Concepto 12980 de 2025 MME
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CONCEPTO 12980 DE 2025
(abril 15)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Bogotá, D.C.
Asunto: Respuesta a Derecho de petición de consulta, radicado 1-2025-009081 sobre expropiaciones en proyectos de gas.
Respetado señor XXXXX:
En respuesta a su derecho de petición de consulta, radicado con el No. 1-2025-09281 del 3 de marzo de 2025, en el cual solita conceptuar "(...) si el Ministerio de Minas y Energía, como cabeza del sector minero energético y amparado en las funciones generales establecidas en el Decreto 0381 de 2012, está encargado de expedir la resolución que ordene la expropiación de inmuebles para los proyectos de gas natural. Esto, en virtud del numeral 2 del Artículo 399 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) (...)". Respetuosamente y previo el análisis legal correspondiente nos permitimos responder:
1.-Análisis normativo
1.1. Constitución Política
Es importante iniciar citando el artículo 58 de la Constitución Política establece que por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Asimismo, señala que, en los casos en que lo determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa.
Por otro lado, y teniendo en cuenta que los proyectos de infraestructura de "transporte gas", están orientados a la eficiente prestación del servicio público domiciliario de gas combustible, es preciso señalar que el artículo 365 superior señala que "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. (...)"
1.2. Ley 142 de 1994
El artículo 8 de la Ley 142 de 1994, establece como competencia de la Nación:
"Artículo 8o. Competencia de la Nación para la prestación de los servicios públicos. Es competencia de la Nación:
(...)
8.2. En forma privativa planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible en cuanto sea económica y técnicamente posible, a través de empresas oficiales, mixtas o privadas.
(...) "
Por su parte, el numeral 14.28 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define el servicio público domiciliario de gas combustible como:
"14.28. Servicio público domiciliario de gas combustible. Es el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria." (Subrayado fuera de texto)
Por lo anterior, la actividad de transporte de gas combustible es considerada como una actividad complementaria del servicio de distribución de gas combustible.
Por otro lado, el artículo 33 de la ley Ibidem, al mencionar las facultades especiales de quienes prestan servicios públicos, señala:
"ARTÍCULO 33. FACULTADES ESPECIALES POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos." (subrayado fuera de texto).
Tal y como lo señala el peticionario, la Ley 142 de 1994, en el capítulo III al habla de las expropiaciones y servidumbres, establece en sus artículos 56 y 57, de manera general que:
"Artículo 56. Declaratoria de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos. Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas. Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles.
Artículo 57. Facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos. Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas, cables o tuberías necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione.
Las líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras líneas o conducciones. La empresa interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo hará el municipio en el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar." (Subrayado fuera de texto).
Y finalmente, el artículo 116 de la Ley de servicios públicos domiciliarios, señala respecto de las expropiaciones, lo siguiente:
"ARTÍCULO 116. ENTIDAD FACULTADA PARA IMPULSAR LA EXPROPIACIÓN. Corresponde a las entidades territoriales, y a la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos Judiciales a que haya lugar." (Subrayado fuera de texto)
Las anteriores disposiciones aplicarían no solo a la prestación del servicio público de energía eléctrica, sino también a la prestación del servicio de gas combustible, entre los que se encuentra el transporte de gas combustible
Por último, es necesario señalar que el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 establece: "ARTÍCULO 186. CONCORDANCIAS Y DEROGACIONES. Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta Ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos en esta Ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria. (...y
Conforme a conceptos emitido el 30 de marzo de 2023[1], por esta Oficina Asesora Jurídica, se determinó que "[l]a anterior disposición es clara en determinar que cualquier modificación o derogatoria en relación con el contenido que compone el conglomerado normativo de la Ley 142 de 1994, debe ser expresa, es decir identificando de modo preciso la norma de dicha ley que es objeto de modificación o derogatoria, lo que en sí mismo conlleva a afirmar que la modificación o derogatoria de disposiciones de la Ley 142 de 1994 no puede ser tácita."
Pese a lo anterior y como se verá en el acápite de antecedentes jurisprudenciales, existe un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en el cual se considera que hay una derogatoria tácita, como se desarrollará más adelante, por lo cual nos separaremos de dicha interpretación.
1.3. Ley 388 de 1997
La Ley 388 de 1997 "por la cual se modifican la Ley 9o de 1989 y la Ley 3o de 1991 y se dictan otras disposiciones", en el capítulo VII de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, artículos 58 y 59, hace una mención especial para las expropiaciones en los servicios públicos domiciliarios al señalar:
"Artículo 58. Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9o de 1989, quedará así:
"Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
(...)
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;
(...)
Artículo 59. Entidades competentes. El artículo 11 de la Ley 9o de 1989, quedará así:
"Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9o de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades." (Negrillas y subrayado fuera de texto)
Con lo anterior, se reafirma la declaratoria de la utilidad pública la adquisición de los bienes inmuebles afectos a los proyectos de prestación de los servicios públicos domiciliarios, entre los que se encuentra los destinados al transporte de Gas Combustible.
1.4. Código General del Proceso
Conforme lo formula el peticionario en su consulta, el numeral 2 del Artículo 399 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), al desarrollar el proceso de expropiación de manera general, señala que:
"ARTÍCULO 399. EXPROPIACIÓN. El proceso de expropiación se sujetará a las siguientes reglas:
(...)
2. La demanda de expropiación deberá ser presentada dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución que ordenare la expropiación, so pena de que dicha resolución y las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas de registro de instrumentos públicos pierdan fuerza ejecutoria, sin necesidad de pronunciamiento judicial o administrativo alguno. El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho. (...)"
Por último, respecto de las funciones asignadas al Ministerio de Minas y Energía como cartera del Gobierno nacional que encabeza el sector minero energético en Colombia, es necesario señalar, que en el Decreto 381 de 2012, modificado por los decretos 1617 y 2881 de 2013 y el Decreto 030 de 2022, no se establece ninguna función relacionada con la expedición de la Resolución de expropiación de bienes inmuebles, necesarios para la prestación de los servicios públicos de energía y gas combustible.
2. Análisis Jurisprudencial
El H. Consejo de Estado, Sección Tercera mediante sentencia del día 19 de febrero de 2004, interpretó el alcance del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, definiendo la competencia de esa Alta Corte para conocer de los actos, hechos u omisiones cometidos por los prestadores de servicios públicos en ejercicio de sus atribuciones. A su vez, ratificó la competencia atribuida a los entes territoriales para llevar a cabo la enajenación forzosa o expropiación de los bienes que estos requieran, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 32 en concordancia con el artículo 116 ibidem:
"(...)
a.- Uso del espacio público
b.- Ocupación temporal de inmuebles
c.- Promover la constitución de servidumbres o
d.- La enajenación forzosa de los bienes que se requieran para la prestación del servicio
d.- En cuanto a la enajenación forzosa o expropiación de los bienes que requieran las empresas para la prestación de los servicios públicos, lo dispuesto por el artículo 32 de la ley 142 de 1994 debe interpretarse en armonía con el artículo 116 de dicha ley que señala.
Entidad facultada para impulsar la expropiación. Corresponde a las entidades territoriales, y a la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar." (Negrillas añadidas)."
Por otro lado, la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en concepto del 10 de abril de 2008[2], con ponencia de la Dr. GUSTAVO APONTE SANTOS dentro del radicado 11001-03-06-000-2008-00017-00, número interno 1.884, al resolver un consulta del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible y la Empresa de Acueducto metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P., relacionada con las expropiaciones en el servicio púbico de acueducto y aseo, en relación con la aplicación de la Ley 388 de 1997 para la expropiación de inmuebles, señaló:
"(...)
3.3 Las leyes 9a de 1989 y 388 de 1997 y la derogación tácita de las disposiciones de la ley 56 de 1981 sobre adquisición de predios por enajenación voluntaria o expropiación.
La ley 9a del 11 de enero de 1989, "Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", comúnmente conocida como la ley de reforma urbana, modificada por la ley 388 de 19972, que a su vez, puso en consonancia las normas urbanísticas con la Constitución de 1991, y reguló los planes de ordenamiento territorial, estableció en el Capítulo III un completo régimen de adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación por parte de las entidades públicas, para variados efectos, entre los que se encuentra la ejecución de proyectos de servicios públicos, derogó tácitamente lo dispuesto por la ley 56 de 1981.
Sobre el fenómeno jurídico de la derogatoria de normas, los artículos 71 y 72 del Código Civil y 3o de la ley 153 de 1887, los cuales contienen reglas de hermenéutica aplicables por su carácter general a todas las ramas del derecho, establecen:
"Artículo 71.- La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.
Es expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser total o parcial". "Artículo 72.- La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley".
Artículo 3o.- Ley 153 de 1887.- Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería" (Destaca la Sala).
(...)
Así las cosas, en el caso objeto de análisis y de acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que existe una derogatoria tácita de las normas pertinentes contenidas en la ley 56, pues hay una ley posterior (la ley 9a de 1989 modificada por la ley 388 de 1997) que regula de manera integral la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación por parte de las entidades públicas, para realizar un gran número de fines estatales, entre ellos los servicios públicos domiciliarios.
En efecto, al revisar el conjunto normativo contenido en la ley 9o sobre la adquisición y expropiación de bienes inmuebles, se encuentra que ese tema fue regulado íntegramente, en especial en los artículos 9, 10, 11 y siguientes, así:
"Artículo 9o.- El presente Capítulo tiene como objetivo establecer instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles en desarrollo de los propósitos enunciados en el siguiente artículo de la presente ley. (Negrillas fuera de texto)
En el artículo 10, hoy modificado por la ley 388 de 1989, se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para más de quince (15) fines estatales, dentro de los cuales se encuentran los contemplados en la ley 56 y todos los demás servicios públicos domiciliarios, incluido el acueducto. El citado artículo 10 de la ley 9a de 1989 modificado por el artículo 58 de la ley 388 de 1997, quedó con el siguiente texto, en la parte que interesa a la consulta:
"Artículo 10.- Modificado por el artículo 58 de la ley 388 de 1997.- Motivos de utilidad pública. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; (...)"
Conforme se observa, esta norma no discrimina ni excluye servicio público domiciliario alguno, de manera que comprende lógicamente el servicio de acueducto, y también los de alcantarillado y aseo, que se aluden en la consulta.
La regulación integral del tema en la ley 9o modificada por la ley 388, se complementa con una enumeración más amplia de entidades públicas facultadas para adelantar el trámite de enajenación voluntaria y expropiación. El artículo 11 de la ley 9a, modificado, menciona las siguientes:
"Artículo 11.- Modificado por el artículo 59 de la ley 388 de 1997.- Entidades competentes. - Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la ley 9a de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades".
(...)
La parte inicial de esta norma alude a "lo dispuesto en otras leyes vigentes" como lo es la ley 142 de 1994 que otorga a las empresas prestadoras de servicios públicos, la facultad, entre otras, de enajenación forzosa de bienes que se necesiten para desarrollar sus proyectos. Es así como su artículo 33 preceptúa lo siguiente:
"Ley 142 de 1994. Artículo 33. - Facultades especiales por la prestación de servicios públicos. - Quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la 9 Consulta. Rad. No. 11001-03-06-0002008-00017-00 No. interno 1.884 prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos".
(...)
En conclusión, para la Sala es claro que la regulación sobre adquisición de predios por enajenación voluntaria o por expropiación para proyectos de servicios públicos domiciliarios contenidos en la ley 56 de 1981 fueron derogados tácitamente por la ley 9a de 1989 modificada por la ley 388 de 1997."
3. Consulta
En respuesta a la consulta formulada, en la cual pregunta:
"Confirmar si el Ministerio de Minas y Energía, como cabeza del sector minero energético y amparado en las funciones generales establecidas en el Decreto 0381 de 2012, está encargado de expedir la resolución que ordene la expropiación de inmuebles para los proyectos de gas natural. Esto, en virtud del numeral 2 del Artículo 399 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012)".
Respuesta:
Antes de dar respuesta a la pregunta antes formulada por el peticionario y conforme a lo expuesto en los acápites anteriores, es necesario hacer las siguientes precisiones legales:
1.-El transporte de gas combustible es un servicio público domiciliario complementario al de la distribución del gas combustible.
2.-Por lo anterior, a dicha actividad aplican las disposiciones establecidas en la Ley 142 de 1994, y las normas que lo modifican, derogan o adicionan,
3.- Conforme a lo dispuesto en el concepto 1884 del 10 de abril de 2008 de la Sala y Consulta Civil de H. Consejo de Estado, los artículos 9 y 10 de la Ley 9 de 1989, los cuales fueron modificados por artículos 58 y 59 de la Ley 388 de 1997, derogaron de manera tácita los artículos de la Ley 56 de 1981.
4.- Por su parte lo dispuesto en los artículos 33, 56 y 57 de la Ley 142 de 1994, en cuanto a la especialidad de los servicios públicos domiciliarios se encuentran vigentes y confieren:
i.- Facultades especiales a los prestadores de los servicios públicos para promover "la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio";
ii.- La declaración de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos domiciliarios, y;
iii.- La facultad de imponer servidumbres, remover obstáculos y en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio.
5.-Por su parte el artículo 116 de la Ley 142 de 1994, confiere a las entidades territoriales y a la Nación, según su ámbito de competencia para la prestación del servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un bien se ajusta a los motivos de utilidad pública e interés social que consagra la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales a que haya lugar.
Asimismo, conforme al artículo 59 de la Ley 388 de 1997, modificatorio del artículo 11 de la Ley 9 de 1989, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9a de 1989, entre los cuales se encuentra la "Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios" (Literal c del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, modificatorio del artículo 11 de la Ley 9 de 1989).
Igualmente, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades.
Ahora bien, pese a que históricamente la utilización de la figura la expropiación en el sector de Gas Combustible no ha tenido un despliegue similar al del sector de energía eléctrica (en la cual si se ha dado una mayoritaria aplicación a esta figura), esta Oficina Asesora Jurídica considera que, conforme al análisis normativo y jurisprudencial que se ha planteado en los acápites anteriores y ante la ausencia de norma expresa que faculte al Ministerio de Minas y Energía, será la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios los facultados para proceder con las actuaciones administrativas tendientes a dar inicio a procesos expropiatorios con fines de utilidad pública para el desarrollo de proyectos de servicios públicos domiciliarios, como los de Gas Combustible, bajo el amparo de las citadas disposiciones, en especial, en lo previsto en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997. Para dichos efectos, consideramos que se deberá tener en cuenta la ubicación del proyecto para poder determinar la autoridad competente en cada caso particular y concreto.
Finalmente, resulta válido reiterar que el presente pronunciamiento se emite conforme a lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 1437 del 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, en el marco de la situación planteada, para los fines expresamente consultados y se formula a la luz de las normas vigentes, sin que pueda entenderse como una asesoría en asuntos particulares y concretos, sino como un análisis general que tiene como finalidad atender las inquietudes expuestas por el peticionario.
Cordialmente,
YOLANDA PATIÑO CHACÓN
Jefe
Oficina Asesora Jurídica
1. Concepto radicado 2-2023-007709 del 31 de marzo de 2023, emitido por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, en respuesta a derecho de petición - consulta presentada por el Campano Solar SAS. Servidumbre, radicado número 12023-004919.
2. Concepto que se puede consultar en
https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/PDF/cons-1884%20Versi%C3%B3n%20final.pdf
tomado el 3 de abril de 2025 a las 10:26 a.m.
