CONCEPTO 1540 DE 2017

(Marzo 31)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Su comunicación del 6 de marzo de 2017.

Radicado CREG E-2017-002186

Respetada doctora XXXXX

Hacemos mención a la comunicación del asunto, en la cual plantea lo siguiente:

“En virtud de lo previsto en el artículo 8 y el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 1340 de 2009 me permito informarle que ante esta Entidad se presentó la solicitud de preevaluación de la operación de integración empresarial entre ORGANIZACIÓN TERPEL S.A (en adelante, TERPEL) y EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A. (en adelante, EXXONMOBIL), por medio de la cual TERPEL, adquiriría el control directo de los negocios combustibles líquidos, lubricante y aditivos para motor de EXXONMOBIL en Colombia. Dicha pre-evaluación se presentó en los siguientes términos:

“En Colombia, la operación se materializará con la toma de control por parte de Organización Terpel S.A. (TERPEL) de las acciones de EXXONMOBIL ANDEAN HOLDING LLC, una entidad con domicilio en Delaware (USA), sociedad a través de la cual ExxonMobil controla a la sociedad EXXONMOBIL DE COLOMBIA S.A., la cual participa en la operación de lubricantes y combustibles en Colombia.”

Con fundamento en la información aportada en la solicitud de pre-evaluación, el mercado relevante corresponde a la distribución y comercialización mayorista y minorista de combustibles líquidos derivados del petróleo, además, de la producción y distribución de lubricantes, grasas y aditivos, dentro del territorio nacional. De acuerdo con las normas citadas anteriormente, la Entidad a su cargo podrá emitir un concepto técnico en relación con dicha operación, para lo cual, solicitamos su pronunciamiento dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de esta comunicación. Para esta entidad sería muy valioso contar con dicho concepto.”

En atención a su solicitud, remitimos el concepto técnico sobre la operación de toma de control por parte de TERPEL de las acciones de EXXONMOBIL de los negocios de combustibles líquidos. La Comisión no se pronunciará sobre los negocios de lubricantes y aditivos para motor, por no ser de nuestra competencia.

El análisis realizado por la Comisión se hizo a partir de la Información disponible en el Sistema de Información de Combustibles Líquidos (SICOM) y del estudio de mercados relevantes contratado por la CREG en 2016.

Este concepto Incluye información sobre las actividades de distribución mayorista y minorista y se centra en el análisis de formación de precios y de concentración de los mercados relevantes mayoristas.

A partir de ese análisis concluye que los niveles de concentración de los mercados mayoristas, medidos por el índice de Herfindhal & Hirshman (IHH), se Incrementan en promedio en 17,3 puntos porcentuales a nivel nacional para la distribución de gasolina motor corriente.

Los detalles del análisis se presentan a continuación.

Contexto de la distribución mayorista y minorista de combustibles líquidos

Los distribuidores mayoristas son agentes pertenecientes a la cadena de distribución de combustibles líquidos, y sus deberes y obligaciones se encuentran establecidos en el Decreto 1073 de 2015.

Desde el punto de vista comercial, los distribuidores mayoristas compran combustibles al agente refinador o al agente Importador y los venden a los agentes encargados de la distribución minorista o a grandes consumidores.

La venta de los distribuidores mayoristas a los distribuidores minoristas en Estaciones de Servicio (EDS) se hace por medio de contratos de suministro dentro de la figura de “abanderamiento”. Esto Implica que durante la vigencia de un contrato cada EDS tiene un único distribuidor mayorista que la abastece^[1].

Desde el punto de vista operativo, la actividad de distribución mayorista Incluye la obligación para este agente de realizar las mezclas obligatorias definidas por el Ministerio de Minas y Energía entre los combustibles fósiles (gasolina y dlésel) y los biocombustibles (alcohol carburante y blodlesel). Estas mezclas se hacen en las plantas de abastecimiento de los distribuidores mayoristas.

Desde las plantas de abastecimiento se entregan los combustibles a través de carro- tanques para ser transportados a las EDS o a las instalaciones de los grandes consumidores.

Los distribuidores minoristas, de los cuales forman parte todas las EDS, componen la etapa final de la cadena de distribución de combustibles líquidos y se encargan de la venta al público (consumidor final) de los productos.

Los distribuidores minoristas se encuentran clasificados de acuerdo con la regulación vigente en los siguientes tipos:

- Distribuidor minorista a través de estación de servicio automotriz

- Distribuidor minorista a través de estación de servicio fluvial

- Distribuidor minorista a través de estación de servicio marítima

- Distribuidor minorista a través de estación de servicio de aviación

- Distribuidor minorista como Comercializador Industrial

Las características de la relación mayorista-minorista (a través de EDS), y particularmente los potenciales cambios en el mercado ante la toma de control de TERPEL del abastecimiento de combustibles líquidos que hoy se hace por parte de EXXONMOBIL, se puede describir a partir de los siguientes elementos:

1. Distribuidores mayoristas y cantidades de EDS que abanderan.

2. Volúmenes vendidos por cada distribuidor mayorista.

3. Número de departamentos y municipios atendidos por cada distribuidor mayorista.

4. Número de plantas de abastecimiento y capacidad de almacenamiento de las plantas por Departamento.

5. Análisis de mercados relevantes mayoristas a partir del modelo disponible.

A continuación se encuentra la caracterización de las actividades de acuerdo con los elementos descritos.

1. Distribuidores mayoristas y cantidades de EDS que abanderan

La Tabla 1 presenta los mayoristas que actualmente están autorizados para operar en Colombia (20). La distribución minorista, por su parte, tiene 5.587 EDS autorizadas a la fecha.

Para efectos de los agentes objeto de consulta, TERPEL maneja la bandera de su mismo nombre. EXXONMOBIL maneja EDS con dos banderas: MOBIL y ESSO. En términos del número de EDS, TERPEL abastece el 37,1% de las EDS autorizadas a la fecha. EXXONMOBIL abastece el 15,5% de las EDS (14,9% con bandera MOBIL y 0,6% con bandera ESSO).

Consecuentemente, la toma de control de EXXONMOBIL por parte de TERPEL, para efectos de la distribución de combustibles líquidos, lleva al abastecimiento de 2.933 EDS por parte de la organización TERPEL, correspondientes a 52,6% de las EDS autorizadas a la fecha.

Tabla 1. Banderas de distribuidores mayoristas de combustibles líquidos en Colombia

Fuente: SICOM. Elaboración CREG. Consultado el 15 de marzo de 2017

2. Volúmenes vendidos por cada distribuidor mayorista

La Tabla 2, elaborada a partir del módulo de ventas del SICOM, permite conocer los volúmenes^[2] vendidos por los distribuidores mayoristas a los distribuidores minoristas (estaciones de servicio automotor) en el periodo 2009 a 2016.

Para el periodo analizado se observa que TERPEL es el distribuidor mayorista con mayor volumen vendido a EDS automotor, con 1.356 millones de galones en 2016, equivalentes a 41,3% del total vendido en ese año.

El segundo mayorista en términos de volumen de ventas es EXXONMOBIL con 765 millones de galones en 2016, que representan 23,3% del volumen para ese año.

Tabla 2. Volúmenes vendidos por los distribuidores mayoristas (millones de galones)

Fuente: SICOM. Elaboración CREG. Consultado el 15 de marzo de 2017

La gráfica 1 permite visualizar ia participación porcentual sobre el volumen vendido para TERPEL y EXXONMOBIL. Para el periodo analizado, la participación promedio conjunta de estas dos empresas sobre el total del mercado fue del 65%.

3. Número de departamentos y municipios atendidos por cada distribuidor mayorista

La presencia de cada distribuidor mayorista a nivel regional a través de las EDS que abanderan se presenta en la

Tabla 3.

En el caso de TERPEL, abastece en total a 613 municipios en 31 departamentos. EXXONMOBIL, por su parte, tiene presencia en 230 municipios en 23 departamentos.

TERPEL ya se encuentra en los 23 departamentos en los que hay EDS abanderadas por EXXONMOBIL. En contraste, TERPEL se encuentra en ocho (8) departamentos en los que no hay EDS de EXXONMOBIL: Amazonas, Arauca, Gualnía, Guavlare, Norte de Santander, Putumayo, Vaupés y Vichada.

Tabla 3. Presencia de EDS abanderadas por departamento y municipio

Fuente: SICOM. Elaboración CREG. Consultado el 15 de marzo de 2017

Ante la toma de control, TERPEL haría presencia en 42 municipios adicionales.

4. Número de plantas de abastecimiento y capacidad de almacenamiento de las plantas por Departamento

Las plantas de abastecimiento son las instalaciones necesarias para la operación de los distribuidores mayoristas, permitiéndoles almacenar, manejar y despachar los diferentes productos a otros distribuidores mayoristas, grandes consumidores y EDS.

Las plantas de abastecimiento pueden estar ubicadas en las terminales del sistema de transporte por poliductos, en cuyo caso, normalmente reciben la denominación de “plantas conectadas”. También pueden estar ubicadas alejadas del sistema de transporte, denominándose “plantas no conectadas”.

Dentro de cada planta de abastecimiento puede haber uno o más mayoristas. Cuando hay más de un mayorista, se le denomina “planta conjunta”. Las plantas conjuntas cuentan en todo caso con un solo operador. Adicionalmente, las plantas pueden ser de propiedad de un mayorista o arrendadas.

La capacidad de almacenamiento de las plantas de los dos agentes objeto de consulta se encuentra en el anexo 2 del presente documento. De acuerdo con la información del anexo 2, TERPEL y EXXONMOBIL cuentan con 59,27 y 32,6 millones de galones en capacidad de almacenamiento respectivamente, que equivalen al 42% de la capacidad de almacenamiento de todas las plantas a nivel nacional.

La Tabla 4 muestra aquellas plantas en las que TERPEL ampliaría su presencia después de la integración.

Tabla 4. Plantas con nueva presencia de Terpel ante la eventual toma de control de las acciones de EXXONMOBIL

De acuerdo con estos datos, Terpel podría sumar 7,7 millones de galones de capacidad de almacenamiento, ampliando su participación en plantas en las que antes solo estaba EXXONMOBIL.

5. Análisis de mercados relevantes a partir del modelo disponible

En 2016, con el fin de atender las necesidades del desarrollo regulatorio para el sector de combustibles líquidos, la CREG contrató un estudio que permitiera obtener una metodología para la definición de mercados relevantes en las actividades de distribución mayorista y de distribución minorista de combustibles líquidos en Colombia.

El presente concepto aplica principalmente el análisis correspondiente al mercado de distribución mayorista. En vista del esquema de banderas exclusivas y de la integración vertical entre mayoristas y minoristas, es pertinente en principio el análisis correspondiente al mercado de distribución minorista. Sin embargo, el análisis de mercados relevantes en el mercado de distribución minorista Involucra una gran cantidad de mercados y no es viable en la ventana de tiempo de este concepto. En su lugar, presentamos un ejercicio indicativo sobre cinco (5) ciudades principales (no sobre sus mercados relevantes), para enfatizar la relevancia del ejercicio, y ponemos a disposición de la SIC la Información, las metodologías y los modelos de que dispone la CREG.

Con esta aclaración, a continuación se describe en detalle el análisis de mercados relevantes en la distribución mayorista de combustibles líquidos.

A partir de la información disponible en el SICOM sobre agentes, volúmenes y precios, el consultor definió mercados relevantes para la distribución mayorista con base en los siguientes aspectos:

- Método de agrupamiento por clúster para para determinar la cercanía o lejanía de una EDS, tanto para distancia física como para diferencia en precios.

- Aplicación de la metodología de conglomerados para definición de mercados relevantes.

- Confrontación de la Información obtenida con otros criterios como: modos de abastecimiento, condición de compartir unas políticas de Estado (zonas de frontera) y estrategias empresariales comunes en mercados con características especiales.

El resultado de la metodología propuesta por el consultor definió los siguientes mercados relevantes para la actividad de distribución mayorista en Colombia:

1. Arauca, Vichada, Guarnía, Vaupés, Amazonas y Putumayo

2. Guaviare

3. Guajira

4. Norte de Santander

5. Nariño

6. Caquetá

7. Sur del Cesar y zona aledaña en Santander

8. Costa Atlántica (excepto La Guajira y la parte del Cesar del mercado anterior)

9. Gran Mercado del Interior

Para efectos del presente concepto, se calculó para cada mercado relevante el índice de concentración de Herflndhal & Hirshman (IHH) para la gasolina corriente. En la Tabla 5 se encuentran los mercados relevantes mayoristas para Colombia propuestos por el estudio. El IHH toma valores entre 0 y 10.000.

Los niveles de competencia de acuerdo con índice son^[3]:

-Un mercado con IHH por debajo de 1.500 se considera competitivo.

-Un mercado con IHH entre 1.500 y 2.500 se considera moderadamente concentrado.

 Un mercado con IHH por encima de 2.500 se considera altamente concentrado.

Para presentación, el IHH fue dividido por 10.000 y se muestran en términos porcentuales. Esto quiere decir que niveles por debajo del 15% son asociados a mercados competitivos y niveles por encima del 25% son asociados a mercados altamente concentrados.

En la columna 3 se presentan los IHH con las condiciones actuales del mercado. En la cuarta columna se encuentran los IHH resultantes en un escenario de Integración de TERPEL y EXXONMOBIL.

Este escenario asume que todas las estaciones de servicio que actualmente operan bajo la bandera de EXXONMOBIL (MOBIL o ESSO) pasarían a la bandera de TERPEL

Tabla 5. IHH de  los mercados relevantes de distribución mayorista de gasolina  corriente

Fuente: SICOM. Elaborado por CREG.

Como se explicó anteriormente, no es viable para la CREG llevar a cabo el análisis exhaustivo de mercados relevantes en distribución minorista de combustibles, de manera que se presentan a manera Indicativa cinco ciudades principales que actualmente están bajo libertad vigilada.

Bajo el mismo escenario de integración, la Tabla 6 presenta los IHH para las principales ciudades bajo régimen de libertad vigilada. En la segunda columna se presentan los IHH en las condiciones actuales del mercado en cada municipio. En la tercera columna se presentan los IHH resultantes si las estaciones de servicio operadas actualmente por las banderas de EXXONMOBIL pasaran a bandera TERPEL.

Tabla 6. IHH en las principales ciudades con régimen de libertad vigilada para distribución minorista de gasolina corriente

Fuente: SICOM. Elaborado por CREG.

Excepto para Bogotá, de acuerdo con los niveles del IHH referenciados, las demás ciudades analizadas se encuentran actualmente en un nivel de concentración alto (mayor al 25%).

La cuarta columna presenta las diferencias entre el escenario actual y el escenario de Integración para cada ciudad. El principal cambio en los niveles de concentración de las ciudades analizadas se presenta en Bucaramanga, donde la participación actual de TERPEL es elevada (71,6% de la distribución de gasolina corriente). Una eventual integración incrementaría el nivel de concentración de 56,9% a 93,3%.

Conclusión:

En las condiciones actuales los mercados relevantes mayoristas, en promedio están medianamente concentrados (22,7%). Los únicos dos mercados relevantes mayoristas que no se encuentran altamente concentrados hoy en día son la Costa Atlántica y el Gran mercado del Interior.

En un escenario de toma de control de las estaciones de servicio de EXXONMOBIL por parte de TERPEL, los mercados relevantes en promedio estarían altamente concentrados, de acuerdo con el IHH (40%). En particular, los valores de los mercados relevantes mayoristas de Nariño, Caquetá, Cesar y zona aledaña y Gran mercado del Interior aumentarían su concentración a niveles que ponen en riesgo la formación de un precio competitivo.

Para los mercados de las principales ciudades con régimen de libertad vigilada, se incrementan los niveles de concentración de manera Importante.

Finalmente, se enfatiza que el alcance del presente concepto está asociado directamente al análisis de concentración, y la metodología de mercados relevantes que aplica la CREG se basa precisamente en los efectos observados de la concentración sobre precios. Sin embargo, la formación de precios en el mercado también es contingente en otros aspectos como la desafiabllidad del mercado, que un análisis de concentración no puede explorar, y que requieren un examen de las prácticas comerciales (estén o no formalizadas a través de contratos) y en particular de los efectos de la Integración vertical en el negocio.

La CREG no está en posición de conceptuar sobre el grado de desafiabllidad del mercado, dado que aún está desarrollando las metodologías de análisis pertinentes. Específicamente, con respecto al tema de las relaciones comerciales en la cadena de distribución de combustibles líquidos, la Comisión no se ha pronunciado oficialmente. Sin embargo, en 2016 se contrató un estudio que desarrolla un análisis de las condiciones comerciales entre mayoristas y minoristas. Los resultados del estudio se ponen a disposición de la Superintendencia en archivo anexo.

Cordialmente,

GERMÁN CASTRO FERREIRA

Director Ejecutivo

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Al respecto, el Decreto 1073 de 2015, establece como obligación de los distribuidores minoristas: “Exhibirla marca comercial del distribuidor mayorista del cual se abastece, en el caso de la estación de servicio automotriz y fluvial. Asimismo no podrá vender combustibles líquidos derivados del petróleo de otra marca comercial diferente a la que tenga exhibida, excepto para las estaciones de servicio automotriz y fluvial ubicadas en los municipios definidos como zona de frontera, los cuales estarán sometidos a las disposiciones que sobre el particular expida el Ministerio de Minas y Energia”.

2. Los volúmenes reportados en la Tabla 2, incluyen los siguientes productos: Aceite Liviano de Ciclo, Diésel Ecológico, Diésel (nacional e importado), Avigas, B100, Biodiesel Corriente, Biodiesel Extra, Diésel Marino, Electrocombustible, Etanol, Fuel Oil No. 4, Gasolina Comente (nacional e importada), Gasolina Comente Oxigenada, Gasolina Extra, Gasolina Extra Oxigenada, Jet Fuel (nacional e importado), Kerosene y Xileno. Se debe aclarar además que los productos diferentes a gasolina y diésel (y sus respectivas mezclas) no superan el 0,28% de participación sobre el total de producto vendido para ningún año, durante el periodo analizado.

3. Departamento de Justicia de los Estados Unidos (https://www.justice.gov/atr/herfindahl-hirschman- indexl - Consultado el 30-03-2017.

ANEXO.

Anexo 1. Plantas de abastecimiento conectadas y no conectadas en Colombia

Fuente: SICOM. Elaboración CREG.

Anexo 2. Plantas de abastecimiento conectadas y no conectadas en Colombia

Fuente: SICOM. Elaboración CREG.

Anexo 3. Resultado del método de conglomerado. Distancia entre municipios con plantas mayoristas y los precios promedio de diésel y gasolina corriente

Fuente: Estudio de mercados relevantes. Elaborado por Econometría S.A.

Anexo 4. Mapa de Mercados relevantes de distribución mayorista de combustibles líquidos - ACPM y gasolina corriente -