CONCEPTO 1187 DE 2019

(Febrero 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

XXXXXXXXXXXXXXX

Respetado señor Secretario:

En la comunicación del asunto del Ministerio de Minas y Energía esa entidad le solicita lo siguiente a esta Comisión:

“Por tratarse de un asunto de su competencia, de manera atente traslado las preguntas No. 4, 5, 10 y 12 del cuestionario dirigido al Ministerio de Minas y Energía (...)

De forma respetuosa, solicito responder directamente al Secretario General de la Cámara de Representantes (...)”.

De acuerdo con el contenido las preguntas que el Ministerio solicita respuesta a esta Comisión es oportuno transcribir el siguiente texto de una comunicación que el 4 de diciembre de 2018^[1] se le remitió a la Cámara de Representantes en respuesta al proyecto denominado en el Artículo 1 de la Resolución 40006 del Ministerio de Minas y Energía “Construcción Planta de Regasificación del Pacífico”.

“De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, a la CREG, aparte de las funciones genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignaron la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Por tal razón, es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.

De otra parte, la función de control del cumplimiento de las Resoluciones expedidas por parte de la CREG, las leyes y demás actos administrativos a que están sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, le competen por ley a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Superintendencia de Industria y Comercio en temas de derecho de la competencia. Hechas las anteriores precisiones resulta necesario señalar que el proyecto contemplado en la Resolución 40006 del Ministerio de Minas y Energía se denominó “construcción planta de regasificación del Pacífico” como parte del plan transitorio de abastecimiento de gas natural que el Ministerio adoptó, en atención a los criterios de confiabilidad y seguridad del abastecimiento que el sector requiere.

En el Decreto 2345 de 2015 se definieron los mencionados criterios de confiabilidad y seguridad del abastecimiento, de conformidad con lo previsto en los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 142 de 1994, en donde se establece que la distribución de gas combustible y sus actividades complementarias constituyen servicios públicos esenciales y el Estado intervendrá los mismos a fin de garantizar la calidad del bien y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios, así como su prestación continua, ininterrumpida y eficiente.

De acuerdo con lo anterior se entiende que la confiabilidad y la seguridad del abastecimiento tienen la connotación de bienes públicos, son parte del servicio público domiciliario de gas natural y en consecuencia en el diseño tarifario a cargo de la CREG debe haber la forma para que se remuneren esos bienes.

De hecho, en la Sentencia C-150 de 2003 resulta claro que la prestación de los servicios públicos domiciliarios es objeto de remuneración a quienes presten el servicio y en consecuencia de cobro a los usuarios, por supuesto con criterios de eficiencia económica,como se lee en el siguiente aparte de la mencionada Sentencia:

“El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”.

Por eficiencia económica, el artículo 87.1 de la Ley 142 de 1994 señala lo siguiente:

“87.1. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste”.

Y por suficiencia financiera, el artículo 87.4 señala lo siguiente:

“87.4. Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios”.

Por otra parte, se debe exponer que de acuerdo con el Decreto 2345 de 2015, le corresponde a la UPME la identificación de los beneficiarios de cada uno de los proyectos que en los planes de abastecimiento se adopten. Así, en el caso del proyecto de la planta de regasificación del Pacífico, cuando éste entre en operación, el adjudicatario para la prestación de ese servicio recibirá una remuneración, la cual pagarán los beneficiarios que la UPME identifique de ese proyecto.

Adicionalmente, no sobra exponer que de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Nacional, los servicios públicos propenden por el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas, razón por la cual deben ser prestados en forma eficiente y se deben prestar a todos los habitantes; el régimen tarifario debe estar basado en los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; cuando se prestan a los estratos menos favorecidos, Involucra a la Nación y sus recursos junto con los de las entidades territoriales a través de subsidios, para garantizar de esta forma el principio de solidaridad y redistribución de ingresos.

Estando claras las características de los servicios públicos domiciliarios desde el punto de vista constitucional, es necesario tener presente que incluso éste mismo ordenamiento, permite la concurrencia del Estado y de los particulares en la prestación de los mismos.

En concordancia con lo anterior, si bien es cierto que existe la libre actividad económica y ia iniciativa privada, la Constitución autoriza al Estado para intervenir, por mandato de la ley, en toda la economía, con el fin de racionalizarla y conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

Con el anterior contexto, procedemos a dar respuesta a las inquietudes del cuestionario

asi:

Pregunta 4 del Cuestionario para el Ministerio de Minas y Energía

“¿SI los proyectos del Plan de Abastecimiento de Gas Natural, Incluida la planta de regasificación del Pacífico serán Inversiones privadas que generarán un lucro privado, por qué hay que remunerarlas?”.

Respuesta^[2]

Como se explicó en la parte inicial de esta comunicación, la sentencia de la Corte Constitucional C-150 de 2003 y la misma ley 142 de 1994 establece que los servicios públicos deben ser remunerados a sus prestadores a través de las tarifas al usuario final que determine la regulación en condiciones de eficiencia económica y suficiencia financiera.

De acuerdo con la estructura tarifaria que la CREG desarrolló en la Resolución CREG 107 de 2017, en atención a las disposiciones que el MME determinó con el Decreto 2345 de 2015, los beneficiarios de la planta de regasificación del Pacífico serán los que deberán cubrir el ingreso regulado del adjudicatario que resulte seleccionado en el proceso abierto y competitivo que desarrollará la UPME.

Adicionalmente, las disposiciones que la CREG ha emitido están dentro del marco legal superior por el cual se rigen los actos administrativos que emite la CREG.

Concretamente, en el Decreto 2345 de 2015 están las disposiciones generales que rigen la identificación de los proyectos necesarios para garantizar la seguridad de abastecimiento y la confiabilidad del servicio de gas natural. En dicho decreto, entre otras disposiciones, (i) se le ordenó a la UPME los estudios técnicos para identificar los proyectos de los planes de abastecimiento de gas natural^[3], (ii) y se le ordenó a la CREG el diseño tarifario para remunerar los proyectos que en los planes de abastecimiento se adopten.

A partir de lo dispuesto en el mencionado Decreto, la CREG, (i) en la Resolución CREG 107 de 2017 desarrolló el diseño regulatorio que hace posible que una vez los proyectos que el Ministerio adopte en los planes de abastecimiento entren en operación se puedan remunerar, y (ii) en la Resolución CREG 152 de 2017 desarrolló las disposiciones sobre quiénes pueden ser adjudicatarios de la planta de regasificación del Pacífico y cuáles las obligaciones que adquiere el adjudicatario que resulte seleccionado por la UPME. Estas resoluciones buscan generar un marco regulatorio que promueva que haya agentes interesados en la prestación del servicio sean públicos o privados.

Pregunta 5 del Cuestionario para el Ministerio de Minas y Energía

“¿Por qué se contempla que la remuneración de la ejecución de los proyectos a favor de privados puede hacerse a través de tarifas a los usuarios del servicio público de gas natural? ¿Por qué dicha remuneración no es responsabilidad del Estado con patrimonio público?

Respuesta^[4]

Ver la respuesta a la pregunta anterior. La remuneración de este proyecto con patrimonio público sería a través de subsidios tema a cargo de los ministerios relacionados y el DNP.

Pregunta 10 del Cuestionario para el Ministerio de Minas y Energía

“¿Hasta qué punto los costos de las recalificadoras se van a ver reflejados en el recibo del servicio público de gas de los usuarios?”.

Respuesta^[5]

Como ya se explicó, los beneficiarios de la planta de regasificación del Pacífico serán los que deberán cubrir el ingreso regulado del adjudicatario que resulte seleccionado en el proceso abierto y competitivo que desarrollará la UPME.

En este aspecto resulta importante señalar que se tiene previsto por la CREG en la Resolución CREG 107 de 2017 que los ingresos que resulten de la asignación de los servicios de los proyectos que se adopten en los planes de abastecimiento disminuirán el ingreso regulado a cargo de los beneficiarios.

Pregunta 12 del Cuestionario para el Ministerio de Minas y energía

“¿Cuáles has sido los beneficios para el país, el sector y los usuarios de la planta recalificadora El cayao, ubicada en Cartagena?”.

Respuesta^[6]

Lo primero a señalar es que la planta El Cayao, ubicada en Cartagena, surgió en un contexto diferente al de la planta de regasificación del Pacífico.

En el análisis se debe tener en cuenta que la generación térmica a gas natural incrementa su consumo de manera importante en los fenómenos Niño, con la particularidad de ocurrir cada 5 años en promedio y con una duración entre 6 meses a 15 meses en casos extremos. Un suministro tan incierto es muy apropiado atenderlo con plantas de regasificación que permiten contratar en el mercado internacional el gas requerido en cualquier momento.

Por la razón anterior, la CREG encontró beneficioso generar en la regulación los incentivos para que los generadores térmicos a gas pudieran respaldar sus Obligaciones de Energía Firme (OEF) con gas natural importado. Ver resoluciones CREG 106, 139 y 182 de 2011. En estos términos, el beneficio consistió en permitir generación firme de los térmicos con una alternativa diferente a los energéticos disponibles en el territorio nacional, especialmente en los momentos críticos del sistema.

Por otra parte, a partir de análisis eléctricos del sistema se determinan las generaciones de seguridad (fuera de mérito) que se cobran al usuario como restricciones. Se encontró oportuno, en el caso de la Costa Norte, que los térmicos pudieran, al generar con gas natural importado, reducir dichas restricciones tal y como está contemplado en la Resolución CREG 152 de 2013 y todas aquellas que la han modificado, adicionado y sustituido.

El presente concepto se emite en los términos del numeral 73.24 del Artículo 73 de la Ley 142 de 1994 y con el alcance del artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Cordialmente,

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

^1. S-2018-005458

^2. La CREG, mediante la comunicación S-2018-005132, de fecha 14 de noviembre de 2018, contestó esta pregunta a la Comisión Quinta, Cámara de Representantes.

^3. Esto incluye la identificación de cada uno de los beneficiarios en cada proyecto que se identifique. Resolución del Ministerio de Minas y Energía 40052 de 2016.

^4. La CREG, mediante la comunicación S-2018-005132, de fecha 14 de noviembre de 2018, contestó esta pregunta a la Comisión Quinta, Cámara de Representantes

^5. Ibídem.

^6. Ibídem.