RESOLUCIÓN 504 002 DE 2025

(octubre 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

Diario Oficial No. 53.309 de 19 de noviembre de 2025

Diario Oficial disponible en la web de la Imprenta Nacional de Colombia el 21 de noviembre de 2025

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución CREG 504 001 de 2025, que resolvió la solicitud de revisión de la tarifa definida en la Resolución 181300 del 23 de agosto de 2007, y aprobó el cargo regulado Ciudad de Cartagena (entregas locales y muelles), para la entrega de refinados a Petróleos del Milenio S.A.S

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por los Decretos 4130 de 2011, 1260 de 2013 y 1073 de 2015, y la Resolución conjunta 40193 de 2021 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía, y,

CONSIDERANDO:

1. Antecedentes

A través de los radicados E2021009510 del 17 de agosto de 2021, E2023004843 del 20 de marzo del 2023 y E2023006274 del 15 de abril del 2023, Petróleos del Milenio S.A.S. (PETROMIL) presentó ante la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), solicitud para que se revisara la tarifa que la Refinería de Cartagena S.A.S. (REFICAR) cobra por concepto de las entregas de sus volúmenes que son entregados a su planta La Candelaria.

La CREG mediante el Auto No. 000429 del 14 de febrero de 2025, inició la actuación administrativa con el objeto de decidir sobre la solicitud de revisión de la tarifa actualmente definida en la Resolución MME 180088 de 2003, la cual fue modificada por la Resolución MME 181300 del 23 de agosto de 2007, denominada “Ciudad de Cartagena (entregas locales y en muelles) -Tarifa equivalente en $/Galón $56.70", presentada por la empresa PETROMIL.

Mediante Resolución CREG 504 001 de 2025, la Comisión aprobó el cargo regulado Ciudad de Cartagena (entregas locales y muelles), para la entrega de refinados a PETROMIL de conformidad con lo dispuesto en la Resolución MME 180088 de 2003 y sus modificatorias.

La citada resolución fue notificada a los representantes de las empresas PETROMIL y REFICAR a través de las comunicaciones S2025006252 y S2025006253 del 12 de septiembre de 2025, las cuales fueron recibidas en esa misma fecha conforme el testigo documental de envío.

A través del radicado E2025012778 del 19 de septiembre de 2025, el apoderado sustituto de REFICAR, presentó recurso de reposición en contra de la decisión contenida en la Resolución CREG 504 001 de 2025, solicitando que “se revoque en su totalidad la Resolución 504 101 del 21 de agosto de 2025 mediante la cual se aceptó la solicitud presentada por PETROMIL."

Mediante el radicado E2025013589 del 1 de octubre de 2025, el representante de PETROMIL presentó escrito oponiéndose a las pretensiones expresadas por la REFICAR en su sustentación al recurso de reposición.

2. Argumentos del recurso presentados por la Refinería de Cartagena S.A.S.

El apoderado sustituto de la REFICAR sustentó su solicitud en los siguientes términos:

“(…)

3.1. FALTA DE MOTIVACIÓN: LA CREG NO TUVO EN CUENTA LAS CONSIDERACIONES DE REFINERÍA DE CARTAGENA FRENTE A LAS AFECTACIONES FINANCIERAS DERIVADAS DE LA REDUCCIÓN EN LA TARIFA

Como se vio en la sección anterior de este escrito, la CREG no analizó de fondo y de manera juiciosa y detallada las posibles implicaciones que para REFINERÍA DE CARTAGENA tiene la aceptación de la solicitud de PETROMIL y se limitó a mencionar que: “(…) en ningún caso es posible entender que, al considerar un valor eficiente de la infraestructura necesaria para medir los refinados entregados por REFICAR a PETROMIL, pueda constituir una afectación sobre la capacidad de la Refinería para invertir o modernizar su infraestructura, y por consiguiente no se observa que se pueda presentar una afectación del servicio".

Durante el trámite administrativo, REFINERÍA DE CARTAGENA intentó demostrar a la CREG, cómo aceptar la solicitud de PETROMIL tendría un impacto importante en las finanzas de REFINERÍA DE CARTAGENA, lo cual podría, eventualmente, comprometer la capacidad de REFINERÍA DE CARTAGENA para la prestación de los servicios a su cargo y futuras inversiones. Para el efecto, REFINERÍA DE CARTAGENA solicitó la práctica de unos testimonios que tenían por objeto ilustrar al Despacho acerca de la composición de las tarifas de REFINERÍA DE CARTAGENA y las afectaciones que se derivarían de la aceptación de la solicitud de PETROMIL. Sin embargo, al momento de decretar los testimonios solicitados, la CREG, mediante Auto No. 0000512 de 2025 limitó el objeto y alcance de los testimonios, cercenando sin razón este medio de prueba, en los siguientes términos:

“De manera que, en el objeto de los testimonios solicitados, no se decretará lo relacionado con las cuestiones técnicas y financieras relacionadas con la infraestructura (conexión) y la composición de la tarifa objeto de análisis y el impacto que le derivaría su modificación, al considerarse que no es útil y pertinente, toda vez que no guarda relación con lo que se debate." (Resaltado propio).

Para REFINERÍA DE CARTAGENA era y sigue siendo esencial que al interior de esta actuación administrativa se aborden los aspectos técnicos y financieros que están estrechamente relacionados con el objeto de este procedimiento administrativo, por lo que, la limitación impuesta por la CREG frete al alcance de los testimonios solicitados, demuestra que la CREG no analizó las implicaciones financieras que para REFINERÍA DE CARTAGENA se derivan de la aceptación de la solicitud de PETROMIL, motivo suficiente para viciar la resolución recurrida por falta absoluta de motivación.

A continuación, se explicará en detalle por qué la aceptación de la solicitud de PETROMIL genera afectaciones para REFINERÍA DE CARTAGENA que no está en la obligación de soportar y que la CREG no analizó ni permitió que se probara al cercenar los testimonios solicitados:

Para la venta de combustibles, REFINERÍA DE CARTAGENA facilita a sus clientes la conexión a sus instalaciones para facilitar la entrega de los productos. PETROMIL compra a REFINERÍA DE CARTAGENA, a través de su conexión, Gasolina, Diesel y Jet (productos blancos).

3.1.1. CALCULO DE LA TARIFA DEL SERVICIO DE ENTREGAS LOCALES A PETROMIL

Para calcular el costo del servicio de entrega local, que involucra operar y mantener los activos y su disponibilidad operativa para habilitar la entrega local de productos, REFINERÍA DE CARTAGENA se basa en la contabilidad, los libros oficiales de la compañía y la forma como se incluyen todos los costos en que incurre la compañía para tener la infraestructura, los servicios, los insumos, la logística y el personal disponible para la entrega de los productos al cliente.

Basados en los estados financieros de REFINERÍA DE CARTAGENA del año 2024, y en el valor de los costos de infraestructura, servicios, insumos, logística y personal asociado a la prestación del servicio de entrega local de los productos que se le despachan a PETROMIL, se tienen en consideración las siguientes premisas:

- Costos logísticos directamente relacionados con los activos usados para la logística de entrega local de los productos que compra PETROMIL (Mantenimiento, depreciación, costo operativo, costo de bombeo, servicios y materiales, etc.)

- Cantidades totales de las ventas de agrupador de productos que se entregan a PETROMIL.

- Cifras y TRM año 2024

- % de rentabilidad/margen de acuerdo con política del grupo Empresarial ECOPETROL.

Al hacer el ejercicio con estas premisas, el resultado de la tarifa es de 0,93 USD/BL, que es el costo de la prestación del servicio de entregas locales para REFINERÍA DE CARTAGENA por el mantenimiento, operación y medición en el bombeo de los productos terminados para la entrega local a PETROMIL, el cual está constituido de la siguiente manera:

- La masa monetaria la conforma el costo de depreciación de los activos involucrados, el costo de operación, mantenimiento y materiales de mantenimiento, los servicios Industriales (agua y energía eléctrica), el costo de personal y algunos gastos generales necesarios para la entrega local de los productos terminados hacia PETROMIL.

- La cantidad en barriles la conforma el total del tipo de producto que conforman el suministro a PETROMIL.

- El margen de la tarifa aplicada por disciplina de capital que equivale al 12% E.A⁽¹⁾

En otros términos, las anteriores variables se ordenan de la siguiente manera:

Tarifa Petromil = (Costo USD / Cantidad BL) * (1 + utilidad)

- En donde Costo USD corresponde al total logístico en que se incurrió por el manejo de productos blancos (gasolinas, diésel, jet) para habilitar la entrega local a PETROMIL.

- En donde Cantidad BL corresponde a la cantidad total en barriles de estos productos.

- En donde Utilidad corresponde a la tasa de retorno aplicada por disciplina de capital del grupo Ecopetrol.

Este costeo como se explica anteriormente aplica para la logística de este tipo de productos:

⁽²⁾

El costo por barril por el servicio de entrega local de acuerdo con los Estados Financieros es de 0,83 USD por barril, sumando tasa de rentabilidad de la tarifa del 12% nos da un total de costo de 0,93 USD por barril

Lo anterior demuestra, sin lugar a dudas (sic), que la aceptación de la solicitud de PETROMIL que lleva la tarifa a un valor de 0,79 COP por galón, equivalentes a 0,0081 USD por barril⁽³⁾ genera una importante afectación financiera a REFINERÍA DE CARTAGENA (0,9219 USD por barril) que no ha sido analizada ni tenida en cuenta por la CREG.

Así mismo, constituye una importante afectación respecto a la tarifa vigente. Como se presenta en detalle más abajo, esta tarifa fue establecida por la Resolución 181300 de 2007 en 56,7 COP por galón cuya actualización, de acuerdo con lo establecido en la Resolución 41276 DE 2016, da lugar a la tarifa vigente de 99,37 COP por galón, equivalente a 1,01 USD por barril, generando una importante afectación financiera a REFINERÍA DE CARTAGENA (1,0019 USD por barril) que no ha sido analizada ni tenida en cuenta por la CREG.

3.2. FALTA DE MOTIVACIÓN: LA ESTRUCTURA TARIFARIA DEFINIDA POR LA RESOLUCIÓN NO. 180088 DE 2003 NO CONTEMPLÓ EL RECONOCIMIENTO O DESCUENTO DE LAS INVERSIONES REALIZADAS POR LOS AGENTES BENEFICIARIOS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE NI LA EXENCIÓN O EXCLUSIÓN DE PAGO DE DICHAS TARIFAS

La Resolución No. 180088 de 2003 estableció en sus considerandos criterios específicos para la determinación de las tarifas, incluyendo expresamente: “la amortización del capital invertido en la construcción, los gastos de sostenimiento, administración y operación y una ganancia equitativa sobre la base de utilidades que, en otros países, y especialmente en Estados Unidos, tengan las empresas semejantes de transporte de combustibles por poliductos." (resaltado propio)

Es importante resaltar que, la Resolución No. 180088 de 2003, al establecer el régimen tarifario para el transporte de combustibles líquidos por poliductos, no contempló en ningún momento la posibilidad de reconocer o descontar inversiones realizadas por los agentes beneficiarios del servicio de transporte, así como tampoco la posibilidad de que estos agentes estén excluidos del pago de las tarifas, tal como se dispone en la Resolución 104001 de 2025.

Por el contrario, la estructura tarifaria definida por la Resolución No. 180088 de 2003 se fundamentó exclusivamente en la necesidad de remunerar las inversiones efectuadas por el prestador del servicio –en este caso, REFINERÍA DE CARTAGENA–, incluyendo la amortización del capital invertido en la construcción, los gastos de sostenimiento, administración y operación, así como una ganancia equitativa. En consecuencia, la tarifa aplicable en virtud de la Resolución No. 180088 de 2003 es una tarifa uniforme para todos los usuarios, sin distinción respecto de si estos han realizado o no inversiones en infraestructura de conexión.

Posteriormente, mediante la Resolución No. 181300 de 2007, el Ministerio de Minas y Energía introdujo una modificación a la Resolución No. 180088 de 2003, estableciendo específicamente para la ciudad de Cartagena de Indias una tarifa de COP 56.70 por galón por concepto de entregas locales y en muelles.

Esta decisión se motivó, entre otros, en la intención de: "remunerar el programa de inversión en los muelles y en el sistema de entregas en la Refinería de Cartagena, que permitirá ofrecerles a los clientes de ventas locales una mejor confiabilidad en la medición y oportunidad en las entregas". (resaltado propio)

Así, en el artículo 1o de la Resolución No. 180088 de 2003, se determinó la tarifa para las entregas locales y de muelles de combustibles líquidos en Cartagena de la siguiente forma:

Desde entonces, dicha tarifa venía siendo pagada a REFINERÍA DE CARTAGENA por parte de PETROMIL, remunerando no solo el uso de infraestructura física específica (como el poliducto en sí mismo), sino un conjunto integral de elementos como programas de inversión, mejoras tecnológicas y operativas y optimizaciones logísticas.

El esquema tarifario establecido a partir de la Resolución No. 181300 de 2007 remunera: (i) el programa de inversión en muelles, y (ii) el sistema de entregas a clientes, el cual ha otorgado a estos clientes confiabilidad en la medición y oportunidad en las entregas de manera estable, generando seguridad para los agentes del mercado y permitiendo a REFINERÍA DE CARTAGENA realizar inversiones encaminadas a mejorar la prestación del servicio.

Al tomar la decisión contenida en la Resolución 504 101 la CREG omitió considerar que el esquema tarifario definido en la Resolución No. 180088 de 2003 busca no solo la remuneración del servicio de transporte sino también garantizar los recursos para la realización de inversiones que repercuten en todos los beneficiarios del servicio y que aseguran su calidad y expansión.

La CREG ha debido tener en cuenta que al otorgar a PETROMIL la exención tarifaria que solicitó, se afecta de manera importante la capacidad de Refinería de Cartagena para la correcta prestación del servicio de transporte y para realizar las inversiones necesarias para asegurar la calidad y la expansión del servicio, circunstancias que fueron obviadas por la CREG en su análisis y que vician la resolución recurrida.

3.3. FALTA DE MOTIVACIÓN: NI LA RESOLUCIÓN No. 104-001 DE 2025 QUE SUSTENTA LA SOLICITUD DE PETROMIL NI LA RESOLUCIÓN 504 101 INCUYEN CRITERIOS OBJETIVOS PARA EL ANÁLISIS Y APLICACIÓN DE LA EXENCIÓN TARIFARIA SOLICITADA

La Resolución 104-001 de 2025 introdujo, por primera vez, la posibilidad de que los agentes que hayan realizado o realicen inversiones para construir infraestructura de transporte para conectarse a la Refinería de Cartagena, puedan estar exentos, parcial o totalmente, del cobro de la tarifa de transporte.

Sin embargo, la Resolución 104-001 de 2025 no estableció de manera clara y precisa cuáles serán los criterios objetivos que la CREG tendrá en cuenta para determinar la procedencia, el alcance y las condiciones de la exención. Por el contrario, la norma se limita a mencionar la posibilidad de exención y deja a discreción de la CREG la determinación de la tarifa aplicable en cada caso concreto situación que es fuente de incertidumbre para REFINERÍA DE CARTAGENA, actor que no puede ver su régimen tarifario definido sin que existan criterios objetivos para la aplicación de la exención mencionada.

La CREG no puede, como lo está haciendo a través de la Resolución 504 101, privar a REFINERÍA DE CARTAGENA de parte de sus ingresos, sin que previamente haya definido y publicado los criterios que servirán para el análisis y aplicación de la exención.

Frente a este punto, la Resolución 504 101 se limitó a afirmar que:

“No es posible compartir lo expuesto por el apoderado de REFICAR, en el sentido que no existen criterios objetivos, pues precisamente corresponden a la reglamentación vigente, a partir de la cual la tarifa debe reflejar el reconocimiento de las inversiones a quien efectivamente las hizo."

Es evidente que la CREG no incluyó en su análisis lo manifestado por REFINERÍA DE CARTAGENA. La Resolución 504 101 no incluyó mención alguna a los criterios objetivos tenidos en cuenta en su decisión y se limita a referirse a la “reglamentación vigente" sin especificar a cuál reglamentación se refiere y cuáles fueron los criterios objetivos analizados.

Esta circunstancia configura, sin lugar a duda, un vicio de falta de motivación en el acto recurrido.

3.4. FALSA MOTIVACIÓN E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN LAS QUE DEBÍA FUNDARSE: LA RESOLUCIÓN No. 104-001 DE 2025 NO PUEDE SER USADA COMO SUSTENTO PARA DESCONOCER LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA EXPEDICIÓN DE TARIFAS

Insisto en que la Resolución No. 104-001 de 2025 no puede ser un pretexto para la toma de decisiones que afecten y desconozcan los principios que rigen la fijación de las tarifas para la prestación de servicios públicos comprometiendo incluso su viabilidad a futuro.

Es evidente que la CREG, al expedir la Resolución 504 101 no tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos, los cuales establecen de manera clara que para fijar las tarifas de transporte se deberá tener en cuenta, en otras palabras, inobservó normas en que debía fundar su decisión. Veamos:

1. La amortización del capital invertido en la construcción;

2. Los gastos de sostenimiento, administración y explotación; y

3. Una ganancia equitativa para el empresario.

Es por esto que la solicitud de PETROMIL debió tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos, en virtud de los cuales se estableció la tarifa definida en la Resolución 180088 de 2003. Al apartarse de lo anterior, la CREG genera una incertidumbre al dar a entender que este tipo de decisiones no se soportan en parámetros reglados que permitan anticipar bajo qué supuestos y con base en qué elementos de juicio se concede la exención tarifaria, circunstancia que afecta directamente la remuneración de las inversiones realizadas por REFINERÍA DE CARTAGENA en infraestructura esencial para la prestación del servicio.

Respetuosamente, la CREG parece ignorar que, cualquier modificación al régimen tarifario existente y la exención tarifaria otorgada a PETROMIL, debía tener en cuenta criterios objetivos determinados que tomen en consideración los principios que rigen la prestación de los servicios públicos y la determinación de sus tarifas, en especial los criterios que están definidos por el legislador en el artículo 56 y 57 del Código de Petróleos.

Al haberse desconocido lo reglado en las normas antes mencionadas, la CREG ha actuado por fuera de la legislación vigente, configurando el vicio de falta y falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, que ameritan la revocatoria del acto recurrido.

3.5. FALTA DE MOTIVACIÓN E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN QUE DEBÍA FUNDARSE POR DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS TARIFAS: LA EXENCIÓN CONCEDIDA A PETROMIL AFECTA LA CAPACIDAD DE REFINERÍA DE CARTAGENA PARA MANTENER, MODERNIZAR O EXPANDIR LA INFRAESTRUCTURA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

La revisión tarifaria concedida mediante la Resolución 504 101 compromete la capacidad de Refinería de Cartagena para para mantener, modernizar o expandir la infraestructura, afectando así la calidad y continuidad del servicio público, en contravía de los principios constitucionales y legales que rigen los servicios públicos.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 212 del Código de Petróleos y el artículo 1o de la Ley 39 de 1987, las actividades de transporte y distribución de hidrocarburos y sus derivados constituyen un servicio público, lo que implica la obligación del Estado de garantizar su prestación eficiente, conforme al artículo 365 de la Constitución Política.

Tan es así que, de conformidad con el artículo 365 de la Constitución: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional". (Resaltado propio)

Asimismo, el Consejo de Estado ha establecido que el artículo 365 de la Constitución, se refiere a la continuidad en la prestación del servicio público para todos los habitantes del territorio nacional, y por lo tal, le corresponde al Estado garantizar su prestación regular, continua y eficiente: (…)

De igual forma, los artículos 333 y 334 de la Constitución establecen que el Estado, por mandato de la ley, podrá intervenir en la economía, incluyendo los servicios públicos y privados, respetando el derecho a la libertad de empresa y libre competencia.

El artículo 333 de la Constitución asegura el ejercicio de la libertad económica y de la iniciativa privada, dentro del marco del bien común. Igualmente, se prevé la competencia económica como un derecho y se asigna el deber estatal de promover el desarrollo empresarial. A ello se suma que el texto constitucional impone la obligación en cabeza del Estado, consistente en impedir que se obstruya o restrinja la libertad económica. Finalmente, prevé que el Estado solamente podrá restringir las libertades económicas, entre otros, cuando así lo exija el interés social.

A partir de esto, y en la misma línea del texto constitucional, se hace evidente que, si el Estado prevé la imposición de alguna restricción a estas libertades que constituyen base del desarrollo social, o la intervención de los precios y tarifas aplicables al transporte de hidrocarburos como servicio público, debe emplear una motivación reforzada que permita evidenciar por qué es necesario adoptar las medidas correspondientes, justificando en debida forma cualquier tipo de decisión que tenga un impacto en el libre mercado y en los ingresos de las compañías que participan de determinado sector de la economía. Esto último resulta particularmente relevante si se tiene en cuenta que, justamente, las empresas que deciden prestar servicios públicos aseguran la garantía de derechos fundamentales y colectivos, previstos en la Constitución.

En consecuencia, la Resolución 504 101 afecta a REFINERÍA DE CARTAGENA de tal manera que su desarrollo se ve comprometido, generando obstáculos e impactos injustificados para la continuidad en su operación.

En el caso que ocupa a la presente actuación administrativa, este principio constitucional debe ser interpretado en conjunto con el alcance de las funciones de las comisiones de regulación, quienes, si bien tienen la función de corregir las fallas del mercado, entre otras, no podrán tomar medidas que impliquen una afectación en la actividad económica privada de manera que los agentes económicos no recuperen sus costos y, a su vez, no sea posible continuar con el ejercicio de sus actividades económicas en el mercado regulado y la expansión del sistema.

En este contexto, es importante resaltar que la regulación tarifaria del transporte de combustibles líquidos por poliductos debe estar alineada con estos mismos principios y objetivos constitucionales y legales, los cuales deben ser aplicados por la CREG de acuerdo con la competencia que le asignó el Ministerio de Minas y Energía y lo dispuesto en la Resolución 104 001 de 2025, siendo así que no se puede tomar ninguna decisión que esté alejada de estos criterios. La determinación de las tarifas no sólo constituye un mecanismo para asegurar la recuperación de las inversiones y la sostenibilidad financiera de los prestadores del servicio, sino que también es una herramienta clave para garantizar la continuidad, calidad y eficiencia en la prestación del servicio público.

3.6. LA RESOLUCIÓN No. 504 101 AFECTA EL EQUILIBRIO Y GENERA DISCRIMINACIONES ENTRE LOS USUARIOS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE

La exención parcial o total de la tarifa para ciertos agentes podría romper el equilibrio existente y que se sustenta en la existencia de tarifas uniformes para los usuarios del servicio. Otorgar una exención a un usuario determinado rompería el equilibrio existente y podría generar un trato discriminatorio, afectando la viabilidad financiera de Refinería de Cartagena y desincentivando futuras inversiones, motivo por el cual si bien la CREG está facultada, según la Resolución 104 001 para establecer los casos en los cuales es posible que la tarifa sea cero ($0), deberá dar aplicación a las disposiciones de los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos para garantizar que la decisión sea tomada y debidamente motivada con base en criterios objetivos y no afecte a Refinería de Cartagena.

Además, la CREG deberá considerar que de tomar una decisión otorgando la exención tarifaria a Petromil, esta decisión abriría la puerta para que cualquier agente que llegare a construir infraestructura de conexión directa pueda solicitar la exención tarifaria, sin que exista un procedimiento claro o una causal específica que lo justifique, lo que afecta no solo el equilibrio del sistema y el tratamiento uniforme a los usuarios, sino que además, podría comprometer la estabilidad del régimen tarifario.

3.7. LA RESOLUCIÓN No. 504 101 AFECTA LA EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

Como ya se ha mencionado en este escrito, la fijación de la tarifa del servicio de transporte toma en consideración múltiples aspectos y cumple no solamente la finalidad de remunerar el servicio prestado en sí mismo, sino también las inversiones realizadas y todas las actividades a cargo del prestador para la adecuada prestación del servicio.

La CREG no puede desconocer que la eficiencia en la prestación del servicio está directamente relacionada con la capacidad del prestador para mantener y mejorar constantemente la infraestructura utilizada. Sin una remuneración adecuada, Refinería de Cartagena se vería obligada a reducir inversiones en mantenimiento, modernización y mejora de los sistemas de entrega, lo que inevitablemente redundaría en una disminución de la calidad del servicio.

Desmejorar las condiciones para la prestación del servicio al otorgar exenciones sin el cumplimiento de criterios objetivos, contravendría el mandato constitucional de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos y podría configurar una vulneración del derecho fundamental de los usuarios a recibir servicios de calidad.

3.8. VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO: INSUFICIENCIA PROBATORIA Y AUSENCIA DE CONTRADICCIÓN

En el marco de este procedimiento administrativo la CREG llevó a cabo una visita el 5 de noviembre de 2024. Como ya se ha dicho en el curso de este procedimiento, la visita del 5 de noviembre de 2024 no puede ser tenida como prueba en la medida en que se practicó de manera irregular, sin conocer el objetivo y marco de la misma, sin notificación previa y sin participación directa de REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S.

En efecto, la supuesta visita técnica llevada a cabo el 5 de noviembre de 2024 no fue debidamente informada a REFINERÍA DE CARTAGENA a través del canal de notificaciones oficial de la compañía. Tampoco contó con la participación de funcionario alguno de REFINERÍA DE CARTAGENA por lo que mi representada no pudo ejercer su derecho de defensa ni participar en dicha visita para hacer valer sus derechos.

Frente a esta visita la CREG, en la Resolución 504 101 manifestó que: (…)

Lo anterior es prueba suficiente acerca de que la vista a la cual la CREG da valor probatorio, no fue realizada en el marco de este procedimiento administrativo sino de manera previa, lo cual demuestra (sic) Al respecto, en el marco del procedimiento administrativo, REFINERÍA DE CARTAGENA intentó poner de presente a la CREG las irregularidades que rodearon dicha visita.

Además, en el presente trámite la CREG negó el decreto de pruebas que eran necesarias para tomar una decisión acertada. En efecto, REFINERÍA DE CARTAGENA, estando dentro del término oportuno, solicitó que se decretara y concediera la oportunidad para aportar unos dictámenes periciales. La solicitud de Refinería de Cartagena fue hecha en los siguientes términos: (…)

Sin embargo, frente a esta solicitud probatoria la CREG consideró infundadamente que: (…)

La anterior decisión demuestra, una vez más, que contrario a lo afirmado por la CREG, esta entidad no analizó en debida forma las implicaciones técnicas y financieras de la solicitud de PETROMIL, implicaciones que han debido analizarse con detenimiento antes de decidir la solicitud de PETROMIL. Queda en evidencia que, desde una etapa temprana del procedimiento la CREG consideró que las cuestiones técnicas y financieras puestas de presente por REFINERÍA DE CARTAGENA no eran útiles ni pertinentes, demostrándose así la falta de motivación de la resolución recurrida.

Frente a la solicitud de decretar el dictamen financiero solicitado por REFICAR, la CREG consideró que: (…)

REFINERÍA DE CARTAGENA no comparte el criterio del Despacho y así lo manifestó oportunamente. El análisis del impacto financiero que la exención concedida a PETROMIL tiene para REFINERÍA DE CARTAGENA debió ser considerado al momento de decidir la solicitud de PETROMIL. Sin embargo, todas las pruebas pedidas por REFINERÍA DE CARTAGENA y que tenían por objeto demostrar las afectaciones financieras, fueron negadas por la CREG. Tal es el caso de los dictámenes periciales y de los testimonios cuyo decreto se hizo limitando expresamente el alcance de los mismos y excluyendo expresamente las cuestiones financieras, cuestiones esenciales para este asunto.

La CREG, como autoridad regulatoria está obligada a tomar sus decisiones con estricto apego a los principios que rigen la prestación de los servicios públicos y la fijación de las tarifas que cobran los prestadores de dichos servicios. En esa medida, el análisis financiero de las posibles afectaciones para Refinería de Cartagena, lejos de ser un asunto que escapaba o desbordaba el alcance de la presente actuación, era necesario y pertinente en la medida en que la decisión de la CREG debe consultar principios tales como el principio de la suficiencia financiera de las tarifas de acuerdo con el cual, las tarifas deben remunerar de manera suficiente los servicios prestados y en la fijación de las mismas se deben considerar todos los aspectos que puedan afectar dicha suficiencia, entre los cuales se encuentra el otorgamiento de una exención tarifaria que, necesariamente, impacta los ingresos de REFINERÍA DE CARTAGENA, generando un daño a la Sociedad en la forma de un lucro cesante, y un correlativo enriquecimiento a favor de PETROMIL en la forma de la potencial tarifa dejada de pegar.

En aplicación del principio de suficiencia financiera, las tarifas deben posibilitar que las empresas que tienen a su cargo la prestación de un servicio público puedan cubrir todos sus costos de operación y puedan, a su vez, obtener una retribución justas por sus inversiones. El principio de suficiencia económica de las tarifas, a su turno, garantiza que las tarifas sean un reflejo real de los costos asociados a la prestación de los servicios, incentivando la prestación de los servicios en mejores condiciones y de manera eficiente. Desconocer el impacto que la exención tarifaria solicitada por PETROMIL tendría en la aplicación de los principios descritos, viciaría la decisión por falta de motivación por lo que se insiste en el decreto y práctica del dictamen negado.

Se insiste en que la CREG no podía conceder una exención tarifaria a PETROMIL, afectando la ecuación tarifaria para REFINERÍA DE CARTAGENA, sin haber considerado los impactos financieros de dicha decisión por lo que la Resolución 504 101 debe revocarse. (…)"

3. Oposición de Petróleos del Milenio S.A.S. al recurso de reposición interpuesto por la Refinería de Cartagena S.A.S.

El representante de PETROMIL a través de la comunicación radicada internamente con el número E2025013589 del 1 de octubre de 2025, se opuso al recurso interpuesto por la REFICAR señalando lo siguiente:

“(…), estando dentro del término legal y la oportunidad procesal, con relación al Recurso de Reposición, interpuesto por Refinería de Cartagena en contra Resolución N° 504 01 de 2025 (21 de agosto de 2025), sólo hecho pública hasta el 26 de septiembre de 2025, tengo la obligación de pronunciarme / oponerme en los siguientes términos:

Corresponde desde ya, advertir que, tal como seguidamente se sustentará con suficiencia, la Resolución N° 504 01 de 2025, habrá de ser confirmada en su absoluta integridad, toda vez que Petromil pagó indemnización integral de perjuicios por la servidumbre petrolera de ocupación permanente, así como acreditó ser el único inversionista / propietario de las líneas o tuberías para el transporte de productos combustibles (ACPM, Gasolina Extra y Corriente), razón por la cual no tiene

que pagar tarifa alguna por utilizar la reseñada infraestructura.

El desacertado Recurso de Reposición planteado por Refinería de Cartagena se fundamenta en supuesta, más no probada:

- Falta de Motivación: Afectaciones Financieras. Cálculo de la Tarifa. Resolución 180088 de 2003 no contempló reconocimiento o descuento de inversiones. Inexistencia de criterios objetivos. Afectación capacidad de Refinería.

- Falsa Motivación: Resolución N° 104 001 de 2025 (23 de enero de 2025) no puede desconocer principios que rigen tarifas.

- Desequilibrio y discriminaciones. Afectación a la eficiencia. Violación al debido proceso.

Acertado destacar que, la presente oportunidad procesal, es decir, la interposición del recurso de reposición contra la Resolución N° 504 01 de 2025:

- NO está diseñada para revivir términos precluidos o actuaciones vencidas.

- NO está instituida para controvertir otro acto administrativo diferente, tal como lo es la Resolución N° 104 001 de 2025.

- NO se promueve contra providencia proferida dentro del período probatorio, por ende, no es la oportunidad para solicitar u oponerse al decreto y/o práctica de pruebas (testimonios, dictámenes periciales, visita técnica conjunta, entre otros).

Asimismo, resulta oportuno señalar que, al interior del presente trámite, a Refinería de Cartagena siempre se le garantizó el debido proceso y el ejercicio del derecho de defensa.

Refinería de Cartagena tampoco planteó que hubiere vicios en el procedimiento o irregularidades en el trámite que debieren ser corregidas, por ende, cualquier eventual causal de nulidad ha quedado saneada en demasía por su conducta procesal.

Cosa diferente es que las tesis de Refinería de Cartagena, no tengan vocación alguna de prosperidad o éxito, puesto que, habiendo otorgado servidumbre onerosa, es decir después de cobrar y recibir pago de contraprestación económica y, no teniendo manera forma de acreditar ser el inversionista / propietario de los líneas o tuberías, no podrá seguir cobrando por su uso o usufructuándolas.

Contrario a lo equívocamente alegado por Refinería de Cartagena, son pertinentes las siguientes consideraciones fácticas y jurídicas:

1. Sea lo primero advertir que, el Apoderado de Refinería de Cartagena en múltiples y reiteradas oportunidades utiliza las expresiones remuneración o recuperación de inversiones y/o amortización del capital invertido en la construcción. Asimismo, en el texto del recurso, una y otra vez, se remite, parafrasea y/o transcribe total o parcialmente los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos.

2. Sobre el particular, bien vale la pena precisar que Refinería de Cartagena:

- Recibió de Petromil el pago de la indemnización integral de perjuicios por la servidumbre petrolera de ocupación permanente.

- No pagó por la líneas o tuberías para el transporte de productos combustibles.

3. Así las cosas, Refinería de Cartagena no tiene inversiones por recuperar, ni capital por amortizar.

4. Una y otra vez, el Apoderado de Refinería de Cartagena alega que, con esta decisión, se afecta su capacidad y eficiencia, se le priva de ingresos, se pone en riesgo la prestación de un servicio público, entre otras afirmaciones subjetivas, carentes de respaldo probatorio.

5. Lo único cierto, es que, con ésta decisión, Refinería de Cartagena no podrá seguir cobrando lo que no tiene derecho, puesto que recibió pago por la servidumbre y no ejecutó inversión en esa infraestructura.

6. Refinería de Cartagena debe aprovechar la decisión que hoy, sin fundamento válido intenta censurar, para revisar en que otros casos, de forma arbitraria, sin justa razón para ello, cobra tarifas por lo que no le corresponde remuneración alguna.

7. Pertinente precisar que, ésta decisión no abre la puerta a que cualquier agente promueva reclamaciones injustificadas. Sólo podrá acceder a exenciones totales o parciales, aquellos agentes que demuestren haber ejecutado cuantiosas inversiones para que les entreguen productos.

8. Finalmente anotar que, deja muy malas sensaciones que Refinería de Cartagena financie sus ineficiencias y pérdidas, cobrando a terceros por lo que no construyó, para después alegar que eso no puede ser revisado, puesto que compromete la continuidad del servicio que presta.

9. En resumen, no hubiere lugar a la presente controversia, sí Refinería de Cartagena no hubiere exigido a Petromil, la construcción de líneas o tuberías para el transporte de productos combustibles.

10. Así las cosas, se encuentra debidamente acreditada la construcción de la infraestructura para el transporte de combustibles por parte de Petromil en predios de la Refinería, con lo cual Petromil cumple con lo dispuesto por la CREG para el reconocimiento en su totalidad de la exención tarifaria por el cargo ciudad de Cartagena (entregas locales y muelles).

Así pues, conforme lo expuesto, indubitablemente se colige que, el Recurso de Reposición interpuesto por Refinería de Cartagena habrá de ser resuelto de forma desfavorable, por ende, la Resolución N° 504 01 de 2025 (21 de agosto de 2025) deberá ser confirmada en su absoluta integridad. En estos términos, formalmente nos pronunciamos / oponemos al Recurso de Reposición interpuesto por Refinería de Cartagena contra la Resolución N° 504 01 de 2025. (…)"

4. Análisis

4.1. De la procedencia del recurso y el escrito de oposición al recurso

De conformidad con la documentación que reposa en el expediente 2025-0012 se procedió a verificar los requisitos para la presentación del recurso de reposición y su oportunidad. Se constató que el mismo fue presentado dentro del término dispuesto para el efecto y atiende las exigencias contenidas en el artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Respecto al escrito de oposición presentado por PETROMIL, resulta pertinente advertir que, por una situación operativa en el sistema de gestión documental, el recurso de reposición interpuesto por REFICAR fue incluido como parte del expediente virtual, hasta el 25 de septiembre de 2025, pese a que fue presentado el 19 de septiembre de 2025.

Así las cosas, el representante de PETROMIL solo pudo conocer de su existencia, cuando este se hizo público al ser incluido en el expediente. Por lo anterior, buscando garantizar el procedimiento justo y transparente y el debido proceso, el escrito de oposición presentado por PETROMIL será considerado en el presente análisis.

4.2. De los argumentos expuestos por la Refinería de Cartagena S.A.S.

Conforme las argumentaciones expuestas por el REFICAR, se procederán a realizar los análisis pertinentes de cada uno de los aspectos planteados, conforme los siguientes bloques temáticos:

a. Falta de motivación

Las razones que expone el recurrente en su escrito para fundamentar la falta de motivación del acto cuestionado los desarrolla en los siguientes numerales:

“3.1 LA CREG NO TUVO EN CUENTA LAS CONSIDERACIONES DE REFINERÍA DE CARTAGENA FRENTE A LAS AFECTACIONES FINANCIERAS DERIVADAS DE LA REDUCCIÓN EN LA TARIFA"

Al respecto, se precisa que la presente actuación se generó por la solicitud realizada por PETROMIL con el objetivo de decidir sobre la revisión de la tarifa definida, actualmente, en la Resolución MME 181300 del 23 de agosto de 2007, denominada “Ciudad de Cartagena (entregas locales y en muelles) -Tarifa equivalente en $/Galón $56.70".

Así las cosas, tal como se señaló en la resolución recurrida, resulta pertinente mencionar, que el Decreto 1056 de 1953, por el cual se expide el Código de Petróleos, en su artículo 4o, declaró de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución, aplicando tal concepto a la posibilidad de realizar las expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de la industria petrolera.

En sus artículos 56 y 57, precisa que el Gobierno debe fijar las tarifas de transporte, teniendo en cuenta: i) La amortización del capital invertido en la construcción, ii) Los gastos de sostenimiento, administración y explotación y, iii) Una ganancia equitativa para el empresario. Disposiciones que son aplicables a los otros sistemas de transporte del petróleo y sus derivados. Las tarifas se revisarán cada cuatro (4) años, para fijar las que hayan de regir en el período siguiente teniendo en cuenta: i) Los gastos de sostenimiento, administración y explotación debidamente comprobados, ii) Las reservas o gastos por depreciación, amortización e impuestos, y iii) Una utilidad líquida equitativa para el empresario del oleoducto.

Adicionalmente, el artículo 212 del Decreto 1056 de 1953, a partir del reconocimiento de servicio público de las actividades de transporte y la distribución del petróleo y sus derivados, señala que las personas o entidades dedicadas a esa actividad deberán ejercitarla de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno en guarda de los intereses generales.

Posteriormente, en lo relacionado con las tarifas para la actividad de transporte por poliducto, la Ley 681 de 2001, en su artículo 12, estableció que “El Gobierno por conducto del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará las tarifas en pesos por kilómetro/galón por concepto de transporte a través del sistema de poliductos."

A partir del marco legal expuesto, el Ministerio de Minas y Energía reglamentó las tarifas para el sistema de poliductos. En la Resolución 180088 de enero de 2003 se señala que las tarifas de transporte se fijaron teniendo en cuenta:

- La amortización del capital invertido en la construcción,

- Los gastos de sostenimiento, administración y operación y,

- Una ganancia equitativa sobre la base de utilidades

Aspectos que corresponden a lo señalado en el artículo 56 del Código de Petróleos.

Esta resolución fue modificada posteriormente, destacándose que, en el año 2007, a través de la Resolución MME 181300 del 23 de agosto, se modificó el artículo 1o de la Resolución MME 180088 de 2003, para ajustar la tarifa para entregas en Cartagena, con el fin de remunerar el programa de inversión en: i) muelles y ii) sistema de entregas en la Refinería de Cartagena, para ofrecer mejor confiabilidad en la medición y oportunidad en las entregas.

En su parte resolutiva se precisó: “Artículo 1. Modifícase el artículo 1o de la Resolución 180088 del 30 de enero de 2003, modificado y adicionado por los artículos 1o de las Resoluciones 181701 y 180230 del 22 de diciembre de 2003 y 27 de febrero de 2006, respectivamente, en el sentido de ajustar la tarifa de un tramo, así:

Tarifa equivalente ($/gl) según el punto de entrega

CIUDAD DE ENTREGA	Tarifa Equivalente en $/Galón
Ciudad de Cartagena (Entregas locales y en muelles)	56.70

Posteriormente, la CREG mediante la Resolución 104 001 del 25 de enero de 2025, adicionó el artículo 1o de la Resolución MME 180088 de 2003, incluyendo, dos parágrafos, que hacen alusión a las inversiones que agentes hayan realizado o realicen para construir infraestructura de conexión y conectarse a la refinería, precisando que podrán estar exentos del cobro (Entregas locales y en muelles) parcial o totalmente.

A partir de lo anterior, la Comisión, centró su análisis en el entendido de que el reconocimiento que se hace vía tarifa debe corresponder al reconocimiento de la amortización del capital invertido en la construcción, los gastos de sostenimiento, administración y operación y una ganancia equitativa sobre la base de utilidades. Elementos que fueron dispuestos desde el Código de Petróleos y tenidos en cuenta en la Resolución MME 180088 de 2003 y que no han sido ignorados en sus posteriores modificaciones.

En efecto, en la Resolución MME 181300 del 23 de agosto de 2007, que modificó el artículo 1o de la Resolución MME 180088 de 2003, no se desconoce el fundamento de la tarifa, sino que se buscó ajustarla respecto a las entregas en Cartagena, con el fin de remunerar el programa de inversión en: i) muelles y ii) sistema de entregas en la Refinería de Cartagena, para ofrecer mejor confiabilidad en la medición y oportunidad en las entregas.

Por lo anterior, el cálculo realizado a través del cual se definió la tarifa aplicable para PETROMIL reconoce los costos eficientes y comprobados de inversión, depreciación y gastos de administración, operación y mantenimiento (AOM), así como la remuneración que asegure la sostenibilidad de la actividad regulada.

En desarrollo de dicho cálculo, en primer lugar, se identificaron los activos físicos y facilidades técnicas directamente vinculados a la prestación del servicio, en tanto constituyen la base del reconocimiento tarifario, toda vez que soportan los gastos de inversión, depreciación y mantenimiento que integran el costo regulado.

Para ello, la Comisión revisó la información técnica y P&ID remitidos, verificó la existencia de infraestructura cuyas inversiones fueron realizadas tanto por PETROMIL como por REFICAR, y delimitó los activos cuya función exclusiva es la entrega de combustibles en la malla de refinería, garantizando así transparencia, trazabilidad y consistencia en la asignación de costos. Sobre el particular en el documento técnico se señaló que “La identificación de los equipos propios de las entregas de producto constituye un elemento esencial en la determinación del cargo, pues permite circunscribir los activos y costos a la prestación efectiva del servicio de entrega".

De esta delimitación se concluyó, con la definición de la infraestructura, que está siendo utilizada, exclusivamente, para realizar la transferencia de custodia a PETROMIL, y que está sujeta a ser remunerada en el cargo. En contraste, los activos que hacen parte de la operación intrínseca de REFICAR, y que sirven como apoyo logístico a entregas a otros agentes, no fueron considerados en la determinación del cargo, por no estar directamente vinculados con el servicio objeto de la solicitud.

En segundo lugar, sobre la inversión de los equipos, continuando con el marco dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos, sólo se tuvieron en cuenta los activos efectivamente asociados a la prestación del servicio de entregas locales y en muelles a PETROMIL a partir de las inversiones efectuadas en los activos asociados a la prestación del servicio, debidamente comprobadas y actualizadas, la depreciación regulatoria y los gastos de administración, operación y mantenimiento (AOM).

En tercer lugar, en cuanto a los costos de administración, operación y mantenimiento (AOM), fueron calculados aplicando un porcentaje regulatorio de 4,07% sobre inversiones adicionales realizadas en 2007, conforme la información allegada por REFICAR en el plenario.

En cuarto lugar, sobre la demanda, se tuvieron en cuenta los volúmenes efectivamente transportados y entregados a PETROMIL, de manera que, los costos reconocidos se distribuyeran de forma proporcional a la utilización real de la infraestructura.

Y, en quinto lugar, se aplicó la tasa de descuento que corresponde según lo establecido en la Resolución MME 180088 de 2003.

Así las cosas, es diáfano el análisis realizado por la Comisión en relación con la forma en que calculó la tarifa aplicable para PETROMIL, el cual tuvo en cuenta los lineamientos aplicables ya descritos y los elementos que eran y son pertinentes para determinar la tarifa para la empresa solicitante.

Lo anterior, en el marco del objeto de la presente actuación, que fue el de determinar, con base en los elementos de juicio pertinentes, si PETROMIL había realizado inversiones para construir infraestructura de conexión con REFICAR y así determinar si estaría o no exenta del cobro (Entregas locales y en muelles) parcial o totalmente y, en consecuencia, tener en cuenta la excepción de la que habla el artículo 1o de la Resolución CREG 104 001 de 2025.

En este contexto, las pruebas testimoniales solicitadas REFICAR fueron decretadas con el objeto de que se pronunciaran sobre los hechos que dieron origen a la presente actuación administrativa y no acerca de cuestiones técnicas y financieras relacionadas con la infraestructura (conexión) y la composición de la tarifa objeto de análisis y el impacto que le derivaría su modificación. No obstante, el mismo peticionario decidió desistir de su práctica.

El análisis realizado, permitió detallar los elementos que sustentaron el cálculo tarifario, generando un efecto consecuencial, en donde si no se logra demostrar la razón del cobro, es claro que existe un justificante válido para realizarlo.

No existe dentro de la presente actuación, algún elemento de juicio, que haya permitido desvirtuar cada uno de los soportes tenidos en cuenta por la Comisión para el cálculo de la tarifa, al contrario, los esbozos planteados por el recurrente, sobre lo que representa para REFICAR en sus finanzas y la imposibilidad de haberlo demostrado a través de los testimonios decretados en el estricto sentido de la actuación, resultan del desconocimiento del soporte técnico en que se funda.

Ahora bien, en gracia de discusión, si se hubiesen decretado los testimonios para que se pronunciaran además de “los hechos que han dado origen a la solicitud" sobre las “cuestiones técnicas y financieras relacionadas con la infraestructura (conexión) objeto de esta actuación", es claro que la decisión sería la misma, toda vez que la variación en el valor de la tarifa para PETROMIL, se encuentra legitimada en cada uno de los aspectos que fueron detallados en la decisión que se recurre y en su correspondiente documento técnico que la acompaña. De manera que, los elementos que fueron identificados para el sustento del cobro para REFICAR resultan suficientes para remunerar lo que es adecuado.

Si bien pudo existir una tarifa diferente por un periodo de tiempo, no es posible para la Comisión, hacer caso omiso del resultado actual, cuando este está debidamente legitimado y menos compartir que por su cambio en el statu quo (tarifa anterior), REFICAR afecte su situación financiera, pues no se eliminan reconocimientos basados en sus inversiones o acciones sino se otorgan a quien las realiza, que tal como quedó demostrado, corresponde a la empresa PETROMIL.

“3.1.1. CALCULO DE LA TARIFA DEL SERVICIO DE ENTREGAS LOCALES A PETROMIL"

En este aspecto se considera pertinente precisar los siguientes aspectos:

i) Revisión de información contable:

La Comisión mediante radicado CREG S2024003309, solicitó a REFICAR aclarar los valores de gastos AOM de los activos asociados a entregas locales que fueron declarados en la hoja “A04F01_AOM_Activos" para las vigencias 2020 al 2023.

Esta solicitud fue atendida a través del radicado E2024006772, reportando las siguientes cifras para la vigencia 2023:

Tabla. Gastos AOM activos vigencia 2023

CONCEPTO	VIGENCIA 2023
Beneficios a empleados (COP)	-
Servicios - Generales (COP)	7.225.085.991
Impuestos, contribuciones, y tasas (COP)	-
Depreciaciones, amortizaciones, provisiones, deterioro (COP)	-
Impuesto a las ganancias (COP)	-
Arrendamientos (COP)	39.102.452
Costo de ventas (COP)	57.270.297.696
Mantenimiento y reparaciones (COP)	9.284.164.518
Honorarios y comisiones (COP)	12.402.897.726
Seguros (COP)	-
Financieros (COP)	-
Diferencia en cambio (COP)	-
Total gastos de la vigencia (COP)	86.221.548.383

Fuente: Reficar - Elaboración propia

Al respecto, se observa que los valores reportados en la citada comunicación difieren de los datos que se informan con ocasión del presente recurso.

Si bien los valores del numeral “3.1.1 CALCULO DE LA TARIFA DEL SERVICIO DE ENTREGAS LOCALES A PETROMIL" están expresados en COP por barril, con la información reportada previamente, no es posible tener trazabilidad razonable de los gastos en que REFICAR incurrió para las entregas locales.

Existen rubros reportados en el formato “A04F01_AOM_Activos" que no tienen valor, pero que en la citada tabla del numeral 3.1.1, aparecen con valores representativos asociados al gasto, como es el caso de las erogaciones atribuidas a las depreciaciones, que en la tabla del numeral 3.1.1 presenta gastos por valor de $2.762.8 COP por barril lo cual representa más del 82% del total del gasto reportado, y en el formato “A04F01_AOM_Activos" de la vigencia 2023, no tiene valores asignados a este rubro.

Esta desviación significativa en los valores reportados llevaría a concluir que, la información descrita en la tabla aportada con ocasión del recurso no es concordante ni razonable al compararla con los valores reportados en el expediente tarifario asociados a los gastos incurridos por REFICAR en el proceso de entregas locales en muelles.

Por lo anterior, las aseveraciones realizadas con fundamento en dichos datos carecen de soporte.

ii) Revisión frente a cálculo propuesto por la Refinería de Cartagena S.A.S.

Al respecto, se observa que no se detalla a cuáles activos de transporte corresponden los costos de depreciación, operación, servicios industriales, materiales de proceso, honorarios y beneficios de personal o gasto de informática, ni se hace una debida desagregación de costos.

Por ello, es importante advertir que, la remuneración que se prevé remunerar es el costo máximo de transporte tal como lo señala en la Resolución del MME 180088 de 2003, en el artículo 1o:

“Artículo 1. Modifícanse los artículos terceros de las resoluciones 82438 y 82439 del 23 de diciembre de 1998, en relación con la estructura de precios para la Gasolina Motor Corriente y ACPM de la siguiente manera:

Tt: Será el costo máximo del transporte a través del Sistema de Poliductos expresados en pesos por galón, de conformidad con la siguiente tabla (…)" (negrilla fuera de texto).

De manera que, el servicio que se está remunerando con dicha resolución es explícitamente el transporte. La definición del sistema de transporte establecida en la Resolución CREG 208 de 2021 señala:

“Sistema de transporte por Poliducto o sistema de transporte: Conjunto de activos de transporte que son de propiedad de un transportador y que son utilizados para ejercer la actividad de transporte de productos. Comprende todas las instalaciones físicas necesarias para el transporte de productos entre estos, la tubería, las unidades de bombeo, las estaciones de medición, los sistemas de control, los sistemas auxiliares y las instalaciones de almacenamiento operativo de transporte."

En tal contexto, al momento de calcular los cargos de transporte, conforme con la definición, se consideran todas las instalaciones físicas necesarias para el transporte de productos, entre estos, la tubería, las unidades de bombeo, las estaciones de medición, los sistemas de control, los sistemas auxiliares y las instalaciones de almacenamiento operativo de transporte.

Sin embargo, en la tabla presentada con ocasión del recurso se integran en los análisis activos y costos diferentes a la actividad de transporte, cuyos activos fueron determinados en la Resolución CREG 504 001 de 2025.

Adicionalmente, vale la pena resaltar la definición de transferencia de custodia consagrada en la Resolución CREG 208 de 2021, así:

“Transferencia de custodia: Acción mediante la cual se transfiere la responsabilidad sobre un producto determinado entre el Remitente y el Transportador. Debe ser establecido en el contrato de transporte el punto exacto en el sistema o subsistema de transporte en donde se asume esta responsabilidad de custodia, los agentes involucrados en dicha transferencia, así como la cantidad y calidad de producto que se transfiere en custodia."

Esta transferencia de custodia se hace en los medidores que se identificaron y que son propiedad de REFICAR asimilándose a las estaciones de transferencia de custodia definidas en la Resolución CREG 208 de 2021, así:

“Estaciones para transferencia de custodia: Infraestructura ubicada en los puntos de transferencia de custodia, las cuales pueden ser de entrada o de salida. Todas las estaciones deberán estar provistas de los sistemas de medición necesarios para medir el volumen de producto recibido o entregado. Adicionalmente, las estaciones de entrada y salida entre Transportadores deberán contar con todos los sistemas de medición, de conformidad con lo establecido en la Resolución CREG 126 de 2017 o aquella que la modifique o sustituya."

Así las cosas, es claro que en los medidores identificados en la Resolución CREG 504 001 de 2025 asimilados en este caso a la estación de transferencia, existe una transferencia de custodia entre REFICAR y PETROMIL, esta última, en el marco de la actuación administrativa ha presentado información sobre la conexión que ha realizado y el mantenimiento que ha hecho tal como se ha señaló en la Resolución CREG 504 001 de 2025.

Se encuentra demostrado entonces que, los únicos activos que está utilizando REFICAR son los equipos de medición, en la medida que la infraestructura de conexión (incluyendo los ductos utilizados para realizar las entregas) ha sido construida y mantenida por PETROMIL, tal como se señaló en la resolución cuestionada, así:

“A partir del marco normativo vigente, en particular, la adecuada interpretación de lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos y demás normas vigentes, se precisa que como parte el análisis para la revisión tarifaria se ha realizado el siguiente procedimiento (…):

Definición de los equipos (medidores) que son utilizados por la REFICAR para realizar las entregas de productos mediante el ducto.

Determinación del valor en libros y de las inversiones asociados a los equipos utilizados para realizar las entregas a partir de la información declarada por parte de REFICAR.

Análisis de las líneas de transferencia de combustible desde REFICAR hasta la planta de La Candelaria de PETROMIL.

A partir de la definición de los equipos identificados para realizar las entregas, se realiza el cálculo del valor de las inversiones, su respectiva depreciación y el componente de AOM.

Análisis de la demanda de combustible que es entregada mediante el ducto a partir de la información declarada por parte de REFICAR.

Con la información de inversiones, demanda y tasa de descuento, se realiza el cálculo del cargo Ciudad de Cartagena (entregas locales y muelles) de manera particular a ser cobrado por parte de REFICAR a PETROMIL. (…)"

Lo anterior, se soportó en el análisis de los documentos allegados por los agentes, en donde se pudo evidenciar que la empresa PETROMIL justificó las inversiones asociadas a la infraestructura necesaria para la conexión y la existencia de la servidumbre de Oleoducto entre ECOPETROL S.A y C I PETROMIL constituida a través de la Escritura Pública No. 939 del 19 de diciembre de 2005, Notaría Única de la Calera, en donde se trazó el recorrido de las líneas.

En consecuencia, es necesario aplicar lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 1o de la Resolución MME 180088 de 2003, que señala:

“PARÁGRAFO 3. Los agentes que hayan realizado o realicen inversiones para construir infraestructura de conexión para conectarse a la refinería, podrán estar exentos del cobro (Entregas locales y en muelles) parcial o totalmente."

Desde el punto de vista del valor calculado por REFICAR, se identifica que se están incluyendo activos, servicios, materiales honorarios y mantenimientos que no corresponden con la actividad de transporte de acuerdo con las definiciones previamente presentadas y regulación citada.

“3.2. FALTA DE MOTIVACIÓN: LA ESTRUCTURA TARIFARIA DEFINIDA POR LA RESOLUCIÓN No. 180088 DE 2003 NO CONTEMPLÓ EL RECONOCIMIENTO O DESCUENTO DE LAS INVERSIONES REALIZADAS POR LOS AGENTES BENEFICIARIOS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE NI LA EXENCIÓN O EXCLUSIÓN DE PAGO DE DICHAS TARIFAS"

Este argumento se presentó en el desarrollo de la actuación administrativa y con ocasión del recurso fue complementado, en el sentido de que la CREG al tomar la decisión contenida en la Resolución 504 101 omitió considerar que el esquema tarifario definido en la Resolución MME No. 180088 de 2003 buscaba no solo la remuneración del servicio de transporte sino también garantizar los recursos para la realización de inversiones que repercuten en todos los beneficiarios del servicio, las cuales aseguran su calidad y expansión y, que ha debido tener en cuenta que al otorgar a PETROMIL la exención tarifaria que solicitó, se afectaría de manera importante la capacidad de REFICAR para la correcta prestación del servicio de transporte y para realizar las inversiones necesarias para asegurar la calidad y la expansión del servicio.

Sobre este argumento, se reitera lo expuesto en la decisión recurrida en el sentido que:

“(…)

Así las cosas, resultaría contrario a todo el ordenamiento normativo y legal, entender que no es posible hacer el reconocimiento de inversiones a quienes las hayan realizado o realicen para construir infraestructura de conexión y conectarse a la Refinería de Cartagena S.A.S., pues precisamente su fundamento es el de su reconocimiento vía tarifa.

Por ello, es posible, como quedó demostrado en el presente asunto, revisar el valor de la tarifa, la cual puede ser diferente a los demás que la usen, en la medida que se afecta según las inversiones realizadas. Es decir, no existiría un desbalance frente a los demás usuarios del servicio, pues es claro que no se trata de iguales, en el caso de la empresa PETROMIL, existe un factor diferenciador que impacta el valor cobrado.

Los demás aspectos, que fundamentan el cobro de la tarifa para los usuarios que tienen esa entrega, se mantienen incólumes y por ello permiten a la empresa REFICAR seguir cobrando la tarifa conforme el marco normativo vigente.

En consecuencia, para la Comisión es claro que no acceder a la solicitud de revisión de la tarifa cuando se encuentra plenamente demostrada la construcción de las líneas, su inversión y mantenimiento por parte de la empresa PETROMIL, resultaría contrario al marco legal y normativo que la funda."

Adicionalmente, se precisa, tal como se encuentra detallado en los acápites precedentes, que la CREG atendió lo dispuesto en la Resolución MME 180088 de 2003 y demás marco legal aplicable, donde se remuneran exclusivamente las inversiones que permiten garantizar el servicio en las condiciones de calidad, continuidad y eficiencia exigidas.

“3.3. NI LA RESOLUCIÓN No. 104-001 DE 2025 QUE SUSTENTA LA SOLICITUD DE PETROMIL NI LA RESOLUCIÓN 504 101 INCUYEN CRITERIOS OBJETIVOS PARA EL ANÁLISIS Y APLICACIÓN DE LA EXENCIÓN TARIFARIA SOLICITADA"

Al respecto, se reitera lo expuesto en la decisión cuestionada, en el sentido que en la expedición de la medida regulatoria contenida en la Resolución CREG 104 001 de 2025 se surtieron la totalidad de las etapas necesarias para su expedición, en el siguiente sentido:

“Al respecto, resulta oportuno mencionar que para la expedición de la medida regulatoria contenida en la Resolución CREG 104 001 de 2025 se surtieron la totalidad de las etapas necesarias para su expedición.

En efecto, la Comisión aprobó someter la consulta pública el Proyecto de Resolución 704 003 de 2024 “Por la cual se adiciona el artículo 1o de la Resolución 180088 de 2003 proferida por el Ministerio de Minas y Energía".

(…)

Así mismo, en el Documento CREG 904 007, se precisó como definición del problema, lo siguiente:

“El análisis realizado por la Comisión de la actividad de transporte de combustibles por ductos muestra que existen situaciones que merecen ser revisadas a fondo por parte del regulador, con el fin de asignar adecuadamente el cargo ante situaciones no previstas en la regulación vigente. En la medida que con la regulación vigente no es factible definir una tarifa de entregas en muelles para los casos en que existan Remitentes que construyen su infraestructura directamente de la Refinería de Cartagena S.A (REFICAR) específicamente en la aplicación de la tarifa Ciudad de Cartagena (Entregas locales y en muelles)."

Posteriormente, una vez analizados los comentarios, la Comisión aprobó expedir la Resolución CREG 104 001 de 2025 (acto administrativo de carácter general), para adicionar el artículo 1o de la Resolución 180088 de 2003 del Ministerio de Minas y Energía, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1o. Objeto. Adicionar el artículo 1o de la Resolución MME 180088 del 30 de enero de 2003, modificado y adicionado por los artículos 1o de las Resoluciones 181701 y 180230 del 22 de diciembre de 2003 y 27 de febrero de 2006, respectivamente, el sentido de incluir los siguientes parágrafos:

PARÁGRAFO 3o. Los agentes que hayan realizado o realicen inversiones para construir infraestructura de conexión para conectarse a la refinería, podrán estar exentos del cobro (Entregas locales y en muelles) parcial o totalmente.

PARÁGRAFO 4o. La Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, mediante actuación particular determinará la tarifa aplicable para el cobro (Entregas locales y en muelles) cuando aplique."

Así las cosas, es claro que la modificación tuvo sustento, dentro del cual debe acogerse la normatividad ya citada. Es decir, la revisión de la tarifa debe estar dentro del marco legal que le es aplicable, el cual fue mencionado brevemente en el acápite precedente.

Por ello, no es posible compartir lo expuesto por el apoderado de REFICAR, en el sentido que no existen criterios objetivos, pues precisamente corresponden a la reglamentación vigente, a partir de la cual la tarifa debe reflejar el reconocimiento de las inversiones a quien efectivamente las hizo. (…)"

Además, con la expedición de la Resolución 504 001 de 2025 se aplicaron los criterios necesarios para definir la tarifa a partir de los lineamientos legales vigentes, los cuales fueron detallados en el numeral 3.1 del presente escrito.

NUMERALES 3.4 y 3.5: FALTA Y FALSA MOTIVACIÓN E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS QUE DEBÍA FUNDARSE

Para sustentar la falta y falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse la decisión, el representante de REFICAR señala en los numerales 3.4 y 3.5 del recurso de reposición presentado, que la Resolución No. 104 001 de 2025 no tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos.

Que, al apartarse la CREG de lo allí dispuesto, genera incertidumbre al dar entender que este tipo de decisiones no se soportan en parámetros reglados que permitan anticipar bajo qué supuestos y con base en qué elementos de juicio se concede la exención tarifaria.

Afirma además que, con este actuar, la CREG, parece ignorar que cualquier modificación al régimen tarifario existente y la exención tarifaria otorgada a PETROMIL, debía tener en cuenta criterios objetivos determinados que tomen en consideración los principios que rigen la prestación de los servicios públicos y la determinación de sus tarifas, en especial los criterios que están definidos por el legislador en los mencionados artículos 56 y 57 del Código de Petróleos.

De igual forma, precisa en el numeral 3.5, que la exención concedida a PETROMIL afecta la capacidad de REFICAR para mantener, modernizar o expandir la infraestructura para la prestación del servicio público, contraviniendo los principios constitucionales y legales que los rigen. Luego reseña los artículos 333 y 334 de la Constitución, advirtiendo que, “si el Estado prevé la imposición de alguna restricción a estas libertades que constituyen base del desarrollo social, o la intervención de los precios y tarifas aplicables al transporte de hidrocarburos como servicio público, debe emplear una motivación reforzada que permita evidenciar por qué es necesario adoptar las medidas correspondientes, justificando en debida forma cualquier tipo de decisión que tenga un impacto en el libre mercado y en los ingresos de las compañías que participan de determinado sector de la economía. Esto último resulta particularmente relevante si se tiene en cuenta que, justamente, las empresas que deciden prestar servicios públicos aseguran la garantía de derechos fundamentales y colectivos, previstos en la Constitución."

Posteriormente, señala que “En el caso que ocupa a la presente actuación administrativa, este principio constitucional debe ser interpretado en conjunto con el alcance de las funciones de las comisiones de regulación, quienes, si bien tienen la función de corregir las fallas del mercado, entre otras, no podrán tomar medidas que impliquen una afectación en la actividad económica privada de manera que los agentes económicos no recuperen sus costos y, a su vez, no sea posible continuar con el ejercicio de sus actividades económicas en el mercado regulado y la expansión del sistema."

Concluye, que la regulación tarifaria del transporte de combustibles líquidos por poliductos debe estar alineada con estos mismos principios y objetivos constitucionales y legales, los cuales deben ser aplicados por la CREG, por ello la determinación de las tarifas no sólo constituye un mecanismo para asegurar la recuperación de las inversiones y la sostenibilidad financiera de los prestadores del servicio, sino que también es una herramienta clave para garantizar la continuidad, calidad y eficiencia en la prestación del servicio público.

Expuestos los esbozos presentados por el recurrente en estos numerales, resulta pertinente señalar, tal como se precisó en el numeral 3.1. que, el análisis realizado para el cálculo de la tarifa asignada a PETROMIL corresponde a lo dispuesto en los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos, pues fueron los lineamientos base para expedir la Resolución MME 180088 de 2003 y sus modificatorias y la totalidad de regulación vigente aplicable a la actividad de transporte por poliducto de combustibles líquidos.

De igual forma, es preciso reiterar lo dispuesto en la resolución cuestionada y lo precisado en el numeral 3.2. de esta decisión, en el sentido que si al aplicarse los principios y lineamientos vigentes, se encuentra que es necesario modificar la tarifa vigente para entregas en muelle en la ciudad de Cartagena para la empresa PETROMIL, no es posible ignorarlos sólo con el supuesto que la tarifa no solo le debe permitir la recuperación de las inversiones y mantener la sostenibilidad financiera, sino que también debe garantizar la continuidad, calidad y eficiencia, toda vez que resultaría el desconocimiento de esos mismos principios.

Lo anterior, en la medida que no es posible escindir como lo pretende el recurrente, la recuperación de las inversiones y el mantenimiento de la sostenibilidad financiera, y la de garantía de la continuidad, calidad y eficiencia del servicio, pues precisamente con los ítems descritos en el análisis que dio origen a la presente decisión, se determinaron los supuestos que fundamentaron la tarifa, la cual debe permitir prestar el servicio en las condiciones requeridas.

Así las cosas, no es posible, compartir lo expuesto por el recurrente en el sentido que, cualquier modificación genera afectaciones en la prestación del servicio. Esto implicaría seguir remunerándola a REFICAR sin variaciones, asumiendo que la tarifa no puede ser modificada en situaciones particulares, como la que se analiza, habiéndose demostrado que los supuestos en que se funda no corresponden.

En consecuencia, no se configura la alegada falta o falsa motivación, ni la infracción de normas en que debía fundarse el acto, y se mantiene la validez del análisis y la decisión adoptada en la Resolución CREG 504 001 de 2025.

NUMERALES 3.6 y 3.7: Efectos de la Resolución CREG 504 001 de 2025

El apoderado sustituto de REFICAR menciona en los numerales 3.6 y 3.7 de su escrito, que el contenido de la Resolución CREG 504 001 de 2025, afecta:

i) El equilibrio y genera discriminaciones entre los usuarios del servicio de transporte.

Señala que otorgar une exención a un usuario determinado rompería el equilibrio existente y podría generar un trato discriminatorio, afectando la viabilidad financiera de la REFICAR y desincentivando futuras inversiones. Considera que la CREG, debería dar aplicación a las disposiciones de los artículos 56 y 57 del Código de Petróleos para garantizar que la decisión sea debidamente motivada con criterios objetivos que no afecten a la refinería. Además, esta posibilidad abre la puerta para que cualquier agente que esté en esta situación pueda hacer uso de esta exención con las afectaciones que ello implica, sobre el equilibrio del sistema, el tratamiento uniforme y la estabilidad del régimen tarifario.

ii) La eficiencia en la prestación del servicio.

La fijación de la tarifa contiene múltiples aspectos, que no solo están dirigidos a la remuneración del servicio prestado en sí mismo, sino también a las inversiones realizadas y demás actividades a cargo del prestador del servicio.

No es posible desconocer que la eficiencia está directamente relacionada con la capacidad del prestador para mantener y mejorar constantemente la infraestructura utilizada, por ello, sin una remuneración adecuada, la refinería se vería obligada a reducir sus inversiones en mantenimiento, modernización y mejora de los sistemas de entrega, afectando la calidad del servicio.

Al respecto, se observa que estos argumentos ya fueron analizados en la decisión cuestionada, por ello se reitera lo allí descrito y se considera pertinente transcribir lo siguiente:

“(…)

Conforme los antecedentes expuestos y elementos de juicio destacados, se soporta la inversión que realizó la empresa PETROMIL para la construcción de las líneas 1, 2, 3 y 4 que permiten el suministro de Diésel, Gasolina, Jet fuel y Diesel Marino a su Planta La Candelaria, y el cobro que realiza REFICAR con fundamento en el artículo 1o de la Resolución MME 180088 de 2003 y sus modificatorias.

Así las cosas, resultaría contrario a todo el ordenamiento normativo y legal, entender que no es posible hacer el reconocimiento de inversiones a quienes las hayan realizado o realicen para construir infraestructura de conexión y conectarse a la Refinería de Cartagena S.A.S., pues precisamente su fundamento es el de su reconocimiento vía tarifa.

Por ello, es posible, como quedó demostrado en el presente asunto, revisar el valor de la tarifa, la cual puede ser diferente a los demás que la usen, en la medida que se afecta según las inversiones realizadas. Es decir, no existiría un desbalance frente a los demás usuarios del servicio, pues es claro que no se trata de iguales, en el caso de la empresa PETROMIL, existe un factor diferenciador que impacta el valor cobrado.

Los demás aspectos, que fundamentan el cobro de la tarifa para los usuarios que tienen esa entrega, se mantienen incólumes y por ello permiten a la empresa REFICAR seguir cobrando la tarifa conforme el marco normativo vigente.

En consecuencia, para la Comisión es claro que no acceder a la solicitud de revisión de la tarifa cuando se encuentra plenamente demostrada la construcción de las líneas, su inversión y mantenimiento por parte de la empresa PETROMIL, resultaría contrario al marco legal y normativo que la funda.

Lo anterior, significa que en ningún caso es posible entender que, al considerar un valor eficiente de la infraestructura necesaria para medir los refinados entregados por REFICAR a PETROMIL, pueda constituir una afectación sobre la capacidad de la Refinería para invertir o modernizar su infraestructura, y por consiguiente no se observa que se pueda presentar una afectación del servicio." (Negrillas fuera del texto)

Adicionalmente, se reitera lo ya expuesto en acápites precedentes en el sentido que la tarifa debe permitirle al prestador del servicio, suministrarlo en las condiciones de calidad, continuidad y seguridad exigibles y, le es aplicable a la totalidad de los usuarios que la reciben siempre y cuando concurran la totalidad de los elementos que la sustentan.

Así las cosas, no es posible entender el nexo causal que plantea el representante de REFICAR, en donde por un elemento de la estructura de precios, afectado por un usuario (Petróleos del Milenio S.A.S) quedó demostrada la inversión que realizó para la construcción de las líneas 1, 2, 3 y 4 que permiten el suministro de Diésel, Gasolina, Jet fuel y Diesel Marino a su Planta La Candelaria, se afecte la prestación de su servicio y su capacidad financiera.

En consecuencia, la decisión adoptada en la Resolución CREG 504 001 de 2025 no genera desequilibrios ni discriminaciones entre usuarios, ni compromete la eficiencia en la prestación del servicio. Por el contrario, asegura la aplicación de criterios de equidad, transparencia y eficiencia tarifaria, en concordancia con el Código de Petróleos y la regulación vigente.

NUMERAL 3.8: VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO

En cuanto al trámite de la actuación administrativa, el recurrente afirma en su numeral 3.8. que se configura violación al debido proceso al haberse practicado una visita técnica el 5 de noviembre de 2024, de manera irregular, al no conocerse su objetivo y marco.

Así mismo señala, que la vulneración se materializó al haberse negado el decreto de pruebas que, a su juicio, eran útiles y pertinentes (testimonios y dictámenes periciales) para tomar una decisión acertada. Lo cual a su juicio generó una falta de análisis sobre las implicaciones técnicas y financieras de la solicitud realizada por PETROMIL.

Afirma que este análisis probatorio era necesario y pertinente, en la medida en que la decisión de la CREG debe consultar principios tales como el de la suficiencia financiera de las tarifas, de acuerdo con el cual, las tarifas deben remunerar de manera suficiente los servicios prestados y en la fijación de las mismas se deben considerar todos los aspectos que puedan afectar dicha suficiencia, entre los cuales se encuentra el otorgamiento de una exención tarifaria que, necesariamente, impacta los ingresos de REFICAR, generando un daño a la sociedad en la forma de un lucro cesante, y un correlativo enriquecimiento a favor de PETROMIL en la forma de la potencial tarifa dejada de pagar.

Concluye precisando que, desconocer el impacto que la exención tarifaria solicitada por PETROMIL tendría en la aplicación de los principios descritos, viciaría la decisión por falta de motivación por lo que se insiste en el decreto y práctica del dictamen negado.

Conforme los argumentos expuestos, la Comisión advierte que no es posible compartirlos, en la medida que en el trámite de la presente actuación no se configuró vulneración alguna al debido proceso.

En efecto, sobre la práctica de la visita técnica realizada el 5 de noviembre de 2024, en la decisión recurrida, se aclaró y así lo reconoce el representante de REFICAR, que esta se realizó, previo al inicio de la presente actuación, en el marco de las funciones generales de la Comisión, con el fin de indagar y entender el tema que había sido planteado en la solicitud de PETROMIL. Tan es así que, previo a la decisión de apertura o no la actuación se concluyó en la necesidad de proferir un acto administrativo de carácter general (Resolución CREG 104 001 de 2025).

De manera que, el contexto de la práctica de la visita no fue el del marco de una actuación administrativa de carácter particular, en donde para la práctica de pruebas, existe un formalismo que es necesario atender, sino que se realizó en el marco de las funciones generales de regulación que tiene a cargo la CREG, la cual concluye con un acto general aplicable a cualquier agente que se encuentre en esa situación.

Ahora, lo anterior no implica que, luego cuando se inició la presente actuación, dicho antecedente pudiese ser incorporado, como efectivamente se hizo, con el fin de que hiciera parte de los elementos de juicio para decidir. Para compartir lo expuesto por el recurrente, se debería estar ante una situación en la que la Comisión hubiese decretado o practicado pruebas sin el rigor y bajo el debido proceso que exige este tipo de actuaciones, a partir de lo cual, se estaría ante un presunto desconocimiento de alguna de las partes involucradas.

Al contrario, en la presente actuación se han garantizado la totalidad de los principios aplicables a este tipo de actuaciones, a través de los pronunciamientos que han sido necesarios, dentro de los cuales se encuentra la decisión sobre la solicitud de pruebas.

Así las cosas, sobre la aseveración planteada por el recurrente en el sentido de que la CREG negó el decreto de pruebas, que eran necesarias para tomar una decisión acertada, no resulta ser más que una opinión sobre lo que desde su perspectiva se considera adecuado.

En efecto, no es posible sustentar una vulneración al debido proceso cuando fueron decretados los testimonios solicitados para que se pronunciaran sobre “los hechos que han dado origen a la solicitud" y no sobre las “cuestiones técnicas y financieras relacionadas con la infraestructura (conexión) objeto de esta actuación" y se negaron dictámenes periciales cuyos objetos eran los de “(…) evaluar integralmente el sistema de conexión de tuberías y de los circuitos para el despacho y recibo de diésel, Jet A-1 y gasolina, conforme a las mejores prácticas y normativas internacionales del sector (…), i) integridad mecánica (…) ii) operación segura y confiable (…) iii) confiabilidad en la entrega y recibo de productos (…) iv) Cualquier condición técnica o riesgo que comprometa la viabilidad del sistema o la continuidad del servicio logístico, incluyendo vulnerabilidades operacionales, planes de contingencia, disponibilidad de equipos redundantes y cumplimiento de regulaciones ambientales aplicables (EPA 40 CFR parte 112, ANLA, CRA)" y “analice el modelo financiero de la conexión y dictamine sobre los impactos financieros que genera para Refinería de Cartagena el otorgamiento de la exención tarifaria solicitada por Petromil.", toda vez que tal como quedó expuesto en los acápites precedentes, no resultaban útiles y pertinentes en el marco del objeto de la presente actuación.

Así las cosas, sobre los dictámenes, la Comisión soportada en el artículo 226 del Código General del Proceso, consideró adecuado no decretarlos, pues la norma indica respecto a la procedencia de este tipo de prueba que “La prueba pericial es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos. (…)".

Por todo lo anterior, es claro que no se configuró insuficiencia probatoria y ausencia de contradicción, toda vez que las pruebas útiles y pertinentes, fueron incorporadas, decretadas y practicadas integralmente conforme los formalismos exigidos según su naturaleza.

5. Conclusión

Analizados la totalidad de los argumentos expuestos por el recurrente y detalladas las razones por las cuales no se comparten en su totalidad, es claro que no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad que funda el acto cuestionado.

Las causales mencionadas sobre falta y falsa motivación e infracción de las normas no concurren, no se configuran bajo los supuestos en que las fundan.

Al respecto, la sección tercera del Consejo de Estado, en el proceso con número de radicación 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660), del quince (15) de marzo de dos mil doce (2012), Magistrado Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas ha señalado, en lo pertinente, lo siguiente:

“(…)

El artículo 84 del C.C.A. consagra, entre otras causales de nulidad, la derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente a esta causal de nulidad. La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa y ocurre cuando se configura una de las siguientes situaciones: i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea. Según la doctrina judicial del Consejo de Estado, ocurre la primera forma de violación, esto es, la falta de aplicación de una norma, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso. Se presenta la segunda manera de violación directa, esto es, por aplicación indebida, cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: 1.- Porque el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y 2.- Porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Y, finalmente, se viola la norma sustancial de manera directa, cuando ocurre una interpretación errónea. Sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. (…)"

“(…)

En efecto, la falsa motivación, como lo ha reiterado la Sala⁽⁴⁾, se relaciona directamente con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa. Para que prospere la pretensión de nulidad de un acto administrativo con fundamento en la causal denominada falsa motivación es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente. Ahora bien, los hechos que fundamentan la decisión administrativa deben ser reales y la realidad, por supuesto, siempre será una sola. Por ende, cuando los hechos que tuvo en cuenta la Administración para adoptar la decisión no existieron o fueron apreciados en una dimensión equivocada, se incurre en falsa motivación porque la realidad no concuerda con el escenario fáctico que la Administración supuso que existía al tomar la decisión. Todo lo anterior implica que quien acude a la jurisdicción para alegar la falsa motivación, debe, como mínimo, señalar cuál es el hecho o hechos que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión y que en realidad no existieron, o, en qué consiste la errada interpretación de esos hechos⁽⁵⁾." (Negrillas fuera del texto).

Adicionalmente, a través de la Sentencia 00064 de 2018 proferida por la subsección “A" de la sección segunda del Consejo de Estado, radicación número 110010325000201000064 00 (0685-2010), Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, en relación con la falta de motivación, se precisó:

“(…) 4.2. EXPEDICIÓN EN FORMA IRREGULAR POR FALTA DE MOTIVACIÓN

La falta de motivación, que no es equiparable a la "falsa motivación", es la omisión de motivar el acto administrativo imputable a la autoridad que lo profiere, lo cual constituye un vicio de procedimiento, y, por ende, una causal de nulidad por expedición irregular del acto, mientras que la "falsa motivación" supone que sí hubo motivación, pero ésta no corresponde a los hechos. Ahora bien, para determinar si se ha o no omitido motivar el acto, no basta con la inclusión de expresiones genéricas (las famosas frases "passe par touf") (sic), sino una relación de los motivos concreto (sic) que fundamentan el acto, desde el punto de vista de los fundamentos de derecho y hecho.

En este sentido, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta (Sentencia de 28 de febrero de 2008, expediente No. 15944), consideró lo siguiente en torno a este punto:

"(…) en tanto se limita a señalar el ejercicio de una facultad oficiosa y el cumplimiento de una función, pero en sí misma no contiene una fundamentación o explicación fáctica y probatoria referida al asunto en concreto, indicativa de los motivos de la decisión plasmada en la parte resolutiva. // (...) la motivación es una exigencia del acto administrativo (...) reclamable (...) de todos los actos y debe basarse en hechos ciertos y demostrados al momento de la emisión del acto, so pena de viciarlo de nulidad. por ausencia de uno de sus elementos esenciales(...)".

Por todo lo expuesto, se considera que el acto administrativo cuestionado se funda en el marco legal vigente y en el se detallaron las razones de la decisión, a partir de los elementos de juicio obrantes en la actuación, análisis que no fue desvirtuado por el representante de REFICAR, por lo que la decisión cuestionada se mantendrá incólume.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su sesión 1413 del dieciocho (18) de octubre de 2025, aprobó la siguiente decisión.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1o. NO REPONER y en su lugar CONFIRMAR en su integridad el contenido de la Resolución CREG 504 001 de 2025 a través de la cual se aprobó el cargo regulado Ciudad de Cartagena (entregas locales y muelles), para la entrega de refinados a Petróleos del Milenio S.A.S. de conformidad con lo dispuesto en la Resolución MME 180088 de 2003 y sus modificatorias, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.

ARTÍCULO 2o. Notifíquese la presente resolución a las empresas Petróleos del Milenio S.A.S y Refinería de Cartagena S.A.S, y publíquese en el Diario Oficial. Contra las disposiciones contenidas en esta resolución no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE,

Dada en Bogotá, D.C., a los dieciocho (18) días de octubre de 2025.

KAREN SCHUTT

Viceministra de Energía, delegada Ministro de minas y energía

Presidente

ANTONIO JIMÉNEZ RIVERA
    Director Ejecutivo

NOTAS AL FINAL:

1. La anterior masa monetaria, tasa de descuento y cantidad corresponden a información con corte a 2024.

2. La cantidad de barriles usados para el cálculo, son los barriles vendidos de productos blancos en 2024 (Productos blancos son los que compra PETROMIL).

3. Se estima con una TRM de 4100 pesos por dólar

4. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá D.C., Veintitrés (23) de junio de dos mil once (2011). Radicado: 11001-03-27-000-2006-00032- 00 -16090. Demandante: DIANA CABALLERO AGUDELO Y GLORIA I. ARANGO GÓMEZ. Demandado: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –DIAN. Asunto: Acción pública de nulidad contra la Resolución 11670 del 29 de noviembre de 2002 expedida por la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera DIAN

5. El tratadista Manuel María Diez enseña sobre la motivación de los actos administrativos que se deben distinguir dos elementos: i) Los hechos y consideraciones que sirven de fundamento al acto y se relacionan tanto a la oportunidad del acto como a su legalidad y, ii) la correspondencia de la motivación con la materia reglada por el acto. En el primer evento, dice el autor, al citar a Stassinopoulos, cuando la motivación se refiere a la oportunidad del acto “debe mencionar los hechos concretos y la importancia que la administración le acuerde, como también la influencia que esos hechos han tenido sobre el ejercicio del poder discrecional"; y cuando se relaciona con la legalidad, puede contener “1) un desenvolvimiento del sentido de la ley, de acuerdo con la interpretación dada por el autor del acto; 2) una afirmación de la constatación de los hechos que constituyen la condición para que la aplicación de la ley haya tenido lugar; 3) una afirmación de que estos hechos han sido sometidos a una calificación jurídica apropiada." Y en cuanto al segundo elemento, precisa que la correspondencia de la motivación varía según la clase de motivos invocados: “1) si los motivos se relacionan con la interpretación de la ley deben contener la manifestación del autor del acto sobre el sentido de la ley. (…); 2)si se trata de motivos relacionados con la constatación de hechos, la correspondencia existe si se formulan las razones que conforman esa constatación; 3) si la motivación se relaciona con la calificación jurídica del hecho, la sola mención de la calificación adoptada no es suficiente, porque no es sino la conclusión y no el motivo; 4) si el motivo tiene por objeto demostrar el ejercicio correcto del poder discrecional, la correspondencia necesaria del mismo con la conclusión del acto motivado, existe si el acto hace mención de los hechos y de las consideraciones a las que el autor otorga una importancia fundamental." Manuel María Díez. "El Acto Administrativo". Tipográfica Editora Argentina S.A. Buenos Aires. 1993.