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CONCEPTO 5945 DE 2024

(septiembre 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXX

Asunto: Regulación Biogas Radicado CRA N°: 20240300114781

Radicado CREG: S2024005945

Id de referencia: E2024012695

Respetada señora Subdirectora:

Antes de darle respuesta, le informamos que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, a la CREG, aparte de las funciones genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignó la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Posteriormente, mediante el Decreto 1260 de 2013, se le otorgó la responsabilidad de la regulación económica de los combustibles líquidos.

Es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.

Respecto de la petición, la transcribimos y damos respuesta a continuación:

Pregunta 1

(...) En el marco de las funciones consagradas en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, la UAE - CRA se encuentra desarrollando los estudios definidos en el documento de “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana”, con el fin de expedir los nuevos marcos tarifarios del servicio público de aseo.

Siendo así, nos encontramos avanzando en la elaboración de los análisis técnicos relacionados con los costos de disposición final y tratamiento. Al respecto, esta Comisión de Regulación solicita su colaboración en el sentido de responder el cuestionario que se plantea a continuación, respecto de la regulación de la generación de energía y gas mediante biogás a partir de fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER), en nuestro caso a partir de residuos sólidos, de acuerdo con sus funciones y competencias, aspecto este sobre el cual, de manera particular, han surgido una serie de inquietudes:

 ¿Hasta qué punto la Comisión de Regulación de Energía y Gas - en adelante CREG, remunera mediante su metodología tarifaria la generación de energía y gas a través de FNCER, específicamente, biogás a partir de residuos sólidos? (...)

Respuesta:

La CREG tiene, entre sus funciones, definir las reglas de conexión, operación, medida y remuneración de energía eléctrica de cualquier recurso de generación conectado al Sistema Interconectado Nacional; esto para garantizar una operación segura confiable y económica.

Le informamos que una planta con biogás, equivalente a una planta térmica, se regula por las Resoluciones CREG 024 de 1995 (reglamento comercial del Mercado Mayorista de Energía) y CREG 025 de 1995 (Código de Redes para la operación).

Además, están las Resoluciones CREG 130 de 2019 “Por la cual se definen los principios, comportamientos y procedimientos que deben cumplir los comercializadores en la celebración de contratos de energía destinados al mercado regulado” y CREG 071 de 2006 “Por la cual se adopta la metodología para la remuneración del Cargo por Confiabilidad en el Mercado Mayorista de Energía”.

Para su procedimiento de conexión se aplican las reglas de la Resolución CREG 075 de 2021 si su tamaño es mayor o igual a 1 MW y si es menor a 1 MW las de la Resolución CREG 174 de 2021.

En cuanto a las reglas de medición de la energía entregada al sistema, debe cumplirse el Código de Medida, Resolución CREG 038 de 2014.

Con las anteriores reglas, los agentes con plantas que operan con biogás, o cualquier otro combustible, pueden participar en el mercado de corto plazo ofertando diariamente su energía en bolsa y el mercado de contratos bilaterales en donde puede participar en las convocatorias de compra de energía que adelantan los comercializadores.

En el mercado de confiabilidad, el agente puede participar con su activo de generación de acuerdo con la energía firme que disponga, dicha planta que suponemos es térmica, para lo cual se deben tener aseguradas las cantidades de combustible disponible está energía.

Complemento pregunta 1 y Respuesta Preguntas 2 a 6

(...) ¿Cuál es la frontera entre el servicio público de aseo y los servicios públicos de energía y gas, en el marco de la generación de estos últimos servicios mediante tecnologías de valorización energética de los residuos sólidos? (...)

(...) ¿La CREG mantiene la postura expuesta en el documento CREG-79 de noviembre 16 de 2012 “Normas aplicables al servicio público domiciliario de gas combustible con biogás” respecto de las competencias atribuidas a cada una de las Comisiones de Regulación, en el marco de la generación de energía y gas, mediante la valorización energética de residuos sólidos? A continuación, se trascribe un extracto de dicho texto para mayor contexto:

“(...) son claras dos diferencias en cuanto al aprovechamiento de los residuos, uno es aquel aprovechamiento comprendido dentro de disposición final, esto es en el contexto del servicio público domiciliario de aseo y otro es el aprovechamiento en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos. El primero, sujeto a la regulación de la CRA y abarca la recolección, a transporte y a la separación de los residuos aprovechables. La generación de biogás es una forma de aprovechamiento de los residuos en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

Por tanto, la propuesta regulatoria de la CREG tendrá en cuenta las competencias que legalmente le han sido atribuidas, esto es la regulación de servicio público domiciliarios de gas combustible y sus actividades de comercialización desde la producción, el transporte, la distribución y la comercialización de gas combustible. (...)”?

(…)

(...) Se solicita, comedidamente, un alcance explicativo de la respuesta dada a la observación consignada en el numeral “2.2. Biogás Doña Juana S.A. E.S.P. (...) (radicación 006351)” del punto “2. Análisis de comentarios recibidos en el proceso de consulta” de la Resolución CREG 066 de 2009 referida a “PROPUESTA DE REGULACIÓN APLICABLE AL BIOGAS”, en la que se lee:

“En la medida en que el biogás tiene relación directa con el servicio público de aseo en su componente de disposición final de residuos, la regulación que expida la CREG debe ser coherente con la regulación a tal servició con el fin de lograr armonizar la normatividad referida a tales actividades”.

Teniendo en cuenta que el Biogás es el resultado del aprovechamiento de residuos, es preciso tener en cuenta la normativa en relación con el aprovechamiento de residuos sólidos.

Al respecto, lo primero que hay que tener en cuenta es que el artículo 1o de la Ley 142 de 1994 determina que dentro de su ámbito de aplicación se encuentran también incluidas las actividades complementarias de los servicios públicos domiciliarios.

Según el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 modificada por la Ley 689 de 2001, es actividad complementaria del servicio de aseo el aprovechamiento de los residuos, principalmente sólidos: (...)

De otra parte conforme al marco reglamentario del servicio público de aseo, es preciso señalar que la actividad complementaria de aprovechamiento en el marco de este servicio, está definida como “el conjunto de actividades dirigidas a efectuar la recolección, transporte v separación, cuando a ello haya lugar, de residuos sólidos que serán sometidos a procesos de reutilización, reciclaje o incineración con fines de generación de energía, compostaie, lombricultura o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos”. (...)

Y en este mismo sentido, el citado decreto Incluye el aprovechamiento como uno de los componentes del servicio público de aseo, el cual debe entenderse en el definición antes citada:

“ARTÍCULO 11. COMPONENTES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este decreto se consideran como componentes del servicio público de aseo, los siguientes: 1. Recolección, 2. Transporte, 3. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, lavado de estas áreas. 4. Transferencia. 5. Tratamiento. 6. Aprovechamiento. 7. Disposición final.” (...).

Así mismo, el artículo 68 de la norma citada dispone quiénes pueden realizar la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos:

“PERSONAS PRESTADORAS DEL SERVICIO DE ASEO QUE EFECTÚAN LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO. El aprovechamiento de residuos ser realizado por las siguientes personas:

1. Las empresas prestadoras de servicios públicos.

2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas complemento de su actividad principal, los bienes y servicios relacionados con el aprovechamiento y valorización de los residuos, tales como las cooperativas y asociaciones de recicladores, en los términos establecidos en la normatividad vigente.

3. Las demás personas prestadoras del servicio público autorizadas por el la Ley 142 de 1994, conforme a la normatividad vigente.

PARÁGRAFO. Las personas prestadoras del servicio de aseo que efectúen la actividad de aprovechamiento incluirán en su reglamento las acciones y mecanismos requeridos para el desarrollo de los programas de aprovechamiento que hayan sido definidos bajo su responsabilidad en el PGIRS. Sin perjuicio de lo anterior, los prestadores del servicio que no desarrollen esta actividad, deberán coordinar con los prestadores que desarrollo armónico de las actividades de recolección, transporte, transferencia y disposición final a que haya lugar”

De acuerdo con lo anterior, y según los análisis efectuados por la misma Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA:

“el aprovechamiento dentro del servicio público de aseo está limitado a las actividades de recolección, transporte y separación de los residuos aprovechados (marco en el cual la CRA es competente), mientras que por fuera del servicio público de aseo se relaciona con las actividades de comercialización y reincorporación de los materiales recuperados al ciclo económico y productivo en forma eficiente”.(...)

La (...) CRA, regula a aquellos prestadores de los que trata el artículo 15 de la ley 142 de 1994, y por lo tanto ejerce su función regulatoria sobre aquellas actividades complementarías o componentes específicos que se encuentran en el marco del servicio público de aseo. De este manera, en lo relacionado con el aprovechamiento de residuos sólidos, las actividades sujetas a regulación corresponden de conformidad con el artículo 1 del Decreto 1505 de 2003 a la recolección, transporte v separación (...)” de los residuos aprovechables, quedando por fuera de la función regulatoria de la CRA, las actividades de transformación, comercialización y venta de los mencionados residuos y quienes realicen cualquiera de las actividades del servicio público de manera informal.' (...).

Así las cosas, en el marco del servicio de aseo, las actividades de aprovechamiento sujetas a regulación de la CRA corresponden a la recolección, a transporte y a la separación de los residuos aprovechables.

No sobra tener en cuenta que conforme la misma reglamentación del servicio de aseo, específicamente se imponen a los prestadores del mismo y de las distintas actividades que lo componen obligaciones específicas. Así por ejemplo, el artículo 5 del Decreto 1713 de 2002 determina que:

“la responsabilidad por los efectos ambientales y a la salud pública generados por las actividades efectuadas en los diferentes componentes del servicio público de aseo de los residuos sólidos, recaerá en la persona prestadora del servicio de aseo, la cual deberá cumplir con las disposiciones del presente decreto y demás normatividad vigente”. Y que “cuando se realice la actividad de aprovechamiento, la responsabilidad por los efectos ambientales y a la salud pública causados será de quien ejecute la actividad”.

Así mismo, el artículo 8 del Decreto 838 de 2005 determina que el prestador del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, deberá formular y desarrollar antes del inicio de la operación un reglamento operativo, que se dé a conocer a los usuarios al momento de la solicitud de acceso al servicio, el cual incluirá entre otros, la recolección, concentración y venteo de gases.

Adicionalmente, en el artículo 1 del Decreto 1505 de 2003, el aprovechamiento no sólo dentro del marco del servicio público de aseo, sino que adicionalmente, se define dentro del marco de la gestión integral de residuos sólidos de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1o. Adicionase el artículo 1o del Decreto 1713 de 2002, con las siguientes definiciones:

Aprovechamiento en el marco de la Gestión integral de Residuos Sólidos. Es el proceso mediante el cual, a través de un manejo integral de los residuos sólidos, los materiales recuperados se reincorporan al ciclo económico y productivo en forma eficiente, por medio de la reutilización, el reciclaje, la incineración con fines de generación de energía, el compostaje o cualquier otra modalidad que conlleve beneficios sanitarios, ambientales, sociales y/o económicos.

De otro lado, al analizar el Decreto 1713 de 2002, se observa que la generación del biogás es una forma de aprovechamiento de los materiales presentes en los residuos sólidos.

En efecto, el artículo 70 del Decreto 1713 de 2002 establece que: “ARTICULO 70. FORMAS DE APROVECHAMIENTO. Como formas de aprovechamiento se consideran, entre otras, la reutilización, el reciclaje, el compostaje, la generación de biogás v la recuperación de energía” (...)

Así mismo, el citado decreto en su artículo 72 establece los criterios que deben cumplirse para que los métodos de aprovechamiento se realicen en forma óptima, estableciendo en relación con la generación de energía lo siguiente:

“3. Para la generación de energía, valorar parámetros; tales como, composición química, capacidad calorífica y contenido de humedad, entre otros.

En todo caso, habrá que tener en cuenta que conforme al Decreto 1713 de 2002, “el programa de aprovechamiento de residuos sólidos deberá formularse y desarrollarse en concordancia con el PGIRS a cargo de los municipios y distritos, quienes deberán elaborarlos y mantenerlos actualizados.

Teniendo en cuenta lo anterior, son claras dos diferencias en cuanto al aprovechamiento de los residuos, uno es aquel aprovechamiento comprendido dentro de disposición final, esto es en el contexto del servicio público domiciliario de aseo y otro es el aprovechamiento en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos sujeto a la regulación de la CRA y abarca la recolección, a transporte y a la separación de los residuos aprovechables. La generación de biogás es una forma de aprovechamiento de los residuos en el marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

Por tanto, la propuesta regulatoria de la CREG tendrá en cuenta las competencias que legalmente le han sido atribuidas, esto es la regulación de servicio público gas combustible y sus actividades de comercialización desde la producción, transporte, la distribución y la comercialización de gas combustible, incluida la regulación del precio del producto, como sucede hoy con la regulación de precios del gas natural. Es decir la propuesta regulatoria guarda armonía con la regulación del servicio de aseo y con los reglamentos que al respecto de han expedido.

En este sentido, la regulación que puede adoptar la CREG se enmarca dentro de sus competencias para regular el servicio público domiciliario de gas combustible con biogás, esto es la regulación de las actividades de comercialización desde la producción, transporte, distribución y comercialización de gas combustible, incluida la regulación del precio del producto, como sucede hoy con la regulación de precios del gas natural. En todo caso, la revisión de la normativa existente sobre rellenos sanitarios y demás normas relacionadas con el aprovechamiento de los residuos sólidos será tenida en cuenta dentro de los análisis que haga la Comisión para establecer regulación adicional y posterior aplicable al servicio público domiciliario de gas combustible con biogás.

(...) En cuanto a las inquietudes de calidad y seguridad, la Comisión ha sido clara en sus planteamientos y en indicar que será un tema que será abordado en una regulación independiente. No obstante, se incluirá un artículo relativo al pacto de las condiciones de calidad y equipos receptores entre el prestador y el usuario industrial, así como a las responsabilidades que cada uno asume. (...)” (Negrillas por fuera del texto original)

Lo anterior toda vez que no resulta claro para la CRA nuestro límite de competencias en materia de biogás, respecto de la tarifa en el marco del servicio público de aseo, de frente a las competencias que le asisten a la CREG y, consideramos necesario definir la órbita de competencia de cada entidad, puesto que nos encontramos en el proceso de construcción de los nuevos marcos tarifarios. (...)

Se requiere conocer entonces, el estado actual de la regulación en torno a la generación de energía y gas, para evitar invadir ámbitos que no nos corresponden y a su vez, evitar duplicidad de regulación o eventualmente, reconocimientos tarifarios repetitivos

- Se solicita por favor indicar lo correspondiente al manejo regulatorio dado en casos de productores marginales (biogás) (...)

Respuesta:

Le informamos de forma integral en el mismo orden que fueron formuladas las preguntas:

a) Tal como se citó líneas arriba en la anterior respuesta, se proporcionó la regulación que aplica a generadores en el Sistema Interconectado Nacional.

b) La CREG regula el biogás o biometano que es utilizado para el servicio público domiciliario, es decir contempla la regulación de las diferentes actividades de la cadena tales como son la comercialización desde la producción, transporte, distribución y comercialización de gas combustible, incluida la regulación del precio del producto y tal como se hace con la regulación de gas natural.

c) Le informamos que el documento CREG 079 de 2012 al que se refiere en su comunicación, corresponde al documento soporte de la Resolución CREG 135 de 2012 y con la cual se adoptaban normas aplicables al servicio público domiciliario de gas combustible con biogás. Esta norma estableció en su momento las reglas que deben ser tenidas en cuenta para la prestación del servicio público domiciliario a través del biogás por redes aisladas para usuarios regulados y usuarios no regulados, pero condicionaba el inicio de la prestación del servicio a la adopción de las medidas de calidad y seguridad. En este sentido en el año 2016, esta resolución fue derogada y remplazada por la Resolución CREG 240 de 2016 y por la cual se adoptan las normas aplicables al servicio público domiciliario de gas combustible con biogás y biometano.

d) Como se indicó antes actualmente se encuentra vigente la Resolución CREG 240 de 2016. Esta norma propone un nuevo esquema para el biogás y el biometano de tal manera que se dé impulso a la generación de estos gases y teniendo en cuenta que son fuentes no renovables de energía que son de amplio desarrollo a nivel mundial y nacional y que son tecnologías que se enmarcan dentro de lo dispuesto en la ley 1715 de 2015.

En la resolución mencionada se contempla las disposiciones aplicables al servicio público domiciliario de gas combustible con biogás y biometano, así como los aspectos de calidad exigidos para la prestación del servicio a usuarios regulados y no regulados ya sea que se preste el servicio a través de redes aisladas, para o a través de redes de distribución y transporte interconectadas al Sistema Nacional de Transporte, SNT. La resolución se expidió ajustándose a las competencias asignadas por la ley 142 de 1994 a la CREG. El documento soporte de esta resolución corresponde al Documento CREG 151 de 2016.

e) Como se mencionó, la prestación del servicio público ya sea con biogás o biometano se enmarca dentro de la Ley 142 de 1994. En ese sentido los productores marginales, tal y como se encuentran definidos en el numeral 14.15 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001, quedan inmersos dentro de la regulación, en el evento de que presten el servicio público objeto de regulación.

f) Respecto del productor marginal, en cuanto a la forma de vender energía eléctrica, la Comisión ya ha dado su concepto, el cual puede revisar en el siguiente enlace:

https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/concepto_creg_0000058_2023.htm?resaltar=productor+marginal

https://gestomormativo.creg.gov.co/gestor/entomo/docs/concepto_creg_0009951_2018.htm?resaltar=Productor+Marginal

El contenido completo de las resoluciones citadas anteriormente y expedidas por la CREG puede consultarse y descargarse, sin costo alguno, accediendo a la página web de la Comisión, www.gestornormativo.creg.gov.co.

En los anteriores términos damos por atendida su solicitud. Esta respuesta se emite de conformidad con el numeral 73.24 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

Cordialmente,

ANTONIO JIMENEZ RIVERA

Director Ejecutivo

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