CONCEPTO 2693 DE 2024
(marzo 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Bogotá, D.C.,
Asunto: Reglas aplicables a la oferta de precio de una planta especial que ha iniciado obras antes de la subasta del CxC
Radicado CREG: S2024002693
Id de referencia: E2024001828
Respetado señor Jaramillo
Antes de darle respuesta, le informamos que de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, a la CREG, aparte de las funciones genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignaron la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Posteriormente, mediante el Decreto 1260 de 2013, se le otorgó la responsabilidad de la regulación económica de los combustibles líquidos.
Es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Respecto de la petición, la transcribimos y damos respuesta a continuación:
(...) Reciban un cordial saludo. Solicitamos aclaración sobre la interpretación correcta de las reglas aplicables a la oferta de precio de una planta especial que ha iniciado obras antes de la subasta del CxC, según la regulación vigente para la subasta del CxC en curso.
Consulta:
En la capacitación de la subasta XM mencionó una regla que queremos validar. Según lo explicado, las plantas especiales sin OEF previas que han iniciado su construcción con anterioridad a la adjudicación de la subasta no tienen la posibilidad de registrar oferta, y su remuneración corresponderá al precio de cierre de la subasta. Es decir, son precio- aceptantes. Sobre esto queríamos realizarles las siguientes preguntas:
1. ¿Nuestro entendimiento descrito anteriormente de lo mencionado por XM es acorde con la regulación?
1.1. En caso de que no, ¿De qué manera participan en la subasta las plantas especiales sin OEF previas que iniciaron su construcción antes de la subasta?
2. ¿Cuál es el fundamento regulatorio de esta regla? ¿En qué norma se definieron de manera clara las reglas de oferta de precio para las plantas especiales sin OEF previas que iniciaron su construcción antes de la subasta?
3. ¿Esta regla implica que una planta de estas características será adjudicada automáticamente en la subasta al precio de cierre de esta por un periodo de 10 años?
3.1. Si no es así ¿Cuál es la remuneración de una planta de estas características que participe en la subasta de CxC y resulte adjudicado?
En aras de aportar al análisis de la Comisión, y con el fin de dar contexto sobre nuestra inquietud y nuestra motivación para la consulta, a continuación relatamos nuestros análisis al respecto.
XM entiende que una planta especial que no ha adquirido OEF e inició su construcción antes de la realización de la subasta CxC1 del 15 de febrero de 2024, al participar en esta no podría ofertar precio por la cantidad de Enficc no comprometida.
Sin embargo, nuestro análisis indica que una empresa que participe en la subasta mencionada con una planta especial que se encuentre en construcción y que no tenga OEF previas, sí podría ofertar precio por su Enficc no comprometida.
Por otro lado, sí hay una regla similar a la mencionada por XM y aplica a las plantas especiales que tienen OEF previas. Donde su remuneración corresponderá al valor mínimo entre el precio de cierre de la subasta y el precio de la última asignación de OEF.
Por ejemplo, en la pasada subasta de febrero de 2019, esta regla debió aplicarle a la planta hidroeléctrica de Ituango.
Si nuestra interpretación es correcta, para un participante en la subasta CxC del próximo febrero con una planta especial en construcción sin OEF, entendemos que su proceso de participación sería el siguiente:
1. Participar en la capacitación del sistema de recepción de ofertas que se realizará el 9 de febrero de 2024.
2. Participar voluntariamente en el simulacro de la subasta que se tiene previsto para el 13 de febrero de 2024.
3. Enviar su oferta de precio en USD/MWh y, su oferta de energía firme en kWh/día menor o igual a su Enficc no comprometida. Entre las 9:00 am y 1:45 pm del 15 de febrero de 2024.
4. Tener presente que el reglamento de la subasta definido en el Anexo 2 de la Resolución CREG 101 024 de 2022 y el reglamento operativo de la subasta de la Resolución CREG 101 032 de 2023, no tiene previsto que un agente o promotor habilitado en la subasta, por cualquier circunstancia no envíe su oferta. El reglamento operativo tiene previsto para casos de contingencia de recepción de ofertas, mecanismos alternos como el sistema SUICC y el correo electrónico soportesubasta@xm.com.co
Si después de finalizada la subasta, la planta especial de queda en mérito, su remuneración será igual al precio de cierre de la subasta y su periodo de asignación de OEF será hasta de 10 años.
XM lo interpreta diferente en la parte subrayada (numeral 3.). Pero la incertidumbre sobre la interpretación correcta genera un riesgo si actuamos siguiendo a XM: si el participante no envía su oferta antes del cierre de dicho plazo, podría correr el riesgo de que el administrador de la subasta interprete que su oferta sea inadmitida y su Enficc no comprometida sea retirada de la subasta.
DISCUSIÓN AL MARGEN SOBRE LA DUDA REGULATORIA.
Entendemos que la siguiente regla, contenida en el Anexo 10 (Reglamento de la subasta), numeral 3.7.1 de la Resolución CREG 002 de 2019, podría causar confusión a la luz de la discusión que se dio en ese momento:
3.7.1 Funciones de oferta de ENFICC para agentes con plantas o unidades de generación existentes y existentes con obras y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta.
Las funciones de oferta de ENFICC que sean respaldadas con plantas o unidades de generación existentes y existentes con obra y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. La cantidad de energía firme ofertada debe ser igual a la ENFICC declarada para la planta o unidad de generación que la respalda, para el rango de precios mayores o iguales al precio establecido para los retiros temporales.
b. Para precios inferiores al precio establecido para los retiros temporales, el agente podrá remitir una función de oferta de ENFICC presentada con la comunicación de retiro temporal.
El literal a. indica que para rangos de precio superiores al precio de retiro temporal, la cantidad de energía ofertada debe ser toda ENFICC declarada. Nuestro entendimiento es que los rangos de precios se refieren al valor de la oferta de precio, no al precio de cierre de la subasta. Es decir, que cuando la oferta de precio de la planta sea superior al precio de retiro, la planta necesariamente debe ofertar toda su ENFICC.
Esto es más claro si se contrasta con el literal b. Cuando el precio ofertado sea inferior al precio de retiro, la planta puede optar por no ofertar nada de la ENFICC declarada, pero también puede decir algo como
“entre el precio de retiro y la 90% del precio de retiro, oferto 70% de la ENFICC declarada; para precios entre 90% del precio de retiro y 50% del precio de retiro, oferto 80% de la ENFICC declarada. Para precios menores, no oferto ENFICC”.
Es decir, por debajo del precio de retiro pueden presentar, no una oferta de precio único para toda la ENFICC, sino una curva de oferta.
Económicamente, esto tiene sentido. Aunque es cierto que una planta existente con obras o especial que ya inició construcción no requiere ya del CxC para tomar la decisión de construirse, si esa planta no tiene asignación previa de OEF no ha revelado su disposición a aceptar los riesgos y compromisos asociados a cumplir con las obligaciones del CxC. En contraste, una planta con asignaciones previas ya ha hecho esa revelación.
Un análisis similar aplica a la disposición a aceptar los compromisos del CxC por parte de una planta existente sin obras (incluidas en el título). Esto sin embargo es fuente de confusión, porque esas sí son precio-aceptantes.
AL comparar con el fraseo paralelo del siguiente numeral, que se refiere a obras que no se han iniciado, se ve que el énfasis es en el valor de ENFICC que pueden ofertar, no en impedir una oferta de precio:
3.7.2 Funciones de oferta de ENFICC para agentes con plantas o unidades de generación existentes que deseen presentar obras adicionales que no se han iniciado a la fecha de la Subasta, para clasificar y participar como plantas especiales con cierre de ciclo o por repotenciación, o como plantas existentes con obras.
Las funciones de oferta de ENFICC que sean respaldadas con plantas o unidades de generación que deseen presentar obras adicionales cuya construcción no ha iniciado a la fecha de la subasta, para clasificar y participar como plantas especiales con cierre de ciclo o por repotenciación, o como plantas existentes con obras deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. La cantidad de energía firme ofertada puede ser como máximo la ENFICC correspondiente a la obra adicional, para el rango de precios superiores o igual al precio establecido para los retiros temporales.
b. Para precios inferiores al precio establecido para los retiros temporales, la cantidad de energía ofertada corresponderá a la función de oferta de ENFICC presentada para la planta existente con la comunicación de retiro temporal, si es del caso.
En caso de que se retire la ENFICC de la obra adicional, la planta o unidad de generación mantendrá la clasificación que le corresponda sin considerar dicha obra.
Al margen de esta discusión basada estrictamente en la parte resolutiva de la resolución CREG 002 de 2019, un factor adicional de confusión surge del documento soporte de la misma resolución, D-001-19 “Análisis de comentarios Resolución CREG 131 de 2018 (Ajustes Reglas Subasta)”, numeral 2.1 “Tratamiento de la ENFICC no comprometida”.
En el contexto de explicar el tratamiento propuesto para las “plantas nuevas que ganaron OEF en una subasta pasada y que se encuentran en construcción en el momento de la subasta” (caso ii analizado), el documento afirma (pág. 9):
En este escenario se propone que la ENFICC no comprometida pueda participar en la subasta con reglas similares a las plantas especiales que están en construcción antes de la subasta. El periodo de la OEP asignada seria el minino entre diez (10) años y los artos faltan tes para la finalización de la vigencia de las OEF asignadas en la subasta inicial La oferta de ENFICC de este tipo de plantas se considerará como tomador de precio.
No es claro si la palabra “similares” hace referencia solamente al periodo de la OEF asignada, o tanto al periodo como al tratamiento de precio. Es claro que las plantas con asignación previa de OEF son tomadoras de precio, pero no es claro si esta restricción se extiende a las plantas espaciales en construcción, que, vale la pena enfatizar, no son el objeto de este numeral del documento.
La discusión anterior genera confusión. Sin embargo, la Resolución CREG 101-024 de 2022, que convocó la actual subasta, en el Anexo 2 de Reglamento de la Subasta, numeral 10.1, separa claramente el fraseo para las plantas existentes y las especiales, disipando en nuestro concepto la confusión.
RESOLUCIÓN No 101 024- DE 23 JUL. 2023 HOJA No 4~ 53
Por la cual se definen los procedimientos para las subastas del Cargo por Confiabilldad en el mercado de energía mayorista
Las ofertas de ENFICC que sean respaldadas con plantas y/o unidades de generación existentes, existentes con obra y especiales, que hayan iniciado sus obras antes de la subasta, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. La cantidad, de energía firme ofertada para plantas existentes debe ser igual a la ENFICC no comprometida conforme a la regulación vigente para la planta y/o unidad de generación que ta respalda, para el rango de precios mayores o iguales al precio establecido cumpliendo lo establecido en el artículo 29 de esta resolución.
b. La cantidad de energía firme ofertada para plantas existentes con obras y especiales debe ser, a lo sumo, la ENFICC no comprometida conforme a la regulación vigente para la planta o unidad de generación que la respalda.
CONVENIENCIA DEL PARTICIPANTE CON UNA PLANTA ESPECIAL QUE HA INICIADO CONSTRUCCIÓN
Claramente, para la dueña de una planta especial que ha iniciado construcción es mejor poder presentar una oferta de precio, pues le permite tener un mayor control de sus riesgos, aunque el ingreso del CxC no sea determinante para el cierre financiero. Esto se puede apreciar considerando que, si puede presentar oferta de precio, la planta siempre se puede volver precio aceptante por el procedimiento de ofertar precio = 0.
En cualquier caso, es de resaltar lo siguiente: lo más importante en este momento es que haya una interpretación clara para la CREG, cualquiera que ella sea, y que XM la aplique.
LA argumentación de razonabilidad económica es relevante al emitir regulación, pero no en su aplicación. Si la CREG llegare a conceptuar una interpretación distinta a la aplicada en la subasta, la subasta misma podría quedar viciada. (...)
Respuesta:
De lo anteriormente trascrito, entendemos que consulta versa sobre los antecedentes y la regulación que establece que las plantas Especiales sin Obligaciones de Energía Firme previas no puedan ofertar precio, lo cual las convierte en tomadoras de precio y cual es el periodo de asignación. En ese sentido le daremos respuesta.
Primero citamos la definición de una planta especial contenida en Resolución CREG 071 de 2006::
(.) Planta y/o unidad de generación especial: Se consideran Plantas y/o Unidades de Generación Especiales las que se encuentran en proceso de construcción o instalación a la fecha de ejecución de la subasta, o del mecanismo de asignación que haga sus veces, y las instaladas que vayan a ser repotenciadas siempre y cuando se cumpla con lo establecido en el artículo 6o de esta resolución. (...)
Dicha definición no distingue si la planta tiene Obligaciones de Energía Firme asignadas previamente y solo indica que se encuentran en proceso de construcción o instalación a la fecha de ejecución de la subasta.
Así mismo, la Resolución CREG 101 024 de 2022 indica que las anteriores plantas pueden obtener una asignación entre uno y diez años de la siguiente forma:
Artículo 19
(.) 19.2. Entre uno y diez (10) años para las plantas y/o unidades especiales. Las plantas especiales que recibieron asignaciones previas, que al momento de efectuar una subasta estén en construcción, e inician su período de vigencia de OEF para el período a subastar o antes de este, podrán participar en esa subasta con la cantidad de energía firme no comprometida, y el período de asignación será el mínimo entre diez (10) años, y los años restantes para cumplir la asignación que se le hizo la primera vez, contados a partir del período que se va a subastar (.)
Aclarado lo anterior, se considera importante informar que el cargo por confiabilidad desde un inicio ha tratado a las plantas existentes o plantas o unidades existentes y existentes con obras y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta de la misma forma, es decir, no ofertan precio y son tomadoras de precio.
Así mismo, las anteriores tienen un tratamiento diferente a las existentes y que deseen presentar obras adicionales que no se han iniciado a la fecha de la subasta, puesto que se interpreta esperarían a si tienen una asignación para iniciar obras formalmente.
En cuanto a las plantas nuevas, pueden ofertar precio basado en que requieren mecanismos que les permitan garantizar el pago de su inversión.
Veamos algunos conceptos emitidos por la Comisión sobre del diseño del Cargo por Confiabilidad que sustentan lo anterior:
- Concepto CREG 5973 de 2012
(...) Por medio de la presente de manera formal solicitamos a la CREG nos informe cuales son las reglas que aplican a una planta especial en construcción al momento de la realización de la subasta, en el desarrollo de una subasta de reloj descendente en cuanto a: si la planta presenta oferta o es tomadora de precio como las plantas existentes, y cual es el período de asignación de la OEF.
Respuesta:
Las reglas que aplican a una planta especial en construcción al momento de la subasta están establecidas en el numeral 3.6.1 del Anexo 10 de la Resolución CREG 071 de 2006 en donde se dice:
“Agentes con plantas o unidades de generación existentes con obras y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta, y existentes:
Las ofertas de energía firme que sean respaldadas con plantas o unidades de generación existentes con obra y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta, y existentes, deberán ser iguales a la ENFICC declarada para la planta o unidad de generación que la respalda, hasta el punto donde se alcance el precio establecido para los retiros temporales. A partir de este precio se utilizará la Función de Oferta presentada con la comunicación de retiro temporal.”
De acuerdo con lo anterior, entendemos que a las plantas especiales que hayan iniciado la construcción antes de la subasta se les aplica la misma regla que a las plantas existentes (...)
Aunque las reglas hayan cambiado en algunos procesos, desde el diseño del cargo por confiabilidad regulado en la Resolución CREG 071 de 2006 las plantas especiales se les aplica la misma regla que a las plantas existentes y no ofertan precio.
- Concepto CREG S-2019-000950
(.) El Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales-A SIC- ha entendido que desde los inicios de la Resolución CREG 071 de 2006, las Plantas Existentes (que son tomadoras de precio) no pueden ser retiradas de la Subasta a ningún precio, excepto si presentaron oferta de retiro temporal, la cual debió ser realizada para un precio menor al definido por la CREG {para este caso: O.8 CE) según el Cronograma establecido en la Resolución CREG 104 de 2018 y sus respectivas modificaciones.
Con la modificación planteada en la Resolución CREG 002 de 2019 a la definición de retiro temporal de plantas de generación, surge la inquietud de cuál es el entendimiento que está tenido la Comisión en cuanto al manejo de las plantas existentes, lo anterior, teniendo en cuenta la nueva definición planteada y lo indicado en el Numeral 3.7.1 del Anexo 10 de la Resolución CREG 071 de 2006 el cual indica:
Al respecto, podría entenderse que todas las plantas existentes se retiran de manera automática a un precio inferior a O.8 veces el CE, sin que medie una declaración libre y voluntaria de retiro temporal.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicitamos concepto a la Comisión para confirmar que las Plantas Existentes que fueron habilitadas en el proceso de Subasta y no presentaron oferta de retiro temporal, no pueden ser retiradas del proceso de Asignación de Obligaciones de Energía Firme -OEF- sea cual sea el precio de cierre de la Subasta, ya que son plantas tomadoras de precio
Respuesta
El numeral 3.7.1 del Anexo 10 de la Resolución CREG 071 de 2006, modificado por la Resolución CREG 002 de 2019. establece:
"Las funciones de oferta de ENFICC que sean respaldadas con plantas o unidades de generación existentes y existentes con obra y especiales que iniciaron sus obras antes de la subasta deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. La cantidad de energía firme ofertada debe ser igual a la ENFICC declarada para la planta o unidad de generación que la respalda, para el rango de precios mayores o iguales al precio establecido para los retiros temporales.
b. Para precios inferiores al precio establecido para los retiros temporales, el agente podrá remitir una función de oferta de ENFICC presentada con la comunicación de retiro temporal."
De acuerdo con lo anterior, entendemos que:
- Las plantas existentes. existentes con obras y especiales que iniciaron las obras antes de la subasta tiene el mismo tratamiento en la subasta.
- La función de oferta para las plantas anteriores es una función en la cual la ENFICC se mantiene en todos los rangos de precios. con excepción de aquellas plantas que hubieran declarado el retiro temporal.
- Las plantas que declaren retiro temporal pueden mandar una función de oferta para retiro a precios inferiores al precio establecido para retiro temporal. (...)
Así las cosas, aunque las reglas hayan cambiado en algunos procesos, por ejemplo el del reglamento de lo cual se citará un antecedente en el siguiente ítem, se observa que desde el diseño inicial del cargo por confiabilidad las plantas existentes. existentes con obras y especiales que iniciaron las obras antes de la subasta tiene el mismo tratamiento en la subasta.
Ahora bien, la Comisión autorizó y publicó por medio de la Resolución CREG 101-032 de 2023 el Reglamento con los procedimientos operativos y técnicos del Administrador de la Subasta para asignación de Obligaciones de Energía Firme (OEF), que el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales del Mercado de Energía Mayorista (ASIC), en su calidad de Administrador de la Subasta, presentó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas. Dicho reglamento al estar aprobado y publicado por Resolución es parte integral de la normativa y en este se define:
(.) Oferentes:
Los Participantes que tienen la posibilidad de presentar la Función de Ofertas de ENFICC con Precio y Cantidad de Energía Firme ENFICC en el Sistema de Recepción de Ofertas son aquellos que representen:
1. Plantas o unidades de generación nuevas o
2- Plantas o unidades de generación existentes que deseen presentar obras adicionales que no se han iniciado a la fecha de la Subasta, para clasificar y participar como plantas especiales con cierre de ciclo o por repotenciación, o como plantas existentes con obras.
Adicionalmente, los Participantes que representen Plantas o unidades de generación Existentes o Plantas o unidades existentes y existentes con obras y especiales que iniciaron sus obras antes de la Subasta, quienes no están habilitados para presentar la función de Ofertas de ENFICC con Precio y Cantidad de Energía Firme ENFICC, tendrán acceso al Sistema de Recepción de Ofertas para validar la información de sus plantas o unidades de generación. (...)
Nótese que en el Reglamento aprobado no se tiene que las plantas especiales que iniciaron obras antes de la subasta puedan presentar función de oferta conformada por precio y cantidad y, adicionalmente, se indica que no están habilitados para presentar función de oferta con precio y cantidad.
Dicha interpretación realizada por la Comisión con relación al cargo por confiabilidad desde su inicio (como lo hemos venido resaltando en páginas anteriores), es decir, las plantas que pueden presentar función de oferta con precio y cantidad son aquellas que no han iniciado obras al momento de la subasta, pero no depende de si tienen Obligaciones de Energía Firme asignadas anteriormente.
De lo anterior se entiende que una planta especial que inició obras antes de la subasta al no poder presentar una función de oferta con precio y cantidad, solo tiene la posibilidad de tener una función de oferta con cantidad de energía firme, conforme al numeral 10.1 (1) del Anexo 2 de la Resolución CREG 101 024 de 2022, por lo tanto la planta seria tomadora de precio. Además, la cantidad ofertada debe ser a lo sumo igual a la ENFICC no comprometida, la cual es verificada por el ASIC, esto conforme la Resolución CREG 002 de 2019.
La única excepción es la contenida en el numeral 10.2 del Anexo 2 de la Resolución CREG 101 024 de 2022, que es para agentes con plantas o unidades de generación existentes que deseen presentar obras adicionales que no se han iniciado a la fecha de la Subasta, para clasificar y participar como plantas especiales con cierre de ciclo o por repotenciación, o como plantas existentes con obras, las cuales según lo citado del reglamento publicado, pueden presentar función de oferta, por lo cual están alineados el citado numeral y el reglamento publicado.
El presente concepto se emite en los términos y con el alcance previsto en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 que sustituye el título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
OMAR PRIAS CAICEDO
Director Ejecutivo
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. (...) Las ofertas de ENFCC que sean respaldadas con plantas y/o unidades de generación existentes, existentes con obra y especiales, que hayan iniciado sus obras antes de la subasta, deberán cumplir con los siguientes requisitos:
a. La cantidad de energía firme ofertada para plantas existentes debe ser igual a la ENFICC no comprometida conforme a la regulación vigente para la planta y/o unidad de generación que la respalda, para el rango de precios mayores o iguales al precio establecido cumpliendo lo establecido en el artículo 29 de esta resolución.
b. La cantidad de energía firme ofertada para plantas existentes con obras y especiales debe ser, a lo sumo, la ENFICC no comprometida conforme a la regulación vigente para la planta o unidad de generación que la respalda. (...)