CONCEPTO 5672 DE 2025

(agosto 20)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXXX

Asunto: Caso de Borde, balance en bolsa negativo agente comercializador

Resolución CREG 174 de 2021

Radicado CREG: S2025005672

Id de referencia: E2025008669

Respetado señor

Antes de darle respuesta, le informamos que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, a la CREG, aparte de las funciones genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignó la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Posteriormente, mediante el Decreto 1260 de 2013, se le otorgó la responsabilidad de la regulación económica de los combustibles líquidos.

Es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.

Respecto de la petición, la transcribimos y damos respuesta a continuación:

Documento principal:

(...) Por medio del presente correo electrónico, y en nombre de SOL&CIELO ENERGIA S.A.S. E.S.P. nos permitimos adjuntar para su revisión y análisis un documento titulado "Solicitud de aclaración regulatoria y propuesta normativa con base en el principio de suficiencia financiera."

Este documento ha sido elaborado con el fin de presentar a su honorable Comisión, revise, evalúe y en caso de ser necesario concertemos reuniones, en relación con la suficiencia financiera de los agentes del sector energético, y en ese orden de ideas se desarrolle una propuesta de ajuste a la regulación que consideramos esencial para la viabilidad y sostenibilidad del sector. Confiamos en que las consideraciones y propuestas contenidas en el adjunto contribuirán al continuo fortalecimiento y equilibrio del marco regulatorio del sector energético en Colombia.

Agradecemos de antemano la atención que puedan brindar a nuestra solicitud y quedamos a su entera disposición para cualquier aclaración o reunión que consideren pertinente para discutir el contenido del documento adjunto (...)

Documento Adjunto:

(.) La empresa SOL&CIELO ENERGÍA S.A.S. E.S.P., en su calidad de empresa de servicios públicos debidamente registrada y habilitada como comercializadora de energía eléctrica con domicilio en Montería, viene prestando el servicio a usuarios finales, principalmente usuarios regulados, y al mismo tiempo representa sistemas de autogeneración solar que tienen instalados gran parte de sus usuarios, quienes han adquirido la calidad de Autogeneradores a Pequeña Escala (AGPE) conforme a lo dispuesto en la regulación vigente.

Sin embargo, en el desarrollo de su actividad como comercializador de usuarios con esquemas AGPE, ha identificado una problemática regulatoria que afecta gravemente su sostenibilidad financiera y pone en evidencia una omisión regulatoria que se vienen presentando hace algunos años, que solicitamos sea corregida por la Comisión

Hechos y problemática identificada

Desde el año 2023 hasta mayo de 2025, SOL&CIELO ha venido registrando situaciones en las que la energía horaria exportada por sus usuarios AGPE excede la demanda conjunta que representan dichos usuarios. En estos casos, el ASIC reconoce demanda cero, pero no reconoce como venta en bolsa la diferencia entre excedentes y demanda.

Es decir, la energía efectivamente inyectada al SIN por los AGPE desaparece del balance comercial del comercializador y no se liquida a favor de este, a pesar de que por regulación el comercializador está obligado a reconocerla en su totalidad al AGPE.

Teniendo en cuenta que la energía exportada es superior a la demanda conjunta de dichos usuarios AGPE, en la ecuación debe considerarse un valor negativo. Sin embargo, el ASIC no refleja en la ecuación ese saldo negativo, que sería lo coherente desde el punto de vista físico y financiero.

Esa diferencia no reconocida es energía que ya fue pagada por el comercializador al usuario AGPE, y que fue entregada al Sistema Interconectado Nacional (SIN). Por tanto, el modelo actual desconoce una realidad técnica y económica y genera un vacío de reconocimiento de ingresos que sólo puede resolverse si la regulación permite incluir en la ecuación ese valor negativo y establece su tratamiento: ya sea como venta en bolsa a favor del comercializador, o como generación reconocida a su nombre.

La pérdida económica que esto ha generado a SOL&CIELO hasta la fecha asciende a más de 332.759 kWh no liquidados, valorados en $139.602.293 COP, conforme a los precios horarios de bolsa. Se trata de una situación estructural, cuyas consecuencias tienden a repetirse y aumentar en el corto y mediano plazo, dadas las características de capacidad instalada de los AGPE y la demanda promedio de los usuarios atendidos.

Antecedentes regulatorios y conocimiento previo por parte de la CREG

La situación aquí planteada no es nueva ni desconocida para la Comisión. En efecto:

- En el Concepto CREG 6948 de 2019, la CREG responde solicitud efectuada por el ASIC, en el marco de la entonces vigente Resolución CREG 030 de 2018. Al respecto, el ASIC planteó dos posibles interpretaciones sobre los excedentes de AGPE representados por comercializadores no integrados con el OR:

“i) Los excedentes se tratan como una generación a favor del comercializador; ii) Los excedentes se aplican como una reducción horaria de demanda del comercializador”.

Y la CREG respondió:

“La aplicación que se debe dar a los excedentes del AGPE que son representados por un comercializador que no está integrado con el OR es como una menor demanda para realizar la afectación en el cálculo de la demanda del comercializador que adquiere esos excedentes.”

No obstante, el concepto no expone ninguna justificación técnica ni jurídica que sustente la decisión adoptada, ni evalúa sus implicaciones económicas. En particular, pasa por alto un escenario perfectamente previsible: aquel en el que las exportaciones de los AGPE superan la demanda total del comercializador en la liquidación horaria.

Bajo este supuesto, la instrucción de tratar los excedentes únicamente como una reducción de demanda, sin mayor contextualización o delimitación, ha llevado a una aplicación errada por parte del ASIC, que, al enfrentarse a un saldo negativo en la ecuación, lo interpreta como demanda cero, ignorando que el valor correcto debería reflejarse como un número negativo, representativo de energía real inyectada al SIN.

- En el Documento CREG 002-2021, que acompaña el Proyecto de Resolución 2 de 2021, la Comisión sí reconoce expresamente el problema como un “caso de borde” y propone lo siguiente:

“Existe un caso de borde en el numeral 2.2 anterior, para el caso en que se venden los excedentes al comercializador no integrado, en el que podría suceder que cuando se realice el balance entre la demanda agregada y los usuarios AGPE en otros mercados, la resta de un valor negativo. Aquí el tratamiento propuesto es que dicha energía queda a favor del comercializador en bolsa.” (Documento CREG 002-2021, numeral 7.6.4.2)

- En ese sentido, el parágrafo 3 del artículo 20 del proyecto de resolución 2 de 2021 planteaba una solución regulatoria clara:

“PARÁGRAFO 3. Para el literal b) del numeral 2.2, y que como resultado del cálculo de la diferencia entre la demanda agregada del comercializador y la generación de excedentes de energía a la red de los AGPE se obtenga un valor negativo, entonces el ASIC debe considerar ese valor negativo de forma equivalente como la diferencia entre la energía contratada de todos los excedentes de sus usuarios AGPE y su demanda.”

Sin embargo, la CREG decidió no incorporar esta solución en la versión final de la Resolución 174 de 2021, y respondió ante los comentarios planteados por el ASIC (XM) lo siguiente:

- Pregunta. ''(...) se puede presentar un caso en el cual se tenga que la cantidad de excedentes de los AGPE con destino al mercado regulado sea superior a la demanda que este comercializador represente en el mismo mercado regulado, llevando a tener valores negativos en esta resta. (.) Para este escenario, entendemos que el ASIC debería considerar una demanda regulada igual cero (0 kWh) y dar aplicación a lo establecido en el Parágrafo 3 del Artículo 20 del proyecto en consulta.”

Respuesta. “Respecto del tratamiento en caso de exceso, por el momento no será considerado (parágrafo 3).”

- Pregunta. “En el Parágrafo 3 del Artículo 20 del proyecto se establecen las reglas que debería aplicar el ASIC en los casos en los cuales la aplicación del literal b) del

Numeral 2.2. del mismo artículo de como resultado un valor negativo. Sin embargo, no es claro para el ASIC dicha disposición ni la forma como la misma permitiría que las transacciones en la bolsa puedan cerrar”

Respuesta. “Por el momento no se definirá dicha regla, se analizará de forma posterior.”

- Pregunta. ''(...) se puede presentar el caso en el que el agente comercializador que representa el AGPE no atienda demanda regulada, o que dicha demanda sea menor a las exportaciones de los AGPE”

Respuesta. “En cuanto a si la demanda es menor que las exportaciones, el caso será analizado de forma posterior.

Por lo tanto, si bien en su momento la CREG clasificó esta situación como un “caso de borde”, los hechos demuestran que no se trata de un escenario aislado o hipotético, sino de una condición real, recurrente y cuantificable, que afecta actualmente a SOL&CIELO y que seguirá presentándose con mayor frecuencia en la medida en que se expanda la autogeneración. En ese sentido, ya no puede ser considerado un caso de borde, sino una situación estructural que requiere atención normativa urgente, so pena de continuar generando perjuicios económicos al comercializador afectado y vulnerar principios esenciales del régimen tarifario. Adicionalmente, al no tener este escenario regulado de tal manera que garantice la suficiencia financiera de los comercializadores de energía, desestimularía la promoción de las fuentes renovables de energía y la transición energética como una política pública nacional.

Efecto sobre los principios legales y regulatorios

Esta omisión vulnera directamente el principio de suficiencia financiera, recogido en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994:

“Las fórmulas tarifarias deberán permitir a las empresas cubrir los costos y gastos necesarios para prestar el servicio con calidad y obtener una remuneración razonable.

Parágrafo 2: Cuando exista tensión entre los criterios de eficiencia y suficiencia financiera, prevalecerá este último.”

La Corte Constitucional en sentencia C-150 de 2003 estableció que:

“Esto obedece que cada uno de dichos criterios versa sobre aspectos diferentes de la determinación del costo de los servicios públicos. En efecto, el criterio de eficiencia determina las condiciones bajo las cuales debe establecerse el costo de la prestación del servicio (tarifas que se aproximen a los precios de un mercado competitivo; aumento de productividad; distribución del mismo entre empresa y usuarios; ausencia de ineficiencias en las tarifas; ausencia de prácticas restrictivas de la competencia) mientras que el criterio de suficiencia financiera comprende los factores dinámicos sobre los cuales se aplican tales condiciones (costos y gastos en condiciones eficientes; utilidad de acuerdo con el nivel de riesgo correspondiente en condiciones de competencia; mejora de tecnología y de sistemas administrativos).

Además, el criterio de suficiencia incorpora un aspecto dinámico en la determinación de la tarifa puesto que busca no sólo que en el largo plazo las empresas prestatarias del servicio sean sostenibles, lo cual asegura el principio de continuidad de los servicios públicos, sino además que el servicio evolucione permanentemente en el sentido de su mejoramiento, no de su deterioro.”

Al respecto, es importante resaltar:

1. Obligación regulatoria de adquirir excedentes: El parágrafo del artículo 4 y el artículo 10 de la resolución CREG 135 de 2021, impone al comercializador la obligación de recibir y comprar los excedentes de energía entregados por los usuarios AGPE, lo que significa que el comercializador incurre en un costo real y obligatorio en virtud de una disposición normativa.

2. Inexistencia de contraprestación en el MEM por la energía efectivamente adquirida y entregada: No obstante, la regulación vigente no permite que ese costo tenga un ingreso equivalente reconocido en el mercado mayorista, en los casos en que los excedentes superan la demanda. De este modo, el comercializador paga por una energía que entrega al SIN, pero que el mercado no le liquida ni remunera, configurando una pérdida automática y estructural.

3. Causalidad directa entre regulación y perjuicio económico: No se trata de un riesgo de mercado, sino de una consecuencia directa del diseño regulatorio, el cual desconoce un hecho cierto y medible (saldo negativo entre excedentes y demanda). Así, se genera una carga económica irrazonable y no compensada, lo cual es precisamente lo que busca proteger el principio de suficiencia financiera.

4. Afectación a la sostenibilidad del servicio y a la libre competencia: Esta distorsión no solo afecta el equilibrio financiero del agente prestador, sino que genera barreras competitivas frente a comercializadores integrados con el OR o generadores que podrían no enfrentar dicha pérdida, afectando principios de neutralidad, simetría y promoción de competencia.

5. Omisión regulatoria como fuente de responsabilidad: El regulador debe prever mecanismos que garanticen la sostenibilidad financiera de los prestadores eficientes. Su inacción o el diseño incompleto del marco regulatorio puede ser fuente de responsabilidad administrativa y patrimonial si causa un perjuicio que era previsible, evitable y estructuralmente atribuible a dicha entidad

Peticiones concretas y propuesta normativa

Con base en el artículo 23 de la Constitución y la Ley 1755 de 2015, solicitamos:

a. Aclaración regulatoria

Que la CREG precise cuál debe ser el tratamiento que debe darse cuando los excedentes de los AGPE superan de manera horaria la demanda total de los usuarios representados por un comercializador, definiendo una de las dos alternativas que ya han sido consideradas por la propia Comisión, o proponiendo una alternativa que garantice el reconocimiento pleno al comercializador por la energía efectivamente inyectada al SIN.

1. Que la diferencia (saldo negativo) sea tratada como venta en bolsa a favor del comercializador, o

2. Que se reconozca como generación del comercializador en el balance del MEM.

Cualquier otra opción, incluyendo continuar con el esquema actual (demanda cero sin reconocimiento adicional), ya ha mostrado ser insostenible y contraria al principio de suficiencia financiera.

b. Modificación normativa

Solicitamos que la CREG expida un concepto aclaratorio o una modificación de la Resolución CREG 174 de 2021 que regule explícitamente el tratamiento del saldo negativo en el balance entre excedentes y demanda.

Las soluciones ya fueron esbozadas por la misma CREG, incluyendo la propuesta del parágrafo 3 del artículo 20 del proyecto 2-2021.

Aunque podría considerarse como alternativa que el comercializador solo reconozca al AGPE hasta el límite de su demanda, esta opción no es conveniente por las siguientes razones:

- Desincentiva la autogeneración en usuarios que han invertido con expectativas legítimas de remuneración por sus excedentes.

- Podría empujar a los AGPE a vender sus excedentes a otros comercializadores o generadores, afectando la viabilidad comercial de comercializadores no integrados con el OR.

- Crea una asimetría competitiva perjudicial para agentes como SOL&CIELO

c. Reconocimiento retroactivo

Dado que la situación ha generado perjuicio económico real y cuantificable, solicitamos se evalúe la adopción de una solución regulatoria que permita el reconocimiento retroactivo de la energía que fue pagada por el comercializador a los AGPE, pero no le fue reconocida en su balance dentro del MEM.

De no ser posible este reconocimiento por vía regulatoria, nos reservamos el análisis de vías judiciales para asegurar el resarcimiento del daño y la observancia de los principios constitucionales y legales aplicables

Consideraciones finales

Aunque la situación aquí planteada aparentemente afecta hoy a un solo agente, puede escalar rápidamente con la expansión de esquemas de autogeneración, más aún si se concreta la política del Gobierno Nacional de fomentar masivamente la instalación de paneles solares en residencias como sustitución de subsidios tarifarios.

Por ello, urge que la CREG regule de inmediato este vacío regulatorio, no sólo para corregir la afectación ya sufrida por SOL&CIELO, sino para anticiparse a un impacto estructural en el diseño tarifario y la sostenibilidad de múltiples comercializadores del mercado.

La omisión administrativa en regular un problema técnico-económico plenamente identificado, advertido por el operador del mercado y reconocido por la propia Comisión en sus documentos de trabajo, constituye una carga omisiva imputable al regulador, cuya persistencia pone en entredicho el cumplimiento de los deberes regulatorios y puede derivar en consecuencias jurídicas frente a los agentes afectados.

Confiamos en que la CREG tomará las acciones regulatorias pertinentes de manera oportuna, en cumplimiento de su mandato legal de garantizar la sostenibilidad del servicio y el equilibrio económico del sistema.

Estamos abiertos a realizar reuniones aclaratorias o mesas de trabajo, de manera presencial o virtual, para concertar algunos detalles, dudas o inquietudes sobre la presente solicitud y el caso puntual de SOL&CIELO ENERGÍA SAS ESP (...)

Respuesta:

Al respecto les informamos:

1) Sobre la aplicación de los casos en que la cantidad de energía de AGPE supera la demanda del comercializador no integrado con el operador de red hasta el punto que la demanda comercial calculada por el ASIC se hace cero y se tienen valores negativos en el balance en la bolsa de energía para el comercializador, para dicho caso no existe regulación aplicable para el reconocimiento de excedentes y como se estableció durante la expedición de la Resolución CREG 174 de 2021 se analizaría de forma posterior.

En aplicación de lo anterior, el caso ha sido presentado en Comité de Expertos y estamos prontos a expedir una resolución de consulta como propuesta al caso anterior. Esperamos recibir sus comentarios sobre la propuesta.

2) La irretroactividad de la ley es un principio fundamental para la seguridad jurídica en Colombia. En cumplimiento de este principio, la regulación no tiene efectos retroactivos y su aplicación es hacia adelante una vez queden en firme los actos administrativos. Por otra parte, la actividad de comercialización y generación en el mercado de energía es a cuenta y riesgo del inversionista. Las Reglas de la Resolución CREG 174 de 2021 se expidieron desde 2021 y los agentes conocieron dicha norma y la forma en que debía aplicarse, lo cual se debían tener en cuenta al momento de ofrecer el servicio de comercialización a algún usuario que podría ser un potencial AGPE

3) Finalmente, le informamos que el equipo de trabajo interno de la CREG sostendrá reuniones con Sol & Cielo, mediante el contacto John Monsalve ANALISTA SOLYCIELO analista.informacion@sol-cielo.com para aclarar la aplicación de la resolución de consulta y analizar el caso presentado.

El presente concepto se emite en los términos y con el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido mediante el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015

Cordialmente,

ANTONIO JIMENEZ RIVERA

Director Ejecutivo