CONCEPTO 303 DE 2025

(julio 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada,

“Puede una empresa de servicios públicos domiciliarios, constituida con capital 100% estatal, ser clasificada como usuario oficial para efectos tarifarios de energía eléctrica, aun cuando su CIIU principal sea el correspondiente a la prestación del servicio de aseo?

¿Es procedente jurídicamente la aplicación retroactiva del cambio de clasificación tarifaria para los periodos ya causados (diciembre de 2024 a abril de 2025) cuando la solicitud y aceptación del cambio se realizó con posterioridad y en virtud de una interpretación razonable de la norma?”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución CREG 108 de 1997^[6]

Resolución 549 del 8 de mayo de 2020 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)

Concepto Sala de Consulta C.E. 1815 de 2007 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil

Concepto SSPD-OJ-2022-589

Concepto SSPD-OJ-2020-862

Concepto CREG 130 de 2018

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo del presente concepto es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como el planteado por el consultante, esto teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la clasificación de los inmuebles y/o de los usuarios en el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

En ese sentido, debe precisarse que la clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios, debe atender el uso dado a estos y los criterios reglamentarios y regulatorios existentes. Esta clasificación es de exclusiva competencia de los prestadores de los servicios públicos, quienes deben realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan tales servicios a fin de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos.

Por lo anterior, la clasificación de los inmuebles depende únicamente de los resultados que arroje la visita técnica realizada por el prestador siguiendo el procedimiento establecido para ello en el contrato de servicios públicos, y de la aplicación de los lineamientos señalados por las comisiones de regulación.

Particularmente, para la clasificación de inmuebles en el servicio público domiciliario de energía eléctrica, el artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), dispone lo siguiente:

“Artículo 18. Modalidades del servicio. Sin perjuicio de las normas sobre subsidios y contribuciones, los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red de ductos, serán prestados bajo la modalidad residencial o no residencial. El residencial es aquel que se presta directamente a los hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales. El servicio no residencial es el que se presta para otros fines.

Parágrafo 1o. Para efectos del servicio de energía eléctrica, podrán considerarse como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuya carga instalada sea igual o inferior a tres (3o) kilovatios, si el inmueble esté destinado, en más de un 50% de su extensión, a fines residenciales.

Parágrafo 2o. Los suscriptores o usuarios residenciales serán clasificados de acuerdo con la estratificación socioeconómica que haya realizado la autoridad competente, según lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.

Parágrafo 3o. Los suscriptores o usuarios no residenciales se clasificarán de acuerdo con la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas” (CIIU) de las Naciones Unidas. Se exceptúa a los suscriptores o usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos, y las zonas francas, que se clasificarán en forma separada.” (subraya y negrita fuera del texto).

De acuerdo con el artículo previamente citado, los servicios públicos de energía y gas combustible se prestan generalmente bajo la modalidad residencial o no residencial. Se considera servicio residencial aquel que se suministra directamente a hogares o unidades familiares. Además, se incluyen como servicios residenciales los proporcionados a pequeños establecimientos comerciales o industriales asociados a viviendas, siempre que la carga eléctrica instalada sea igual o inferior a tres (3o) kilovatios, y el 50% o más del área del inmueble esté destinada a fines residenciales.

Por su parte, el servicio se cataloga como no residencial, cuando la actividad que desempeña el usuario se encuentra clasificada en la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas – CIIU” de las Naciones Unidas, la cual se encuentra compilada en la Resolución 549 del 8 de mayo de 2020 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), cuyo objetivo principal, es el de clasificar todas las actividades económicas productivas para la presentación de informes estadísticos.

Lo anterior, salvo cuando se trata de los suscriptores o usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos, o zonas francas, ya que estos cuentan con una clasificación diferente a las anteriores. Al respecto, esta Oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2022-589 indico lo siguiente:

“A su turno, el parágrafo 3 del citado artículo, resalta que los usuarios no residenciales deberán clasificarse de conformidad con la última versión que para el efecto este vigente del CIIU, señalando como excepción una serie de usuarios, entre otros, las empresas de servicios públicos domiciliarios, los cuales, pese a ser usuarios no residenciales, se clasificarán en forma separada, es decir, no se clasificarán de acuerdo con el CIIU. Sobre el particular, el Concepto CREG 11274 de 2001 señaló:

“(…) El tratamiento general en cuanto a clasificación de usuarios la señalaremos a continuación.

(…)

Corresponde a las Empresas que prestan el respectivo servicio clasificar a los usuarios, aplicando las normas anteriormente citadas, de las cuales se concluyen las siguientes reglas:

- El servicio de energía eléctrica se presta bajo dos modalidades: Residencial y No-Residencial.

- El servicio residencial es el que se presta directamente a los hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales.

- El servicio no residencial es el que se presta para otros fines distintos de los residenciales y debe clasificarse de acuerdo con la última versión vigente de la CIIU, con excepción de los usuarios que tengan la naturaleza de usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos (domiciliarios) y de las zonas francas, los cuales serán clasificados en forma separada.

En síntesis, los usuarios que no tengan la calidad de residencial, y que tampoco tengan la naturaleza de usuarios oficiales, especiales (Según la Ley 142 de 1994, artículo 89.7 y Ley 286 de 1996, artículo 5, pueden considerarse usuarios especiales, los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro), empresas de servicios públicos domiciliarios y zonas francas, deberán ser clasificados como usuarios industriales o comerciales, según la actividad que realicen y de acuerdo con la última versión de la CIIU. (…)”

En este sentido, considera esta Oficina que la norma es clara en señalar la existencia de dos tipos de usuarios: i) residenciales y ii) no residenciales, estos últimos, clasificados así: a) usuarios comerciales e industriales en el marco de la clasificación del CIIU y b) los usuarios de “clasificación en forma separada”, dentro de los cuales se encuentra, entre otros, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, los cuales no serán clasificados conforme al CIIU.

Ahora bien, es de precisar que la aplicación de las anteriores normas regulatorias dependerá de las visitas de clasificación que realicen los prestadores de los respectivos servicios, tal y como fue señalado por esta Oficina en el Concepto Unificado SSPD – OJU 2009 – 10, actualizado el 7 de octubre de 2020, en el cual se indicó:

“…para efectos de la clasificación de acuerdo con los criterios citados, para cada servicio, la empresa debe realizar una visita al inmueble. Si el usuario no está de acuerdo con la clasificación efectuada, podrá presentar ante la entidad prestadora la reclamación correspondiente y los recursos de reposición ante la misma y el de apelación ante la Superservicios de conformidad con lo previsto previstos en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994. (…)” (subraya fuera de texto)

Es de anotar que, la clasificación de inmuebles en función de su uso y de los criterios regulatorios existentes en un momento específico, es una facultad exclusiva de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, por lo cual bastará con que el prestador verifique el uso del predio para realizar la facturación del servicio de acuerdo con lo verificado en dicha visita.

A su vez, los usuarios podrán solicitar a los prestadores una visita al inmueble para realizar la respectiva clasificación de acuerdo con lo señalado en la regulación. De esta forma, si el usuario o suscriptor no está de acuerdo con la clasificación que efectuó el prestador, podrá interponer las reclamaciones y recursos previsto en el régimen de los servicios públicos, de conformidad con lo señalado particularmente en los artículos 152, 154 y 158, entre otros, de la Ley 142 de 1994.”

Del concepto transcrito, se puede concluir que para el servicio de energía eléctrica la regulación ha previsto la existencia de dos tipos de usuarios: i) residenciales y ii) no residenciales, estos últimos, clasificados así: a) usuarios comerciales e industriales en el marco de la clasificación del CIIU y b) los usuarios de “clasificación en forma separada”, dentro de los cuales se encuentra, entre otros, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, los cuales no serán clasificados conforme al CIIU pero se consideran usuarios no residenciales.

Ahora bien, en relación con los usuarios oficiales a los que se refiere en la consulta es preciso indicar que en la normatividad no se efectúa alguna previsión particular para clasificar a estos usuarios, por lo que vale la pena traer a colación lo señalado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible – CREG, mediante el Concepto CREG 130 de 2018^[7]:

“(…) Ahora bien, es de indicar que la regulación no establece una definición particular para los denominados suscriptores o usuarios oficiales. Sin embargo, esta Comisión ha entendido que estos corresponden a las entidades de carácter oficial de orden nacional o territorial que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial. En estos también se incluyen los planteles educativos de carácter oficial de todo nivel; a los hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos y orfanatos de carácter oficial⁽¹⁾ (…)”.

De esta forma, en criterio de la CREG los usuarios o suscriptores oficiales corresponden a entidades de carácter oficial del orden nacional o territorial que NO desarrollen actividades de tipo comercial o industrial, dentro de esta clasificación podemos encontrar los planteles educativos, hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos y orfanatos, todos estos con naturaleza de entidades de carácter oficial, por ende, se puede indicar que las entidades oficiales que desarrollen permanentemente actividades de tipo industrial o comercial deben ser clasificadas de conformidad con la clasificación de la actividad que desarrollen y solo cuando no se trate de actividades comerciales e industriales pueden ser clasificadas como oficiales para efectos tarifarios.

No obstante, en el contexto de su consulta es preciso tener en cuenta que, pese a que se trate de una empresa de servicios públicos constituida con capital 100% público, es decir, empresa de servicios públicos de carácter oficial, esta clasificación hace referencia a su composición social como entidad oficial y no a la clasificación del tipo de usuario o suscriptor para efectos tarifarios.

Con respecto a la expresión entidad oficial, la Sala de Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, ha concluido lo siguiente:

“(…) La Sala ha constatado que no existe una definición legal, y que por lo general tal locución es utilizada por el legislador para dar a entender cualquier organismo o entidad que cumpla alguna función pública, de manera que englobaría las tres ramas del poder, los órganos autónomos o independientes de origen constitucional, y todos los organismos y entidades de las entidades territoriales. Advierte la Sala que en cada caso particular habrá de revisarse cuidadosamente el texto legal, para desentrañar el sentido de esta locución (…⁾”.^[8]

Así las cosas, de la doctrina del Consejo de Estado se puede destacar que no existe una definición legal de entidad oficial, no obstante, la jurisprudencia ha entendido que las entidades oficiales son: i) cualquier organismo o entidad, de cualquiera de las ramas del poder público; ii) organismo autónomos o independientes de origen constitucional del nivel nacional o territorial, y iii) los organismos y entidades de las entidades territoriales que cumpla una función pública.

En esa medida, a falta de una definición legal de usuario oficial y entidad oficial, el prestador del servicio, al momento de la clasificación del usuario, deberá atender los lineamientos jurisprudenciales, de manera particular deberá tener en cuenta la naturaleza, el régimen jurídico de las entidades oficiales, contenidos en la ley 489 de 1998, Ley 1454 de 2011 y demás normas que rigen la materia.

En todo caso, como se mencionó previamente, para el caso del servicio de energía eléctrica las empresas de servicios públicos domiciliarios en su calidad de usuarios deben ser clasificadas por el prestador del servicio de energía eléctrica de forma separada de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3 del ya desarrollado artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), lo que permite deducir que la clasificación de un usuario como empresa oficial debe obedecer a esa forma separada que ordena la regulación y no la de usuario oficial sustentada en su composición social.

Finalmente, frente a su consulta de si ¿Es procedente jurídicamente la aplicación retroactiva del cambio de clasificación tarifaria para los periodos ya causados (diciembre de 2024 a abril de 2025) cuando la solicitud y aceptación del cambio se realizó con posterioridad y en virtud de una interpretación razonable de la norma?, aunque no es clara la referencia, de la pregunta planteada parece entenderse también, si es posible que el prestador pueda cobrar al usuario, valores dejados de facturar con ocasión del cambio de uso del inmueble, al respecto, esta Oficina mediante Concepto SSPD-OJ-131 de 2013, señaló:

“(…) “cabe resaltar que la clasificación de los usuarios podrá ser reconsiderada por parte del prestador, a solicitud del usuario que considere que la clasificación no corresponde con el uso o destinación del inmueble. Lo anterior en consideración a que en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, se establece que será de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones relativas al contrato.”

Ahora bien, el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 refiere:

“ARTÍCULO 150. DE LOS COBROS INOPORTUNOS. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.”

De lo expuesto se tiene, que la premisa propuesta en su consulta atiende a que, mediante petición, un usuario pone en conocimiento de la empresa el cambio de uso y categoría de su inmueble para efectos de que ésta adopte una nueva clasificación al inmueble, con las consecuencias tarifarias y de facturación procedentes.

Ahora bien, aunque no es clara la referencia, de la pregunta planteada parece entenderse también, que el prestador pretende cobrar a dicho usuario, valores dejados de facturar con ocasión del cambio de uso del inmueble.

Pues bien, para tal efecto, el prestador debe en principio, probar que el cambio de uso del inmueble tuvo ocasión con antelación a la solicitud del usuario. Una vez establecido ello, el prestador podrá recuperar los valores dejados de cobrar, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 150 antes citado, esto es, cobrando hasta cinco (5) meses atrás, a menos que logre probar que el cambio de uso se extienda más allá de dicho periodo, y que además, existió actuación del usuario que impidió a la empresa evidenciar dicho cambio de uso. (…)”

En ese orden de ideas, conforme el concepto transcrito para la aplicación retroactiva del cambio del uso del inmueble, el prestador debe en principio, probar que el cambio tuvo ocasión con antelación a la solicitud del usuario, de tal forma que una vez establecido ello, el prestador podrá recuperar los valores dejados de cobrar, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994.

En línea con lo anterior, vale la pena reiterar^[9] lo dispuesto por esta Oficina mediante el Concepto SSPD-OJ-2020-862, respecto de la aplicación del artículo 150 de la Ley 142 de 1994 frente al cambio del uso del inmueble, en donde estableció:

“(…) en materia de clasificación de usuarios, como quiera que no se trata de una materia expresamente sometida a regulación y/o reglamentación, son aplicables las previsiones de la Ley 142 de 1994, lo que involucra el límite temporal aludido contenido en el artículo 150.”

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- La clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios, debe atender el uso dado a estos y los criterios reglamentarios y regulatorios existentes. Esta clasificación es de exclusiva competencia de los prestadores de los servicios públicos, quienes deben realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan tales servicios a fin de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos.

- El servicio de energía eléctrica la regulación ha previsto la existencia de dos tipos de usuarios: i) residenciales y ii) no residenciales, estos últimos, clasificados así: a) usuarios comerciales e industriales en el marco de la clasificación del CIIU y b) los usuarios de “clasificación en forma separada”, dentro de los cuales se encuentra, entre otros, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, los cuales no serán clasificados conforme al CIIU pero se consideran usuarios no residenciales.

- Por otro lado, en relación con los usuarios oficiales a los que se refiere en la consulta la normatividad no efectúa alguna previsión particular para clasificar a estos usuarios, no obstante, en criterio de la Comisión de Regulación, los usuarios o suscriptores oficiales corresponden a entidades de carácter oficial del orden nacional o territorial que NO desarrollen actividades de tipo comercial o industrial, dentro de esta clasificación podemos encontrar los planteles educativos, hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos y orfanatos, todos estos con naturaleza de entidades de carácter oficial, por ende, se puede indicar que las entidades oficiales que desarrollen permanentemente actividades de tipo industrial o comercial deben ser clasificadas de conformidad con la clasificación de la actividad que desarrollen y solo cuando no se trate de actividades comerciales e industriales pueden ser clasificadas como oficiales para efectos tarifarios.

- No obstante, en el contexto de su consulta es preciso tener en cuenta que, pese a que se trate de una empresa de servicios públicos constituida con capital 100% público, es decir, empresa de servicios públicos de carácter oficial, esta clasificación hace referencia a su composición social como entidad oficial y no a la clasificación del tipo de usuario o suscriptor para efectos tarifarios.

- En esa medida, a falta de una definición legal de usuario oficial y entidad oficial, el prestador del servicio, al momento de la clasificación del usuario, deberá atender los lineamientos jurisprudenciales, de manera particular deberá tener en cuenta la naturaleza, el régimen jurídico de las entidades oficiales, contenidos en la ley 489 de 1998, Ley 1454 de 2011 y demás normas que rigen la materia.

- En todo caso, conforme los considerandos del presente concepto, para el caso del servicio de energía eléctrica las empresas de servicios públicos domiciliarios en su calidad de usuarios deben ser clasificadas por el prestador del servicio de energía eléctrica de forma separada de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3 del ya desarrollado artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), lo que permite deducir que la clasificación de un usuario como empresa oficial debe obedecer a esa forma separada que ordena la regulación y no la de usuario oficial sustentada en su composición social.

- Finalmente, para la aplicación retroactiva del cambio del uso del inmueble, el prestador debe en principio, probar que el cambio tuvo ocasión con antelación a la solicitud del usuario, de tal forma que una vez establecido ello, el prestador podrá recuperar los valores dejados de cobrar, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, esto es, cobrando hasta cinco (5) meses atrás, a menos que logre probar que el cambio de uso se extienda más allá de dicho periodo, y que, además, existió actuación del usuario que impidió a la empresa evidenciar dicho cambio de uso.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255292438712

TEMA: CLASIFICACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.

7. https://gestornormativo.creg.gov.co/gestor/entorno/docs/concepto_creg_0000130_2018.htm

8. Concepto Sala de Consulta C.E. 1815 de 2007 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=42961

9. Conceptos SSPD-OJ: 194 de 2005 – 416 de 2019