Concepto 4945 de 2021 CREG
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CONCEPTO 4945 DE 2021
(noviembre 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Asunto: Su comunicación del 24/09/21
Radicado CREG: E-2021-011321
Respetado señor XXXXXXX:
Hemos recibido su comunicación radicada con el número de la referencia, mediante la cual plantea algunas inquietudes con respecto al acceso a los gasoductos de transporte reglado en el numeral 2.1.1. del Reglamento Único de Transporte, RUT, modificado por la Resolución CREG 171 de 2011.
Antes de entrar a resolver sus solicitudes, debemos manifestar lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, en relación con las funciones que le fueron atribuidas a la CREG, donde, además de las genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignaron la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
Por tal razón, es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
De otra parte, la función de control del cumplimiento de las Resoluciones expedidas por parte de la CREG, las leyes y demás actos administrativos a que están sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, le competen por ley a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y a la Superintendencia de Industria y Comercio en temas de derecho de la competencia.
Aclarado lo anterior, procedemos a dar respuesta a sus inquietudes en el mismo orden en que fueron planteadas:
Pregunta
1. “¿Debe entenderse que lo que persigue la norma es es (sic) que el usuario que esté conectado al sistema de distribución no migre sin previa autorización del distribuidor al sistema de transporte? o bien en caso de un potencial usuario, que se pueda construir la infraestructura requerida para conectarlo a la red de distribución cuando ello es técnicamente viable, y se conecte al sistema de distribución y no directamente al transporte?”
Respuesta
La Resolución CREG 171 de 2011, la cual modifica el numeral 2.1.1. del Reglamento Único de Transporte -RUT-, dispone lo siguiente en el literal b de su artículo 1:
“2.1.1 Compromiso de Acceso
(…)
b. Condiciones para autorizar el acceso a los sistemas de transporte por parte de usuarios conectados o que puedan conectarse a sistemas de distribución:
Los Transportadores de gas natural por tubería no podrán autorizar el acceso a los gasoductos de su propiedad o que se encuentran bajo su control, a cualquier Usuario Regulado o Usuario No Regulado, que en el momento de la solicitud de conexión se encuentre conectado a un Sistema de Distribución o pueda conectarse a un Sistema de Distribución.
Los Transportadores sólo podrán aceptar el acceso de un Usuario Regulado atendido a través de un comercializador o de un Usuario No Regulado conectado previamente a un Sistema de Distribución o que se pueda conectar a un Sistema de Distribución, cuando como consecuencia de condiciones técnicas (flujo, presión, volumen, calidad del gas, entre otras) o de seguridad, la demanda de dicho Usuario no pueda ser atendida por el distribuidor que le presta o le puede prestar el servicio.
El Usuario que esté conectado o se pueda conectar a un Sistema de Distribución y que por las razones antes señaladas solicite el acceso al Transportador deberá presentarle a éste un documento expedido por el Distribuidor en donde se indiquen las razones técnicas del por qué no le es posible prestarle el servicio a dicho Usuario (…)” (Resaltado y subrayado fuera de texto).
De otra parte, en relación con este tema, la Comisión se ha pronunciado mediante Radicado S-2015-003316, en el cual se dispuso lo siguiente:
se entiende que un usuario no puede conectarse a un gasoducto que haga parte del Sistema Nacional de Transporte SNT[1] si en el momento de su solicitud se encuentra conectado o puede conectarse al sistema de distribución de una empresa de gas natural[2].
Ahora, para que un usuario pueda conectarse a un sistema de distribución una vez este realiza dicha solicitud, es indispensable que el distribuidor que atiende en el mercado relevante de distribución al cual pertenece ese usuario cuente en ese momento con la capacidad técnica y por consiguiente con la infraestructura suficiente para atender su demanda. Por lo tanto, no es razonable con lo previsto en la regulación para la prestación del servicio público de gas natural, a fin de que el acceso y la prestación de dicho servicio se realice de manera eficiente, que el usuario deba acudir a cargas excesivas e irrazonables por fuera de lo previsto en la regulación en materia de conexión y acceso a la prestación del servicio, esperar para que se realicen adecuaciones al sistema que implican inversiones importantes y plazos considerables o que se le hagan mayores requerimientos para acceder a la conexión.
Si al momento en que un usuario realice una solicitud de conexión al Distribuidor, éste no cuenta con la capacidad o infraestructura de distribución suficiente para atender al usuario, le corresponde a este agente expedir el documento a que hace referencia la Resolución CREG 171 de 2011, para que el usuario pueda proceder a solicitar el acceso al transportador.
Al respecto vale la pena recordar que las medidas regulatorias de la Resolución CREG 171 de 2011 relacionadas con limitar el acceso indiscriminado a la red de transporte, fueron adoptadas atendiendo los fines y objetivos previstos en la Ley 142 de 1994, así como en materia regulatoria, los cuales fueron ampliamente expuestos en los Documentos CREG 052 de 2011, el cual soporta la resolución CREG 058 de 2011 y con la cual se sometió a consulta estas medidas y el Documento CREG 134 de 2011, soporte de la Resolución CREG 171 de 2011. Estos básicamente buscaban evitar que se presentarán aspectos como: la duplicidad de inversiones para atender una misma demanda, la subutilización de las redes ya construidas, la ineficiencia en inversiones; con el consecuente detrimento económico para el mercado medio y los respectivos incrementos tarifarios para los usuarios.
De lo anterior se entiende que los transportadores de gas natural por tubería no pueden autorizar el acceso a sus gasoductos a aquellos usuarios, regulados o no regulados, que en el momento de la solicitud se encuentren conectados o que puedan conectarse a un sistema de distribución. Es decir, que dicha disposición impide la migración, a los gasoductos de transporte, de aquellos usuarios que ya están siendo atendidos por medio de las redes del sistema de distribución. Así mismo, impide que los potenciales usuarios que puedan conectarse a un sistema de distribución se conecten directamente.
Ahora bien, es pertinente aclarar que, para que un usuario pueda conectarse a un sistema de distribución, una vez este realiza dicha solicitud, es indispensable que el distribuidor que atiende en el mercado relevante de distribución al cual pertenece ese usuario cuente, en el momento de la solicitud, con la capacidad técnica y, por consiguiente, con la infraestructura suficiente para atender su demanda.
Por tanto, con lo previsto en la regulación para la prestación del servicio público de gas natural, no es razonable que, a fin de que el acceso y la prestación de dicho servicio se realice de manera eficiente, el usuario deba acudir a cargas excesivas e irrazonables por fuera de lo previsto en la regulación en materia de conexión y acceso a la prestación del servicio, así como tampoco esperar que se realicen adecuaciones al sistema que implican inversiones importantes y plazos considerables, o que se le hagan mayores requerimientos para acceder a la conexión.
Pregunta
2. “Debe entenderse que la totalidad de la infraestructura del sistema de distribución para conectar un usuario potencial debe estar disponible (ejemplo: la red debe estar al frente del predio) y que, ¿en caso de no estar totalmente disponible, procede la obligación del distribuidor de emitir el documento que le permite al usuario hacer by pass al sistema de distribución y conectarse a la red de transporte?”
Respuesta
De acuerdo con lo expuesto en la respuesta a la pregunta No. 1, como se señaló en el Radicado S-2015-03316 “ Por lo tanto, no es razonable con lo previsto en la regulación para la prestación del servicio público de gas natural, a fin de que el acceso y la prestación de dicho servicio se realice de manera eficiente, que el usuario deba acudir a cargas excesivas e irrazonables por fuera de lo previsto en la regulación en materia de conexión y acceso a la prestación del servicio, esperar para que se realicen adecuaciones al sistema que implican inversiones importantes y plazos considerables o que se le hagan mayores requerimientos para acceder a la conexión”. Luego, se entiende que, si al momento de la solicitud el distribuidor no cuenta con la capacidad técnica para atender la solicitud del usuario, el distribuidor debe expedir el documento previsto en la Resolución CREG 171 de 2011 para que el usuario pueda solicitar su acceso al sistema de transporte de gas natural.
Así mismo, respecto el plazo para responder por parte del distribuidor, es importante señalar lo expresado por la Comisión mediante Radicado S-2015-003316, donde señala:
“…toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.
Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de 'petición', comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.
PARÁGRAFO. El reconocimiento del silencio administrativo positivo opera de pleno de derecho sin que se requiera la protocolización de la constancia o copia de la petición, queja o recurso. Una vez el usuario informe a la Superintendencia que una empresa de servicios públicos no ha reconocido oportunamente el silencio positivo, aquella ordenará el reconocimiento y ejecución del mismo. En caso de renuencia al reconocimiento o ejecución se procederá a aplicar las sanciones administrativas respectivas. (…)”
Pregunta
3. “De entenderse que la resolución 171 de 2011 exige que la totalidad de la infraestructura de distribución está disponible
a. ¿cómo debe entenderse la redacción de la norma cuando alude a 'la posibilidad de conectarse a la red de distribución' del usuario frente a las finalidades descritas en el documento soporte de la resolución encaminadas a que se propenda por: (i) la eficiencia en la prestación del servicio, (ii) la obtención de economías de escala en el sistema de distribución, (iii) la ampliación de la cobertura del mismo, y (iv) evitar la afectación de la competitividad del servicio para los usuarios del sistema de distribución?
b. ¿Cómo se compaginaría la exigencia de la totalidad de la infraestructura con lo dispuesto en el artículo 4 (numerales 4.1 y 4.2) de la Resolución CREG 080 de 2019, según la cual es deber de los agentes 'Aplicar la regulación expedida por la CREG de manera diligente y honorable, atendiendo la finalidad para la cual fue expedida y en observancia de los principios generales del régimen de servicios públicos domiciliarios y 'Aplicar la regulación expedida por la CREG de manera diligente y honorable, atendiendo la finalidad para la cual fue expedida y en observancia de los principios generales del régimen de servicios públicos domiciliarios?”
Respuesta
Las medidas regulatorias de la Resolución CREG 171 de 2011 relacionadas con limitar el acceso indiscriminado a la red de transporte fueron adoptadas atendiendo los fines y objetivos previstos en la Ley 142 de 1994, así como en materia regulatoria, los cuales fueron ampliamente expuestos en los Documentos CREG 052 de 2011, el cual soporta la Resolución CREG 058 de 2011, y con la cual se sometió a consulta estas medidas, y el Documento CREG 134 de 2011, soporte de la Resolución CREG 171 de 2011.
Estas medidas buscaban evitar que se presentaran aspectos como: la duplicidad de inversiones para atender una misma demanda, la subutilización de las redes ya construidas, la ineficiencia en inversiones con el consecuente detrimento económico para el mercado medio, y los respectivos incrementos tarifarios para los usuarios.
Cabe recordar que los sistemas de distribución y de transporte de gas presentan condiciones que los definen como monopolios naturales, por lo cual se caracterizan por presentar economías de escala[3], debido a que presentan un alto componente asociado al costo fijo y un costo marginal relativamente bajo, y dado que las inversiones en infraestructura de red son difícilmente recuperables y requieren compromisos de largo plazo con los consumidores con el fin de recuperar los costos en los que se incurrieron para dichos activos.
Dentro de esta medida se incluyeron, tanto los usuarios conectados como los potenciales de conectarse. Al respecto, es importante señalar que la metodología de remuneración de la actividad de distribución de gas natural por redes[4] es de precio máximo, el cual se establece a partir de un cargo calculado que se determina a partir de costos medios históricos[5] y/o costos medios de mediano plazo[6]. Los primeros remuneran las inversiones existentes para atender a una demanda también existente, mientras que los segundos remuneran un programa de inversiones diseñado para una demanda futura.
Por tanto, si una empresa no cuenta con infraestructura de distribución necesaria para atender la demanda de un usuario no regulado, se entiende que esto es debido a que dentro de su programa de inversiones no ha contemplado la atención de dicha demanda. Por tanto, la conexión de este usuario al sistema de transporte no produce la subutilización de las redes, ya que estos activos aún no están construidos. Tampoco genera ineficiencia de las inversiones, dado que hasta ahora se construirá la conexión. Igualmente, no produce incrementos tarifarios para los usuarios que quedan en ese mercado, dado que la demanda de este usuario no está contemplada dentro de los cargos de distribución establecidos para dicha zona.
De acuerdo con lo expuesto, las medidas de la Resolución CREG 171 de 2011 no tienen como objeto obstaculizar el libre acceso al servicio de gas natural, y mucho menos justificar su aplicación con base en una decisión discrecional por parte del distribuidor, sino que tiene por objetivo evitar la ineficiencia económica dentro de la prestación del servicio, de acuerdo con las consideraciones a que se han hecho referencia en la presente comunicación.
Pregunta
4. “¿Afirmar que la infraestructura de distribución debe estar totalmente construida para efectos de emitir o no la certificación de que la Resolución CREG 171 de 2011-, permitiría cumplir los propósitos de la resolución 171 de 2011, de aquellos señalados en su documento soporte y la Resolución CREG 080 de 2019?”
Respuesta
En relación con lo dispuesto en esta inquietud, le solicitamos tener en cuenta la dada a la pregunta No. 3.
Pregunta
5. “Dicha afirmación – disponibilidad de la infraestructura- ¿sería procedente aun cuando la resolución 171 de 2011 no exige la existencia de la infraestructura, sino que habla de una viabilidad técnica y de seguridad y que los distribuidores están llamados a definir un plan de expansión conforme se establece en las resoluciones CREG 065 de 1996 y 057 de 1996?”.
Respuesta
En relación con lo dispuesto en esta inquietud, le solicitamos tener en cuenta la dada a la pregunta No. 1.
Pregunta
6. En caso de que exista más de un distribuidor en la zona donde se desea hacer la conexión del gasoducto de transporte, para asegurar el objeto de la regulación, ¿la certificación debe ser emitida por los distribuidores que presten el servicio en la zona? Lo anterior en razón a que un distribuidor puede no tener la capacidad de prestar el servicio, pero otro si, según su configuración de redes y su capacidad técnica y financiera”
Respuesta
Para analizar la inquietud planteada es necesario considerar las siguientes definiciones establecidas en el Artículo 2 de la metodología para la remuneración de la actividad de distribución de gas combustible por redes de tubería:
“MERCADO RELEVANTE DE DISTRIBUCIÓN PARA EL SIGUIENTE PERÍODO TARIFARIO: Corresponde al municipio o al grupo de municipios, para el cual la CREG establece cargos por uso del Sistema de Distribución al cual están conectados un conjunto de usuarios. Los mercados relevantes de distribución para el siguiente período tarifario deben conformarse cumpliendo las reglas establecidas en el de la presente resolución”.
“SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN: Es el conjunto de gasoductos y estaciones reguladoras de presión que transportan Gas Combustible desde una Estación Reguladora de Puerta de Ciudad o desde una Estación de Transferencia de Custodia de Distribución o desde un Tanque de Almacenamiento, o desde una Estación de Descompresión, hasta el punto de derivación de otro Sistema de Distribución y/o de las acometidas de los inmuebles, sin incluir su Conexión. Estos deben ceñirse a las reglas para la conformación de Sistemas de Distribución que se establecen en el Artículo 4 de esta Resolución”.
De igual forma, se debe considerar lo dispuesto en el Numeral i) del Artículo 4 de la precitada metodología:
“El Sistema de Distribución será considerado por Mercado Relevante de Distribución para el Siguiente Período Tarifario, con independencia de si tiene dos o más propietarios”.
De la normatividad citada previamente se desprende que los sistemas de distribución se establecen por mercado relevante de distribución, con independencia del número de propietarios que este tenga. Así las cosas, en caso de que haya dos o más distribuidores en un mercado, ante la solicitud de usuarios conectados o que puedan conectarse, cada uno de los distribuidores que tengan redes físicas en la localidad donde se está realizando la solicitud dentro del mercado relevante deberá expedir el documento al cual hace referencia el literal b del numeral 2.1.1. del RUT.
Pregunta
7. “Respecto de lo que indica la resolución al final del artículo 2.1.1 del RUT; 'Para los efectos del literal b de este artículo, cuando se hace referencia al acceso a un Sistema de Distribución por parte de un Usuario No Regulado, se debe entender que esta expresión no incluye a los 'Distribuidores-Comercializadores', ¿Se entiende que al ser esta una actividad en competencia, cualquier otro distribuidor que preste o que pueda prestar el servicio de distribución en el mercado relevante donde se plantea la conexión, podría realizar la solicitud al transportador de dicha conexión y prestar el servicio, solicitud que el transportador no podría negar? ¿En este caso, el nuevo distribuidor debe cobrar las tarifas de distribución y en general aplicar y cumplir todos los principios regulatorios y tarifarios de acuerdo a la tarifa aprobada para el mercado relevante?”
Respuesta
Conforme a lo establecido en el literal b del Artículo 2.1.1. del RUT, el condicionamiento de autorización al acceso a los gasoductos de transporte está limitado a los usuarios regulados o no regulados que, en el momento de la solicitud de conexión, se encuentren conectados o puedan conectarse a un Sistema de Distribución, y excluye a los distribuidores-comercializadores[7].
Por consiguiente, las empresas distribuidoras – comercializadoras podrán hacer libremente la solicitud al transportador para su conexión.
Ahora bien, es importante señalar que, de acuerdo con la definición de Mercado Relevante de Distribución para el Siguiente Periodo Tarifario citada en la respuesta dada a la pregunta No. 6 de esta comunicación, los cargos de distribución se aprueban para el mercado relevante y no para empresas. En este sentido, en el caso en que nuevos distribuidores que entren a prestar el servicio a usuarios en un mercado relevante de distribución con cargos aprobados, deberán sujetarse a los cargos aprobados para dicho mercado y a las demás medidas regulatorias establecidas para la prestación del servicio.
Es importante señalar que, dado que la regla señalada en el literal b[8] excluye a los distribuidores comercializadores, se debe observar lo dispuesto en la Resolución CREG 080 de 2019, en el artículo 23, con el fin de no distorsionar el funcionamiento del mercado
ARTÍCULO 23. Distorsiones al funcionamiento eficiente del mercado. Los agentes mencionados en el artículo 2 de esta resolución deben desarrollar sus actividades en las que participa con: lealtad, idoneidad, profesionalismo, honorabilidad y diligencia, lo cual implica el sometimiento de su conducta a las diversas normas que regulan su actividad, sin utilizar mecanismos, estrategias o cualquier otro instrumento que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de distorsionar el funcionamiento eficiente del mercado.
Las normas citadas en la presente comunicación pueden ser consultadas en nuestra página web, www.creg.gov.co, en los iconos de Resoluciones y Gestor Normativo.
En los anteriores términos damos por atendida su solicitud, de acuerdo al alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
JORGE ALBERTO VALENCIA MARÍN
Director Ejecutivo
1. El Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural – SNT ha sido definido por el artículo 2 del Decreto 2100 de 2011 como “El conjunto de gasoductos localizados en el territorio nacional, excluyendo conexiones y gasoductos dedicados, que vinculan los centros de producción de gas del país con las puertas de ciudad, con los sistemas de distribución, con los usuarios no regulados, con las Interconexiones Internacionales de Gas Natural y sistemas de almacenamiento.”
2. La Resolución CREG 011 de 2013 definió al Sistema de Distribución como el conjunto de gasoductos que transporta gas combustible desde una Estación Reguladora de Puerta de Ciudad o desde otro Sistema de Distribución hasta el punto de derivación de las acometidas de los inmuebles, sin incluir su conexión y medición.
A su vez, la Resolución CREG 202 de 2013 define el Sistema de Distribución como “el conjunto de gasoductos y estaciones reguladoras de presión que transportan Gas Combustible desde una Estación Reguladora de Puerta de Ciudad o desde una Estación de Transferencia de Custodia de Distribución o desde un Tanque de Almacenamiento, o desde una Estación de Descompresión, hasta el punto de derivación de otro Sistema de Distribución y/o de las acometidas de los inmuebles, sin incluir su Conexión.”
3. La presencia de economías de escala implica que el costo medio de producción decrece a medida que la producción aumenta para un determinado rango de producción del mercado.
4. Dicha metodología se encuentra contenida en las Resoluciones CREG 202 de 2013, 138 de 2014, 090 y 132 de 2018, y 011 de 2020.
5. Esta metodología de cálculo aplica para los Mercados Existentes de Distribución.
6. Esta metodología de cálculo aplica para los Nuevos Mercados de Distribución.
7. Inciso 4 del numeral 2.1.1. del RUT modificado por la Resolución CREG No. 171 de 2011 “Para los efectos del literal b de este artículo, cuando se hace referencia al acceso a un Sistema de Distribución por parte de un Usuario No Regulado, se debe entender que esta expresión no incluye a los “Distribuidores-Comercializadores”.
8. Inciso 4 del numeral 2.1.1. del RUT modificado por la Resolución CREG No. 171 de 2011 “Para los efectos del literal b de este artículo, cuando se hace referencia al acceso a un Sistema de Distribución por parte de un Usuario No Regulado, se debe entender que esta expresión no incluye a los “Distribuidores-Comercializadores”.
