CONCEPTO 54 DE 2024

(marzo 7)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Radicado No.: 20241300800671

Bogotá, D.C.,                                                 

Señora

XXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para: “(...) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, y así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Me gustaría tener claro por favor la clase de servicio y la actividad que debe asignarse a los centros religiosos sin distinción alguna, sean católicos o no, ¿nos deben facturar contribución?

¿Nos deben catalogar como comerciales exentos o no exentos de contribución?

¿O nos deberán clasificar como residenciales en el estrato que aplique o en su defecto con estrato 4? (...)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia de 1991

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 133 de 1994^[6]

Resolución CREG 108 de 1997^[7]

Circular Externa CREG-MME 18078 de 2005^[8]

Consejo de Estado Sección Cuarta, Expediente No 11001-03-27-000-2022-00053-00(26841), Sentencia del 23 de noviembre de 2023, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arg-ello.

Concepto SSPD-OJ-2015-418.

CONSIDERACIONES

Con el propósito de atender los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones en referencia a los siguientes ejes temáticos: (i) clasificación de usuarios en el servicio público de energía eléctrica; y (ii) contribución de solidaridad y exenciones.

(i) Clasificación de usuarios en el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

De forma inicial es preciso indicar que, la facultad de clasificar los inmuebles por su uso y destinación para efectos tarifarios no se encuentra prevista en las Leyes 142 y 143 de 1994, por tanto, en desarrollo de las funciones asignadas por la ley 142 de 1994 en los artículos 73 y 74 se asignó a las Comisiones de Regulación fijar los criterios para su determinación.

En efecto, teniendo en cuenta que los usuarios y/o suscriptores de cualquier servicio público domiciliario se benefician del mismo cuando desarrollan actividades residenciales, comerciales, industriales u oficiales en un inmueble, dichos inmuebles se clasifican dependiendo del uso que a los mismo se dé para efectos del cobro de la tarifa.

Esta clasificación depende de los siguientes aspectos: i) los resultados de las visitas realizadas por los prestadores del servicio a los inmuebles, ii) la aplicación de los lineamientos señalados por las Comisiones de Regulación y iii) el procedimiento previsto para ello en las condiciones uniformes de los contratos.

Ahora, la competencia inicial para efectuar dicha clasificación se estableció en cabeza de los prestadores de estos servicios, quienes están llamados a desarrollar dicha labor a través de los instrumentos técnicos con los que cuentan, atendiendo para ello los lineamientos señalados por la Comisión de Regulación de cada sector.

En este sentido y en referencia a los servicios públicos domiciliaros de energía eléctrica y gas combustible, el artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997 dispone:

“Artículo 18. Modalidades del servicio. Sin perjuicio de las normas sobre subsidios y contribuciones, los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red de ductos, serán prestados bajo la modalidad residencial o no residencial. El residencial es aquel que se presta directamente a los hogares o núcleos familiares, incluyendo las áreas comunes de los conjuntos habitacionales. El servicio no residencial es el que se presta para otros fines.

Parágrafo 1o Para efectos del servicio de energía eléctrica, podrán considerarse como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuya carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios, si el inmueble esté destinado, en más de un 50% de su extensión, a fines residenciales.

Parágrafo 2o Los suscriptores o usuarios residenciales serán clasificados de acuerdo con la estratificación socioeconómica que haya realizado la autoridad competente, según lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.

Parágrafo 3o Los suscriptores o usuarios no residenciales se clasificarán de acuerdo con la última versión vigente de la 'Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas' (CIIU) de las Naciones Unidas. Se exceptúa a los suscriptores o usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos, y las zonas francas, que se clasificarán en forma separada.” (subraya fuera de texto)

Conforme la norma en cita, se puede colegir que, por regla general, los usuarios del servicio público de energía eléctrica y gas combustible se clasifican en residenciales y no residenciales, el primero de los cuales se presta de manera directa a los hogares o núcleos familiares, así como a los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a los apartamentos o casas de habitación, cuando la carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios, siempre que el inmueble se encuentre destinado en más del 50% de su extensión a fines residenciales.

Por su parte, el servicio se cataloga como no residencial, cuando la actividad que desempeña el usuario se encuentra clasificada en la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas – CIIU” de las Naciones Unidas, la cual se encuentra compilada en la Resolución 549 del 8 de mayo de 2020 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), cuyo objetivo principal, es el de clasificar todas las actividades económicas productivas para la presentación de informes estadísticos.

Lo anterior, salvo cuando se trata de los suscriptores o usuarios oficiales, especiales, otras empresas de servicios públicos, o zonas francas, ya que estos cuentan con una clasificación diferente a las anteriores.

En este sentido, teniendo en cuenta que la competencia para clasificar el servicio y al usuario radica en el prestador, en el evento en que un inmueble o usuario no cuente con la clasificación correspondiente para efectos tarifarios, deberá el usuario solicitar la visita pertinente, con el propósito de que el prestador pueda determinar el uso que en efecto se da al inmueble, aportando los documentos que de forma adicional acrediten el uso del mimo.

Es así como, para el caso de los centros religiosos, se deberá aportar el certificado de existencia y representación legal de la entidad religiosa que expide el Ministerio del Interior al cual alude el artículo 9 de la Ley 133 de 1994 que señala:

“Artículo 9. El Ministerio de Gobierno reconoce personería jurídica a las Iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, y, confederaciones y asociaciones de ministros, que lo soliciten. De igual manera, en dicho Ministerio funcionará el Registro Público de entidades religiosas.

La petición deberá acompañarse de documentos fehacientes en los que conste su fundación o establecimiento en Colombia, así como su denominación y demás datos de identificación, los estatutos donde se señalen sus fines religiosos, régimen de funcionamiento, esquema de organización y órganos representativos con expresión de sus facultades y de sus requisitos para su válida designación.

Parágrafo. Las Iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones, pueden conservar o adquirir personería jurídica de derecho privado con arreglo a las disposiciones generales del derecho civil.” (subraya fuera de texto)

En este sentido, el prestador deberá realizar la visita técnica pertinente, con el propósito de verificar si el uso que se da al inmueble es el que menciona el solicitante, atendiendo para ello lo dispuesto en la regulación, con el objeto de clasificar el inmueble.

En este punto es preciso indicar que, si bien la realización de la visita mencionada no se encuentra reglamentada, no se puede perder de vista que en el desarrollo de la misma el prestador debe garantizar el debido proceso al usuario y por tanto, su derecho de defensa, motivo por el cual este podrá interponer los recursos previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994 en contra de la decisión que adopte el prestador.

Ahora bien, haciendo referencia a la consulta y en cuanto al uso que se da a los inmuebles en los cuales se ubican los centros religiosos con respecto al servicio público de energía eléctrica, es de indicar que en la regulación de este servicio, no se encuentra determinada de manera expresa una clasificación especial para estos inmuebles, motivo por el cual, se debe atender lo dispuesto en la normativa vigente sobre la materia, de acuerdo a la cual: “el servicio no residencial es el que se presta para otros fines”, es decir, aquel que se presta en inmuebles cuyo uso no es el de hogares en los que habitan núcleos familiares o las áreas comunes de los conjuntos habitacionales.

(ii) Contribución de solidaridad - Exenciones.

En lo que respecta a la contribución de solidaridad, es de indicar que los preceptos contenidos en los artículos 367 y 368 de la Constitución Política determinan de forma expresa que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, debe tener en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos, los cuales se derivan del principio constitucional de solidaridad a través del cual, se busca redistribuir el ingreso con base en criterios de equidad de manera que el Estado y las personas más favorecidas, aporten a favor de aquellas personas de menos recursos para garantizar su acceso a los servicios esenciales.

Estos criterios fueron desarrollados por el legislador, entre otros, en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 el cual dispone:

“Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

(...)

89.7. (Numeral modificado por el artículo 51 de la Ley 2099 de 2021). Cuando Comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, los puestos y centros de salud, los hospitales, clínicas y los centros educativos y asistenciales, todos los anteriores siempre y cuando sean sin ánimo de lucro, no seguirán pagando sobre el valor de sus consumos el factor o factores de que trata este artículo. Lo anterior se aplicará por solicitud de los interesados ante la respectiva entidad prestadora del servicio público. Sin excepción, siempre pagarán el valor del consumo facturado al costo del servicio (...)” (subraya fuera de texto)

Conforme con lo indicado, es preciso concluir: (i) los recursos para subsidios se destinan por regla general a usuarios de estratos 1, 2, y 3; (ii) los sujetos pasivos de la contribución de solidaridad, son los usuarios de estratos 5 y 6, comerciales e industriales; (iii) los recursos que se aportan por concepto de la contribución de solidaridad, tienen el carácter de públicos y además, destinación específica; y (iv) existen exenciones para el pago de la contribución, las cuales se encuentran expresamente consagradas en la Ley.

En cuanto hace referencia a las exenciones del tributo mencionado, conforme lo dispone el numeral 89.7, artículo 89 ibídem, solamente se predican de los puestos y centros de salud, los hospitales, clínicas y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro.

En este sentido, solamente las anteriores personas jurídicas pueden efectuar la solicitud de exención de este tributo, dado que en materia de exenciones tributarias aplica el llamado principio de legalidad de la exención, según el cual, así como no puede haber tributo sin Ley que lo establezca, las exenciones tributarias deben estar expresamente definidas por la Ley.

De igual forma, es necesario precisar que la Superservicios carece de competencia para determinar quiénes son los sujetos que se encuentran exentos de pago, ya que en virtud de la reserva de Ley que existe en materia tributaria, corresponde únicamente el legislador y a las corporaciones territoriales de representación popular, establecer los tributos, así como, determinar las exenciones al pago de los mismos, tal como para el efecto lo dispone el artículo 338 de la Constitución Política.

Así las cosas, en lo concerniente a la exención de la contribución de solidaridad en el servicio público de energía eléctrica, para las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones, confederaciones y asociaciones de ministros, es de indicar que esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2015-418, entre otros, señaló:

“(...) las leyes 142 y 143 de 1994 y 689 de 2001, no contemplan tratamiento especial o diferencial en torno al cobro de los servicios públicos a iglesias, sitios de culto o inmuebles destinados al servicio prestado por la confesión religiosa católica y, en general, por cualquier otro culto religioso oficialmente reconocido por las autoridades pertinentes.

(...)

Dicha posición, se materializó en el Concepto SSPD-OJ 0318 de 2007, múltiples veces reiterado por esta Oficina, en el que se señaló, de manera expresa, lo siguiente:

'Con base en lo anterior, es posible concluir que en desarrollo del principio de legalidad de los tributos contenido en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución y en el principio de reserva de ley, corresponde al legislador, y en ciertos casos a las Asambleas y los Concejos, con sujeción a la ley, determinar directamente y de manera clara todos los elementos de la obligación tributaria de manera expresa, razón por la cual si las iglesias no se encuentran de manera expresa dentro de los usuarios exentos del pago de la contribución previstos en el numeral 89.7 de la Ley 142 de 1994, no pueden considerarse exentas de dicho pago'.

La anterior posición se fundamenta en el principio de legalidad tributaria, según el cual los elementos de un tributo deben estar expresamente previstos en la norma que lo crea, sin que sea posible una interpretación extensiva de dichos textos legales.

(...)

Por otra parte, y en torno a la inquietud por usted presentada, es necesario resaltar el hecho de que según la Circular Externa MME 18078 de 2005 los centros religiosos están obligados al pago de la contribución de solidaridad sobre el valor del consumo del servicio.

Dicha circular establece, igualmente, que los centros religiosos no tienen carácter asistencial, razón por la cual no encuadrarían dentro del régimen exceptivo tributario establecido en el numeral 6 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 (...)” (subraya fuera de texto)

Sin embargo, recientemente el Consejo de Estado^[9], en providencia de fecha 23 de noviembre de 2023 declaró la legalidad condicionada de la Circular Externa CREG-MME 18078 de 2005, al indicar:

“(...) Ahora bien, es claro que los centros religiosos no hacen parte de aquellos usuarios de los estratos 5 y 6, porque estos se refieren a usuarios residenciales. Por su parte, se encuentra que los sectores industriales y comerciales, son usuarios no residenciales, por lo que debe establecerse si los centros religiosos hacen parte de estos o no.

Para efectos de lo anterior, no hay una definición en la ley de lo que se entiende por usuario industrial o comercial, de manera que, como se realizó en la sentencia del 4 de febrero de 2010 (exp. 16853, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia18), para determinar si un usuario pertenece a tales sectores, se debe analizar en cada caso en particular, las funciones o actividades que éstos desarrollen.

Así, debe tenerse en cuenta que los centros religiosos son personas jurídicas, y por tanto, pueden realizar además de las actividades religiosas, operaciones de tipo comercial o industrial.

De acuerdo con lo anterior, como lo pone de presente la demandante, en virtud de la Ley 133 de 1994, las iglesias y confesiones religiosas pueden, en virtud del derecho de libertad religiosa y de culto, “establecer lugares de culto o de reunión con fines religiosos y de que sean respetados su destinación religiosa y su carácter confesional específico”.

Se advierte con esto que, la actividad religiosa no corresponde al desarrollo de actividades industriales y/o comerciales. Y ello es así, porque la característica o finalidad que tienen en común todas las actividades mercantiles es el ánimo de lucro, como se puede observar en la enumeración que de las mismas realiza el Código de Comercio, situación que no se presenta en la actividad religiosa, la cual no tiene fines lucrativos, sino la realización de actos de oración y culto.

No obstante, se precisa que en aquellos casos en que los centros religiosos realicen actividades de tipo mercantil o industrial, es decir, con ánimo de lucro, estarán dentro de los sujetos pasivos de la contribución, en tanto al realizar ese tipo de operaciones serían usuarios comerciales o industriales, sobre los cuales recae el hecho generador del tributo. Con esta posición, no se desconoce la libertad de culto, pues en tal evento, la entidad no destina el inmueble a fines religiosos, sino a actividades de carácter comercial.

(...) se declarará la legalidad condicionada de los apartes acusados de las Circulares Nros. 010 y 18078 del 28 de febrero y 6 de diciembre de 2005, en el entendido de que no son sujetos pasivos del tributo los “centros religiosos” cuando en los inmuebles solo se realicen actividades religiosas y del culto. Dichos centros religiosos están obligados al pago de la contribución de solidaridad sobre el valor del consumo del servicio (energía y/o gas) cuando realicen actividades industriales y/o comerciales. (...)”

En este orden de ideas y atendiendo lo dispuesto por el Consejo de Estado, se debe entender que actualmente los centros religiosos no son sujetos pasivos de la contribución de solidaridad, siempre que en los inmuebles respectivos solo se realicen actividades religiosas o de culto, ya que en el evento en que realicen actividades industriales y/o comerciales, estarán obligados al pago de la contribución de solidaridad.

En todo caso, para efectos de hacer efectivo el beneficio tributario mencionado y atendiendo lo dispuesto en el numeral 89.7, artículo 89 de la ley 142 de 1994 de acuerdo al cual: “(...) se aplicará por solicitud de los interesados ante la respectiva entidad prestadora del servicio público (...)”, corresponde a las personas jurídicas que utilicen los inmuebles para desarrollar actividades religiosas o de culto, presentar la solicitud pertinente ante el prestador del servicio con el propósito de que este realice el trámite pertinente para determinar si en efecto es aplicable la exención mencionada.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Teniendo en cuenta que los usuarios y/o suscriptores de cualquier servicio público domiciliario se benefician del mismo cuando desarrollan actividades residenciales, comerciales, industriales u oficiales en un inmueble, dichos inmuebles se clasificarán en atención al uso que a los mismo se les dé, para efectos del cobro de la tarifa.

- La competencia para efectuar la clasificación de inmuebles es de los prestadores de estos servicios, la cual depende de: i) los resultados de las visitas que estos realizan a los inmuebles, ii) la aplicación de los lineamientos señalados por las Comisiones de Regulación y iii) el procedimiento previsto para ello en las condiciones uniformes de los contratos.

- Los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía y gas se clasificar en residenciales y no residenciales, el primero de los cuales se presta de manera directa a los hogares o núcleos familiares, mientras que el no residencial, se presta cuando la actividad que desempeña el usuario se encuentra clasificada en la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas – CIIU” de las Naciones Unidas, compilada en la Resolución 549 de 2020 del DANE, cuyo objetivo principal es el de clasificar todas las actividades económicas productivas para la presentación de informes estadísticos.

- En referencia al régimen de subsidios y contribuciones, el artículo 367 de la Constitución Política dispone que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios debe tener en consideración, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos desarrollados, entre otros, en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994.

- El artículo 89 ibídem respecto del régimen de solidaridad y redistribución de ingresos determina, en resumen, lo siguiente: (i) los recursos para subsidios se destinan a usuarios de estratos 1, 2, y 3; (ii) los sujetos pasivos de la contribución de solidaridad son los usuarios de estratos 5 y 6, comerciales e industriales; (iii) los recursos que se aportan por concepto de la contribución de solidaridad, tienen el carácter de públicos, con destinación específica; y (iv) existen exenciones para el pago de la contribución, las cuales se encuentran expresamente consagradas en la Ley.

- Si bien el Ministerio de Minas y Energía había determinado mediante Circular Externa MME 18078 de 2005 que los centros religiosos están obligados al pago de la contribución de solidaridad sobre el valor del consumo del servicio, ya que no tienen carácter asistencial, es decir, no se encontrarían dentro del régimen exceptivo tributario establecido en el numeral 89.7, artículo 89 de la Ley 142 de 1994, el Consejo de Estado en providencia del 23 de noviembre de 2023 declaró la legalidad condicionada de dicha Circular Externa, en el sentido de indicar que no son sujetos pasivos de este tributo los “centros religiosos” cuando solo se realicen actividades religiosas y de culto en los inmuebles, mientras que deberán efectuar el pago pertinente, cuando realicen actividades industriales y/o comerciales.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado: 20245290360852.

TEMA: CLASIFICACIÓN DE USUARIOS EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

Subtemas: Contribución de solidaridad - exenciones.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por la cual se desarrolla el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política".

7. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.”

8. PRECISIÓN SOBRE EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD A LOS USUARIOS SEÑALADOS EN LA LEY 142 DE 1994.”

9. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Expediente No 11001-03-27-000-2022-00053-00(26841) Sentencia del 23 de noviembre de 2023, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arg-ello.