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CONCEPTO 87 DE 2021
(marzo 1)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
El consultante formula las siguientes inquietudes:
“[E]n la vereda que vivo la alcaldía no me genera certificado de estratificación, el cual me lo exige la empresa de energía, mis preguntas son las siguientes: 1. La empresa de energía no me puede instalar el servicio de energía sin ese documento? 2. Si me instalan sin ese certificado de estrato, qué estrato deben poner en mi vivienda de tipo residencial? 3. A algunos vecinos le han puesto estrato comercial, siendo la casa de tipo residencial.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto 1077 de 2015
Resolución CREG 108 de 1997
Concepto Unificado SSPD No 10 de 2009
Concepto SSPD No 361 de 2019
CONSIDERACIONES
En cuanto a la estratificación socioeconómica de los inmuebles, esta Oficina tuvo la oportunidad de pronunciarse a través del Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, actualizado el 7 de octubre de 2020, en el que se manifestó lo siguiente:
“2. ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES.
2.1. Definición conceptual y utilidad del concepto de estratificación socioeconómica.
La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de la caracterización física de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, define la estratificación socioeconómica como “(…) una clasificación en estratos de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos, para el cobro diferencial, es decir, para asignar subsidios y cobrar sobrecostos o contribuciones”[6], de suerte que quienes tienen más capacidad económica paguen más por los servicios públicos domiciliarios, contribuyendo de esa forma a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar sus facturas y acceder por esa vía a dichos servicios.
Según el DANE, si bien en la definición citada se encuentra la utilidad principal de la estratificación, esta tiene otras aplicaciones, en la medida que la identificación y caracterización socioeconómica de las personas también permite orientar la planeación de la inversión pública, realizar programas sociales para la expansión y mejoramiento de la infraestructura asociada a la prestación de todo tipo de servicios públicos, permitir el cobro progresivo del impuesto predial y otros tributos y orientar la política y acción en materia de ordenamiento territorial.
Por su parte, el numeral octavo del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la estratificación socioeconómica así: 'la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley'. (…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el numeral 2 del mismo artículo, permite a los alcaldes contratar las tareas de estratificación con entidades públicas nacionales o locales, o privadas de reconocida capacidad técnica, sin perjuicio de que en forma previa a la adopción de la estratificación, y de acuerdo con lo previsto en el numeral 5, se conforme un Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica que lo asesore y vele por la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el DANE para tales efectos.
De igual forma, y de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del 101 de la Ley 142 de 1994, la Nación y los departamentos pueden dar asistencia técnica a los municipios para que asuman la responsabilidad de la estratificación. Para el efecto, la norma indica que los departamentos pueden dar ayuda financiera a los municipios cuyos ingresos totales sean equivalentes o menores a los gastos de funcionamiento con base en la ejecución presupuestal del año inmediatamente anterior.
Tan importante es la adopción de la estratificación municipal y/o distrital, que la Ley ha previsto en los numerales 10 y 11 del artículo 101 citado, que los gobernadores pueden, a su elección, (i) sancionar disciplinariamente a los alcaldes que por su culpa no hayan realizado o actualizado la estratificación en los plazos establecidos en las normas vigentes, y (ii) tomar las medidas necesarias y celebrar los contratos que se requieran para garantizar las estratificaciones, caso en el cual tienen derecho a que sus gestiones se paguen por la vía de descuento pertinente en las transferencias que la Nación le realiza a los municipios y distritos. A su vez, el Presidente de la República puede sancionar a los gobernadores, cuando estos no hayan tomado medidas para conjurar la ineficiencia de los municipios y distritos que hagan parte del correspondiente departamento.
Valga la pena anotar que, bien sea que se trate de la adopción o la actualización de la estratificación, el decreto respectivo, en su connotación de acto administrativo, deberá expedirse y publicarse con arreglo a los principios y procedimientos previstos en la Ley 1437 de 1011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), para los actos administrativos de carácter general.
De igual forma, y derivado de esa misma connotación, el decreto que adopte o actualice la estratificación en un territorio, se presumirá legal y será obligatorio, hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo análisis del medio de control de nulidad simple. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que tienen los administrados, de solicitar la revisión del citado acto administrativo de carácter general. (…)
2.3. Plazos para realizar y adoptar las estratificaciones.
En relación con este aspecto, el artículo 1 de la Ley 732 de 2002 estableció los plazos máximos dentro de los cuales los alcaldes municipales y/o distritales debían realizar y adoptar las estratificaciones. Es así que, para el caso de las estratificaciones urbanas, la norma en cuestión señaló los siguientes plazos:
'Artículo 1o. Plazos. Los Alcaldes que en cumplimiento de los mandatos legales anteriores a la presente Ley hayan adelantado estratificaciones urbanas deberán volver a realizarlas, de manera general, y a adoptarlas máximo en las siguientes fechas:
- Catorce (14) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios de categorías primera hasta con 200.000 habitantes, segunda, tercera, cuarta y quinta.
- Dieciséis (16) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los municipios y distritos de las Áreas Metropolitanas y de categorías especial y primera con más de 200.000 habitantes.
- Diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley los clasificados en categoría sexta (…)'.
Por su parte, y para las estratificaciones de centros poblados rurales, la citada norma señaló que los mencionados funcionarios, tendrían un plazo de diecinueve (19) meses contados a partir de la entrada en vigor de dicha Ley para volver a realizar las estratificaciones de manera general y para adoptarlas.
Para las estratificaciones de fincas y viviendas dispersas rurales, el artículo 1 de la Ley 732 de 2002 también estableció como plazo máximo tres (3) meses contados a partir de la fecha en que recibieran del Departamento Nacional de Planeación la metodología completa correspondiente a cada municipio y distrito, función que, a través del Decreto 262 de 2004, se trasladó al DANE.
Valga la pena anotar que, dado que la Ley 732 de 2002 entró a regir el 25 de enero de 2002 y que el DANE cumplió con su función de establecer la metodología de estratificación, los plazos a los que hemos aludido se encuentran vencidos; de ahí que, en la actualidad, todos los municipios del país, salvo que alguno se encuentre incumpliendo su deber, deben contar con estudios de estratificación actualizados, adoptados mediante decreto y aplicados por los prestadores de servicios públicos en sus ejercicios de facturación.
No obstante, y mientras no se expida otra norma que señale plazos adicionales para la adopción de estratificaciones, esta Superintendencia considera que esta sigue vigente frente a los procesos de actualización y frente a las sanciones que devienen del incumplimiento de los deberes que tienen los alcaldes en dicha materia.
Para el segundo de los efectos anotados, el artículo 3 de la Ley 732 de 2002 prevé que los gobernadores, so pena de sanción inmediata de la Procuraduría General de la Nación, deberán establecer qué alcaldes fueron renuentes en el cumplimiento de los plazos establecidos para realizar y adoptar las nuevas estratificaciones, e informar a dicha entidad, a más tardar dos (2) meses después de vencidos dichos plazos, con el propósito de que ella proceda a investigarlos y a sancionarlos.
2.4. Reglas especiales aplicables a la estratificación socioeconómica.
2.4.1. Estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales.
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en cada municipio o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales ubicados en zonas urbanas o rurales, la cual resultará aplicable a todos y cada uno de los servicios públicos domiciliarios que se presten en el municipio o distrito.
Ahora bien, y en cuanto a los términos rural y urbano, y a falta de definición de estos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial municipal, debe decirse que, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se considera rural lo 'Perteneciente o relativo a la vida del campo y a sus labores' y urbano lo 'Perteneciente o relativo a la ciudad'.
De otra parte, y según el parágrafo del artículo primero de la Ley 505 de 1999, se consideran centros poblados los corregimientos, inspecciones de policía o caseríos con veinte (20) o más viviendas contiguas, localizados en la zona rural.
Conforme a lo anterior, todas las viviendas que se encuentren en centros poblados se considerarán urbanas, mientras que las que no se encuentren dentro de dicho conglomerado, constituirán vivienda rural dispersa. (…)
2.5. Función de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en materia de estratificación socioeconómica.
2.5.1. Deber de dar aplicación a los decretos de adopción y actualización de la estratificación y de prestar su concurso económico para que las estratificaciones se adopten y actualicen en forma permanente.
Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos sí deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente.
Al respecto, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala lo siguiente:
'Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten'. (…)
2.5.2. Ausencia de Estratificación Socioeconómica respecto de determinados predios – Deber de adoptar estratificaciones provisionales por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Como se ha dicho, por regla general los prestadores deben aplicar de forma directa la estratificación oficial elaborada por las respectivas entidades territoriales, de forma tal que su facturación sea un reflejo de esta y que la asignación de subsidios, o el cobro de contribuciones, responda a la voluntad del ente territorial de estratificar una serie de inmuebles de una forma u otra.
No obstante, teniendo en cuenta que pueden existir zonas del territorio nacional donde no se ha realizado la estratificación o zonas en los municipios o distritos que no estén contempladas en los decretos vigentes de estratificación, es posible que los prestadores implementen un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben.
Sobre este asunto, esta Oficina, en concepto SSPD-OJ-2016-804, indicó lo siguiente:
'Sin embargo, puede ocurrir que algunos inmuebles ubicados en zonas rurales y en lugares dispersos no se encuentren incluidos en algún decreto de estratificación. Cuando sucede esta circunstancia, la empresa que presta el servicio público domiciliario deberá adoptar la respectiva estratificación y si surge alguna reclamación al respecto, conforme a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, es su deber atenderla en primera instancia y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios'.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, que de manera expresa señala lo siguiente:
'Parágrafo 2. Cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, la empresa que presta el servicio público domiciliario por cuyo cobro se reclama deberá atenderlo directamente en primera instancia, y la apelación se surtirá ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios'.
De acuerdo con la norma transcrita y según la posición reiterada de esta Superintendencia, dado que a los usuarios de servicios públicos domiciliarios les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo, y que aún existen zonas del país en las cuales no se ha realizado la estratificación, es dable que los prestadores de servicios públicos domiciliarios implementen, de manera excepcional, un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, situación a la cual la ley no ha sido ajena, y que no reemplaza la competencia a cargo de los alcaldes municipales de decretar la estratificación, ni los exime de las responsabilidades derivadas de la omisión en el cumplimiento de sus funciones.
En tales eventos, le corresponde al municipio asignar los subsidios que correspondan al estrato provisional asignado por el prestador, sin perjuicio de la obligación del ente territorial de actualizar sus estudios de estratificación, de forma que el mecanismo provisional, que debe ser excepcional, no se convierta en regla general.
2.6. Consecuencias para los prestadores de servicios públicos domiciliarios por no dar cumplimiento a los decretos adoptados por el municipio.
El numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, señala que en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios. Para efectos de presentar el reclamo ante el prestador y solicitar el cambio de estrato, la persona interesada debe solicitar en la Oficina de Planeación Municipal, o quien haga sus veces, correspondiente el certificado donde figure el estrato asignado al inmueble y la fecha desde la cual la empresa estaba obligada a adoptarlo.
Si pasados cuatro (4) meses desde la expedición y publicación del decreto que adoptó la estratificación, por omisión o negligencia del prestador no se ha aplicado al cobro de los servicios públicos domiciliarios de acuerdo con la estratificación adoptada, el prestador del servicio deberá hacer devolución de los dineros cobrados de más desde el vencimiento del plazo de los cuatro meses ya anotados, sin perjuicio de que la Superservicios adelante la investigación correspondiente.
Valga la pena indicar que las Leyes 142 de 1994, 505 de 1999 y 732 de 2002 no contienen disposiciones sobre el reconocimiento de intereses por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios a los usuarios que han pagado un mayor valor por la incorrecta aplicación de los decretos de adopción de la estratificación. Ante lo anterior, esta Oficina ha considerado que, en estos casos, se estaría frente a un pago de lo no debido regulado por el artículo 2313 y siguientes del Código Civil, caso en el cual hay lugar al reconocimiento de intereses corrientes cuando se demuestre que el prestador ha recibido el pago de mala fe.
No obstante lo anterior, para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, CRA, en ejercicio de sus funciones, expidió la Resolución CRA 659 de 2013, modificatoria de la Resolución CRA 294 de 2004, a través de la cual estableció los criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en materia de facturación, para la devolución por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.
En tal Resolución, la CRA indicó que, una vez constatado el hecho de que se han realizado cobros no autorizados o de servicios no prestados, el prestador del servicio debe recalcular de oficio o por orden de la Superservicios, el valor correcto que debió cobrarse, con el propósito de corregirlo en la totalidad de las facturas afectadas, por el período en que se haya presentado el cobro no autorizado, quedando obligado a ajustar la tarifa a la normativa y regulación vigentes si este fue el origen del cobro y hacer el ajuste en la facturación.
De acuerdo con dicha Resolución, los prestadores deberán devolver los cobros no autorizados realizados, con independencia de si estos fueron realizados más allá del término de cinco (5) meses previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en el entendido de que la devolución de que trata la Resolución CRA es por la vía general, y no por una reclamación particular sujeta a los términos del mencionado artículo 154.
Por su parte, y en lo que atañe a intereses, el artículo 3 de la citada Resolución dispone que, para efectos del cálculo del monto a devolver en el caso de cobros no autorizados, la persona prestadora deberá reconocer en la devolución al suscriptor y/o usuario sobre el capital adeudado, independientemente de si se trata de suscriptores y/o usuarios residenciales o no residenciales, un interés corriente calculado desde la fecha en que el suscriptor y/o usuario efectúo el pago del cobro no autorizado, hasta el momento en que el prestador efectúe el abono a la factura o el pago. (…)
2.8. Estratos y metodologías de Estratificación Socioeconómica
2.8.1. Clasificación de los inmuebles residenciales
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994, los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos así: (i) bajo-bajo, (ii) bajo, (iii) medio-bajo, (iv) medio, (v) medio-alto y (vi) alto.
La clasificación de la estratificación depende de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata la Ley 142 de 1994 elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación. El literal g [del] artículo 2 del Decreto 262 de 2004, le asignó al DANE la función de 'diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales'.
De otro lado, y en lo que tiene que ver con zonas rurales, el DANE ha señalado en su página web, que la zona rural es el espacio comprendido entre el límite de la cabecera municipal o distrital –perímetro urbano– y el límite municipal o distrital, la cual está compuesta por fincas, viviendas dispersas y por centros poblados, conocidos como caseríos, inspecciones de policía y corregimientos, como lo establece la división político-administrativa (DIVIPOLA) del DANE.
Para los centros poblados menores y para las fincas y viviendas dispersas se utiliza la metodología de Fincas y viviendas dispersas.
En aquellos centros poblados que por su grado de desarrollo cuenten con zonas homogéneas físicas urbanas (definidas catastralmente), se aplica la nueva metodología urbana.
Los municipios y distritos que tienen estratificaciones de sus centros poblados adoptadas empleando las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación, deben mantenerlas vigentes y actualizadas hasta cuando apliquen la nueva metodología. (…)
2.9. Reclamaciones por estratificación socioeconómica.
2.9.1. Reclamaciones contra los actos administrativos por medio de los cuales se adopta la estratificación.
El artículo 5 de la Ley 732 de 2002 establece que cualquier persona -natural o jurídica- puede manifestar dudas sobre la correcta realización de las estratificaciones, es decir, sobre la forma como fueron aplicadas de manera general las metodologías.
Las dudas que presenten las personas -naturales o jurídicas- sobre la realización de las estratificaciones se presentarán ante el DANE quien emitirá un concepto técnico y si lo considera necesario, ordenará al alcalde la revisión general o parcial de las estratificaciones fijando los plazos para la realización, adopción y aplicación e informando a las autoridades de control y vigilancia competentes.
Así mismo, el artículo citado establece que el alcalde municipal podrá dejar sin efectos los decretos de adopción y aplicación de las estratificaciones, únicamente cuando se presente alguna de las siguientes causales:
- Se presenten dudas sobre la forma como fueron aplicadas de manera general las estratificaciones y, luego de emitido el concepto técnico por el DANE, se estime necesario ordenar la revisión general o parcial.
- Modificación de las metodologías nacionales realizada por El DANE, la cual será mínimo cada cinco (5) años.
- El DANE considere que se amerita, por razones naturales o sociales.
2.9.2. Reclamaciones Individuales.
El artículo 6 de la Ley 732 de 2002 establece que toda persona o grupo de personas podrá solicitar en cualquier momento y por escrito la revisión del estrato urbano o rural que le haya sido asignado. Las solicitudes de revisión se presentarán ante la alcaldía del municipio o distrito donde se encuentre ubicado el bien inmueble.
La alcaldía del municipio o distrito donde se encuentre ubicado el inmueble atenderá y resolverá en primera instancia las reclamaciones. Si frente a la decisión tomada por la alcaldía continúan las inconformidades, se podrá el recurso de apelación que se surtirán ante el Comité Permanente de Estratificación del respectivo municipio o distrito.
La instancia competente deberá resolver el reclamo en un término no superior a dos (2) meses, de lo contrario operará el silencio administrativo positivo, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 732 de 2002.
En esa línea, aunque la Ley 732 de 2002 no lo precisa, debe entenderse que la alcaldía cuenta con dos (2) meses el resolver el reclamo y a su vez el Comité Permanente de Estratificación tiene dos (2) meses para resolver el recurso de apelación. En ambas instancias opera el silencio administrativo positivo.
Para hacer valer los efectos del silencio administrativo positivo el interesado deberá seguir el procedimiento general previsto para el efecto en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
Una vez resueltos por la alcaldía municipal y por el Comité Permanente de Estratificación los recursos de reposición y de apelación, queda agotada la reclamación en sede administrativa y si quien reclama no se encuentra satisfecho con las decisiones, puede acudirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir el acto mediante el cual se adoptó la estratificación.
Para el efecto, el interesado debe interponer el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto definitivo.
2.9.3. Reclamaciones en caso de no haber sido adoptada la estratificación socioeconómica por decreto municipal o distrital.
De acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, cuando la estratificación socioeconómica no haya sido adoptada por decreto municipal o distrital, el prestador -por cuyo cobro se reclama- deberá atenderlo directamente en primera instancia y la apelación se surtirá ante la Superservicios, en los términos señalados en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002 (…)” (Negrillas propias)
A partir de lo expuesto, se concluye que la competencia respecto de la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales recae sobre los municipios y distritos, toda vez que así lo determinó el legislador de manera expresa, indicando adicionalmente que la misma debe efectuarse, atendiendo las metodologías que defina el Gobierno Nacional para el efecto; competencia que de forma específica se encuentra en cabeza del alcalde, quien debe adoptar la estratificación mediante la expedición del decreto correspondiente, el cual a su vez debe ser atendido por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, ya que goza de presunción de legalidad, es decir que se entiende expedido conforme a derecho.
Sin embargo, dado que a los usuarios de los servicios públicos les asiste el derecho a que el costo de estos se determine de acuerdo con el consumo, y que aún existen zonas del país en las cuales no se ha realizado la estratificación, los prestadores de forma excepcional, podrán implementar un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, situación que si bien ha sido permitida y desarrollada por la ley, no reemplaza la competencia de los alcaldes de efectuar y decretar la estratificación, ni los exime de las responsabilidades derivadas de la omisión en el cumplimiento de sus obligaciones legales.
En razón a esta excepción que permite a los prestadores adoptar la estratificación temporal de inmuebles, en ausencia de la que debe expedir el Municipio o Distrito, resulta posible, por la independencia de los prestadores, que un mismo usuario resulte con estratificaciones distintas, frente a los servicios públicos domiciliarios que recibe de diferentes prestadores.
En todo caso, cuando un usuario no se encuentre de acuerdo con la estratificación realizada por el municipio y/o distrito respectivo, podrá presentar la solicitud de revisión pertinente, la cual será resuelta en primera instancia por el alcalde municipal o distrital, y en segunda instancia por el Comité Permanente de Estratificación Socioeconómica, quienes cuentan con un término no superior a dos (2) meses, término que de no cumplirse, generará un silencio administrativo positivo. Ahora, si la estratificación socioeconómica no ha sido adoptada por decreto municipal o distrital, sino por el prestador por cuyo cobro se reclama, este deberá atenderlo en primera instancia, mientras que la apelación se surtirá ante la Superservicios, en los términos señalados en el artículo 6 de la Ley 732 de 2002.
Adicionalmente, es importante recordar, que los inmuebles de igual forma deben ser clasificados, para efectos del cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, clasificación que se efectúa en función del uso que se les da a éstos y de los parámetros establecidos para el efecto por la regulación sectorial, óptica desde la cual, tal categorización dependerá de las visitas de clasificación efectuadas por los prestadores de estos servicios a los inmuebles. Sobre este aspecto, es importante traer a colación el Concepto 361 de 2019, a través del cual esta Oficina manifestó:
“En el caso concreto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, los numerales 40 a 44 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario No 1077 de 2015 disponen en cuanto a la clasificación de inmuebles por su uso, lo siguiente:
'(…) 40. Servicio comercial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles destinados a actividades comerciales, en los términos del Código de Comercio.
41. Servicio residencial. Es el servicio que se presta para el cubrimiento de las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas.
42. Servicio especial. Es el que se presta a entidades sin ánimo de lucro, previa solicitud a la empresa y que requiere la expedición de una resolución interna por parte de la entidad prestadora, autorizando dicho servicio.
43. Servicio industrial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles en los cuales se desarrollen actividades industriales que corresponden a procesos de transformación o de otro orden.
44. Servicio oficial. Es el que se presta a las entidades de carácter oficial, a los establecimientos públicos que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial, a los planteles educativos de carácter oficial de todo nivel; a los hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos, orfanatos de carácter oficial'.
Por su parte, y para el caso del servicio público domiciliario de aseo, los artículos 2.3.2.1.1 y 2.3.2.2.4.2.106 ibídem disponen que los inmuebles deben clasificarse tanto en función del uso que se le dé a los mismos, como en función del volumen de residuos que se produzca en ellos, así:
'(…) Grandes generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.
(…) Pequeños generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.
(…) Usuario no residencial: Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
Usuario residencial: Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual. (…)
(…) Artículo 2.3.2.2.4.2.106. Clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio de aseo. Los usuarios del servicio público de aseo se clasificarán en residenciales y no residenciales, y estos últimos en pequeños y grandes generadores de acuerdo con su producción'.
Para el caso de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, el artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, dispone lo siguiente en relación a las modalidades bajo las cuales se deberán prestar los citados servicios:
'(…) Artículo 18. Modalidades del servicio. Sin perjuicio de las normas sobre subsidios y contribuciones, los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red de ductos, serán prestados bajo la modalidad residencial o no residencial. El residencial es aquel que se presta directamente a los hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales. El servicio no residencial es el que se presta para otros fines.
Parágrafo 1o Para efectos del servicio de energía eléctrica, podrán considerarse como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuya carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios, si el inmueble esté destinado, en más de un 50% de su extensión, a fines residenciales.
Parágrafo 2o Los suscriptores o usuarios residenciales serán clasificados de acuerdo con la estratificación socioeconómica que haya realizado la autoridad competente, según lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
Parágrafo 3o Los suscriptores o usuarios no residenciales se clasificarán de acuerdo con la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas” (CIIU) de las Naciones Unidas. Se exceptúa a los suscriptores o usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos, y las zonas francas, que se clasificarán en forma separada' (…) (Negrillas propias)”
Bajo este entendido, la clasificación dependerá de los criterios establecidos por las disposiciones legales y regulatorias de cada servicio, así como de la evaluación que haga el prestador de la misma a través de las visitas que realice. En todo caso, para efectos de la facturación del servicio de energía, si se trata de pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas, se deberá tener en cuenta lo señalado en el parágrafo primero del artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997[8], expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG.
Ahora bien, si el usuario y/o suscriptor no se encuentra conforme con la clasificación que el prestador ha determinado, podrá interponer las reclamaciones pertinentes, así como los recursos señalados en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, en el entendido que ello afecta la facturación y, en consecuencia, podrá solicitar la devolución de los valores cobrados de más, a partir del reconocimiento de la indebida clasificación, respecto de los últimos 5 meses, de conformidad con lo establecido en el artículo 154 de la ley en cita.
CONCLUSIONES
1. La competencia para efectuar la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales, recae sobre los municipios de acuerdo con las metodologías que defina el Gobierno Nacional para el efecto, por lo que es obligación indelegable del alcalde realizarla a través del decreto pertinente, el cual deberá ser difundido ampliamente, para su conocimiento. En caso de no estar de acuerdo con la estratificación, se podrá solicitar la revisión pertinente, de forma individual o colectiva, ante la alcaldía municipal o distrital.
2. Conforme con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual, frente a la existencia de estratificación en una zona determinada del municipio, el cobro de todos los servicios públicos en los inmuebles allí ubicados, tendrá en cuenta dicha estratificación.
3. Ante la ausencia de estratificación en aquellas zonas del país en las cuales no se ha realizado, los prestadores de servicios públicos pueden implementar -de manera excepcional- un mecanismo provisional de estratificación, que les permita facturar adecuadamente el servicio.
4. Por su parte, la clasificación del inmueble dependerá de los criterios establecidos por las normas legales y regulatorias de cada uno de los servicios públicos domiciliarios, y de la evaluación que haga el prestador de la misma, a través de las visitas de clasificación que realice para efectos de establecer el uso del inmueble. En caso de discrepar del resultado de la clasificación, el usuario podrá reclamar la facturación pertinente, e interponer los recursos legalmente procedentes.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20215290051302
TEMA: ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA.
Subtemas: Cobro diferencial de servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refiere las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.”
7. “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado.”
8. “Artículo 18o. Modalidades del servicio. Sin perjuicio de las normas sobre subsidios y contribuciones, los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red de ductos, serán prestados bajo la modalidad residencial o no residencial. El residencial es aquel que se presta directamente a los hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales. El servicio no residencial es el que se presta para otros fines.
Parágrafo 1o. Para efectos del servicio de energía eléctrica, podrán considerarse como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuya carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios, si el inmueble esté destinado, en más de un 50% de su extensión, a fines residenciales. (…)”