Concepto 386 de 2025 SSPD
DESCARGAS
CONCEPTO 386 DE 2025
(octubre 6)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “... absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Respecto a la consulta elevada, esta contiene una serie de preguntas relativas a servidumbre e imposición de la servidumbre en el servicio público de gas combustible por red, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Ministerio de Minas y Energía 31090 de 2013
Concepto Comisión de Regulación de energía y Gas - CREG 3573 de 2022
Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-19
Concepto SSPD-OJ-349 de 2021
Concepto SSPD-OJ-568 de 2022
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, con el fin de ofrecer orientaciones generales sobre los temas consultados, en el presente concepto se efectuarán algunas precisiones sobre los siguientes ejes temáticos: (i) servidumbres en materia de servicios públicos domiciliarios y (ii) normativa técnica sobre la distancia entre un gasoducto y la construcción segura de vivienda urbana.
i) Servidumbres en materia de servicios públicos domiciliarios.
Para empezar, debemos remitirnos al artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 1999 el cual dispone:
“ARTÍCULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
(...)
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” (Subraya fuera de texto)
De acuerdo con la norma, cuando de la aplicación de una Ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. Estos derechos particulares, al igual que en materia de expropiación, obedecen a la propiedad.
Conforme con lo anterior, ha de indicarse ahora que la ejecución de obras para prestar servicios públicos, así como la adquisición de espacios suficientes para garantizar su protección, han sido declaradas de utilidad pública e interés social, según el artículo 56 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, dispone el artículo:
“ARTÍCULO 56. Declaratoria de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos. Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas. Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles.
Considerando lo indicado en los citados artículos, se tiene que si bien la construcción e instalación de infraestructura relacionada con la prestación de servicios públicos domiciliarios, tales como torres, redes, postes, tubería y similares, se considera de utilidad pública, también es cierto que el uso de predios de propiedad privada para tales efectos, debe estar precedido de un proceso de imposición de servidumbre adelantado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33, 57, 117 y 118 de la Ley 142 de 1994 que remiten a la Ley 56 de 1981, los cuales consagra las siguientes disposiciones particulares referentes a la promoción y/o imposición de servidumbres con ocasión de la prestación de servicios públicos domiciliarios:
“ARTÍCULO 33. Facultades especiales por la prestación de servicios públicos. Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos.” (Subraya fuera de texto)
“ARTÍCULO 57. Facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos. Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas, cables o tuberías necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Las líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras líneas o conducciones. La empresa interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo hará el municipio en el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar.” (Subraya fuera de texto)
“ARTÍCULO 117. La adquisición de la servidumbre. La empresa de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de 1981.” (Subraya fuera de texto)
“ARTÍCULO 118. Entidad con facultades para imponer la servidumbre. Tienen facultades para imponer la servidumbre por acto administrativo las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio público respectivo, y las comisiones de regulación.” (Subraya fuera de texto).
De las anteriores normas, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
- La Ley 142 de 1994 otorga a los prestadores de servicios públicos los mismos derechos y prerrogativas para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes necesarios para la prestación de los servicios.
- Las empresas prestadoras de servicios públicos pueden pasar por predios ajenos, vía aérea, subterránea o superficial para remover obstáculos y realizar las actividades necesarias para la prestación de los servicios, no obstante, el propietario del predio afectado tiene derecho a la indemnización por las incomodidades y perjuicios de conformidad con lo dispuesto en la Ley 56 de 1981.
- Las empresas de servicios públicos interesadas en la constitución de una servidumbre podrán solicitar su imposición mediante acto administrativo o a través del proceso de imposición en los términos de la Ley 56 de 1981.
- La facultad para imponer servidumbres por acto administrativo es procedente respecto de: (i) las entidades territoriales, (ii) la Nación y (iii) las comisiones de regulación. Para el caso de las dos primeras, cuando tengan competencia para prestar el servicio.
Frente al contenido de las disposiciones señaladas, esta Oficina se pronunció a través del Concepto Unificado SSPD 2010-19, así:
“(...) El concepto de servidumbre es propio del derecho civil. En efecto, el artículo 879 del Código Civil señala que la 'Servidumbre predial o simple servidumbre, es un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño'.
La anterior disposición, concordante con diversas preceptivas contenidas en la Ley 142 de 1994, así como con las previsiones constitucionales relacionadas con la función social de la propiedad, permiten que las empresas prestadoras de servicios públicos, puedan pasar por predios ajenos siempre y cuando ello resulte necesario para la prestación del servicio público, y se proteja al propietario afectado a través del pago de una indemnización por las incomodidades y perjuicios que la imposición de la servidumbre ocasione.
Ahora bien, aunque la regulación del Código Civil sobre servidumbres está asociada en su totalidad a predios, dentro del concepto de bienes raíces o inmuebles, en materia de servicios públicos la Ley 142 de 1994(2) estableció unas servidumbres especiales que afectan otro tipo de bienes esenciales para la prestación de los servicios públicos. Así, por ejemplo, el artículo 28 de la ley 142 de 1994, señala que las comisiones de regulación pueden exigir que haya posibilidad de interconectar redes cuando sea necesario para proteger a los usuarios, para garantizar la calidad del servicio o para promover la competencia.
Así las cosas, en materia de servicios públicos existe la posibilidad de afectar el ejercicio del derecho de propiedad mediante la imposición de servidumbres, no solo sobre predios o bienes raíces, sino sobre la infraestructura esencial de los operadores de servicios públicos, tales como redes, ductos, etc., de conformidad con los artículos 28 y 57 de la ley 142 de 1994.
(...)
La función social -ha sostenido la Corte- no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. 'Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito. La naturaleza social de la atribución del derecho determina que la misma esté condicionada a la realización de funciones y de fines que traza la ley, los cuales señalan los comportamientos posibles, dentro de los cuales puede moverse el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien según el más alto patrón de sociabilidad, concebido en términos de bienestar colectivo y relaciones sociales más equitativas e igualitarias' (Cfr. Sentencia C-006 del 18 de enero de 1993, ya citada).
(...)
No podría entenderse, entonces, que el capricho de un propietario que se niega a la ejecución de obras públicas en un inmueble bajo su dominio pudiera oponerse legítimamente al interés de la colectividad, menos todavía si la única forma de efectuarlas implica la utilización de sus predios. La aceptación de este criterio, completamente contrario a la esencia misma del Estado Social de Derecho y opuesto al principio constitucional de prevalencia del interés general sobre el particular (artículo 1 de la C.P.), implicaría un retroceso de más de un siglo en la evolución del Derecho Público colombiano, pues ya en el artículo 30 de la Constitución de 1886 se expresaba con claridad que en caso de conflicto entre una ley dictada por motivos de utilidad pública y el bien particular o individual, éste debía ceder irremisiblemente ante aquél.
1.2. ADQUISICIÓN DE LAS SERVIDUMBRES EN MATERIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 de la ley 142 de 1994, la empresa que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, podrá solicitar su imposición mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbres, contemplado en la ley 56 de 1981.
Ahora bien, según el artículo 57 de la ley 142 de 1994, el propietario el predio afectado por una servidumbre necesaria para prestar los servicios públicos correspondientes tendrá derecho a una indemnización de las incomodidades y perjuicios que se le causen, que será la que se determine en los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de acuerdo con la clase de servidumbre que se imponga.
Entonces, conforme a lo dispuesto en las normas citadas, las empresas de servicios púbicos carecen de competencia para imponer servidumbres; en esa medida, como se explica a continuación, la empresa que quiera beneficiarse de una servidumbre deberá acudir a la comisión de regulación respectiva, o adelantar el proceso judicial conforme a la ley 56 de 1981, de manera tal que una vez agotado el procedimiento de imposición de servidumbre puedan acceder a la misma con la retribución necesaria para el propietario del bien afecto a la servidumbre.
1.3. ENTIDADES COMPETENTES PARA IMPONER SERVIDUMBRES.
De conformidad con el artículo 118 de la ley 142 de 1994, tienen competencia para imponer servidumbres por acto administrativo, las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan competencia para prestar el servicio respectivo, y las comisiones de regulación.
No es claro sin embargo el artículo 118 de la ley 142 de 1994, cuando le asignó competencias a las entidades territoriales y a la Nación para imponer servidumbres mediante acto administrativo, en aquellos casos en que tengan competencia para prestar el servicio público respectivo. Lo anterior, por cuanto las competencias de las autoridades administrativas deben estar expresamente señaladas en la ley, y estar sometidas a un estricto régimen de responsabilidad.
De allí que, en el caso de los municipios, podría entenderse que tal competencia existe cuando sean prestadores directos de conformidad con el artículo 367 de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 142 de 1994, y, en el caso de la Nación, en el supuesto del artículo 8.6 de la ley 142 de 1994, esto es, en caso de prestación directa cuando los departamentos y los municipios no tengan la capacidad suficiente para prestar los servicios públicos. También el artículo 57 de la Ley 142 autoriza a los municipios, a falta de autoridad competente, para otorgar los permisos a que se refiere el citado artículo.
De otra parte, el artículo 118 de la Ley 142 de 1994 también confiere competencia a las comisiones de regulación para imponer servidumbres mediante acto administrativo.
Si bien la norma no precisa en que casos las comisiones de regulación tienen competencia para imponer servidumbres, de la lectura de los artículos 28, 39.4, y 73.8 de la ley 142, se puede deducir que la facultad de las comisiones en este asunto se limita a la interconexión de redes con el propósito de aumentar la cobertura de prestación de los servicios, proteger a los usuarios, garantizar la calidad y continuidad de la prestación de los servicios, y para promover la competencia y uso eficiente de la infraestructura esencial para la prestación de los mismos.
Con relación al servicio de energía eléctrica, la imposición de servidumbres esta (sic) regulada en las resoluciones 01 y 03 de 1994, expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas- CREG, en tanto que para el servicio de gas combustible su regulación se estableció mediante Resolución CREG 057 de 1996. (...)” (subraya fuera de texto original)
1.4. PAPEL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN MATERIA DE SERVIDUMBRES.
El artículo 6 de la Ley 142 de 1994, le otorgó una competencia especial al Superintendente de Servicios Públicos para imponer servidumbres sobre los bienes municipales necesarios para operar, cuando quiera que el municipio sea prestador directo e incumpla normas de calidad, suspenda el pago de obligaciones, o viole en forma grave las obligaciones de la ley 142 de 1994.
En tales casos, el Superintendente puede imponer servidumbres sobre los bienes municipales necesarios para que el operador seleccionado que sustituya al municipio pueda operar. La imposición de la servidumbre se hará mediante un acto administrativo y las controversias que surjan en virtud de esa acción se tramitarán a través de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el Código Contencioso Administrativo (...)” (Subraya fuera de texto original)
Teniendo en cuenta lo expuesto, es de concluir que los prestadores de servicios públicos domiciliarios pueden promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de bienes que requieran para la prestación de los servicios a su cargo, dada la calidad de esenciales de dichos servicios, así como el hecho que la construcción de infraestructura dedicada a su prestación es de interés general. No obstante, dichas facultades deben ejercitarse con apego a la Ley y respetar el derecho de los propietarios afectados a ser indemnizados por los perjuicios que se les causen.
Por tal razón, los actos a través de los cuales se ejerza el derecho a imponer servidumbres o forzar expropiaciones, son susceptibles del control de legalidad a cargo de las autoridades jurisdiccionales competentes, dependiendo el mecanismo que se haya empleado para obtener la respectiva servidumbre, como se expone en el Concepto SSPD-OJ-349 de 2021:
“(i) Si la imposición de servidumbres se adelanta a través de un proceso judicial reglado conforme lo señalado en la Ley 56 de 1981 y la remisión que de esta hace la Ley 142 de 1994, la imposición habrá sido ordenada por un juez de la República en ejercicio de sus funciones.
(ii) Si se opta por una imposición administrativa haciendo uso del procedimiento contenido en el Decreto 738 de 2014, reglamentario del artículo 38 de la Ley 1682 de 2013, la jurisdicción competente para ejercer el control del correspondiente acto administrativo será la contenciosa administrativa, previa la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a que se refiere la Ley 1437 de 2011.
(iii) Si la servidumbre se constituye de forma voluntaria a través de un proceso de negociación directa, que conlleve la celebración de un contrato, será el juez que corresponda a la naturaleza de las partes y el territorio en que se encuentra el respectivo inmueble, el que deberá atender cualquier requerimiento judicial al respecto.
En todo caso, es válido señalar que la imposición de servidumbres debe estar precedida de un procedimiento legal, por lo que la ocupación no autorizada de predios da lugar a que el propietario afectado pueda ejercer las acciones legales que correspondan (acción de responsabilidad civil extracontractual), para obtener las indemnizaciones por los daños que se le hayan causado. Lo anterior, sin perjuicio de los acuerdos directos a que puedan llegar el propietario y el prestador moroso del cumplimiento de sus obligaciones, tanto para resarcir las afectaciones causadas, como para regularizar la servidumbre a que el prestador tiene derecho.”
Al respecto, el Concepto SSPD-OJ-568 de 2022 plantea lo siguiente:
“En cuanto a la primera posibilidad, establecida en el citado artículo 117 esto es, la de solicitar que se imponga una servidumbre mediante acto administrativo, dicha potestad solamente se activa cuando tales entes territoriales tengan competencia para prestar de manera directa el servicio público respectivo, es decir, cuando actúen como prestadores directos de estos servicios, lo cual ocurre solamente en los eventos descritos en los artículos 6 y numeral 8.6, artículo 8 de la Ley 142 de 1994, como bien lo señala el artículo 367 de la Constitución Política. A su vez, podrán ser impuestas por acto administrativo expedido por las comisiones de regulación.
Por su parte, en lo referente a la imposición de servidumbres mediante proceso judicial, las Leyes 56 de 1981 y 142 de 1994 señalan que los prestadores de servicios públicos que las requieran, tienen la obligación de iniciar el proceso judicial necesario para constituirla. Es preciso mencionar, que por este medio judicial se adelantarán las que no procedan a través de acto administrativo.
Ahora bien, es de señalar que la constitución de servidumbres debe ser objeto de registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, ya que es un gravamen que se impone sobre un predio que por tal causa, no solo debe constituirse mediante escritura pública, sino que deben registrarse con el propósito que pueda ser oponible a terceros, en la medida que la anotación en el folio de matrícula constituye el único instrumento de publicidad idóneo para demostrar que la servidumbre existe. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 1579 de 2012, según el cual, se sujetan a registro los siguientes actos y documentos:
“ARTÍCULO 4. Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro:
a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles; (...)"
Dado lo anterior, si en un prestador no tramitó la imposición de la servidumbre de forma previa a la instalación de sus redes de gas combustible y gasoducto, por el contrario, instaló la infraestructura en predios privados de manera inconsulta e ilegal, ello da derecho a los propietarios afectados para acudir ante el prestador en busca de un arreglo directo. A su vez, el propietario del predio podrá invocar de las autoridades jurisdiccionales competentes la protección jurídica que corresponda y reclamar los perjuicios causados por prestador de servicios públicos.
ii) Normativa técnica sobre la distancia entre un gasoducto y la construcción segura de vivienda urbana
En este punto, vale la pena precisar que esta Superintendencia no tiene asignadas competencias que le permitan establecer cuál es la distancia mínima que debe existir entre un gasoducto y la construcción segura de una vivienda urbana, no obstante, con el fin de ofrecer orientaciones generales sobre las preguntas formuladas, se efectuarán algunas precisiones.
En particular, es de indicar que algunas preguntas planteadas fueron trasladadas a la Dirección Técnica de Gestión de Gas combustible de esta Superintendencia, dependencia que, a través de correo electrónico, dio respuesta a cada una de las preguntas planteadas, tal como se presenta en el acápite de conclusiones.
Ahora, en términos generales los gasoductos deben cumplir con las Normas Técnicas Colombianas o, en su defecto, con normas internacionales, las cuales establecen los criterios de distanciamiento respecto a otras redes y construcciones, priorizando la seguridad. Así las cosas y de acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Minas y Energía, mediante Concepto 31090 de 2013, la regulación exige que se cumplan las distancias de seguridad establecidas en las Normas Técnicas Colombianas (NTC) y, en su ausencia, en normas internacionales aceptadas por el Ministerio de Minas y Energía. Veamos:
“(...) Las resoluciones de la CREG 067 de 1995, Código de distribución, y la Resolución 071 de 1999, Reglamento único de transporte, son normas que reglamentan las actividades de distribución y transporte de gas por redes.
Estas normas son generales y hacen referencia a que los transportadores deben seguir la normatividad técnica expedida por el Ministerio de Minas y Energía o en su defecto, las normas NTC (del Icontec) o normatividad internacional.
En virtud de lo anterior, se entiende que para el trazado de un gasoducto, 'se deben establecer las servidumbres, para lo cual se deben pedir los permisos a los propietarios de los predios o negociar con los mismos, en cuanto a las distancias o anchos de vía, éstas se establecen por factores asociados a la seguridad.
Tratándose de las normas técnicas de uso común y aplicables en materia de diseño, construcción, operación y prueba de redes de transporte de gas se encuentran:
a. La resolución CREG 071 de 1999 mediante la cual se expide el Reglamento Único de Transporte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, la cual señala que:
"El Sistema de Transporte y las conexiones existentes o futuras deben cumplir con los requisitos establecidos por las normas técnicas colombianas, expedidas por el ICONTEC o, en su defecto, las aceptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio o el Ministerio de Minas y Energía, el cual las compilará en un Reglamento de Normas Técnicas y de Seguridad en Gas Combustible".
b. En caso de no disponerse de normas fijadas por estas entidades, se adoptarán las normas aplicables emitidas por una de las siguientes agremiaciones:
AGA: American Gas Association
ANSI: American National Standards Institute API: American Petroleum Institute
ASME: American Society of Mechanical Engineers ASTM: American Society for Testing and Materials AWS: American Welding Society
DOT: Department of Transportation
IEC: International Electrothecnical Comission NACE: National Association of Corrosion Engineers
NEMA: National Electrical Manufacturing Association NFPA: National Fire Protection Association
UL: Underwrite Laboratories Inc. (...)”
Por su parte la Comisión de Regulación de Energía y gas – CREG, mediante Concepto 3573 de 2022, en referencia a la prestación del servicio público domiciliario de gas domiciliario en condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad para todos los usuarios, señaló:
“(...) debido a que el servicio público de gas domiciliario debe ser prestado en condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad para todos los usuarios, es de destacar la importancia que tiene una operación segura del servicio, la cual está directamente relacionada con la construcción y el mantenimiento de las redes de transporte y de distribución que son empleadas para llevar el gas desde las fuentes de producción hasta los domicilios de los usuarios.
Desde este punto de vista, la CREG ha trabajado de manera detallada y ha promulgado normas centrales para una operación segura en la prestación del servicio de gas. Entre ellas, está el Reglamento Único de Transporte, RUT, el cual contiene directrices aplicables a los gasoductos que atraviesan el país, y el Código de Distribución de Gas Combustible por Redes enfocado en las redes que operan a bajas presiones en los centros urbanos.
Específicamente, el Código de Distribución de Gas Combustible por Redes, en el Capítulo
II. Lineamientos Generales de Distribución de Gas Combustible por Redes - ii.1 Normas Técnicas Aplicables, establece lo siguiente:
“II.1 Normas Técnicas Aplicables
2.1. Para los efectos pertinentes a este Código, todo distribuidor o usuario del sistema de distribución, deberá cumplir como mínimo con las Normas Técnicas Colombianas expedidas para el efecto. En caso de no existir normas colombianas, se emplearán normas de reconocido prestigio internacional y aceptadas por el Ministerio de Minas y Energía, el cual las compilará en un Código de Normas Técnicas y de Seguridad.
En materia de seguridad, deberá acogerse al Código Normas Técnicas y de Seguridad en Gas Combustible compilado por el Ministerio de Minas y Energía y a toda la reglamentación que en la materia expida el Ministerio de Minas y Energía y la CREG.
(...)”.
Finalmente, la responsabilidad que asumen los constructores y distribuidores de gas natural y GLP por redes en el cumplimiento de las normas arriba mencionadas está sujeta al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien podrá, en caso de su incumplimiento, aplicar las sanciones del caso. (...)”
Conforme el concepto transcrito, todos los distribuidores y usuarios del sistema de gas deben cumplir con las Normas Técnicas Colombianas (NTC). En caso de no existir normas colombianas, se emplearán normas de reconocido prestigio internacional y aceptadas por el Ministerio de Minas y Energía, el cual las compilará en un Código de Normas Técnicas y de Seguridad.
En cuanto a la seguridad, deberá acogerse al Código Normas Técnicas y de Seguridad en Gas Combustible compilado por el Ministerio de Minas y Energía y a toda la reglamentación que en la materia expida el Ministerio de Minas y Energía y la CREG.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se responden en forma general las inquietudes planteadas, así:
Atendiendo el alcance técnico de la consulta, se procedió a solicitar apoyo a la Dirección Técnica de Gestión de Gas combustible de esta Superintendencia, en cuanto a las preguntas 1 y 3 respecto del servicio público domiciliario de gas natural por redes, quien a través de correo electrónico respondió lo siguiente:
1. Se emita concepto jurídico con fundamentos técnicos y urbanísticos, además de tener en cuenta los principios estatales del DEBIDO CUIDADO Y PREVENCIÓN, respecto a la distancia MÍNIMA que debe existir entre un GASODUCTO y la construcción SEGURA de vivienda urbana”.
“(...) En Colombia, la regulación sobre distancias mínimas entre gasoductos y edificaciones no se encuentra definida en una única disposición uniforme. Esta depende de variables como el tipo de gasoducto (alta o baja presión), el diámetro de la tubería, la ubicación geográfica y la normatividad local aplicable. Su regulación corresponde principalmente a:
· La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).
· La normatividad técnica nacional e internacional - las Normas Técnicas Colombianas – NTC.
· Las disposiciones de carácter municipal y urbanístico –donde se encuentre el gasoducto-.
No hay una "distancia mínima" única universal, y en este contexto, resulta relevante la NTC 3728 – Gasoductos. Líneas de transporte y redes de distribución de gas, la cual establece parámetros sobre el trazado de redes (numeral 3.2).
“(...) 3.2 trazado de redes:
Durante la definición del trazado de las líneas de transporte y redes de distribución de gas se deben determinar las clases de localidades por las que pasan las tuberías ya que las clases de localidad señalan limitaciones en la máxima presión de operación o prescripciones en cuanto al diseño y construcción de las redes.
3.2.1 Clases de localidades:
La determinación de los índices de densidad poblacional brinda un método para el evaluar el grado de exposición al daño de un sistema de tuberías para gas (véase definiciones 2.26 a 2.29)
para determinar los índices de densidad poblacional asociados a un sistema de tuberías en particular, se debe emplear la siguiente metodología:
para determinar la clase de localidad se debe realizar un conteo en una sección unitaria de 1600m de largo, esta sección se mueve a lo largo del eje del gasoducto. La sección unitaria puede ubicarse en cualquier punto del trazado de la tubería y la determinación de la clase de localidad debe dar el mismo resultado sin importar el sentido del desplazamiento.
cuando la cantidad de edificaciones contadas dentro de una clase de localidad alcanzan un nivel donde cambia la clase, las fronteras son localizadas usando los conceptos ilustrados a continuación:
a) si se tiene una clase de localidad 1...
b) la frontera corriente abajo debe ser establecida por la sección unitaria...
c) consideraciones para sitios identificados...
d) cuando más del 50% de las edificaciones contenidas en la unidad tiene cuatro o más pisos...
e) ajuste de fronteras...
f) barreras físicas...
g) otras consideraciones...
h) fracción de clase de localidad (...)”
A nivel internacional, el Código ASME B31.8 –aplicable al diseño, construcción y mantenimiento de sistemas de transporte de gas–, también establece directrices relevantes.
En el capítulo IV Diseño, instalación y pruebas. En su Sección 840.2, relativa a edificaciones destinadas a la ocupación humana, y en el apartado 840.2.2, define las clases de ubicación (1 a 4) en función de la densidad poblacional y del tipo de edificaciones cercanas.
“Sección 840.2, se abordan los edificios destinados a la ocupación humana, y en el apartado 840.2.2, se definen las clases de ubicación para diseño y construcción:
(a) Clase de ubicación 1...
(b) Clase de ubicación 2...
(c) Clase de ubicación 3...
(d) Clase de ubicación 4...”
Estas clases están directamente relacionadas con la densidad poblacional y el tipo de edificaciones cercanas al gasoducto.
Adicionalmente, la “sección 854 del mismo código regula los cambios en el número de edificaciones ocupadas por seres humanos y su impacto en la clasificación de la ubicación”.
En conjunto, tanto la NTC 3728 como el Código ASME B31.8 ofrecen una metodología detallada para clasificar las zonas incluidas en el trayecto del gasoducto y definir, en función de ello, las distancias mínimas de seguridad respecto a edificaciones, especialmente aquellas destinadas a la ocupación humana.
Adicional a lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía publica manuales y resoluciones técnicas que definen requisitos operativos de gas, criterios de seguridad y procedimientos administrativos relacionados con redes y gasoductos. Estos manuales suelen remitir expresamente a las NTC o normas internacionales donde se definen criterios de diseño que condicionan las franjas de seguridad.
En conclusión, en la legislación colombiana no existe una distancia mínima única y general aplicable entre gasoductos y edificaciones, dado que esta depende de factores técnicos tales como el diámetro de la tubería, la presión de operación, la densidad poblacional y las condiciones específicas del trazado.
Por tanto, corresponde a las empresas de servicios públicos domiciliarios diseñar y ejecutar sus proyectos con base en las normas técnicas vigentes, en especial las NTC, normas internacionales y la regulación expedida por la CREG, en este caso particular conforme al Concepto 5235 de 2013 y el Ministerio de Minas y Energía, garantizando que se incorporen las franjas de seguridad, zonas de aislamiento y demás medidas de protección establecidas en los estudios de diseño y seguridad.
En todo caso, la definición precisa de dichas distancias y restricciones corresponde a los proyectos específicos y a las autoridades competentes en materia de planeación urbana y control técnico. (...)”
Adicionalmente, vale la pena indicar que conforme el Concepto CREG 3573 de 2022, en referencia a la prestación del servicio público domiciliario de gas domiciliario en condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad y seguridad, debe tenerse en cuenta que todos los distribuidores y usuarios del sistema de gas deben cumplir con las Normas Técnicas Colombianas (NTC). En caso de no existir normas colombianas, se emplearán normas de reconocido prestigio internacional y aceptadas por el Ministerio de Minas y Energía, el cual las compilará en un Código de Normas Técnicas y de Seguridad.
En cuanto a la seguridad, deberá acogerse al Código Normas Técnicas y de Seguridad en Gas Combustible compilado por el Ministerio de Minas y Energía y a toda la reglamentación que en la materia expida el Ministerio de Minas y Energía y la CREG.
3. Se emita un concepto jurídico desde la perspectiva URBANÍSTICA Y COMERCIAL, de los perjuicios que tienen los predios por donde pasa un gasoducto y qué distancia configura el área directa del impacto y qué distancia configura el área indirecta o de influencia de dichos perjuicios”.
“(...) Es importante precisar que la Ley 142 de 1994, en sus artículos 56 y 57, establece el régimen de servidumbres aplicable a la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Por su parte, la Ley 388 de 1997 dispone que los municipios deben incorporar en sus instrumentos de planificación territorial –Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT)– las franjas de infraestructura y servicios públicos, así como las áreas de amenaza y riesgo, en atención a los principios de seguridad, sostenibilidad y adecuada gestión del suelo.
En cuanto al área directa de impacto, esta corresponde a la zona de servidumbre o al ancho de la franja de seguridad legalmente establecida para la operación del ducto. Por su parte, el área indirecta o de influencia comprende el entorno adyacente en el cual se restringen determinados usos urbanísticos y comerciales debido a la cercanía y a los riesgos asociados a la infraestructura. Dicha zona incluye las bandas de protección perimetral y demás áreas de respeto, que los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) deben reconocer como áreas de riesgo tecnológico y de protección de la infraestructura.
Ahora bien, es importante mencionar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) no tiene competencia alguna en materia de indemnizaciones. En particular, la SSPD, no participa en los procesos de imposición de servidumbre o de expropiación, ni está facultada para determinar el valor de las indemnizaciones derivadas de dichos procedimientos. Su función se circunscribe a la inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos, velando por la prestación continua y eficiente del servicio público domiciliario.
En consecuencia, el paso de gasoductos sobre predios privados se encuentra plenamente regulado por la normativa vigente en materia de servicios públicos domiciliarios y debe incorporarse en los distintos instrumentos de planeación física, social, y económica de territorio, de conformidad con la Ley 388 de 1997.
Finalmente, la imposición de servidumbres constituye una limitación legal al derecho de propiedad, cuya compensación corresponde ser definida por las instancias judiciales o administrativas competentes, y no por la SSPD, cuya competencia se prioriza a la adecuada prestación del servicio. (...)”
2. Se emita concepto jurídico sobre el tiempo de caducidad en la acción o prescripción del derecho que tiene la empresa dueña del gasoducto para presentar DEMANDA DE IMPOSICIÓN DE SERVIDUMBRE sobre los predios que tienen que soportar la afectación directa”.
4. Qué tipo de sanción se puede ver avocado el propietario de un gasoducto construido y puesto en funcionamiento en el año 2003 y que hasta la fecha no ha legalizado la servidumbre sobre predios afectados por el paso de dicho gasoducto?”
- Los prestadores de servicios públicos pueden promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de bienes que requieran para la prestación de los servicios a su cargo, dada la calidad de esenciales de dichos servicios, así como el hecho de que la construcción de infraestructura dedicada a su prestación es de interés general. No obstante, dichas facultades deben ejercitarse con apego a la Ley y respetando el derecho de los propietarios afectados a ser indemnizados por los perjuicios que se les causen.
- En cuanto a la forma de imponer la servidumbre, tal como lo dispone el artículo 117 de la Ley 142 de 1994, el prestador del servicio público que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, podrá (i) solicitar que se imponga mediante acto administrativo o (ii) promover el proceso de imposición de servidumbres, contemplado en la Ley 56 de 1981. Lo anterior, según se explicó detalladamente en las consideraciones.
- Así, las cosas si un prestador ocupó sin servidumbre un predio privado, ello no implica que éste no pueda adelantar el proceso de negociación con el propietario para la constitución la servidumbre o la compra de su predio, o el judicial tendiente a la imposición judicial de la servidumbre, en la medida en que la Ley no restringe dicha posibilidad, por el hecho de que el prestador no haya aplicado los procedimientos de Ley de forma previa al desarrollo de las obras de infraestructura que requiera.
- Sin embargo, en dicho caso, o en aquellos en que habiendo ocupación no autorizada no se haya negociado o iniciado el proceso de imposición de servidumbre, el prestador deberá responder ante el propietario del predio por todas las afectaciones que haya causado su actuar, y deberá indemnizarlo en la forma en que negocien las partes, o en que lo determine la jurisdicción civil ordinaria a través de un proceso de responsabilidad civil extra contractual que deberá iniciar el propietario afectado, habida cuenta de que lo que se discute en este punto es un asunto relativo a la propiedad de bienes inmuebles y a los perjuicios causados a su propietario bajo un régimen de responsabilidad civil extra contractual.
- En estos casos, y habida cuenta que ni esta Superintendencia, ni ninguna otra autoridad administrativa tienen competencia para resolver estos litigios, la determinación de constitución de servidumbres, su prescripción, caducidad, imposición de sanciones o indemnizaciones, deberán ajustarse a la normativa civil y discutirse ante esa jurisdicción.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255293500052
TEMA: SERVIDUMBRES
Subtemas: Imposición de servidumbre en servicio público de gas combustible por red - Normativa técnica sobre la distancia entre un gasoducto y la construcción segura de vivienda urbana.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.
6. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”.
