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Resolución 194 de 2015 CREG
RESOLUCIÓN 194 DE 2015
(octubre 30)
Diario Oficial No. 49.745 de 4 de enero de 2016
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS
Por la cual se dan a conocer los agentes, usuarios y terceros interesados, las bases sobre las cuales la Comisión efectuará los estudios para determinar la metodología para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para el periodo tarifario comprendido entre 2016 y 2020.
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS,
en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por la Ley 142 de 1994, y en desarrollo de los Decretos 1524 y 2253 de 1994, y 1260 de 2013, y
CONSIDERANDO QUE:
De conformidad con lo establecido en el artículo 14.28 de la Ley 142 de 1994 el Servicio Público Domiciliario de Gas Combustible “es el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de Comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria”.
El artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994 atribuyó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas la competencia para establecer las fórmulas tarifarias para la fijación de las tarifas del servicio público domiciliario de gas combustible.
De acuerdo con lo estipulado en el artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la CREG “regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia. La Comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”.
El artículo 87 de la Ley 142 de 1994 estableció que el régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
En el artículo 91 de la misma ley se determinó que para establecer las fórmulas tarifarias se calculará por separado, cuando sea posible, una fórmula para cada una de las diversas etapas del servicio.
Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años de acuerdo con lo fijado por el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, y vencido su período de vigencia, el mismo artículo establece que continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas.
El artículo 127 de la Ley 142 de 1994 dispone que antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias la Comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de servicios públicos las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente.
El Decreto 2696 de 2004, artículo 11, dispuso que antes de doce (12) meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias cada Comisión deberá poner en conocimiento de las entidades prestadoras y de los usuarios las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente, que deben cubrir como mínimo los siguientes puntos: i) aspectos generales del tipo de regulación a aplicar, ii) aspectos básicos del criterio de eficiencia, iii) criterios para temas relacionados con costos y gastos, iv) criterios relacionados con calidad del servicio, v) criterios para remunerar el patrimonio de los accionistas y, vi) los demás criterios tarifarios contenidos en la ley.
La Resolución CREG 181 del 15 de diciembre de 2009 estableció la metodología para la remuneración de las actividades de Distribución y Comercialización Minorista de GLP en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, cuyo periodo de vigencia de cinco años se cumple en enero de 2015.
El artículo 11 de la mencionada resolución estableció que vencido el período de vigencia, este continuaría rigiendo mientras la CREG no fije un nuevo régimen tarifario.
Con base en lo anterior, la Comisión de Regulación de Energía y Gas considera conveniente poner en conocimiento de las entidades prestadoras del servicio de GLP, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuará el estudio para determinar la metodología y las fórmulas tarifarias para la remuneración de la actividad de distribución y comercialización minorista de GLP en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para el siguiente periodo tarifario.
La Comisión, en su sesión No. 684 del 30 de octubre de 2015, aprobó expedir la presente resolución.
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. OBJETO. En cumplimiento de los artículos 127 de la Ley 142 de 1994 y 11 del Decreto 2696 de 2004, y mediante la presente resolución se pone en conocimiento de las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de gas licuado de petróleo, GLP, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el archipiélago de San Andrés, providencia y Santa Catalina para el siguiente periodo tarifario, y cuyo contenido se encuentra en el anexo general de la presente resolución.
ARTÍCULO 2o. INICIO DEL TRÁMITE E IMPULSO DE LA ACTUACIÓN. Con la presente resolución se da inicio al trámite previsto en los artículos 127 de la Ley 142 de 1994 y 11 del Decreto 2696 de 2004, tendiente a aprobar la metodología para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para el siguiente periodo tarifario. El Director Ejecutivo impulsará la respectiva actuación, conforme a lo establecido en el Decreto 1260 de 2013.
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y no modifica ni deroga disposiciones vigentes, por tratarse de un acto de trámite.
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., 30 de octubre de 2015.
El Presidente,
CARLOS FERNANDO ERASO CALERO,
Viceministro de Energía, delegado del Ministro de Minas y Energía.
El Director Ejecutivo,
JORGE PINTO NOLLA.
ANEXO GENERAL.
1. OBJETIVO
2. REGULACIÓN VIGENTE
3. ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD DE DISTRIBUCIÓN EN LAS ISLAS
3.1. Evolución de los precios regulados en las islas.
3.2. Expectativas de comportamiento de la demanda de GLP en las islas
3.3. Cambio de la demanda de cilindros de grandes denominaciones a tanques estacionarios
3.4. Inversiones realizadas durante el periodo tarifario
4. ESTUDIOS A REALIZAR
5. BIBLIOGRAFÍA
BASES SOBRE LAS CUALES LA COMISIÓN EFECTUARÁ LOS ESTUDIOS PARA DETERMINAR LA METODOLOGÍA DE REMUNERACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN MINORISTA EN EL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
El objeto de este documento es dar a conocer a las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de GLP, a los usuarios y a los demás interesados, las bases sobre las cuales la Comisión llevará a cabo los estudios y análisis para definir la propuesta de remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
El desarrollo de las presentes bases parte del análisis de los resultados alcanzados con la metodología tarifaria vigente contenida en la Resolución CREG 181 de 2009, observando los objetivos tarifarios y de calidad establecidos en tal metodología, así como las demás metas establecidas para la prestación del servicio de GLP en cilindros, por ejemplo el cambio del parque universal de cilindros a un parque de cilindros marcados propiedad de la empresa.
El análisis de las presentes bases también se desarrolla en el contexto de los estudios que viene realizando la Comisión para la definición de la metodología tarifaria de las mismas actividades, pero desarrolladas en el continente, expuestos mediante la Resolución CREG 107 de 2014, teniendo en cuenta que se requiere evaluar los costos eficientes asociados a estas actividades.
Estos análisis, así como los relacionados con las perspectivas del mercado en las islas, son presentados en este documento, dando cumplimiento a lo previsto en los artículos 126 y 127 de la Ley 142 de 1994 y bajo lineamientos definidos mediante el Decreto 2696 de 2004. Con esto además, se da inicio a la actuación administrativa para la definición de la metodología tarifaria para el siguiente periodo.
Finalmente, la Comisión propone los elementos a estudiar para la definición de la metodología de la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista en el continente para el próximo periodo tarifario, rigiéndose por los parámetros de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia que debe tener el régimen tarifario conforme lo establece la Ley 142 de 1994.
En el desarrollo de los estudios se considerarán:
i) Aspectos generales del tipo de regulación a aplicar.
ii) Aspectos básicos del criterio de eficiencia.
iii) Criterios para temas relacionados con costos y gastos.
iv) Criterios relacionados con calidad del servicio.
v) Criterios para remunerar el patrimonio de los accionistas.
vi) Los demás criterios tarifarios contenidos en la ley.
Las actividades de distribución y comercialización minorista en el nuevo marco regulatorio de la prestación del servicio domiciliario de GLP, se rigen principalmente por el reglamento de distribución y comercialización minorista definido en la Resolución CREG 023 de 2008. Uno de los aspectos a resaltar con este nuevo marco de prestación del servicio, consiste en la redefinición de tales actividades así como sus responsabilidades; de hecho, en esta resolución se incorpora al comercializador minorista en la cadena de prestación, el cual es ahora el agente encargado del transporte de cilindros con GLP hasta el domicilio del usuario final y la atención del mismo, entre otras responsabilidades delegadas.
Atendiendo los lineamientos para la prestación del servicio de GLP establecidos mediante Ley 1151 de 2007, la CREG implementó mediante la Resolución CREG 045 de 2008 los mecanismos para el cambio de un parque universal de cilindros a un esquema de parque marcado de cilindros de propiedad de los distribuidores.
Sin embargo, la entrada en aplicación de las anteriores resoluciones fue aplazada[1] hasta el 1o de julio de 2009 para el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, teniendo en cuenta que para la definición de las inversiones en el esquema de marca y para el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el reglamento de las actividades de distribución y comercialización minorista era necesario que los agentes conocieran los requisitos exigibles para el transporte del GLP entre el continente y las islas, así como los resultados de los estudios que definirían la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista.
Estos estudios fueron conocidos por la industria y la propuesta respectiva fue presentada mediante la Resolución CREG 084 de 2009 y el documento CREG D-066 de 2009, donde se mostró que las características de la demanda, competencia y desfiabilidad en la actividad de distribución de GLP desarrollada en el archipiélago, no permitían que mediante condiciones libres de mercado se pudieran definir las tarifas aplicables a los usuarios finales, de modo que la Comisión decidió que las tarifas de la actividad de distribución y comercialización minorista debían regirse por el régimen de libertad regulada.
Después del proceso de consulta y difusión de la propuesta, la metodología fue aprobada mediante la Resolución CREG 181 de 2009 y allí se estableció el cargo máximo, que deben pagar los usuarios del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para remunerar las actividades de distribución y comercialización minorista. Este cargo, expresado en pesos por kilogramo ($/kilógramo), es el siguiente:
Este cargo incluye la parte requerida para remunerar la inversión de cilindros marcados que debían realizar las empresas que prestaran el servicio en cumplimiento del nuevo marco de prestación.
Durante la vigencia de los cargos, los valores máximos establecidos deberían ser actualizados teniendo en cuenta las variaciones mensuales en los precios del combustible usado en el transporte dentro de las islas, así como la variación anual del índice de precios al consumidor.
La resolución estableció también que en caso de tercerizar la actividad de comercialización minorista, el distribuidor debería ofrecerles a dichos agentes un descuento sobre el cargo máximo definido en la regulación con el fin de remunerar estos servicios, dicho margen representaría la remuneración del comercializador minorista.
3. ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD DE DISTRIBUCIÓN EN LAS ISLAS.
Como se presentó en el documento CREG D-066 de 2009, la condición de mercado de las islas con base en el número de agentes, la presencia de sustitutos, las opciones de crecimiento hacia otras regiones y el tamaño de mercado, se considera que el GLP en el archipiélago no tiene sustitutos actuales, y que el tamaño del mercado y la naturaleza de los costos asociados al envasado no hacen conveniente que la regulación promueva la competencia entre prestadores del servicio.
Adicionalmente, dadas las economías de escala presentes en la actividad de distribución, se considera adecuado adoptar una señal tarifaria para la existencia de una única planta de envasado que atienda el mercado, con un almacenamiento mínimo que brinde confiabilidad al servicio en forma agregada con la confiabilidad que debe brindar el transportador de GLP al archipiélago.
3.1. Evolución de los precios regulados en las islas
Usando la información reportada por la empresa prestadora del servicio en el archipiélago al SUI, se encuentra que la participación de la actividad de distribución y comercialización en la tarifa es del 24%, manteniéndose estable durante el periodo como se observa en la Gráfica 1. De allí se observa un aumento de la participación del cargo de las actividades de distribución y comercialización minorista en la formación del precio al usuario final, pasando de un 36% al inicio del periodo tarifario actual a un 56% en la tarifa de julio de 2013.
Gráfica 1. Promedio de la tarifa de GLP al usuario final en el archipiélago
Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.
Tarifas en pesos corrientes.
Usando la información de las tarifas publicada por la empresa, conforme lo establece el artículo 7o de la Resolución CREG 181 de 2009 y el artículo 9o de la Resolución CREG 004 de 2010, que define la fórmula tarifaria para las islas, se observan los siguientes cargos de distribución para cada una de las modalidades de venta.
Gráfica 2. Cargos de la actividad de distribución en el archipiélago para las diferentes nominaciones
Fuente: Publicación de tarifas. Análisis CREG. Pesos corrientes.
Es de aclarar que el cargo de distribución para la modalidad de venta en cilindros de 77 Lb no es publicado por la empresa porque este tamaño ha dejado de ser comercializado. Así mismo, para el caso de ventas en tanques estacionarios, esta modalidad empezó a implementarse a partir de mayo de 2014, cumpliendo con uno de los objetivos trazados mediante la señal de precios establecida en la metodología de remuneración de la actividad en la Resolución CREG 181 de 2009.
Las variaciones observadas en el cargo de distribución están dadas por la variación del precio del producto (GLP) con el cual se actualiza mensualmente el 15% del cargo correspondiente a la participación del costo del combustible en valor remunerado por la actividad. Las demás variaciones se deben a los cambios en el precio al consumidor, con el cual se actualiza anualmente la parte restante del cargo (85%) aprobado mediante CREG 181 de 2009.
De otra parte, la empresa ha manifestado (RAD. CREG E-2014-007920) que existe una diferencia del 48% en la tarifa final entre los usuarios de la isla de San Andrés y las de Providencia y Santa Catalina.
Esta diferencia se origina en los costos del flete de los cilindros envasados desde la isla de San Andrés hasta Providencia y Santa Catalina, de acuerdo con lo establecido en la Resolución CREG 004 de 2010 la cual señaló que este flete se fija libremente por parte de la empresa, el cual es del orden de $15.000 pesos por cilindro. Adicionalmente, la empresa ha manifestado a la CREG (RAD. CREG I-2015-000646) que existen situaciones que dificultan la prestación del servicio en las islas de Providencia y Santa Catalina, originadas en las exigencias de ordenamiento territorial para la presencia de expendios en estas islas.
Esta particularidad requiere entonces de una revisión especial en la definición de los costos de prestación del servicio en las tres islas, con el fin de analizar cuál es la forma más segura y eficiente de transportar el GLP entre San Andrés y Providencia y la forma más eficiente de ejercer las actividades de comercialización en Providencia y Santa Catalina.
3.2. Expectativas de comportamiento de la demanda de GLP en las islas
Debido a las condiciones geográficas, el crecimiento de la población de las islas no presenta variaciones considerables en el tiempo, según las estadísticas de proyecciones de población del DANE este crecimiento será menor al 1% anual para los próximos años. Por su parte la movilidad de pasajeros en las islas presenta un crecimiento del 11% en promedio anual en el periodo comprendido entre el 2009 hasta 2014 y, a su vez el consumo presenta un crecimiento de 4,9% anual durante el mismo periodo; por tanto se puede esperar un incremento de la demanda debido al aumento del turismo en la isla.
Gráfica 3. Población y movilización de pasajeros
Fuente: DANE, proyecciones de población. Aeronáutica Civil de Colombia.
3.3. Cambio de la demanda de cilindros de grandes denominaciones a tanques estacionarios
La señal tarifaria dada con la Resolución CREG 181 de 2009 consistía en orientar parte de la demanda comercial de las islas hacia un abastecimiento mediante tanques estacionarios y no en cilindros de 100 libras.
En respuesta a esta señal, se observa que a partir de 2014 se empiezan a surtir usuarios con estas modalidades pasando de 4000 kg en abril de ese año a un máximo de 35.000 kg para el mes de diciembre de 2015. Como se observa en la Gráfica 4, las ventas en tanques estacionarios alcanzaron valores que equivalen al 14% de la demanda de la isla y en este sentido se debe continuar con las señales para mantener este crecimiento.
Gráfica 4. Cantidad de ventas en tanques estacionarios
Fuente: Publicación de tarifas al SUI. Análisis CREG.
Esta venta de tanques estacionarios se encuentra respaldada con la entrada de nuevos activos por parte de la empresa, según información del SUI, para el año 2014 la empresa reportó 66 tanques de 120 galones cada uno, con destino de uso comercial.
3.4. Inversiones realizadas durante el periodo tarifario
La información resultante del periodo de transición y de cierre, vertida en las resoluciones CREG 045 de 2008 y 147 de 2010, así como las metas de recolección de cilindros universales y de introducción de cilindros marcados establecidas mediante las resoluciones CREG 067 de 2008, 074 de 2008, 120 de 2008, y 176 de 2008, resultaron hoy en un parque de cilindros marcados en la isla de aproximadamente 29 mil cilindros, repartidos principalmente en cilindros de 30 Lb (79%) y de 100 Lb (20%). Una menor proporción existe en cilindros de 20 Lb.
Gráfica 5. Cantidad de cilindros marcados de la empresa Provigas S. A. ESP.
Fuente: Reporte de cilindros marcados del SUI. Análisis CREG.
Los cilindros de 80 Lb dejaron de ser comercializados a partir de 2012 en las islas, y por tanto no se introdujeron cilindros marcados en esta denominación.
Las ventas en cilindros de 40 Lb son residuales, siendo hoy menor al 1% de las ventas, y reportándose en promedio 50 cilindros al mes en esta denominación.
Ahora bien, respecto al desarrollo de la actividad de distribución y comercialización minorista y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 8o de la Resolución CREG 023 de 2008, la empresa reporta una flota de 16 vehículos con una capacidad total del orden de 88 toneladas. La propiedad de los vehículos según el informe ha cambiado pasando de un 60% propio y 40% subcontratado, a un 100% subcontratado.
Gráfica 6. Vehículos de carga y reparto reportados al SUI
Fuente: Reporte de activos del SUI. Análisis CREG.
La importancia de la flota de vehículos con los que cuenta la empresa para el desarrollo de la actividad radica en su impacto en la valoración de las inversiones requeridas y la forma como son consideradas en la remuneración.
Finalmente, en cuanto a las plantas de envasado, los reportes al SUI presentan cifras inconsistentes en la capacidad (galones), tamaño (m2) y tanques de almacenamiento de la planta (cantidad). Por tanto se deberá verificar la existencia de los activos para ser incluida dentro de la valoración.
Con el fin de revisar las condiciones del mercado en términos de desafiabilidad y competencia, que permitan definir una metodología de libertad regulada para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorita en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, es preciso analizar el crecimiento de la demanda y las condiciones que existían para la prestación del servicio en el momento de la definición de la metodología vigente, así como los resultados obtenidos con la prestación del servicio por parte de una sola empresa, vistos desde el punto de vista de calidad y confiabilidad en la prestación del servicio, revisando que no se presenten situación de abuso de posición dominante por el hecho de ser un monopolio en la prestación del servicio.
En concordancia con lo anterior, teniendo en cuenta el impacto para el usuario y para la posible entrada de competidores en la comercialización minorista, se buscará analizar la posibilidad de desagregar el cargo aplicado para las actividades en la parte correspondiente a distribución y comercialización minorista por separado.
Como se mencionó anteriormente, se realizará una revisión de la definición de los costos de prestación del servicio en las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de analizar la viabilidad de unificar estas tarifas y así evitar diferencias en precios del orden de 30% entre las islas. Para ello también se revisará cuál es la forma más segura y eficiente de transportar el GLP entre San Andrés y Providencia y la forma más eficiente de ejercer las actividades de comercialización en Providencia y Santa Catalina.
También se propone revisar la viabilidad de aplicar un factor de productividad a la actividad de comercialización, considerando los estudios realizados por esta Comisión sobre los factores de productividad de las actividades de la cadena.
En la definición del cargo, según la metodología tarifaria que se pretenda adoptar se harán los respectivos análisis en las eficiencias de las inversiones para el modelo de los costos de la planta de envasado y de los costos de traslado al usuario final, revisando como mínimo los siguientes elementos:
– Economías de escala en modelo de planta,
– Nivel de inversión en cilindros,
– Continuidad del plan de introducción tanques.
Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG. Documento CREG 066 de 2009: “Servicio público domiciliario de GLP, propuesta metodológica para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
EAFIT. Revisión y actualización del factor de productividad asociado a las actividades de transmisión y distribución de energía eléctrica, transporte y distribución de gas natural y GLP, 2008.
Universidad del Rosario. Asesoría para definir el factor de productividad de la actividad de comercialización de energía eléctrica a usuarios no regulados, 2011.
Econometría S. A. Estudio para la definición de los costos de distribución del servicio público domiciliario de GLP en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, 2008.
Econometría S. A. Determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2010.
Econometría S. A. Actualización de la determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2012.
* * *
1. Aplazamiento realizado mediante las resoluciones CREG 074 y 176 de 2008.
