CONCEPTO 370 DE 2025

(septiembre 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], modificado por el Decreto 1547 de 2022, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Primero qué realidad tiene de que la empresa distribuidora del Pacífico s.a.e.s.p. dispac tiene solo hasta cinco meses para investigar en un proceso por desviación significativa de consumo, segundo en qué falta incurrirían cuando no investigan dentro de los 5 meses y tercero a partir de qué fecha existe otra ley que puedan extenderse de los 5 meses para investigar una posible desviación significativa”. (sic)

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución CREG 108 de 1997^[6]

Resolución CREG 105 007 de 2024^[7]

Resolución CREG 105 008 de 2024^[8]

Concepto Unificado No. 34 de 2016

Concepto SSPD-OJ-2022-572

CONSIDERACIONES

Previo a resolver la consulta planteada, es preciso indicar que en sede de consulta no es procedente emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución en la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Claro lo anterior, se procederá a dar una orientación en términos generales, a partir de los siguientes ejes temáticos: 1. De la medición del consumo y su valor; 2. La investigación por desviaciones significativas; y, 3. Límite temporal para realizar cobros no facturados.

1. De la medición del consumo y su valor:

De manera inicial, es preciso señalar que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece que la medición del consumo debe ser el elemento esencial para determinar el precio que se cobra en la factura, con base en las metodologías tarifarias fijadas por la respectiva comisión de regulación. Esta medición, sin embargo, debe ser física y técnicamente posible. La norma señala lo siguiente:

“Artículo 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este periodo la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario. (…).” (Subraya fuera de texto)

Conforme con la norma transcrita, ante la imposibilidad de realizar la medición de los consumos con instrumentos de medida, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, su valor podrá establecerse por un período, a través de las formas autorizadas por esta norma, la Resolución CREG 108 de 1997 y sus modificaciones, así como estar incluidas en los contratos de condiciones uniformes: (i) con base en la factura de períodos anteriores; (ii) a partir de la facturación de suscriptores o usuarios que tengan circunstancias semejantes y (iii) mediante aforo individual.

Por su parte, conforme el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, previo a la preparación de la factura de cobro del servicio, están en la obligación de verificar si se presenta una desviación significativa. Para el efecto, deben verificar si existe una variación positiva o negativa que supere un rango determinado en relación con el consumo promedio histórico del usuario, conforme con lo indicado en la regulación o el contrato, dependiendo el servicio de que se trate. Al respecto, la norma señala:

“ARTÍCULO 149. DE LA REVISIÓN PREVIA. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso.” (Subraya fuera de texto)

En cumplimiento de la norma en cita, todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, al preparar las facturas, están obligados a investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores y determinar las causas de las mismas, con el objeto de recuperar los consumos o reconocer los valores pagados de más, según sea el caso.

En este sentido, el inciso 3 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 149 referido, señalan como obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios ayudar a los usuarios a detectar e investigar la causa de las fugas, así como determinar las razones de posibles desviaciones significativas en el consumo.

Al mismo tiempo, es necesario aclarar que no existe un procedimiento legal específico para adelantar las investigaciones por desviaciones significativas. No obstante, los prestadores de servicios públicos deben sujetarse al procedimiento establecido en el contrato de condiciones uniformes y respetando las garantías propias del debido proceso, derecho de contradicción y defensa de los suscriptores o usuarios.

Con el mismo propósito, en cumplimiento de este deber legal los prestadores pueden realizar visitas técnicas de verificación del estado de la prestación del servicio y todas las actividades que resulten necesarias que le permitan determinar la causa de la desviación.

Al respecto, esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado SSPD 34 de 2016, indicó:

“7.2. Obligaciones de los Prestadores para garantizar el debido proceso en la recuperación de consumos dejados de facturar.

De lo expuesto previamente, se tiene que los prestadores deben garantizar a los usuarios el derecho de contradicción y de defensa no solo a partir de la expedición del acto de facturación del consumo a recuperar, sino durante la actuación desplegada precedentemente y que le llevó a concluir la procedencia de dichos cobros, pues ello puede ser objeto de controversia por parte del usuario en sede de reclamación y de recursos.

En ese sentido, conviene recordar que el debido proceso se garantiza entre otras formas cuando se le indica al usuario, en el caso de servicios públicos domiciliarios, los medios de prueba que proceden en cada actuación; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para ejercer su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le da a conocer el usuario el mecanismo bajo el cual se procederá a la determinación del consumo dejado de facturar (que como ya se advirtió solo puede obedecer a los establecidos en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994); y, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos.

Ahora bien, no existe en el régimen de servicios públicos, la Ley 143 de 1994, ni la regulación vigente, un procedimiento o trámite expresamente definido para efectos de establecer la existencia, cantidades y forma de cobro de los consumos efectuados por un usuario y que no ha sido objeto de facturación; y no corresponde a esta Superintendencia establecer dicho procedimiento, ni indicar qué clase de actos o decisiones deben ser proferidas, y mucho menos el orden en que ello debe ocurrir.

En consecuencia, es dable concluir que la garantía al debido proceso que debe mantenerse durante toda la actuación de definición de la existencia y determinación del consumo que existió pero no fue facturado, puede plantearse como la obligación del prestador de definir en su contrato de condiciones uniformes, un procedimiento de investigación de las causas y existencia de un consumo no registrado, efectivamente tomado por el usuario y que debe ser facturado, dentro del cual se garantice la completa interacción del usuario en cada una de las etapas que se ejecuten, de acuerdo con las previsiones legales, técnicas, reglamentarias y regulatorias existentes.

(…)

De esta manera, a modo de ilustración, en el marco de una actuación administrativa que tenga por objeto la determinación y el cobro de consumos dejados de facturar, será exigible al prestador, el cumplimiento de las siguientes previsiones:

- El Contrato de Condiciones Uniformes. El prestador deberá atender cada una de las etapas y trámites que haya contemplado en su CCU para la determinación y prueba de los eventos fácticos que viabilizan la recuperación de consumos.

- Normatividad aplicable en materia de procedimientos técnicos o de protección a usuarios y/o seguridad, expedida por los Ministerios de Minas y Energía - MME o De Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, así como por las Comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG o de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA.

- Normas de naturaleza procesal, en particular aquellas relacionadas con los medios de prueba procedentes y las reglas que, en virtud de la naturaleza de cada medio probatorio resultan aplicables para su decreto y práctica, en especial, las que contemplan oportunidades procesales para la intervención de los interesados.

Ahora bien, como ya se expuso, el acto de facturación debe acompañarse de un documento que contenga (i) los fundamentos técnicos y jurídicos de la decisión, (ii) la fórmula utilizada para calcular el valor correspondiente y (iii) el cálculo del mismo.

Dentro de dicho documento es necesario que el prestador indique expresamente la procedencia de todos los medios probatorios permitidos por la ley, en orden tanto a verificar como a desvirtuar los aspectos que allí se acrediten.

De igual manera, resulta necesario que el prestador identifique el periodo desde el cual procede o para los cuales procede la recuperación de consumo y de ser posible, identificar las fechas de comienzo y finalización de la irregularidad.” (Subraya fuera de texto)

Asimismo, en cuanto a la facultad que le asiste al prestador de servicios públicos para el cobro del consumo identificado y no cobrado, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-1010 de 2008, señaló:

“No obstante, dado que por expresa disposición del artículo 149 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos domiciliarios se encuentran facultadas para cobrar el servicio efectivamente consumido pero respecto del cual no ha recibido el pago, en estos casos las empresas accionadas podrán realizar nuevamente el proceso de facturación por este aspecto, trámite en el que se le deberá indicar a los usuarios de manera clara, precisa y explícita el valor del servicio consumido y dejado de facturar y la fórmula que se utilizó para su cálculo, sin que en ningún caso se puedan incluir o considerar valores por concepto de sanciones pecuniarias.”

Es más, el citado Concepto Unificado 34 de 2016, recogió la posición de la Corte Constitucional, al señalar:

“En sus fallos, la Corte Constitucional, si bien desvirtuó la posibilidad de aplicar sanciones pecuniarias en dichas “decisiones empresariales”, avaló la existencia en los mismos de cobros por concepto de consumos dejados de facturar:

“(…) De esta manera, si bien las "decisiones empresariales" no constituyen en estricto sentido un acto de facturación, lo cierto es que ellas son el fundamento para que, posteriormente, las empresas incluyan dentro de las facturas cobros adicionales al valor del consumo del servicio y, además, constituyen actos administrativos susceptibles tanto de recursos en la vía gubernativa como de acciones ante la jurisdicción contenciosa, razones por las que resulta necesario que para su expedición las empresas cumplan con los mismos requisitos de precisión, suficiencia y especificidad que el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 exige para los actos de facturación.” (Subrayas fuera de texto).

Ahora bien, esta Superintendencia de Servicios Públicos, entiende de lo expuesto por la honorable Corte Constitucional, que mediante el fallo precitado se viabilizó una práctica procedimental desarrollada en su momento por parte de las empresas de servicios públicos dentro de las actuaciones objeto de tutela, sin que ello sea óbice para que con fundamento en lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, se insista a los prestadores para que el procedimiento de cobro de consumos recuperados se materialice en un acto de facturación propiamente dicho, respecto del cual procedan las reclamaciones y recursos establecidos en sus artículos 152 y siguientes; y no bajo el ropaje de una “decisión empresarial”, cuya conformación y naturaleza podría llevar a complejizar la recuperación de consumos como procedimiento.” (Subraya y negrilla fuera de texto)

2. De las investigaciones por desviaciones significativas:

Para mayor claridad en lo relacionado con el procedimiento que deben seguir los prestadores del servicio público de energía eléctrica se señalará la normativa en materia de desviación significativa de los consumos, así:

Respecto de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997 señalaba lo siguiente:

“Artículo 37. Investigación de desviaciones significativas. Para elaborar las facturas, es obligación de las empresas adoptar mecanismos eficientes que permitan someter su facturación a investigación de desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario durante un período de facturación y sus promedios de consumo anteriores.

PARÁGRAFO 1o. Se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos que, comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato. (…)” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Al respecto es de indicar que, la sección primera del Consejo de Estado, mediante auto 11001 03 24 000 2020 00058 00 del 5 de abril del 2021, atendiendo la solicitud efectuada por la Procuraduría General de la Nación, decretó la suspensión provisional de la expresión “los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato” del parágrafo 1° del artículo 37 de la Resolución 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, auto contra el cual, fue interpuesto el recurso de súplica por parte de la CREG.

Posteriormente, la CREG expidió la Resolución 105 007 de 2024 que modifica de forma transitoria los artículos 37 y 38 de la Resolución CREG 108 de 1997. Esto es, establece el procedimiento detallado para determinar cuándo un prestador puede iniciar una investigación por desviaciones significativas, basadas en el consumo histórico del usuario, para lo cual define límites para la identificación de variaciones a tener en cuenta en el consumo, así:

“Artículo 37. Investigación de desviaciones significativas. Para elaborar las facturas, es obligación de las empresas adoptar mecanismos eficientes que permitan someter su facturación a investigación de desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario durante un período de facturación y sus promedios de consumo anteriores.

Parágrafo 1o. Se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, la variación en los consumos que estén por encima o por debajo de los límites establecidos conforme al siguiente procedimiento:

1. Base de información: Se utilizará la información de los consumos reales del usuario de las facturas de los últimos doce (12) períodos anteriores al mes de análisis y que tengan consumo diferente a cero, si la facturación es mensual o de los últimos seis (6) períodos si la facturación es bimestral o de los últimos cuatro (4) períodos si la facturación es trimestral.

2. Tratamiento de la información: Cada uno de los consumos reales entendido como la diferencia de las lecturas del medidor, correspondientes a las facturas de los últimos doce (12) períodos anteriores al mes de análisis y que tengan consumo diferente a cero se normalizarán a meses de treinta (30) días, dividiendo el consumo facturado en cada mes, entre el número de días efectivamente facturados, y luego el resultado se multiplicará por treinta (30), si la facturación es mensual o por sesenta (60) si la facturación es bimestral o por noventa (90) si la factura es trimestral.

3. Con los valores obtenidos en el numeral anterior, se calculará el promedio simple del consumo del usuario, el cual se tomará como el consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación, el cual es diferente al consumo promedio definido en el artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adiciona o sustituya.

4. A partir de los valores obtenidos de los numerales dos y tres anteriores, se calculará la desviación estándar poblacional, la cual se determina conforme a lo siguiente:

a) Se calcula para cada periodo histórico de facturación, el cuadrado de la diferencia de cada consumo normalizado, obtenido en el numeral 2, con respecto al consumo promedio histórico para desviación significativa resultante de la aplicación del numeral 3.

b) Se realiza la sumatoria de los valores resultantes en el literal a).

c) El resultado del literal b) se divide entre el número total de datos analizados (12, 6 ó 4 según corresponda).

d) La desviación estándar poblacional corresponderá al cálculo de la raíz cuadrada del valor obtenido en el literal c).

El valor resultante corresponderá a la desviación estándar para el periodo de facturación en análisis.

5. Definición de límites para determinar el inicio de la investigación por desviaciones significativas:

5.1. El límite superior para el periodo de facturación de análisis del suscriptor o usuario corresponderá al consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación más tres (3) desviaciones estándar.

5.2. El límite inferior para el periodo de facturación del usuario corresponderá al máximo entre cero y el resultado de tomar el consumo promedio histórico para desviación significativa del periodo de facturación y restarle tres (3) deviaciones estándar.

6. Serán indicadores de inicio de investigaciones por desviaciones significativas los siguientes:

6.1. El consumo que se registre en el mes de análisis, una vez normalizado a treinta (30) días, se dividirá entre el límite superior calculado anteriormente para cada periodo, y luego se multiplicará por 100. En el caso de que este resultado sea superior a 100, será obligación de la empresa iniciar un proceso de investigación por desviación significativa.

6.2. El consumo que se registre en el mes de análisis, una vez normalizado a treinta (30) días, se dividirá entre el límite inferior calculado anteriormente para cada periodo, siempre y cuando este sea mayor a cero, y luego se multiplicará por 100. En el caso de que este resultado sea menor al 100, la empresa podrá iniciar un proceso de investigación por desviación significativa.

En este caso la empresa podrá decidir si realiza o no la investigación por desviación significativa de acuerdo con los parámetros que defina previamente en su contrato de condiciones uniformes, situación que deberá ser informada al usuario con la remisión de la factura.

En los periodos de facturación siguientes al que se inicie una investigación por desviaciones significativas de consumo del usuario, solo se realizará nuevamente el procedimiento definido en este artículo una vez la empresa encuentre la causa de la desviación, ajuste los consumos del periodo en investigación y los consumos de los periodos siguientes según sea el caso.

Parágrafo 2o. Siempre que se inicie una investigación por desviaciones significativas la Empresa deberá practicar las visitas y realizar las pruebas técnicas que se requieran con el fin de precisar la causa que originó la desviación detectada en la revisión previa.

La empresa estará exceptuada de realizar la visita cuando compruebe a través de un proceso de analítica de datos que la desviación se encuentra justificada; lo cual deberá ser debidamente informado al usuario en documento anexo a la factura para que este pueda ejercer su derecho a la defensa en caso de considerar necesaria la visita, caso en el cual la empresa estará obligada a realizarla.

Para tal fin la empresa deberá definir previamente los procesos de analítica de datos que utilizará, los cuales serán adoptados y explicados dentro del contrato de condiciones uniformes, así como publicados en la página web de la empresa para conocimiento de los usuarios y demás interesados, de manera clara y en lenguaje comprensible.

Parágrafo 3. El mecanismo propuesto en el parágrafo 1 de este artículo no podrá ser aplicado en las investigaciones por desviaciones significativas para usuarios nuevos, o que tengan menos información de facturación de la indicada, es decir, doce (12) periodos de consumo en caso de facturación mensual, (6) en caso de bimestral o cuatro (4) en el caso de trimestral.

En estos casos, la empresa podrá hacer el análisis y la verificación por la variación de consumos, ya sea por iniciativa propia o por solicitud directa del usuario.

Parágrafo 4. Las empresas prestadoras de los servicios públicos deberán reportar al Sistema Único de Información – SUI de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por los medios que esta entidad disponga, la información relacionada con las investigaciones de las desviaciones significativas presentadas y correspondiente entre otra a: i) cantidad de investigaciones adelantadas, ii) causas que las generaron (p.ej. consumos reales, error de lectura, error de medición, falla en la instalación); iii) consumos y porcentajes de las desviaciones, iv) número de investigaciones por tipos de usuarios y v) resultado final de las investigaciones. La información debe indicar el Número de Identificación del Usuario, NIU, para poder cruzar la información con el maestro de facturación. Así mismo, se deberá reportar los usuarios con consumos estacionales conforme a lo dispuesto en el parágrafo 5 de este artículo.

Parágrafo 5o. Las empresas prestadoras de servicios públicos deberán establecer una base de datos donde se tengan identificados y caracterizados los usuarios con consumos estacionales, los cuales corresponderán a aquellos que presentan patrones de consumo diferentes en determinados periodos de un mismo año. En estos casos la empresa no tendrá la obligación de hacer la investigación por desviaciones significativas conforme al mecanismo indicado con anterioridad a menos que el usuario lo solicite o que la empresa lo encuentre necesario.

El usuario podrá informar a la empresa de servicios públicos la caracterización de usuario con consumo estacional para que sea incluido dentro de la base de datos o novedades en su consumo. Para tal fin la empresa dispondrá en su página web de un formato donde el usuario pueda registrar esta novedad.”

Al respecto, es preciso hacer referencia al Concepto CREG 3860 de 2024, en el que al respecto de la interpretación de lo establecido en el numeral 1 del parágrafo 1 de la norma previamente citada (con la modificación transitoria referida), se indicó lo siguiente:

“El propósito de utilizar la información de 12 periodos de consumo es el de determinar el rango dentro del cual se comporta el consumo del usuario, es por ello que si en algunos de los periodos anteriores este consumo es cero, por ejemplo por una suspensión del servicio u otra causa, se puede generar una alteración del valor del consumo típico de usuario y en la aplicación del proceso establecido en la resolución, por esta razón los valores en cero no se consideran y se procede a incluir el de los periodos anteriores hasta que se complete la información de los 12 periodos anteriores con consumo.

Ahora bien, es de indicar que si el consumo se mantiene en cero por varios periodos es por alguna circunstancia que la empresa debe contemplar e incluir en su base de datos para evitar que se genere la desviación y por consiguiente se inicie la investigación y respectiva visita”. (Subraya fuera de texto).

Como puede observarse en el concepto citado, los términos o periodos establecidos por el regulador en el numeral 1 del parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997 (12 periodos si la facturación es mensual, 6 periodos si la facturación es bimestral o 4 periodos si la facturación es trimestral), tienen como objetivo servir en la identificación de una desviación significativa o lo que es lo mismo, de una variación en el consumo por encima o por debajo de los límites regulatorios establecidos.

No obstante, para la facturación en los casos de desviaciones significativas para el servicio de energía eléctrica y mientras se establece la causa de la desviación del consumo, el prestador facturará con base en: i) el consumo promedio que se determina con base en el consumo histórico del usuario en los últimos seis meses; ii) en los consumos promedios de suscriptores o usuarios en condiciones semejantes; o, iii) mediante aforo individual, de acuerdo con lo que haya establecido el contrato de condiciones uniformes. Lo anterior, en atención al artículo 149 de la Ley 142 de 1994 citado y en el artículo 38 de la Resolución CREG 108 de 1997, modificado por la Resolución CREG 105 007 de 2024 que dispone lo siguiente:

“Artículo 38.. Facturación en caso de desviaciones significativas. Mientras se establece la causa de la desviación del consumo del usuario, dentro de la investigación iniciada de conformidad con el procedimiento indicado en el numeral 6.1 del artículo 1 de la presente resolución que modifica el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, la empresa facturará el consumo objeto de investigación cobrando al usuario el consumo promedio conforme a la definición del artículo 1 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adiciona o sustituya, o consumos promedios de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual de acuerdo con lo establecido en el contrato de condiciones uniformes.”

En el caso de que el consumo objeto de investigación esté por debajo del límite inferior y la empresa, por decisión propia, inicie el proceso de investigación por desviación significativa, mientras se establece la causa de la desviación, la empresa facturará un consumo igual al valor del consumo que es objeto de investigación.

Mientras se realiza la investigación por desviaciones significativas el usuario deberá pagar su factura y una vez la empresa determine la causa de la desviación ajustará los valores cobrados en el siguiente periodo de facturación conforme a lo establecido en el artículo 39 de la Resolución CREG 108 de 1997 o aquella que la modifique, adicione o sustituya.”

Posteriormente, una vez se haya identificada la causa de la desviación, el prestador deberá establecer las diferencias entre los valores facturados y los que serán abonados o cargados al usuario o suscriptor, según sea el caso, en el siguiente periodo de facturación.

Conforme con lo expuesto, los prestadores sólo pueden facturar aquello que se encuentra autorizado y que haya sido efectivamente consumido por el usuario. No obstante, si los prestadores facturan valores cobrados de manera indebida a sus usuarios, la vía para lograr la reliquidación y devolución, de ser procedente, es a través de la presentación del correspondiente reclamo contra facturas, con no más de cinco (5) meses de haber sido expedidas, como pasa a explicarse en el siguiente acápite.

A su vez, de encontrar que la decisión le resulta desfavorable, el usuario podrá presentar los recursos contra el acto que resuelva tal reclamación, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la correspondiente decisión.

Por último, es importante señalar que, una vez presentada una petición, queja, reclamo o recurso y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, el prestador tendrá quince (15) días hábiles para responder de fondo a la petición y cinco (5) días hábiles más para iniciar el trámite de notificación de la respuesta, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 67 al 69 de la Ley 1437 de 2011, so pena de configurarse un silencio administrativo positivo y de incurrir en una violación del régimen de los servicios públicos domiciliarios.

3. Del límite temporal para realizar cobros no facturados.

De cara a la situación planteada en la consulta, consideramos pertinente traer a colación el contenido del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, del siguiente alcance:

“Artículo 150. De los Cobros Inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario” (Subraya fuera de texto).

De la disposición referida, se colige que los prestadores de servicios públicos domiciliarios cuentan con un término máximo de cinco (5) meses para cobrar el valor que por error, omisión o investigación de desviación significativa, no pudieron facturar de forma oportuna, salvo que se compruebe que hubo dolo por parte del usuario, término que debe contarse desde el momento en que se entregó la factura que debía contener el consumo y/o servicio que no fue cobrado.

Asimismo, cuentan con un término máximo de cinco (5) meses para cobrar el valor que, por error, omisión o investigación de desviación significativa, no pudieron facturar de forma oportuna, salvo que se compruebe dolo por parte del usuario, en atención a lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la mencionada Resolución CREG 108 de 1997:

“Artículo 39. Restablecimiento económico por desviaciones significativas. Una vez aclarada la causa de las desviaciones, la empresa procederá a establecer las diferencias entre los valores facturados, que serán abonados o cargados al suscriptor o usuario, según sea el caso, en el siguiente período de facturación.”

“Artículo 40. Plazo máximo para realizar la investigación de desviaciones significativas y el cobro de servicios no facturados por error u omisión. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 de la ley 142 de 1994, al cabo de cinco (5) meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.”

En consecuencia, la norma señala un límite de cinco (5) meses después de haber entregado las facturas, para que los prestadores cobren bienes y servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas.

En todo caso, y como se había indicado en las consideraciones del mencionado concepto SSPD-OJ-2022-572: “Es importante precisar que el término de cinco (5) meses, establecido en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, no es un plazo legal para realizar las investigaciones por desviaciones significativas, mientras se efectúa el cobro estimado del consumo; sino que corresponde al término máximo para la inclusión en la factura del cobro de los valores resultantes de la investigación por desviación significativa correspondiente.”

De conformidad con lo anterior, este término debe contarse desde el momento en que se entregó la factura del consumo o servicio no cobrado. Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció a través del concepto unificado SSPD-OJ-2016-34, actualizado el 25 de junio de 2019, en el que se indicó lo siguiente:

“4.1 Límite temporal del segundo inciso del artículo 150 de la Ley 142 de 1994

De la lectura del artículo 150 citado se desprenden con facilidad dos reglas. La primera regla, que es objeto del presente concepto, establece un límite de cinco (5) meses después de haber entregado las facturas para que los prestadores cobren bienes y servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas. La segunda regla, es una excepción a la primera. En efecto, cuando se comprueba dolo del suscriptor o usuario, los prestadores pueden cobrar los bienes o servicios no facturados en cualquier momento por lo que el límite de los cinco (5) meses no es aplicable en esos casos. De otra parte, es posible que ese tipo de conductas se ajusten a delitos como el de defraudación de fluidos.

De lo anterior se desprende que una actuación empresarial que tenga por objeto lograr un cobro inoportuno puede iniciar en los términos del inciso primero del artículo 150 de la Ley 142 de 1994 y culminar en el inciso segundo del citado artículo 150. Sin embargo, no es imperativo que ello siempre sea así. Específicamente, los casos de dolo de usuario o suscriptor no necesariamente implican desviaciones significativas, igual que no toda desviación significativa implica dolo de suscriptor o usuario.

En este punto es importante resaltar que el artículo 150 previamente trascrito, constituye una limitante temporal para el prestador en cuanto al cobro de consumos que no pudo facturar en la oportunidad correspondiente.

Así, la prescripción para el cobro a través de la factura de bienes o servicios en un determinado periodo, se cuenta a partir del momento en que se entrega la factura de dicho periodo al usuario.

El artículo 150 establece taxativamente tres casos en los cuales opera la limitante, así como un evento exceptivo:

(i) Error del prestador

(ii) Omisión del prestador

(iii) Consumos determinados con ocasión de una investigación por desviaciones significativas artículo 149 LSPD)

(iv) Excepción: Comprobación del dolo de usuario

Es de recordar nuevamente que la Ley 142 en su artículo 150, impone que a menos que se compruebe el dolo del usuario, cuando la falta de facturación atienda a un error y omisión del prestador o una investigación por desviación significativa, solo pueden recuperarse dichos valores, hasta cinco meses después de que se entregó la factura en la cual debieron ser incluidos dichos valores.”

En resumen, se puede concluir que, si bien no existe un plazo legal para adelantar las investigaciones por desviaciones significativas, los prestadores del servicio público domiciliario deben respetar el límite temporal impuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 para cobrar aquellos bienes y servicios que no fueron facturados, por error, omisión o desviación significativa.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- De acuerdo con el artículo 149 de la Ley 142 de 1994 es posible concluir que previo a la preparación de la factura de cobro del servicio de cada período, se deben investigar las desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario, para establecer los aumentos o reducciones en los consumos conforme al procedimiento establecido en el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, modificada por la Resolución CREG 107 005 de 2024.

- Se resalta que el régimen de servicios públicos domiciliarios no establece un límite temporal para adelantar el procedimiento de investigación por desviaciones significativas; por lo tanto, serán los prestadores los encargados de definirlo en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, el cual, en todo caso, deberá ser aplicado respetando el debido proceso de los usuarios y/o suscriptores, el procedimiento determinado en el artículo 37 de la Resolución 108 de 1997, modificada por la Resolución CREG 105 007 de 2024 y el límite temporal del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, este último aplicable para el cobro de los consumos que no se pudieron facturar, por error, omisión o desviaciones significativas.

- De conformidad con los artículos 146, 149 y 150 de la Ley 142 de 1994, la facturación de aquellos servicios no cobrados por error u omisión del prestador en el proceso de facturación, o por una investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, no pueden ser cobrados si han transcurrido más de cinco (5) meses desde la entrega de la factura; a excepción de cuando la no facturación de los bienes o servicios haya ocurrido por dolo comprobado del suscriptor o usuario. En otras palabras, una vez vencido el plazo de cinco meses para efectuar el cobro, el prestador pierde la facultad para cobrar aquellos bienes y servicios que no fueron facturados, por error, omisión o desviación significativa.

- Por último, es pertinente reiterar que no existe un plazo legal para adelantar las investigaciones por desviaciones significativas. Sin embargo, los prestadores del servicio público domiciliario deben respetar el límite temporal impuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 para cobrar aquellos bienes y servicios que no fueron facturados, por error, omisión o desviación significativa.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado: 20255293535302

TEMA: Desviaciones significativas

Subtemas: Procedimiento

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”

7. “Por la cual se modifican transitoriamente los artículos 37 y 38 de la Resolución CREG 108 de 1997”

8. “Por la cual se modifica el artículo 3 de la Resolución CREG 105 007 de 2024”.