RESOLUCIÓN 107 DE 2014

(julio 18)

Diario Oficial No. 49.248 de 19 de agosto de 2014

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

Por la cual se dan a conocer a los agentes, usuarios y terceros interesados, las bases sobre las cuales la Comisión efectuará los estudios para determinar la metodología para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el continente para el siguiente periodo tarifario.

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS,

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por la Ley 142 de 1994, y en desarrollo del Decreto 2253 de 1994, y

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994 atribuyó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas la competencia para establecer las fórmulas tarifarias para la fijación de las tarifas del servicio público domiciliario de gas combustible.

El artículo 87 de la Ley 142 de 1994 estableció que el régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

En el artículo 91 de la misma ley se determinó que para establecer las fórmulas tarifarias se calculará por separado, cuando sea posible, una fórmula para cada una de las diversas etapas del servicio.

Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años de acuerdo con lo fijado por el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, y vencido su período de vigencia, el mismo artículo establece que continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas.

El artículo 127 de la Ley 142 de 1994 dispone que, antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, la Comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de servicios públicos las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente.

El Decreto 2696 de 2004, artículo 11, dispuso que antes de doce (12) meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias cada Comisión deberá poner en conocimiento de las entidades prestadoras y de los usuarios las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente, que deben cubrir como mínimo los siguientes puntos: i) aspectos generales del tipo de regulación a aplicar, ii) aspectos básicos del criterio de eficiencia, iii) criterios para temas relacionados con costos y gastos, iv) criterios relacionados con calidad del servicio, v) criterios para remunerar el patrimonio de los accionistas y vi) los demás criterios tarifarios contenidos en la ley.

La Resolución CREG 001 del 30 de enero de 2009 estableció los principios generales y la metodología para el establecimiento de los cargos de distribución y comercialización minorista de gas licuado de petróleo, GLP, cuyo periodo de vigencia de cinco años se termina en febrero de 2014.

El artículo 11 de la Resolución CREG 001 de 2009 estableció que vencido el período de vigencia, éste continuará rigiendo mientras la CREG no fije un nuevo régimen tarifario.

Con base en lo anterior, la Comisión de Regulación de Energía y Gas considera conveniente poner en conocimiento de las entidades prestadoras del servicio de GLP, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuará el estudio para determinar la metodología y las fórmulas tarifarias para la remuneración de la actividad de distribución y comercialización minorista de GLP, en el siguiente periodo tarifario.

La Comisión, en su sesión número 615 del 18 de julio de 2014, aprobó expedir la presente resolución.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1o. OBJETO. En cumplimiento de los artículos 127 de la Ley 142 de 1994 y 11 del Decreto 2696 de 2004, mediante la presente resolución se pone en conocimiento de las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de gas licuado de petróleo, GLP, de los usuarios y demás interesados, las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar la metodología de remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el continente para el siguiente período tarifario, y cuyo contenido se encuentra en el anexo general de la presente resolución.

ARTÍCULO 2o. INICIO DEL TRÁMITE E IMPULSO DE LA ACTUACIÓN. Con la presente resolución se da inicio al trámite previsto en los artículos 127 de la Ley 142 de 1994 y 11 del Decreto 2696 de 2004, tendiente a aprobar la metodología para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP para el siguiente período tarifario. El Director Ejecutivo impulsará la respectiva actuación, conforme a lo establecido en el Decreto 1260 de 2013.

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y no modifica ni deroga disposiciones vigentes, por tratarse de un acto de trámite.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 18 de julio de 2014.

El Presidente,

AMÍLCAR DAVID ACOSTA MEDINA,

Ministro de Minas y Energía.

El Director Ejecutivo,

CARLOS FERNANDO ERASO CALERO.

ANEXO GENERAL.

1. Objetivo.

2. Regulación Vigente.

3. Aspectos del Nuevo Marco Regulatorio en la prestación del servicio.

4. Estudios por realizar.

5. Bibliografía.

ANEXO GENERAL.

BASES SOBRE LAS CUALES LA COMISIÓN EFECTUARÁ LOS ESTUDIOS PARA DETERMINAR LA METODOLOGÍA DE REMUNERACIÓN DE LAS ACTIVIDADESDE DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN MINORISTA DE GLP EN EL CONTINENTE PARA EL SIGUIENTE PERIODO TARIFARIO.

1. OBJETIVO.

El objeto de este documento es dar a conocer, a las entidades prestadoras del servicio público domiciliario de GLP, a los usuarios y a los demás interesados, las bases sobre las cuales la Comisión llevará a cabo los estudios y análisis que le permitan establecer la metodología de remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP en el continente para el siguiente período tarifario.

El régimen tarifario actual para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista en el continente se encuentra establecido mediante la Resolución CREG 001 de 2009, el cual empezó a regir a partir del mes de marzo de 2009. La metodología de remuneración de las mismas actividades para el servicio prestado en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se definió mediante la Resolución CREG 181 de 2009, por lo que las bases para el estudio de la metodología de remuneración correspondiente se definirán en resolución aparte.

Conforme lo establecen los artículos 126 y 127 de la Ley 142 de 1994, las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años, y vencido el periodo, seguirán vigentes hasta tanto no se expidan las nuevas fórmulas. Asimismo, antes de doce meses de la fecha prevista para que termine el periodo de vigencia, se darán a conocer las bases sobre las cuales se efectuarán los estudios para determinar las fórmulas del período siguiente.

De la misma forma, el Decreto 2696 de 2004 fijó las reglas especiales para la adopción de fórmulas tarifarias, con el fin de permitir la divulgación y participación en las respectivas actuaciones que adelanta la Comisión.

En cumplimiento de lo anterior, y con el fin de iniciar la actuación administrativa para la definición de la metodología tarifaria para el siguiente periodo, la Comisión expone el presente documento, el cual contiene un breve análisis de las actividades de distribución y comercialización minorista durante el periodo tarifario, los resultados de la implementación del esquema de marca, así como la evolución de los precios bajo el esquema de libertad vigilada establecido en la Resolución CREG 001 de 2009. Los estudios de las actividades se basan en gran medida en los resultados de los estudios contratados por la Comisión para evaluar la participación de los agentes en el mercado.

En consecuencia, la Comisión propone los elementos por estudiar para la definición de la metodología de la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista en el continente para el próximo periodo tarifario, rigiéndose a los parámetros de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia que debe tener el régimen tarifario conforme lo establece la Ley 142 de 1994.

2. REGULACIÓN VIGENTE.

Las actividades de distribución y comercialización minorista fueron definidas, en el nuevo marco regulatorio de la prestación del servicio domiciliario de GLP, mediante la Resolución CREG 023 de 2008. Dentro de los cambios introducidos en este nuevo marco regulatorio, se encuentra que el transporte de cilindros envasados hasta el domicilio del usuario final se hará únicamente a través de empresas prestadoras de servicios públicos, y que la responsabilidad por el producto envasado está en cabeza del distribuidor a través de un esquema de marca.

Este último cambio del sector se encontró respaldado por las medidas tomadas mediante la Resolución CREG 045 de 2008, que estableció los mecanismos para el cambio de un parque universal de cilindros a un esquema de parque marcado de cilindros de propiedad de los distribuidores en cumplimiento de lo establecido en la Ley 1151 de 2007 respecto a la prestación del servicio de GLP.

Teniendo en cuenta los cambios que estaba viviendo el sector, mediante la Resolución CREG 060 de 2008, la Comisión puso en consulta una propuesta regulatoria encaminada a permitir el régimen de libertad vigilada para la tarifa de GLP al usuario final_[1]. El proceso de consulta y la respectiva socialización del tema mediante audiencias públicas permitieron la discusión de la propuesta y la posterior definición de la metodología de remuneración.

Estos procesos permitieron la expedición de la Resolución CREG 001 de 2009, en la cual se adoptó la metodología de remuneración vigente para las actividades de distribución y comercialización minorista, y que corresponde a un régimen de libertad vigilada, es decir, que dichos agentes pueden determinar libremente las tarifas de venta a los consumidores.

Como se estableció en el documento CREG 047 de 2008, soporte de la Resolución CREG 060 de 2008, la definición de un régimen de libertad vigilada para las actividades de distribución y comercialización minorista se realizó considerando los siguientes elementos:

-- La prestación del servicio en cilindros y en tanques estacionarios iniciaba un cambio hacia un esquema de responsabilidad a través de la marca, contribuyendo no solo a mejoras en la prestación del servicio sino también a la competencia a través del posicionamiento de la marca en una relación calidad-precio.

-- Históricamente el precio al usuario final estaba en gran parte regido bajo un esquema de libertad vigilada para algunos municipios, lo que no cambiaba la situación para un gran porcentaje de la demanda. La liberación de precios existía en los municipios donde el gas combustible por red estaba altamente desarrollado para permitir una libre competencia con ese sustituto, y también era libre para muchos usuarios porque al precio regulado en terminales de entrega se adicionaba libremente el valor del flete hasta el domicilio del usuario.

-- Existía un número importante de empresas dispuestas a prestar el servicio en los municipios, propiciando que a través de la competencia el mercado mismo pudiese fijar el precio.

Determinado el régimen de libertad vigilada, se establecieron algunas condiciones para la definición del cargo de distribución y del cargo de comercialización minorista por parte del respectivo agente, mencionadas a continuación.

Para el caso de distribución, cada agente debía fijar tres tipos de cargos según la modalidad de entrega del GLP envasado: un cargo de distribución en cilindros para entregas a los comercializadores minoristas, un cargo de distribución en cilindros para entregas a través de puntos de venta, y un cargo de distribución para entregas a través de tanques estacionarios instalados en el domicilio de los usuarios finales.

De forma similar, el cargo de comercialización minorista también debía definirse según la modalidad de entrega del producto envasado: un cargo de comercialización minorista para entregas de cilindros en el domicilio del usuario y un cargo de comercialización minorista para entregas de cilindros en expendios.

Esta variación en la definición de los cargos de distribución y comercialización minorista se refleja en la definición de la fórmula tarifaria con la cual se determina el costo de prestación del servicio de GLP a los usuarios regulados, establecida mediante la Resolución CREG 180 de 2009. Allí se establecen cuatro fórmulas para el costo unitario de prestación del servicio de GLP, cada una para la respectiva forma de prestación del servicio al usuario:

-- venta de GLP en cilindros a domicilio,

-- venta de GLP en cilindros en expendios,

-- venta de GLP en cilindros en puntos de venta, y

-- venta de GLP a granel en tanques estacionarios.

Es de aclarar que cada uno de estos costos varía según la planta de envasado, el municipio, el tamaño del cilindro (o si es a granel), por empresa y por mes.

En cuanto a la definición del cargo de distribución y de comercialización minorista en centros poblados diferentes al casco urbano de las cabeceras municipales, la Resolución CREG 001 de 2009 consideró fijar la condición de menor costo para el centro poblado, en función de la relación de costos de distribución y comercialización en las cabeceras municipales vecinas y el flete respectivo hasta el casco urbano. Esta evaluación de este menor costo también la define la empresa libremente, sobre lo cual no se presenta una declaración para efectos de la vigilancia y control.

Los cargos de distribución y de comercialización minorista establecidos mediante la Resolución CREG 001 de 2009 son expresados en pesos por kilogramo, siendo este también un cambio importante introducido en el nuevo marco regulatorio del sector. Adicionalmente, se encuentra en armonía con los cambios establecidos para la definición de los cargos de las demás actividades de la cadena de la prestación del servicio, que también son expresados en pesos por kilogramo_[2].

Con el esquema de marca y con la definición de las responsabilidades de los distribuidores establecidas en el reglamento de distribución y comercialización minorista, fijado mediante la Resolución CREG 023 de 2008, el distribuidor es ahora responsable de realizar las inversiones en los cilindros mediante los cuales realiza la prestación del servicio, y derivado de esto, también es responsable por el mantenimiento que se debe hacer a los mismos.

En esta medida, buscando que los usuarios cuidaran y mantuvieran en óptimas condiciones los cilindros que son parte de las inversiones de los agentes, en el reglamento de distribución y comercialización minorista se estableció el cobro de un depósito de garantía al usuario cuando el comercializador minorista, o el distribuidor si es en puntos de venta, le entregara un cilindro con gas. Este dinero se entregaría al solicitar el servicio por primera vez y sería devuelto al usuario cuando este solicitara la cancelación del servicio y se devolviera el cilindro al prestador del servicio, en las mismas condiciones en que lo recibió.

Se considera que los cilindros son parte de las inversiones que realiza el distribuidor para la prestación del servicio; por tanto la definición del depósito de garantía, que se cobra a los usuarios como respaldo del cuidado de los cilindros que se dejan en su poder, hace parte de la definición de la tarifa de esta actividad. En la Resolución CREG 001 de 2009 se definió el cobro del depósito de garantía, determinándose que podía ser libremente fijado por el distribuidor, pero como máximo podía cobrarse el valor comercial del cilindro. También se estableció un plazo máximo para su devolución, y la forma en que se actualizaría el valor a la fecha en que se solicite su devolución. El plazo definido en la Resolución es de siete (7) días hábiles después de la solicitud hecha por el usuario de cancelación del servicio y la actualización se realiza con la variación del IPP.

3. ASPECTOS DEL NUEVO MARCO REGULATORIO EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO.

Como se mencionó anteriormente, uno de los elementos que permitió establecer el régimen de libertad vigilada para la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista de GLP es el de la implementación de un esquema de marca. Este régimen concibe la competencia en la prestación del servicio por medio de la marca y su relación calidad-precio.

La Comisión considera importante revisar los aspectos de este marco regulatorio en la prestación del servicio de distribución y comercialización minorista y su efecto en el régimen de libertad vigilada.

3.1 AGENTES DE LAS ACTIVIDADES.

Antes de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 023 de 2008, la labor de transporte de GLP envasado en cilindros hasta el domicilio del usuario hacía parte de la actividad de distribución y, conforme la Resolución CREG 074 de 1996, dicha labor podía ser contratada con terceros, los cuales no necesariamente eran empresas constituidas como prestadoras de servicios públicos. Con la entrada en vigencia de la Resolución CREG 023 de 2008, esta labor solo puede ser desarrollada por empresas constituidas como empresas prestadoras de servicios públicos, y hace parte entonces de la actividad denominada comercialización minorista.

En cuanto a la actividad de distribución, con la implementación del esquema de marca y los procedimientos establecidos mediante la Resolución CREG 045 de 2008 para el cambio de un parque universal de cilindros a un parque de cilindros marcados propiedad de los distribuidores, algunos agentes se comprometieron a realizar inversiones para continuar desarrollando la actividad dentro del nuevo esquema de marca, constituyéndose en dicho momento en distribuidores inversionistas_[3], que finalizado el periodo de transición corresponden hoy a los distribuidores.

Los anteriores cambios generaron un movimiento en la industria, en donde los terceros que prestaban el servicio de transporte en cilindros se constituyeron en empresas de servicios públicos para continuar desarrollando esta actividad, empresas distribuidoras se fusionaron para poder contar con el capital requerido para hacer las inversiones en cilindros y plantas de envasado, otras pasaron de ser distribuidoras a convertirse solamente en comercializadores minoristas, o inclusive algunas empresas salieron del sector.

En la siguiente gráfica se observa el número de empresas que prestaban el servicio como distribuidores, en los términos de la Resolución CREG 074 de 1996, y los cambios que se dieron en las empresas a partir de la entrada en vigencia de las resoluciones CREG 023 y 045 de 2008.

Gráfica 1. Número de empresas prestadoras del servicio de distribución y comercialización minorista de GLP.

Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.

En forma aproximada se observa que de 100 empresas encargadas de realizar la actividad de distribución en los términos de la Resolución CREG 074 de 1996, hoy se pasó aproximadamente a 35 empresas distribuidoras y 55 comercializadoras minoristas.

Es importante que las consideraciones que llevaron a la Comisión a definir el régimen de libertad vigilada para las actividades de distribución y comercialización minorista permanezca, entre ellas la condición de competencia, de modo que se debe verificar que exista un número representativo de empresas que desarrollen las actividades de distribución y comercialización minorista en cada municipio, para que el régimen de libertad vigilada pueda reflejar los precios de estas actividades como resultado de un mercado de competencia cuasiperfecto.

Como se observa del análisis que refleja la gráfica 1, aunque se presentó una reducción en el número de empresas debido a los cambios regulatorios, aún existe un número importante de las mismas. Sin embargo, se debe revisar que la condición de competencia siga presentándose. Parte de esta revisión se desarrolló en los estudios que contrató la Comisión como se muestra en la siguiente sección.

De otra parte, con el fin de permitir que las empresas se ajustaran a los cambios regulatorios, y con la consideración de que el esquema de marca permitiría la competencia de las empresas en la prestación del servicio a través la relación calidad-precio, la Comisión en la propuesta contenida en la Resolución CREG 087 de 2008 no consideró necesario establecer límites a la participación en las empresas que desarrollaban estas actividades. Esta condición, como resultado de los estudios contratados y demás análisis que se desarrollen, deberá ser evaluada por la Comisión.

3. 2. NIVELES DE COMPETENCIA.

Para conocer el comportamiento de la industria en términos de competencia y ante los cambios que se encontraba atravesando el sector, la Comisión contrató estudios tendientes a analizar y conocer los niveles de participación en el mercado por cada una de las empresas que realizan las actividades de la cadena de GLP, así como los niveles de integración que tienen las mismas.

Estos estudios fueron desarrollados en el 2010 por la consultora Econometría S.A., y actualizados en el 2012 por la misma compañía; su objetivo era conocer y analizar, para las diferentes actividades de la cadena de prestación del servicio con características competitivas, cuál es el nivel de participación de los agentes en el mercado, y el nivel de concentración que pudiese configurar posición dominante.

Para lograr el anterior objetivo, el estudio partía de una descripción detallada de la demanda, luego se delimitaba el mercado en unos mercados relevantes y sobre esta delimitación, se realizaba una evaluación de la posición dominante. El estudio utilizó como fuente de información: encuestas a una muestra de usuarios y de empresas de GLP, reportes de información al SUI y certificados de Cámara y Comercio de algunas empresas.

Respecto a los temas de evaluación de la competencia, es importante remitirse a la definición de los mercados relevantes y los resultados sobre los mismos, entendiendo el mercado relevante como el área geográfica donde las condiciones de competencia son suficientemente homogéneas y donde se dan condiciones similares de precio y producto.

Considerando la cercanía geográfica de los municipios, la cantidad de empresas que confluyen en estos, los precios y la respuesta ante variaciones en los mismos, el consultor definió 15 mercados relevantes: 8 relativamente grandes y compuestos por varios municipios, y 7 de menor tamaño que los anteriores, y con menor cantidad de municipios que los conforman, algunos inclusive por un solo municipio. A este nivel, el consultor concluye que “aunque en principio hay suficiente amenaza de competencia, la idea es que estos últimos mercados deben ser sujeto de mayor vigilancia sobre el comportamiento de la competencia y los precios al usuario final para efectos de evitar abusos de la posición dominante”_[4].

Asimismo, en la actualización del estudio desarrollada en el 2012, el consultor encontró que se seguían dando las condiciones para mantener los mismos mercados relevantes, aunque uno de ellos se subdivide en dos, y de manera general concluye que “se evidencia un incremento en el nivel de competencia, pero en los mercados pequeños donde sólo opera una empresa, sigue siendo pertinente mantener la vigilancia sobre el comportamiento de la competencia y los precios al usuario final para efectos de evitar posibles abusos de la posición dominante”. Adicionalmente, como resultado de los análisis de concentración a través del indicador IHH en los municipios de un mismo mercado, se encontraron algunos casos particulares donde, aunque existe más de una empresa, la diferencia de medias entre los precios de los diferentes municipios es significativamente alta, requiriendo una revisión de estos municipios dentro del mercado relevante para proponer acciones que estén orientadas a aumentar la competencia en estas zonas, y en los casos en los cuales no sea posible esta competencia por las condiciones mismas del mercado, proponer acciones para la definición del precio de las actividades de distribución o comercialización minorista.

Extendiendo los análisis a nivel de grupos empresariales y beneficiarios reales, el estudio “encontró que cerca de la mitad de las empresas y sus beneficiarios reales y demás participantes conforman 11 grupos económicos que en total tienen una participación de 88,5% del mercado nacional, en términos de cantidad de GLP vendido”_[5]. Asimismo, el consultor “encuentra que el 10% de las empresas más grandes tienen el 52,5% del mercado, (…) mientras que el 10% de los beneficiarios de mayor participación lo hacen con el 76,1% del mercado”; y más alarmante es que “los dos grupos más grandes pasaron de tener el 48,5% al 64,3% del mercado en el lapso entre los dos estudios a nivel nacional”.

En general, el estudio mostró que “la participación del 10% de las empresas más grandes, del 10% de los beneficiarios reales mayores, del grupo económico más grande y de los dos mayores grupos en cada mercado, es relevante y ha tenido una tendencia a aumentar respecto del estudio anterior”. Asimismo, respecto a la concentración del mercado, esta “es mayor a nivel de grupos económicos, luego a nivel de empresas y el nivel más desconcentrado el de beneficiarios reales. (…) Esta concentración “es mayor a medida que los mercados relevantes son más pequeños.”

Finalmente, el estudio concluye que existen algunos mercados relevantes grandes_[6], y dentro de estos, algunos municipios_[7], sobre los cuales hay que hacer un seguimiento y vigilancia especiales dado que presentan concentraciones tales que la posición dominante de las empresas que los atienden los puede llevar a abusar en los precios, algunos de los cuales ya han mostrado comportamientos anormales respecto de los municipios del mismo mercado relevante. También concluye el consultor, que se debe hacer seguimiento sobre los mercados relevantes pequeños y aislados_[8].

Aunque el estudio observa que la concentración en los mercados mayorista y de distribuidores, “está en los límites de empezar a ser crítica”, recomienda mantener el régimen regulatorio de libertad vigilada en todos los mercados, pero que se debe focalizar el seguimiento de los precios en los mercados relevantes con las condiciones mencionadas en el párrafo anterior, y continuar con el seguimiento de grupos económicos.

3.3. IMPLEMENTACIÓN DEL ESQUEMA DE MARCA.

Mediante la Resolución CREG 045 de 2008 se estableció la regulación aplicable al periodo de transición de un esquema de parque universal de cilindros a un esquema de parque marcado de cilindros de propiedad de los distribuidores. Asimismo, mediante las resoluciones CREG 067 de 2008 y CREG 101 de 2008, se establecieron las metas para la recolección de cilindros universales y se introdujo el programa de introducción de cilindros marcados, ICMA_[9].

En la Resolución CREG 045 de 2008 se definió que el plazo en el cual se daría la transición del cambio del parque de cilindros sería hasta diciembre de 2010. Sin embargo, teniendo en cuenta los resultados obtenidos durante el periodo de transición, mediante las resoluciones CREG 147 de 2010 y 178 de 2011 se extendió el cambio de cilindros universales hasta el 30 de junio de 2012 y se establecieron los mecanismos para la cesión de metas entre los agentes. Mediante las resoluciones CREG 078 de 2009, 004 de 2011 y 107 del mismo año, se ajustaron las metas asignadas según la ejecución de las mismas y se asignaron metas adicionales para algunos de los distribuidores, con base en sus mismas solicitudes.

Finalizado el esquema de cambio de parque universal de cilindros a un parque marcado propiedad de los distribuidores, se obtuvieron los resultados resumidos en la Gráfica 2, donde se resalta que las metas establecidas en la regulación para que los agentes realizaran el cambio correspondieron aproximadamente a cinco millones de cilindros. Sin embargo, los agentes por su cuenta recogieron 1,4 millones de cilindros universales más e introdujeron 1,7 millones de cilindros nuevos. Como resultado, para la prestación del servicio se cuenta con un parque marcado cercano a 8,2 millones de cilindros propiedad de las empresas_[10].

Gráfica 2. Resultados del esquema de transición

Fuente: Informes de la interventoría del esquema centralizado. Análisis CREG.

Este número final de cilindros marcados es mayor a los seis millones de cilindros universales con los cuales se prestaba el servicio en el 2008, según estimaciones de la CREG. Esto puede deberse a que ahora cada agente debe contar con un parque propio de cilindros suficiente que le permita hacer la rotación, circulación y mantenimiento de los mismos. Adicionalmente, algunos agentes quisieron penetrar de una forma masiva el mercado, por lo que ingresaron un mayor número de cilindros marcados.

Este elemento será objeto de revisión por parte de la Comisión, puesto que si bien es cierto que el número de cilindros en un esquema de marca es mayor que la cantidad requerida para la prestación del servicio con un parque universal de cilindros, es importante identificar que el número actual de cilindros que posee cada empresa, en función de la demanda que atiende, corresponde a un parque marcado eficiente, y no que se trasladen al usuario costos de inversión y mantenimiento de una cantidad ineficiente de cilindros.

Dentro de los recursos requeridos para el cambio del esquema de la prestación del servicio se contaba con los recursos del margen de seguridad y con las inversiones que debían realizar los distribuidores inversionistas. Respecto a las inversiones en cilindros, con los recursos del margen de seguridad se compensaba a los distribuidores por el 89% de los cilindros universales que tuvieran que ser chatarrizados, puesto que se presume que el 11% del parque universal era de propiedad de los distribuidores y por tanto esta cantidad no se compraba a los usuarios.

Un primer análisis resulta en que solo el cambio de cilindros universales por cilindros de marca, sin contar esquemas de interventoría, transporte, entre otros costos asociados, pudo requerir inversiones por parte de los distribuidores cercanas a los 600 mil millones de pesos, de los cuales se estima que 160 mil millones fueron recuperados por el pago de compensaciones por la destrucción de cilindros con cargo a los recursos del margen de seguridad y otra parte por la recuperación de la chatarra, de la cual podían disponer los distribuidores.

Ahora bien, adicionalmente a las inversiones en cilindros que se hicieron en el periodo del 2008 al 2012, también fueron necesarias inversiones en la adecuación y certificación de las plantas de envasado, así como en la certificación de los diferentes procesos conforme lo establecido en las resoluciones técnicas del Ministerio de Minas y Energía_[11] y en el reglamento de distribución y comercialización minorista. La evolución, para los últimos 10 años, de la cantidad de agentes que reportaban las plantas de envasado y de almacenamiento, así como de la capacidad de las mismas, se muestra en la Gráfica 3, donde se observa que el número de agentes responsables de las plantas ha disminuido, pero la capacidad de almacenamiento ha aumentado ligeramente, si no se considera el pico presentado en el reporte de 2010, que puede ser sujeto de revisión de la calidad de información del reporte.

Gráfica 3. Evolución de plantas de envasado y almacenamiento

Fuente: Reporte de activos al SUI. Análisis CREG.

Para el caso de las plantas de envasado, la capacidad se ha reducido cerca de un 25% de la capacidad en el 2009, y esto se relaciona con la cantidad de plantas que han salido de operación, que es aproximadamente el 27%.

Estos cambios en el desarrollo de la actividad de distribución afectan directamente su cargo, por lo que es importante analizar tal impacto y los efectos que pueda tener en las variaciones del cargo durante un periodo tarifario.

En un estudio desarrollado en el año 2002_[12] se mostró la importancia de separar las actividades de envasado y entrega al domicilio, puesto que cada una tenía unas economías de escala diferentes, así como un nivel de competencia diferente. Es necesario analizar, dentro de la separación actual de dichas labores en las actividades de distribución y comercialización minorista, la existencia de las economías de escala en cada una, los elementos que intervienen en la definición de cada actividad por separado y su sensibilidad en la definición del respectivo cargo.

3.4. EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS NACIONALES EN EL RÉGIMEN DE LIBERTAD VIGILADA.

Como se mencionó anteriormente, la tarifa de GLP al usuario final varía en función de la fuente desde la cual se adquiere el producto, el uso de la infraestructura de transporte, la planta de envasado, el tamaño del cilindro y la modalidad de entrega, es decir, que por municipio puede haber tantas tarifas como empresas y tamaños comercializados. A pesar de lo anterior, la tendencia en los precios es la misma a nivel nacional, por lo que realizando un promedio de las tarifas nacionales reportadas_[13] se obtienen las variaciones de la tarifa presentadas en la Gráfica 4. De allí se observa un aumento de la participación del cargo de las actividades de distribución y comercialización minorista en la formación del precio al usuario final, pasando de un 36% al inicio del periodo tarifario actual a un 56% en la tarifa de julio de 2013.

Gráfica 4.Promedio nacional de la tarifa de GLP al usuario final

Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.

Tarifas en pesos constantes de oct-2013

Se observa que los elementos que más impactan la tarifa al usuario final por su variación, debido a su alta participación en la misma, son la remuneración del producto (G) y la remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista. Al revisar estos elementos de manera separada, como se muestra en la Gráfica 5, se observa la forma en que ha cambiado la participación de estas actividades dentro de la definición del precio, siendo mucho más evidente durante el último semestre del 2012, en donde el precio de la distribución y la comercialización minorista (en conjunto) que había sido históricamente menor que el precio del producto (en pesos por kilogramo), cambia a ser mayor que este.

Gráfica 5. Valor de los componentes G, Z, D y C de la tarifa de GLP al usuario final

Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.

Tarifas en pesos constantes de oct-2013.

Es importante analizar estas variaciones de precios que han presentado las actividades de distribución y comercialización minorista, como también las variaciones mensuales que se observan después de implementada la metodología de libertad vigilada. En el esquema tarifario anterior no se presentaban variaciones del cargo de las mismas proporciones.

3.5. INFORMACIÓN DEL CARGO REPORTADA AL SUI.

La información que actualmente reportan los agentes responde a la solicitada mediante la Circular Conjunta SSPD-CREG 000044-2009. Para el caso de las actividades de distribución y comercialización minorista, adicional a la información de tarifas aplicadas, en los formatos se solicita a los agentes que se detalle del respectivo cargo la parte que corresponde al flete_[14].

En forma general se observa que las tarifas reportadas en estos formatos difieren de las tarifas resultantes del reporte de ventas a los usuarios hechas por los mismos agentes al SUI_[15]; por lo cual el seguimiento a las tarifas reportadas presenta dificultades para el control de la tarifa durante el periodo tarifario.

Sin embargo, haciendo una depuración primaria de esta información se encuentra que los precios de flete han permanecido en promedio constantes, tanto para la actividad de distribución como para la de comercialización minorista. Lo que no ocurre con la otra parte del cargo de cada una de estas actividades, donde se observan alzas casi del 300% en el caso de distribución y del 700% en el caso de comercialización minorista.

Gráfica 6. Cargo de distribución aplicado por los agentes

(Línea roja: flete; línea azul: cargo de distribución descontado el flete)

Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.

Tarifas en pesos constantes de oct-2013.

Gráfica 7. Cargo de comercialización minorista aplicado por los agentes

Fuente: Reporte de ventas al SUI. Análisis CREG.

Tarifas en pesos constantes de oct-2013.

Para la actividad de distribución, este margen corresponde a los costos asociados a la inversión, operación y mantenimiento de las plantas de envasado, la inversión y mantenimiento de su parque de cilindros marcados y la atención del servicio a usuarios de tanque estacionario y puntos de venta. Es importante identificar las condiciones del mercado y de la industria asociada, que han generado estas variaciones según la información reportada por las empresas al SUI, así como hacer un análisis detallado del reporte de información para refinar los datos suministrados por los agentes.

En el caso de la comercialización minorista, el margen de la actividad, diferente al flete, corresponde a los costos de la atención de los usuarios y de la implementación y mantenimiento de los expendios. Al igual que en el caso de distribución, se requiere identificar las condiciones del mercado que conllevan a los costos y el aumento de los mismos.

Por otro lado, como se mencionó anteriormente, los valores que reportan los agentes al SUI de las tarifas aplicadas a los usuarios varían por empresa, por planta de envasado, por tamaño del cilindro y por fuente, para cada mes generalmente, lo que conlleva a una cantidad mensual de datos de aproximadamente 5000 tarifas.

Este número de valores reportados dificulta la vigilancia y control, puesto que cada agente define sus tarifas de una manera independiente y no es fácil identificar las condiciones por las cuales oscila su cargo de un mes a otro. Es necesario revisar la forma de simplificar las tarifas y la forma en que cada agente las establece, proporcionando una forma más directa y clara para efectos del monitoreo constante que debe realizarse sobre un régimen tarifario de libertad vigilada.

4. ESTUDIOS POR REALIZAR.

La existencia de suficiente competencia es la condición principal para establecer el régimen de libertad vigilada; medida tanto en el número real de competidores como en la desafiabilidad del mercado ante otros posibles competidores o de la presencia de sustitutos.

De forma general, el estudio contratado por la Comisión para evaluar el nivel de participación de las empresas en el sector, del que se ha hecho mención en este documento, mostró que existe nivel de competencia aceptable, pero que existen algunas zonas especiales donde hay condiciones que merecen hacer un seguimiento detallado, con el fin de identificar posibles posiciones dominantes y su efecto en la definición de la tarifa.

En términos generales, la Comisión requiere analizar las medidas que se deberán implementar para evitar la concentración de la propiedad accionaria de las empresas del sector y promover la competencia entre los agentes de la cadena, conforme lo establece la Ley 142 de 1994, teniendo en cuenta los resultados de los estudios contratados. Aunque dichos análisis son tema de regulación aparte de la definición de la metodología tarifaria, se tendrán en cuenta para la propuesta de remuneración que se adopte en las actividades de distribución y comercialización minorista.

Respecto a la metodología de remuneración de las actividades de distribución y comercialización minorista, con los análisis mostrados en el presente documento se encuentra necesario actualizar los estudios que describen los costos de las actividades de distribución y comercialización, en donde más allá de identificar los costos de las actividades, se identifiquen los elementos que impactan el desarrollo de las mismas y que por tanto afectan su formación del precio, considerando el nuevo marco regulatorio de la prestación del servicio.

En este sentido, en la actualización de los estudios se considerará el cambio que el marco regulatorio actual generó respecto de los costos para las mismas labores contempladas en los estudios desarrollados en el 2002 y 2007, como es el caso, por ejemplo, de que el reparto de cilindros hasta el domicilio del usuario hoy es desarrollado por un agente y no se trata de una subcontratación, o que a una planta de envasado hoy solo accede el respectivo distribuidor mientras que anteriormente el envasado de un cilindro se podría realizar en cualquier planta de envasado.

Teniendo en cuenta las exigencias en el desarrollo de las actividades de distribución y comercialización minorista impuestas durante los últimos ocho años, donde fueron necesarias importantes inversiones por parte de los agentes para participar en la prestación del servicio bajo el nuevo marco regulatorio, la comisión considerará esta situación en la revisión del régimen de libertad vigilada actualmente vigente.

En los análisis que desarrolle la Comisión se revisará la opción de mantener el régimen de libertad vigilada, ya sea para todo el continente o para algunas zonas. Es de recordar que en el caso de la zona insular, la tarifa de distribución y comercialización minorista se encuentra bajo el régimen de libertad regulada dadas las condiciones de competencia de dicho mercado; por lo que el hecho de tener zonas con un esquema regulado y otras con un esquema libre es una situación que actualmente se presenta para las actividades en análisis.

En el caso de identificar zonas en las cuales la Comisión considere que las operaciones del prestador del servicio puedan implicar abuso de la posición dominante en la fijación del precio, se estudiará la posibilidad de implementar un régimen de libertad regulada. Se estudiarán los mecanismos que permitan definir los precios eficientes de la prestación del servicio para las actividades de distribución o de comercialización, se analizará si corresponde establecer un régimen de libertad regulada para las dos actividades o en forma diferencial para una sola, o inclusive si el cargo mismo de una o las dos actividades tendrá un componente regulado y otro libre.

Dentro de la metodología tarifaria que se defina, la Comisión analizará la implementación de esquemas que permitan identificar durante el periodo tarifario el comportamiento del precio, indicando que se encuentra dentro de lo esperado, según la información que se obtenga de los costos de las actividades.

Se estudiará la posibilidad de que dentro del régimen de libertad vigilada, se puedan tener indicadores que describan la conformación del cargo de cada una de las actividades, y a través de estos hacer un seguimiento y control a los precios fijados por las empresas.

Asimismo, se estudiará la implementación de herramientas dentro del régimen de libertad vigilada orientadas a estabilizar, o minimizar, las variaciones mensuales que ha mostrado tanto el cargo de distribución como el de comercialización minorista en el periodo tarifario actual.

Como se indicó en el documento, actualmente se tiene gran número de tarifas de GLP para un mismo municipio en un mismo mes, lo que dificulta el control y la vigilancia por parte de las Superintendencias de Servicios Públicos Domiciliarios e Industria y Comercio desde su competencia, y el seguimiento al régimen de libertad vigilada en la formación de precios. En este sentido también se estudiará la posibilidad de que en la definición de las tarifas por parte de los agentes, se puedan agrupar algunas variables, considerando las economías de escala en la prestación del servicio pero también la optimización de los procesos y los recursos requeridos en el desarrollo de las actividades.

BIBLIOGRAFÍA.

Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG. Resolución CREG 066 de 2002: “Por la cual se somete a consideración de los agentes, usuarios y terceros interesados las bases sobre las cuales se definirá la fórmula aplicable a las diferentes actividades de la prestación del servicio público domiciliario de GLP.”

Unión temporal Divisa Asociados y Econometría S.A. Asesoría para la revisión del margen de distribución del servicio de gas licuado de petróleo, 2002.

Unión temporal Félix Betancourt y Eduardo Afanador, Análisis de procesos productivos de cilindros de GLP y estimación de costos de producción y mantenimiento, 2002.

Santiago Urbiztondo, La distribución de GLP en Colombia, 2007.

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Informe de evolución de tarifas del servicio de gas licuado de petróleo – GLP Boletín Tarifario, Primer semestre de 2011.

Econometría S.A. Determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2010

Econometría S.A. Actualización de la determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2012.

El Presidente,

AMÍLCAR DAVID ACOSTA MEDINA,

Ministro de Minas y Energía.

El Director Ejecutivo,

CARLOS FERNANDO ERASO CALERO.

* * *

1	La propuesta hace referencia a la tarifa de GLP al usuario final ubicado en el continente. Para las zonas insulares la propuesta se desarrolló en regulación aparte.
2	Anteriormente los cargos de la actividad de distribución se expresaban en pesos por cilindro y la remuneración del producto y del transporte se hacía en pesos por galón.
3	Distribuidor inversionista: Es la empresa de servicios públicos que a la fecha de expedición de esta resolución desarrolla la actividad de distribución de GLP en los términos establecidos en Resolución CREG 074 de 1996 pero que informa oportunamente a la CREG su decisión de continuar desarrollando la actividad de distribución de GLP en los términos establecidos en la Resolución CREG 023 de 2008 o aquella que la modifique o sustituya y, por lo tanto, además de cumplir con los requisitos establecidos en dicha resolución, ha presentado su plan de inversiones en cilindros marcados.
También se considerará un distribuidor inversionista a cualquier empresa de servicios públicos que se constituya como distribuidor en los términos establecidos en la Resolución CREG 023 de 2008 o aquella que la modifique o sustituya y que durante el periodo de transición informe a la CREG su decisión de acogerse a todas las disposiciones establecidas en la presente resolución, para este tipo de agente.
4	Econometría, Estudio para determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2010.
5	Econometría, Actualización del estudio para determinación de los niveles admisibles de participación en el mercado y de integración de actividades en la cadena del GLP, 2012
6	Corresponde a 2 mercados relevantes más un submercado que resultó de dividir un mercado relevante grande en dos.
7	El estudio mostró 45 municipios en esta situación.
8	Corresponde a 5 mercados relevantes.
9	Las metas se establecieron con base en la información que tenía la Comisión del parque universal de cilindros y el plan de inversiones presentados por los agentes.
10	Información con corte a junio de 2012, suministrada por la interventoría del esquema centralizado del margen de seguridad.
11	Resoluciones del Ministerio de Minas y Energía número 180581 de 2008 y 180780 de 2011.
12	Revisión del margen de distribución de GLP, desarrollados por la Unión temporal Divisa Asociados y Econometría S.A.
13	Se exceptúa la tarifa de San Andrés, Providencia y Santa Catalina la cual es regulada.
14	Formatos D2, D3, D4, E2 y E3 de la circular SSPD-CREG 000044-2009.
15	Formatos D5, D6, D7 y E4 de la circular SSPD-CREG 000044-2009.