RESOLUCIÓN 110 DE 2019

(septiembre 18)

Diario Oficial No. 51.207 de 25 de enero 2020

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

Por la cual se determina el precio máximo regulado de suministro de GLP producido en el CPF Cupiagua.

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por las Leyes 142 y 143 de 1994, y en desarrollo de los Decretos 2253 de 1994 y 1260 de 2013, y

CONSIDERANDO QUE:

Según lo previsto en los artículos 1o, 2o y 4o de la Ley 142 de 1994, la distribución de gas combustible y sus actividades complementarias constituyen servicios públicos domiciliarios esenciales y el Estado intervendrá en los mismos a fin de, entre otros, garantizar la calidad del bien y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, así como su prestación continua, ininterrumpida y eficiente.

El artículo 14.28 de la Ley 142 de 1994 definió el servicio público domiciliario de gas combustible como el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible y estableció la actividad de comercialización como actividad complementaria del servicio público domiciliario de gas combustible.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas tiene la función de regular los monopolios en la prestación del servicio público domiciliario de gas, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad, tal como lo prevé el artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

El artículo 73.11 de la Ley 142 de 1994 faculta a la CREG para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos; y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre.

De acuerdo con lo estipulado en el artículo 74.1 de la Ley 142 de 1994, es función de la CREG “regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia”.

Dentro de la regulación para la comercialización mayorista de GLP, mediante Resolución CREG 066 de 2007, modificada por las Resoluciones CREG 059 de 2008, 002 de 2009, 123 de 2010, 095 de 2011, la Comisión estableció “la regulación de precios de suministro de GLP de comercializadores mayoristas a distribuidores”. La resolución en mención señala la metodología para calcular el precio máximo regulado de suministro de GLP producido en las fuentes reguladas, indicando adicionalmente que las demás fuentes de producción de GLP pueden fijar libremente su tarifa.

En la resolución CREG 066 de 2007 y el documento soporte CREG 034-2007, se estableció por parte de la CREG la necesidad de adoptar una metodología en la cual se habría de remunerar al productor con base en el costo de oportunidad⁽¹⁾, en este caso, de acceder al mercado externo. Lo anterior se hizo con el fin de abastecer la demanda interna (esto bajo la consideración que la capacidad de producción es suficiente para atender el mercado doméstico, sin necesidad de acudir sistemáticamente a la importación de combustible), trasladando la eficiencia del mercado externo al mercado doméstico, de acuerdo con la remuneración, a través de precios internacionales. En la teoría económica esto corresponde al costo de oportunidad de “paridad exportación”.

Igualmente, para adoptar dicha decisión, la CREG, dentro de sus consideraciones realizó un balance entre oferta y demanda. Dicho análisis permitió establecer que existía una oferta mayor a la demanda y, por tanto, era viable que el productor destinara el producto excedente al mercado internacional. Adicionalmente se consideró la composición del combustible comercializable identificando que el mismo tenía un alto contenido de butanos y olefinas y finalmente se analizó la posición dominante y promoción de la competencia puesto que el GLP consumido en Colombia, hasta la fecha, había sido únicamente proporcionado por Ecopetrol en calidad de productor y, en algunas ocasiones, de importador.

Por lo anterior, dicha regulación buscaba, entre otras, “limitar las rentas del proveedor dominante al costo de oportunidad que puede obtener de su producción, con lo cual también se da una señal de eficiencia frente a los usos alternos de algunas corrientes que hoy se comercializan como GLP”.

Para el caso del producto proveniente de Cusiana, mediante Resolución CREG 123 de 2010, la CREG amplió el régimen de libertad regulada para todas las fuentes comercializadas por Ecopetrol, incluidas las nuevas fuentes. A partir de dicha decisión, se estableció que el precio máximo regulado de suministro del GLP producido en el campo de Cusiana sería determinado aplicando lo dispuesto en el artículo 3o de la Resolución CREG 066 de 2007, el cual corresponde al precio máximo regulado de suministro de GLP producido en la refinería de Barrancabermeja y en el campo de Apiay.

El Documento CREG-095-2010, soporte de la precitada resolución, señala que “para el GLP procedente del campo Cusiana, se ha considerado que dada su situación geográfica y por lo tanto su dificultad de exportarlo, su oportunidad es colocarlo en el mercado doméstico del centro del país. Por consiguiente, se propone establecer para este producto, mientras sea comercializado por Ecopetrol, el precio que se forma en el mercado del interior, es decir, el precio aplicable al GLP procedente de la Refinería de Barrancabermeja y establecido en el artículo 3o de la Resolución CREG 066 de 2007”.

Así mismo, mediante Resolución CREG 095 de 2011, la Comisión determinó el precio del GLP proveniente de las plantas de gas de Dina y Gigante comercializadas por Ecopetrol S.A. Dicha resolución establece que “el precio máximo regulado de suministro del GLP proveniente de las plantas de gas de Dina y Gigante para el suministro de Comercializadores Mayoristas a Distribuidores será determinado aplicando lo dispuesto en el artículo 3o de la Resolución CREG 066 de 2007, siempre que se cumplan los supuestos señalados en el artículo 1o de la Resolución 123 de 2010”.

El documento CREG-077-2011, soporte de la Resolución CREG 095 de 2011, señala, dentro de las consideraciones tenidas en cuenta por la Comisión para la definición del precio de Dina y Gigante que “el potencial de GLP de las plantas de Dina y Gigante es relativamente pequeño (Apróx. 1,6%, 260 BFP). Por lo tanto, no tendría una influencia significativa sobre los precios del mercado y la solicitud de la empresa, podría afectar negativamente el bienestar social y las señales económicas de promoción de la competencia que sea dado para esta actividad en la regulación establecida por la CREG. (…) Es importante conservar una misma señal de precios en mercados atendidos por el mismo comercializador, que en este caso, es el costo de oportunidad del GLP en el mercado del interior, es decir, el de paridad de Exportación del GLP de Barrancabermeja”.

De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1o de la Resolución CREG 123 de 2010, previo a la comercialización, Ecopetrol debe solicitar a la CREG, mediante comunicación escrita, el precio regulado aplicable a la fuente de producción nacional que pretende comercializar.

Mediante comunicación 2-2019-093-2919, con radicado CREG E-2019-002597, de fecha 26 de febrero de 2019, el representante legal de Ecopetrol, con fundamento en el artículo 1o de la Resolución CREG 123 de 2010, hizo las siguientes solicitudes:

“1. Establezca el precio máximo regulado para el GLP de Cupiagua, nueva fuente de producción nacional a ser comercializada por Ecopetrol.

2. Establezca que Ecopetrol podrá comercializar este producto a un precio máximo regulado igual al precio de paridad de importación del GLP, referenciado al mercado de Mont Belvieu, Estados Unidos.

3. Adopte medidas transitorias para la comercialización del GLP producido en Cupiagua durante el segundo semestre de 2019. En específico:

a) Que le permita a Ecopetrol comercializar el GLP producido durante la etapa de comisionamiento mediante contratos interrumpibles. Durante esa etapa, programada para los meses de junio, julio y agosto de 2019. Ecopetrol espera estabilizar la producción de la planta.

b) Que le permita a Ecopetrol realizar una oferta pública de cantidades en agosto de 2019, para comercializar el GLP producido por esta fuente durante los meses de septiembre a diciembre de 2019, sin que se aplique la compensación prevista en el parágrafo 1 del artículo 13 de la Resolución CREG 053 de 2011, modificado por el artículo 1o de la Resolución CREG 064 de 2016. Lo anterior teniendo en cuenta que en agosto se tendría certidumbre de la fecha de terminación para el resto del año”.

Una vez analizada la completitud de la información allegada con la solicitud, la Comisión consideró necesario realizar un requerimiento de información a Ecopetrol mediante radicado CREG S-2019-001452 del 18 de marzo de 2019.

Ecopetrol, mediante comunicación de 2-2019-093-5484, con radicado CREG E-2019-003980 del 3 de abril de 2019, allegó la información solicitada.

Después de revisar la información remitida por Ecopetrol, y al verificar que la información está completa, la Comisión procedió a ordenar la creación de un expediente administrativo y desarrollar una actuación administrativa particular con el objeto de resolver las solicitudes hechas por Ecopetrol en los numerales 1 y 2 de su comunicación.

Frente a la solicitud del numeral 3 de la comunicación de radicado CREG E-2019-002597, mediante la Resolución CREG 083 de 2019 la Comisión expidió la resolución, “por la cual se adoptan medidas regulatorias para la comercialización de GLP de comisionamiento de la planta de estabilización de condensados de Cupiagua”.

En este sentido y frente a las dos primeras solicitudes, la Comisión adelantó la correspondiente actuación administrativa, iniciada mediante el Auto con radicado CREG I-2019-002617 del 10 de abril de 2019, el cual hace parte de la actuación administrativa del expediente 2019-0034. El citado auto fue comunicado a Ecopetrol con radicado CREG S-2019-001902 del 10 de abril de 2019 y fue publicado en el Diario Oficial el día 12 de abril de 2019.

En el precitado Auto esta Comisión precisó lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que el fundamento de su solicitud es el artículo 1o de la Resolución CREG 123 de 2010, el objeto de la actuación administrativa particular es definir el precio máximo regulado para el GLP de una fuente de producción nacional comercializada por Ecopetrol, toda vez que la regulación ya tiene previstos los mecanismos y disposiciones aplicables para la comercialización de GLP de precio regulado.

Las solicitudes del numeral tercero hacen referencia al esquema de comercialización de GLP de precio regulado. Efectuar modificaciones o excepciones del reglamento de comercialización mayorista no hace parte de la actuación administrativa particular. No obstante, la Comisión, en caso de encontrarlo procedente, llevará a cabo dichas modificaciones en resolución de carácter general, la cual surtirá el proceso de consulta correspondiente.” (Resaltado fuera de texto).

De otro lado, mediante autos del 24 de julio y 16 de agosto de 2019, se resolvió vincular dentro del trámite de la actuación administrativa en calidad de terceros interesados a las siguientes empresas, las cuales realizaron solicitud de vinculación a la respectiva actuación: Compañía de Almacenamiento de Gas - Almagas S. A. E.S.P. (E-2019-006232), Nortesantandereana de Gas - Norgas S.A. E.S.P. (E-2019-007342 y E-2019-007418), Colgas de Occidente S.A. E.S.P. (E-2019-007451), Gases de Antioquia S.A. E.S.P. (E-2019-007399 y E-2019-007411), Compañías Asociadas de Gas S.A. E.S.P. (E-2019- 007539), y Gas Gombel S.A. E.S.P. (E-2019-008232). Esto ateniendo lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

La Comisión comunicó a Ecopetrol el contenido de los autos citados, mediante radicados S-2019-004177 y S-2019-004607.

Mediante comunicación con radicado CREG E-2019-008879 del 22 de agosto de 2019, Ecopetrol remite sus comentarios a los argumentos contenidos en las solicitudes de vinculación como tercero interesado por las partes que se adhirieron a la actuación administrativa, expediente 2019-0034.

De acuerdo con lo anterior, la Comisión llevó a cabo un análisis del comportamiento histórico de la oferta de precio regulado y del comportamiento del consumo de los usuarios frente a la señal de precio, el cual no permite evidenciar que el precio, como variable independiente, sea explicativa del comportamiento de las cantidades ofrecidas por Ecopetrol como comercializador mayorista de precio regulado o de las cantidades consumidas. Este análisis sugiere que no se cumplen los supuestos sobre oferta y demanda planteados por Ecopetrol en su solicitud para que se presente una pérdida de bienestar con precios diferentes al de paridad importación.

Así mismo, se debe tener en cuenta que el mismo Ecopetrol menciona que la oferta de GLP no está relacionada con un proceso directo y único de producción de este combustible, sino que esta se ve afectada es por los fenómenos de: “i) optimización del proceso de refinación para maximizar la producción de combustibles que generan mayor valor; ii) autoconsumos de este energético para procesos térmicos, tanto en las refinerías como en un campo de producción; y iii) usos alternativos del GLP en procesos propios de la cadena de producción y transporte de hidrocarburos”, que como se expone por parte de dicha empresa “tienen impacto sobre las cantidades ofrecidas para cada nivel de precio, es decir, desplazan la curva de oferta”.

Se entiende que las cantidades de GLP que son consecuencia de dichos procesos buscan ser aprovechadas al máximo por Ecopetrol, toda vez que la valoración del uso como combustible en el servicio público domiciliario, inclusive con una señal de precio de paridad importación, como precio máximo eficiente, es menor que la valoración del GLP por parte de Ecopetrol en cualquiera de esos otros usos alternativos a las que puede destinarlas.

Es por esto que las cantidades disponibles u ofrecidas por Ecopetrol al servicio público domiciliario son todas aquellas a las que no se les ha podido dar un mejor aprovechamiento al interior de la empresa. Adicionalmente, la condición relativa a la situación geográfica del CPF de Cupiagua y por lo tanto su dificultad de exportarlo, permite concluir que su oportunidad es colocarlo en el mercado doméstico y en consecuencia, el precio aplicable corresponde al precio interno definido actualmente para el GLP de producción nacional de precio regulado.

Adicionalmente, frente a los argumentos de las empresas distribuidoras de GLP, se establece que los mismos difieren de un análisis válido a efectos de establecer el precio máximo regulado para el CPF de Cupiagua, toda vez que los mismos se sustentan en aspectos no relacionados con la metodología vigente, sino principalmente de conveniencia como lo es la “pérdida de competitividad de los importadores” o el “enriquecimiento injustificado de Ecopetrol”.

En desarrollo de lo establecido en el artículo 7o de la Ley 1340 de 2009, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió el Decreto 2897 de fecha 5 de agosto de 2010⁽²⁾, en el que determinó que las autoridades deben informar a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), sobre los proyectos de acto administrativo que se proponen expedir con fines de regulación, así como las reglas aplicables para la rendición por parte de esa Superintendencia del concepto previo a que hace referencia el artículo 7o de la Ley 1340 de 2009. En desarrollo de lo establecido por el artículo 5o del Decreto 2897 de 2010, la SIC adoptó mediante Resolución 44649 de 2010 el cuestionario para la evaluación de la incidencia sobre la libre competencia de los proyectos de actos administrativos expedidos con fines regulatorios a que hace referencia el citado artículo del Decreto 2897 de 2010.

Conforme al Decreto 2897 de 2010⁽³⁾ y la Resolución SIC 44649 de 2010, la Comisión de Regulación de Energía y Gas dio respuesta al cuestionario adoptado por la SIC para la evaluación de la incidencia sobre la libre competencia del presente acto administrativo. En el Documento CREG 075 de 2019 se transcribe el cuestionario, se consignan el análisis completo de la actuación administrativa y las justificaciones de la presente propuesta regulatoria.

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión 945 del 18 de septiembre de 2019, acordó expedir esta resolución.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1o. PRECIO MÁXIMO REGULADO DE SUMINISTRO DE GLP PRODUCIDO EN EL CPF CUPIAGUA. El precio máximo regulado de suministro de Comercializadores Mayoristas a Distribuidores del GLP producido en el CPF Cupiagua será determinado aplicando lo dispuesto en el artículo 3o de la Resolución CREG 066 de 2007, siempre que se cumplan los supuestos señalados en el artículo 1o de la Resolución CREG 123 de 2010.

PARÁGRAFO. Las disposiciones de la Resolución CREG 066 de 2007 aplicables a precios máximos regulados le son también aplicables al precio máximo regulado del GLP producido en el CPF Cupiagua.

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente Resolución rige mientras se encuentre vigente la Resolución CREG 066 de 2007.

ARTÍCULO 3o. Notifíquese personalmente a los representantes legales de Ecopetrol, Compañía de Almacenamiento de Gas - Almagas S.A. E.S.P, Nortesantandereana de Gas – Norgas S.A. E.S.P., Colgas de Occidente S.A. E.S.P., Gases de Antioquia S.A. E.S.P., Compañías Asociadas de Gas S.A. E.S.P., y Gas Gombel S.A. E.S.P. el contenido de la presente resolución. Contra lo dispuesto en este acto procede el recurso de reposición, el cual se podrá interponer ante la Dirección Ejecutiva de la CREG dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.

Notifíquese, publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 18 de septiembre de 2019.

El Presidente,

Diego Mesa Puyo.

Viceministro de Energía, Delegado de la Ministra de Minas y Energía

El Director Ejecutivo,

Christian Jaramillo Herrera.

NOTAS AL FINAL:

1. El concepto de costo de oportunidad da una señal de precio eficiente a la oferta, puesto que quien produce el GLP obtiene al menos, lo que obtendría por venderlo en la segunda mejor alternativa.

2. Se debe precisar que estas disposiciones se encuentran recogidas actualmente en los numerales 2.2.2.30 y siguientes del Decreto 1074 de 2015.

3. Se debe precisar que estas disposiciones se encuentran recogidas actualmente en los numerales 2.2.2.30 y siguientes del Decreto 1074 de 2015.