Concepto 202 de 2025 SSPD
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CONCEPTO 202 DE 2025
(mayo 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
Como antecedente de la consulta, el peticionario manifiesta que un usuario no regulado fue atendido por un comercializador de energía por más de tres (3) años; sin embargo, a la fecha de vencimiento del contrato, dado que no fue posible llegar a un acuerdo para la renovación del mismo y el comercializador anunció la inminente suspensión del servicio, el usuario decidió cambiar al mercado regulado bajo un contrato de condiciones uniformes, con el mismo comercializador.
De esta manera, según señaló, el comercializador realizó todas las gestiones para efectuar el cambio al mercado regulado y continuó atendiendo al usuario como regulado, facturando el servicio mediante el mismo número de matrícula que tenía en el mercado no regulado.
Tres (3) meses después del cambio al mercado regulado, el usuario solicitó al comercializador la expedición del paz y salvo para terminar unilateralmente el contrato y cambiar de comercializador, permaneciendo en el mercado regulado. No obstante, indicó el peticionario que el comercializador negó la expedición del paz y salvo, alegando que no ha permanecido con este por más de doce (12) meses.
Bajo ese contexto, plantea la siguiente inquietud:
“(…) ¿un usuario no regulado que permaneció entre veinticuatro (24) y treinta y seis (36) meses en este mercado con un comercializador, y que luego opta por cambiarse al mercado regulado con el mismo comercializador, debe permanecer en el mercado regulado con este comercializador durante doce (12) meses más para poder dar por terminado el contrato, o deberá entenderse que, como el usuario permaneció por más de 12 meses con el mismo comercializador sin importar el mercado al que perteneciera, puede terminar el contrato?”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto Unificado SSPD-OJ-2020-38
Resolución CREG 108 de 1997[8]
Resolución CREG 131 de 1998[9]
Resolución CREG 183 de 2009[10]
Resolución CREG 156 de 2011[11]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como la planteada por el consultante, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
Precisado lo anterior, de manera inicial resulta importante traer a colación la definición del contrato de servicios públicos, contenida en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios (…)”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
Al respecto de lo establecido en la norma transcrita, esta Oficina Asesora Jurídica se refirió en el Concepto Unificado SSPD-OJ-2020-38, señalando lo siguiente:
“(…) se debe entender el contrato de servicios públicos como un acuerdo de voluntades o consensuado por las partes, en el que se pacta que un usuario recibe la prestación de un servicio a cambio de un precio en dinero que debe pagar al prestador. El clausulado que contiene el negocio jurídico convenido, está definido para muchos usuarios no determinados, sin perjuicio de que las partes puedan pactar estipulaciones especiales en algunos casos.
Hasta este punto, se ha precisado que todo aquel que recibe o se beneficia de un servicio público domiciliario tiene la condición de usuario, sin ninguna distinción adicional; que la relación entre usuario del servicio y prestador del mismo se encuentra atada a un contrato de servicios públicos que contiene (i) cláusulas aplicables a muchos usuarios no determinados, o (ii) especiales pactadas con algunos.
Sin embargo, el artículo 11 de la Ley 143 de 1994 permite inferir la existencia de dos clases de usuarios, en tratándose de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
Por una parte, está el llamado usuario regulado que es la persona natural o jurídica cuyas compras de electricidad están sujetas a las tarifas establecidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, por la otra, se encuentra el usuario no regulado, que en el sector de energía eléctrica, es la persona natural o jurídica que tiene una demanda máxima superior a 2 megavatios - Mw por instalación legalizada y cuyas compras de electricidad se realizan a precios acordados libremente con el prestador del servicio de energía eléctrica (…)”. (Subrayado fuera de texto).
De lo anterior nótese que, la relación entre un usuario o suscriptor de servicios públicos y el prestador del mismo se rige por un contrato de servicios públicos que puede contener cláusulas aplicables a muchos usuarios no determinados y clausulas especiales pactadas con algunos.
Así, se tiene que el tipo de relación contractual determina la clase de usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica, así: (i) el usuario regulado, entendido como aquel que ha celebrado un contrato de servicios públicos de condiciones uniformes con el prestador y, (ii) el usuario no regulado, entendido, por su parte, como aquel que ha celebrado un contrato de servicios públicos con cláusulas especiales.
Acotado lo precedente, resulta apropiado indicar que, el artículo 15 de la Resolución CREG 108 de 1997, frente a la terminación unilateral del contrato por parte del suscriptor o usuario por cambio de comercializador, establece lo siguiente:
“ARTICULO 15. TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO POR PARTE DEL SUSCRIPTOR O USUARIO, POR CAMBIO DE COMERCIALIZADOR. Con excepción de los suscriptores o usuarios localizados en áreas de servicio exclusivo, y de los contratos a término fijo, el suscriptor o usuario podrá dar por terminado el contrato de servicios públicos suscrito con un comercializador, con el fin de suscribir un contrato con otro comercializador, siempre y cuando su permanencia con el primero haya sido por un período mínimo de doce (12) meses, y se encuentre a paz y salvo por el pago de las obligaciones emanadas del contrato, o garantice con título valor el pago de las obligaciones a su cargo, según lo indicado en el artículo 147 de la Ley 142 de 1994. Lo anterior no impide al suscriptor o usuario dar por terminado el contrato de servicios públicos cuando haya lugar a ello conforme a las leyes o al contrato.
PARAGRAFO. En las condiciones uniformes del contrato, la empresa no podrá exigir que el suscriptor o usuario de aviso de terminación por esta causal, con una antelación superior a un período de facturación”. (Subrayado y negrita fuera de texto).
En consonancia con lo anterior, el artículo 54 de la Resolución CREG 156 de 2011, al respecto de los requisitos para el cambio de comercializador, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 54. REQUISITOS PARA EL CAMBIO DE COMERCIALIZADOR. Para el cambio de comercializador, el nuevo comercializador verificará que el Usuario que le ha solicitado el servicio cumpla los siguientes requisitos:
1. Haber cumplido los tiempos de permanencia mínima con el comercializador que le presta el servicio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Resolución 108 de 1997 y la Resolución 131 de 1998, o aquellas que las modifiquen o sustituyan.
2. Estar a paz y salvo con el comercializador que le presta el servicio.
3. Haber garantizado el pago de que trata el artículo 58 de este reglamento”. (Subrayado fuera de texto).
De las anteriores disposiciones normativas obsérvese que, la regla general es que el suscriptor o usuario podrá dar por terminado el contrato de servicios públicos suscrito con un comercializador, con el fin de suscribir un contrato con otro comercializador, siempre y cuando su permanencia con el primero haya sido por un período mínimo de doce (12) meses y se encuentre a paz y salvo por el pago de las obligaciones emanadas del contrato o garantice con título valor el pago de las obligaciones a su cargo (según lo indicado en el artículo 147 de la Ley 142 de 1994).
Así, en el entender de esta Oficina, la condición de que trata la norma en cita relacionada con el periodo de permanencia mínima que debe tener un usuario o suscriptor con un comercializador, para cambiar a otro, debe ser cumplida en vigencia del contrato de servicios públicos que se haya celebrado con el primer comercializador y el cual se pretende dar por terminado. En otras palabras, el usuario o suscriptor debe permanecer como mínimo doce (12) meses con un comercializador, bajo la misma relación contractual, para solicitar la expedición del paz y salvo respectivo, con el fin de terminar unilateralmente el contrato de servicios públicos que se encuentra en ejecución.
Ahora bien, en atención al contenido de la consulta, resulta preciso acotar en este punto que el artículo 1 de la Resolución CREG 183 de 2009, contiene las reglas relativas al cambio entre el mercado no regulado y el mercado regulado, así:
“ARTÍCULO 1. REGLAS RELATIVAS AL CAMBIO ENTRE EL MERCADO NO REGULADO Y EL MERCADO REGULADO: El usuario no regulado que cumpliendo con los requisitos mínimos para ostentar dicha condición decida pasar al mercado regulado debe mantenerse en este mercado y ser atendido como usuario regulado por un período mínimo de tres (3) años.
Durante este período el usuario podrá cambiar de comercializador conforme a lo establecido en la regulación vigente.
Sin perjuicio de lo anterior, los contratos de prestación del servicio a término fijo que se celebren con usuarios regulados se regirán por el plazo que en ellos se establezca”. (Subrayado fuera de texto).
Con lo anterior, nótese que el usuario no regulado que, cumpliendo con los requisitos mínimos para ostentar dicha condición, decida pasar al mercado regulado, debe mantenerse en este mercado y ser atendido como usuario regulado por un periodo mínimo de tres (3) años. Asimismo, durante ese periodo, esto es, los tres (3) años, el usuario o suscriptor puede cambiar de comercializador, siempre y cuando cumpla con lo establecido en los referidos artículos 15 de la Resolución CREG 108 de 1997 y 54 de la Resolución CREG 156 de 2011.
Así, en atención a la normativa referida, si se da por terminado un contrato de servicios públicos, con cláusulas especiales, celebrado entre un comercializador y un usuario no regulado y se decide celebrar entre las mismas partes un contrato de servicios públicos de condiciones uniformes, cambiando ese usuario su calidad de no regulado a regulado, debe cumplirse con la condición de permanencia mínima de doce (12) meses, para que ese usuario o suscriptor pueda solicitar la emisión del paz y salvo respectivo, con el objetivo de dar por terminado el contrato de servicios públicos de condiciones uniformes que se encuentra en ejecución.
Por último, conviene señalar que lo señalado anteriormente constituye el entendimiento y la posición que esta Oficina Asesora Jurídica tiene sobre el tema en consulta; sin embargo, considerando que la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) es la entidad que expidió la normativa que refiere el consultante en su solicitud, es preciso informar que mediante la comunicación con radicado SSPD No. 20251301419161 del 12/05/2025 (adjunta al presente concepto), se dio traslado de la consulta a esa entidad para que, en el marco de sus competencias emita un concepto frente a la inquietud del peticionario y así poder conocer la posición que sobre el particular, tiene la comisión de regulación.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- De conformidad con lo establecido en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, la relación entre un usuario o suscriptor de servicios públicos y el prestador del mismo se rige por un contrato de servicios públicos que puede contener cláusulas aplicables a muchos usuarios no determinados y clausulas especiales pactadas con algunos. Así, se tiene que el tipo de relación contractual determina la clase de usuario o suscriptor del servicio de energía eléctrica, así: (i) el usuario regulado, entendido como aquel que ha celebrado un contrato de servicios públicos de condiciones uniformes con el prestador y, (ii) el usuario no regulado, entendido, por su parte, como aquel que ha celebrado un contrato de servicios públicos con cláusulas especiales.
- En atención a lo establecido en los artículos 15 de la Resolución CREG 108 de 1997 y 54 de la Resolución CREG 156 de 2011, la regla general es que el suscriptor o usuario podrá dar por terminado el contrato de servicios públicos suscrito con un comercializador, con el fin de suscribir un contrato con otro comercializador, siempre y cuando su permanencia con el primero haya sido por un período mínimo de doce (12) meses y se encuentre a paz y salvo por el pago de las obligaciones emanadas del contrato o garantice con título valor el pago de las obligaciones a su cargo (según lo indicado en el artículo 147 de la Ley 142 de 1994).
- Considerando además lo establecido en el artículo 1 de la Resolución CREG 183 de 2009, si se da por terminado un contrato de servicios públicos, con cláusulas especiales, celebrado entre un comercializador y un usuario no regulado y se decide celebrar entre las mismas partes un contrato de servicios públicos de condiciones uniformes, cambiando ese usuario su calidad de no regulado a regulado, debe cumplirse con la condición de permanencia mínima de doce (12) meses, para que ese usuario o suscriptor pueda solicitar la emisión del paz y salvo respectivo, con el objetivo de dar por terminado el contrato de servicios públicos de condiciones uniformes que se encuentra en ejecución.
Así las cosas, en el entender de esta Oficina, la condición de que trata la norma en cita relacionada con el periodo de permanencia mínima que debe tener un usuario o suscriptor con un comercializador, para cambiar a otro, debe ser cumplida en vigencia del contrato se servicios públicos que se haya celebrado con el primer comercializador y el cual se pretende dar por terminado. Sin embargo, tal como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, con el fin de conocer la posición que sobre el particular tiene la CREG, mediante el radicado SSPD No. 20251301419161 del 12/05/2025 se dio traslado de la consulta a esa entidad.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291518742.
TEMA: TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO POR CAMBIO DE COMERCIALIZADOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA.
Subtema: Permanencia mínima.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_oju-38_2020.htm
8. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”.
9. “Por la cual se modifica la Resolución CREG-199 de 1997 y se dictan disposiciones adicionales sobre el mercado competitivo de energía eléctrica”.
10. “Por la cual se adoptan reglas relativas al cambio de usuarios entre el mercado no regulado y el mercado regulado y se adoptan otras disposiciones”.
11. “Por la cual se establece el Reglamento de Comercialización del servicio público de energía eléctrica, como parte del Reglamento de Operación”.
