PROYECTO DE RESOLUCIÓN 704 016 DE 2026

(agosto 5)

<Publicado en la página web de la CREG: 10 de agosto de 2026>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su sesión No. 1485 del 5 de agosto de 2026, aprobó someter a consulta pública el presente proyecto de resolución por quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a su publicación en el portal web de la CREG.

Se invita a los agentes regulados, usuarios, autoridades competentes y demás interesados, para que remitan sus observaciones o sugerencias sobre la propuesta, dentro del plazo establecido.

Los interesados podrán dirigir sus comentarios al director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, al correo electrónico creg@creg.gov.co, identificando el mensaje con el siguiente asunto: “Proyecto de resolución 704 016 de 2026 – Precio base distribución minorista CL” en el formato adjunto “Comentarios_Precio_Base.xlsx”.

Al vencimiento de la consulta pública, la CREG determinará si el proyecto debe ser informado a la Superintendencia de Industria y Comercio, para el ejercicio de la Abogacía de la Competencia, con fundamento en las disposiciones del Decreto 1074 de 2015, artículo 2.2.2.30.5.

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

Por la cual se fija el precio base temporal para la actividad de distribución minorista.

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por los Decretos 4130 de 2011, 1260 de 2013, 1073 de 2015 y la Resolución 40193 de 2021, y,

CONSIDERANDO QUE:

El artículo 333 de la Constitución Política establece que la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades y que el Estado impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

El artículo 334 de la Constitución Política establece que corresponde al Estado la dirección general de la economía, para lo cual intervendrá, entre otros asuntos, en los servicios públicos y privados, buscando el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano.

De acuerdo con el artículo 365 de la misma Carta Política de Colombia, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber de este, asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Asimismo, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos.

En virtud del artículo 212 del Decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos, el transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un servicio público, y las personas o entidades dedicadas a esa actividad deben ejercerlas de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno en guarda de los intereses generales.

La Ley 39 de 1987, en su artículo 1o, señala que la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo es un servicio público que se prestará de acuerdo con la Ley.

Así mismo, el artículo 2 de la Ley 39 de 1987, modificada por el artículo 61 de la Ley 812 de 2003, definió como agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, el refinador, importador, transportador, almacenador, el distribuidor mayorista, el distribuidor minorista y el gran consumidor.

Según lo previsto en el artículo 1o de la Ley 26 de 1989, el Gobierno podrá determinar horario, precios, márgenes de comercialización, calidad, calibraciones, condiciones de seguridad, relaciones contractuales y demás condiciones que influyan en la mejor prestación de este servicio público.

Que el Gobierno Nacional reglamentó la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo mediante el Decreto 4299 de 2005, en el cual se establecieron las condiciones técnicas y operativas aplicables a los agentes de la cadena, incluyendo disposiciones relacionadas con la infraestructura y la capacidad de almacenamiento requeridas para el desarrollo de las actividades de distribución.

Las disposiciones del Decreto 4299 de 2005 fueron compiladas posteriormente en el Decreto 1073 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía.

Los parágrafos 1 y 2 del artículo 2.2.1.1.2.2.1.1 del mencionado Decreto 1073 de 2015, establecieron que el transporte, la refinación, almacenamiento y manejo, son considerados servicios públicos conforme a la ley y presente decreto y demás disposiciones que reglamenten la materia. Así mismo, determinó que los agentes de la cadena de distribución de combustibles deben prestar el servicio en forma regular, adecuada y eficiente conforme las características propias de los servicios públicos.

Adicionalmente, el artículo 2.2.1.1.2.2.1.3 ^[1] señaló a la CREG como la autoridad de regulación para las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo.

En el Decreto 4130 de 2011, el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias y las que le confiere el literal d. del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, reasignó algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía en varias entidades, entre las cuales se encuentra la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG.

Las funciones que fueron reasignadas por este decreto fueron las siguientes:

a. Fijar los precios de los productos derivados del petróleo a lo largo de toda la cadena de producción y distribución, salvo para gasolina motor corriente, ACPM y biocombustibles;

b. Determinar los parámetros y la metodología para calcular el precio de los combustibles, teniendo en cuenta el margen de comercialización, el porcentaje de evaporación, pérdida o cualquier otro concepto que afecte el volumen de los mismos;

c. Realizar los estudios que se requieran para la determinación y fijación de los precios de los combustibles líquidos destinado para uso como combustible automotor y demás usos inherentes a la comercialización del mismo;

d. Reglamentar las tarifas en pesos por kilómetro/galón por concepto de transporte a través del sistema de poliductos;

e. Regular las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo.

El artículo 2.2.1.1.2.2.3.85. del Decreto 1073 de 2015 señala como medios para realizar el transporte de combustibles líquidos derivados del petróleo los siguientes: (i) terrestre, (ii) por poliductos, (iii) por vía marítima, (iv) por vía fluvial, (v) por vía férrea y (vi) por vía aérea;

El Decreto 1260 de 2013^[2], por el cual se modifica la estructura de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, estableció dentro de su objeto, la expedición de la regulación económica referente a las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución, y transporte de combustibles líquidos derivados de hidrocarburos.

Además, asignó a la CREG las funciones de definir los criterios y condiciones a los que deben sujetarse los agentes de la cadena de distribución de combustibles en sus relaciones contractuales y niveles de integración empresarial, y definir metodología y establecer fórmulas para fijar los precios y las tarifas de transporte de combustibles por poliducto.

En la Ley 1955 de 2019, artículo 35, se otorgó al Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o a aquella entidad que estos delegasen, funciones en relación con el ingreso al productor de los combustibles líquidos y biocombustibles y las tarifas y márgenes asociados a la remuneración de toda la cadena de transporte, logística, comercialización y distribución de dichos combustibles.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía a través de la Resolución 40193 del 21 de junio 2021 delegaron en la CREG funciones de regulación económica respecto de la cadena de distribución de combustibles líquidos. En particular, en su artículo primero, menciona lo siguiente:

“Establecer las metodologías para la determinación de las tarifas y márgenes asociados a la remuneración de toda la cadena, esto es, transporte, logística, comercialización y distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo y de los biocombustibles destinados a la mezcla con dichos combustibles. Lo anterior, con excepción del ingreso al productor o importador de la Gasolina Motor Corriente, el ACPM-Diésel y los biocombustibles, tanto de origen nacional como importado, los cuales seguirán siendo fijados por los Ministerios de Minas y Energía y Hacienda y Crédito Público de manera conjunta.

Respecto a los productos señalados, las actividades y tarifas objeto de regulación son:

i) (…)

(…) v) Distribución Mayorista.

vi) Distribución Minorista”.

Asimismo, en su artículo 2 se establece que la CREG en desarrollo de sus funciones debe tener en cuenta criterios orientadores como:

“1. Promover la prestación continua e ininterrumpida del servicio público de distribución de combustibles líquidos y biocombustibles, y demás actividades de la cadena (…)

4. Promover la libre competencia, el libre acceso al mercado y el no abuso de la posición dominante”.

Según lo descrito en las normas antes mencionadas y con base en las funciones delegadas, la CREG publicó para comentarios la Resolución 174 de 2016, que contenía las bases sobre las cuales se efectuarían los estudios para determinar la remuneración de las actividades de distribución mayorista y minorista de combustibles líquidos y, las resoluciones CREG 704 003 de 2022 y 704 009 de 2025 que establecen la metodología para la remuneración del margen de distribución mayorista de gasolina motor corriente y ACPM. También publicó para comentarios las resoluciones CREG 704 002 de 2023 y 704 010 de 2025 que establecen la metodología para la remuneración del margen de distribución minorista de gasolina motor corriente y ACPM.

A partir de las propuestas publicadas, se recibieron y analizaron los comentarios para fortalecer las respectivas metodologías. Adicionalmente, en el primer semestre de 2026 se realizaron talleres para que los agentes contaran con un espacio adicional en el que pudiesen realizar propuestas frente a los proyectos regulatorios.

En las ciudades visitadas los agentes minoristas mencionaron que se debía mantener la pluralidad empresarial, que se podría estar afectando por presuntas prácticas restrictivas de la competencia que afectan a los distribuidores independientes. También se mencionó que en estudios realizados se evidencia el fenómeno de desplazamiento de la demanda como resultado de la integración vertical, por lo que una alternativa para enfrentarla sería la implementación de un margen mínimo como el utilizado en otros sectores como el de transporte de carga o el de vigilancia privada.

La regulación económica de los márgenes de comercialización tiene como finalidad remunerar los costos eficientes de prestación de las actividades reguladas, promover la prestación continua y eficiente del servicio público de distribución de combustibles líquidos y preservar condiciones de competencia efectiva en beneficio de los usuarios finales.

El análisis regulatorio evidencia que la evaluación de los efectos de la regulación no debería limitarse a los resultados observados en el corto plazo sobre el nivel de precios, sino que debe considerar los incentivos que la metodología regulatoria genera sobre la estructura competitiva del mercado en el mediano y largo plazo.

La preservación de la competencia efectiva requiere evaluar no solamente la eficiencia estática asociada a menores precios para el consumidor, sino también la eficiencia dinámica del mercado, entendida como la existencia de condiciones que permitan la permanencia de agentes eficientes, incentiven la inversión, promuevan la innovación y eviten procesos de concentración que puedan reducir la presión competitiva y afectar el bienestar de los usuarios finales en el largo plazo.

La Comisión observó que la coexistencia de agentes independientes y agentes con integración vertical genera diferencias en la forma como se distribuyen económicamente las remuneraciones derivadas de la actividad de comercialización, permitiendo que determinados agentes puedan compensar menores márgenes en uno de los eslabones mediante ingresos obtenidos en otros segmentos de la cadena de distribución.

La Comisión reconoce que las transformaciones observadas en la estructura del mercado no implican, por sí mismas, un comportamiento contrario a la competencia ni desvirtúan las eficiencias que pueden derivarse de la integración vertical o de otras formas de organización empresarial; sin embargo, considera necesario evaluar si dichas transformaciones requieren ajustes a la metodología regulatoria vigente para asegurar que esta continúe promoviendo la competencia efectiva, la eficiencia económica y el bienestar de los usuarios finales.

Estas condiciones, aunque pueden derivarse de eficiencias legítimas de organización empresarial, también pueden producir diferencias en la capacidad competitiva de los agentes que no son capturadas por la estructura nominal de los márgenes regulados.

Desde la perspectiva económica, reducciones sostenidas de precios que no respondan exclusivamente a ganancias de eficiencia, sino también a diferencias en la estructura empresarial o en la capacidad de redistribución interna de ingresos, pueden modificar progresivamente la composición del mercado, reducir el número de competidores y afectar la intensidad de la competencia en el largo plazo, con potenciales efectos sobre el bienestar de los usuarios finales.

En atención a lo anterior, la Comisión considera necesario adoptar una medida regulatoria de carácter transitorio que contribuya a preservar las condiciones de competencia existentes mientras realiza el análisis técnico y regulatorio orientado a evaluar las implicaciones de la integración vertical, así como los efectos de las demás transformaciones estructurales observadas en los eslabones mayorista y minorista de la cadena de distribución de combustibles líquidos y, de ser procedente, definir los ajustes metodológicos que permitan incorporar dichas condiciones de manera permanente en la regulación aplicable.

Así, se considera necesario establecer un precio base para la actividad de distribución minorista que permita preservar condiciones mínimas de competencia entre distribuidores eficientes, sin impedir que los agentes continúen compitiendo mediante mejoras de eficiencia, innovación y calidad del servicio, mientras la Comisión adelanta.

Los agentes señalan la exclusión de esos mercados de quienes no cuentan con integración de las actividades de distribución mayorista y minorista, en primer lugar, por no poder hacer frente a una reducción sostenida en el precio, situación que han presentado también a la Delegatura de la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio. En aquellos mercados con régimen de libertad vigilada, frente a la posibilidad de fijar libremente la remuneración, se presentan precios inferiores al máximo calculado para mercados en control directo. Esta reducción se presenta como consecuencia de la competencia (de buscar eficiencias en el servicio prestado) y de las eficiencias y descuentos en tarifas y márgenes que conlleva la integración de los segmentos mayorista y minorista. Frente a la integración vertical se podría observar que en el corto plazo y mediano plazo los agentes no integrados enfrenten riesgos de desplazamiento de demanda ante presuntas estrategias de precios artificialmente bajos, lo que conllevaría a su salida del mercado. En el largo plazo, al no tener suficientes competidores, las pocas empresas que quedan podrían elevar los precios incluso a niveles superiores al precio máximo de aquellos mercados en control directo.

En segundo lugar, resaltan que, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley 26 de 1989, se determinó que “Para todos los efectos fiscales se estiman los ingresos brutos del distribuidor minorista de combustibles líquidos y derivados del petróleo, por venta de ellos, que resulten de multiplicar el respectivo margen de comercialización señalado por el Gobierno, por el número de galones vendidos, restándole el porcentaje de margen de pérdida por evaporación”. Por lo anterior, los agentes han comentado que no solamente enfrentan precios inferiores a los eficientes, sino que además deben pagar impuestos sobre el margen máximo establecido para los mercados en control directo, lo que limita su operación.

Puntualmente, Somos Uno, unión temporal de los gremios COMCE y FENDIPETRÓLEO, mediante radicado E2026007694, resaltó la necesidad de “implementar un esquema con tarifa piso y tarifa techo que permita equilibrar suficiencia financiera y protección al usuario”. En el mismo sentido, en reuniones realizadas el 10 de marzo y el 3 de junio en las instalaciones de la Comisión, tanto INZACOM como la Unión Temporal Somos Uno propusieron que:

“con el ánimo de buscar la suficiencia financiera: Fijar tarifa tipo piso aplicable en todo el territorio (…), para proteger a los prestadores del servicio, de las practicas predatorias, mientras se fortalecen reglas de conducta aplicable a los agentes del segmento minorista y mayorista”. Lo anterior, a partir de un análisis que realizaron en las principales ciudades en el mes de enero de 2026 en donde encontraron “Precios Predatorios en el mercado obligan a definir precio piso para proteger a los prestadores del servicio”.

Con base en los elementos descritos, se determinó implementar un precio base de carácter temporal. La propuesta de diez puntos porcentuales por debajo del valor vigente preserva un espacio limitado de competencia en precios, consistente con el objetivo de eficiencia estática, sin permitir reducciones de la magnitud necesaria para desplazar a un competidor igualmente eficiente que no cuenta con las mismas posibilidades de integración, protegiendo así la eficiencia dinámica del mercado. Por otra parte, el análisis estadístico de los precios de las 13 ciudades principales muestra que las de menor disminución promedio, frente al margen vigente, presentan porcentajes de reducción alrededor del 10%.

Adicionalmente, la temporalidad de la medida busca que la misma no se convierta en un obstáculo permanente a la competencia en precios y que la Comisión cuente con un período de tiempo para adelantar análisis técnicos que permitan determinar si la metodología de remuneración de los márgenes de distribución mayorista y minorista requiere ajustes estructurales y permanentes que incorporen explícitamente los efectos de la integración vertical y de los mecanismos contractuales de redistribución de márgenes.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión 1485 del 05 de agosto de 2026, acordó expedir esta resolución.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1o. OBJETO. Establecer como precio base de pago por el desarrollo de la actividad de distribución minorista de combustibles líquidos en estación de servicio automotriz, el 90% del valor de la remuneración del margen minorista vigente.

ARTÍCULO 2o. ALCANCE. La presente Resolución aplica a los Distribuidores Minoristas de estaciones de servicio automotriz definidos en el artículo 2.2.1.1.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015.

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, con una vigencia de dos (2) años.

Dada en Bogotá, D.C., a los cinco (5) días del mes de agosto de 2026.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Anterior numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4130 de 2011

2. Artículo 1.2.1.1.3.1.1 del Decreto 1073 de 2015.