CONCEPTO 63 DE 2014

(marzo)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Su comunicaciones con Radicado CREG TL-2014-000063 y E-2014-003262.

Respetado XXXXX:

En las comunicaciones de la referencia usted nos informa sobre algunas posibles conductas violatorias de la regulación vigente relacionada con la prestación del servicio mediante cilindros, y nos consulta sobre lo siguiente:

“1. La empresa MONZAGAS, existe legalmente?

2. Los cilindros son universales, sin placa, venezolanos, pulidos y soldados,...La policía debe decomisarlos? favor medidas a tomar.

3. Medidas de prevención en los sitios de expendio.”

En atención a sus consultas, se debe precisar en primer lugar que la Comisión de Regulación de Energía y Gas tiene competencia para expedir la regulación de los sectores de electricidad y gas combustible, en el contexto de servicios públicos domiciliarios, según las funciones señaladas en las leyes 142 y 143 de 1994.

Frente a consulta del numeral 1 se debe precisar que las actividades de distribución y/o comercialización minorista de GLP se encuentran reguladas a través de la Resolución CREG 023 de 2008, modificada por la Resolución CREG 165 de 2008 y por la Resolución CREG 177 de 2011. Dichas actividades han sido definidas de la siguiente forma:

“Distribución de GLP: Actividad que comprende las actividades de: i) Compra del GLP en el mercado mayorista con destino al usuario final, ii) flete desde los puntos de entrega directa del producto o los puntos de salida del sistema de transporte hasta las plantas de envasado, iii) envasado de cilindros marcados y iv) operación de la planta de envasado correspondiente. Comprende además las actividades de flete y entrega de producto a granel a través de tanques estacionarios instalados en el domicilio de los usuarios finales y de venta de cilindros a través de Puntos de Venta.

Comercialización Minorista de GLP: Actividad que consiste en la entrega de GLP en cilindros en el domicilio del usuario final o en expendios. Incluye la compra del producto envasado mediante contrato exclusivo con un distribuidor, cuando aplique, el flete del producto en cilindros, la celebración de los contratos de servicios públicos con los usuarios y la atención comercial de los usuarios. Cuando la comercialización de GLP se realiza a través de redes locales de gasoductos está sujeta a la Resolución CREG 011 de 2003, o aquella que la modifique o sustituya.”

El objetivo de dicha regulación es asegurar que la prestación del servicio de GLP la realice solamente empresas debidamente establecidas, constituidas y registradas como empresas de servicios públicos, mediante un esquema de parque de cilindros marcados propiedad de estas empresas; que la prestación del servicio se realice de forma segura y de calidad para los usuarios; creando condiciones e instrumentos para la operación eficiente y segura de la distribución y la comercialización minorista de GLP; y exigiendo normas y especificaciones técnicas aplicables a cada una de las actividades que comprenden la distribución y comercialización minorista de GLP.

Se debe resaltar que conforme a lo dispuesto en la Resolución CREG 178 de 2011 se encuentra prohibida la circulación de cilindros universales⁽¹⁾ con o sin gas, así como la prestación del servicio público domiciliario de GLP en cilindros universales.

De acuerdo con lo anterior, en dicha regulación, se establecen las obligaciones del distribuidor de GLP en la compra del producto a los comercializadores mayoristas, en el flete del producto, en el envasado de cilindros, en la marcación de cilindros de su propiedad, en el reporte y uso de la marca que identifica los cilindros de su propiedad, en la tercerización del servicio de comercialización minorista y en relación con la atención de los puntos de venta y de los usuarios del servicios de GLP ya sea a través de cilindros o por tanque estacionario.

La vigilancia del cumplimiento de la normativa legal y regulatoria a la cual se sujetan las actividades de distribución y/o comercialización minorista por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios está a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en virtud de lo previsto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Cualquier evento que usted conozca relacionado con el incumplimiento de las obligaciones y en general de la normativa a la cual se sujeta la prestación de este servicio público usted puede formular la correspondiente denuncia ante dicha entidad.

Ahora, frente a la consulta en relación con la empresa Monzagas, una vez revisada la información del Sistema Único de Información – SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (www.sui.gov.co), la empresa Monzagas S.A. E.S.P. presta el servicio público domiciliario de GLP en cilindros y la misma se encuentra activa y en operación.

Se debe tener en cuenta que los agentes autorizados para la prestación de los servicios públicos domiciliarios son aquellos previstos en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y así se refiere a los agentes que pueden desarrollar la actividad de distribución y/o comercialización minorista de acuerdo con la Resolución CREG 023 de 2008.

Frente a su segundo interrogante, se debe aclarar que en ejercicio de las atribuciones legales no le corresponde a la Comisión establecer o asignar competencias a las autoridades administrativas que ejercen funciones de policía administrativa o judicial.

Sin embargo, se debe considerar el caso de que terceros que no tengan la calidad de empresas autorizadas para la prestación del servicio del público de GLP en relación con las actividades de distribución y comercialización minorista y presten el servicio de forma anómala e irregular. Estas conductas pueden recaer en algún tipo penal o en contravenciones de orden policivo.

Ahora, para el caso de estas conductas desde el punto de vista policivo-administrativo, en virtud de lo previsto en la Ley 1151 de 2007, en concordancia con las facultades regulatorias previstas en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, la Comisión expidió la Resolución CREG 177 de 2011. En el artículo 5 señaló que a partir del 1 de julio de 2012 está prohibida la circulación de cilindros universales, con o sin gas, en todo el territorio nacional; disposición que fue reiterada en la Resolución CREG 178 de 2011.

Frente a esta prohibición, la Comisión ha considerado que ésta además de tener un carácter regulatorio en relación con la afectación de la prestación del servicio que se puede presentar frente a su violación, la misma tiene efectos dentro de las normas de policía dadas las particularidades así como la relación que elementos tales como el gas y en especial el cilindro tienen dentro de la seguridad y orden público de los municipios. Esto de acuerdo con los fines perseguidos, así como el alcance de las atribuciones otorgadas en el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, por lo que de acuerdo con estos efectos en relación con la seguridad ciudadana y el orden público, frente a dicha prohibición en concordancia con las normas nacionales, departamentales y municipales en materia de policía, les corresponde a las autoridades que ejercen la función de policía (competencia de autoridades administrativas de policía en orden nacional y municipal) y las actividades de policía (ejercicio de la fuerza), es decir, alcaldes y policía nacional, hacer cumplir esta prohibición.

En cuanto a la aplicación de esta prohibición, es claro que en ejercicio de la función de policía, las autoridades administrativas ya sean del orden nacional y municipal deben expedir o adecuar las medidas correctivas y sancionatorias por el incumplimiento de esta prohibición, así como establecer el procedimiento de acuerdo con lo dispuesto en sus normas de policía (código de policía nacional o municipal). Lo anterior toda vez que el ejercicio de la función de policía se encuentra supeditado al poder de policía, por lo que las atribuciones de las autoridades municipales no pueden exceder el ámbito de la prohibición.

Esto no se debe confundir con la posibilidad de establecer algún tipo de autorización o restricción para la prestación del servicio, debido a que esto desbordaría el ámbito de la prohibición, como de las normas de la Ley 142 de 1994.

En cuanto a la ejecución material de las normas legales dictadas en ejercicio del poder de policía y de función de policía relacionadas con las incautaciones de cilindros universales que se realicen por parte de la policía nacional por el incumplimiento de esta prohibición, éstas se sujetan a los lineamientos hechos en estas normas de policía, toda vez que las disposiciones regulatorias no hacen parte de las competencia del ejercicio de las funciones o actividades de policía.

De acuerdo con lo anterior, a nivel municipal corresponde a las autoridades de policía realizar las gestiones necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones administrativas expedidas por los organismos de carácter nacional. En esta medida la CREG, en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley y además por razones de seguridad en relación con la prestación del servicio, se limitó a establecer la prohibición de circulación de cilindros universales con GLP.

Los antecedentes a estas consideraciones están relacionadas con lo previsto en la Ley 1151 de 2007 donde la CREG implementó un mecanismo centralizado, administrativo y operativo, a través del cual los distribuidores compraron los cilindros universales a los usuarios del servicio, los recogieron, y los enviaron para su destrucción o adecuación a fábricas certificadas, todo bajo los reglamentos técnicos que para el tema de cilindros expidió el Ministerio de Minas y Energía, en ejercicio de su función contenida en el numeral 1 del artículo 67 de la Ley 142 de 1994.

Al haberse alcanzado las metas de reemplazo del parque universal en poder de los usuarios del servicio, y finalizado oficialmente el cambio de esquema, desde el 31 de diciembre de 2011 la CREG prohibió, en todo el territorio nacional, el uso de cilindros universales para prestar el servicio y, desde el 30 de junio de 2012, prohibió su circulación, con y sin gas.

Es por esto que los elementos que se incauten en virtud del incumplimiento de esta prohibición deben ser dispuestos de acuerdo con lo previsto en las normas de policía nacional o municipal, en virtud de las medidas que se adopten en cada caso particular y concreto, toda vez que estos elementos no se encuentran aptos para la prestación del servicio público domiciliario de GLP.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que si el decomiso de cilindros universales se le hace a una empresa de servicios públicos domiciliarios que realice la actividad de distribución, esta situación debe ser informada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que actúe en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994.

Finalmente y frente a su consulta del numeral tercero relacionada con los “sitos de expendio” la Resolución CREG 023 de 2008 prevé que dentro de las actividades de distribución y/o comercialización minorista de GLP se tienen en cuenta las siguientes definiciones:

“Depósito de cilindros de GLP: Centro de acopio, destinado al almacenamiento de cilindros de GLP como mecanismo operativo de la actividad de Comercialización Minorista a usuarios finales. Sus características técnicas deben corresponder a las establecidas en el Reglamento Técnico vigente expedido por el Ministerio de Minas y Energía y debe contar con la aprobación vigente de las autoridades competentes.” (Resaltado fuera de texto)

“Expendio de Cilindros de GLP: Instalación dedicada exclusivamente a la venta de cilindros de GLP a usuarios finales para garantizar la continuidad en la prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP. Sus características técnicas deben corresponder a las establecidas en el Reglamento Técnico vigente expedido por el Ministerio de Minas y Energía y debe contar para su operación con la aprobación vigente de las autoridades competentes.” (Resaltado fuera de texto)

“Punto de Venta de Cilindros de GLP⁽²⁾: Instalación para la venta de cilindros de GLP a usuarios finales, localizada dentro de los predios de otro establecimiento comercial no dedicado exclusivamente a esa actividad, el cual ha sido autorizado para el efecto por el Ministerio de Minas y Energía y cuenta con la aprobación vigente de las autoridades competentes.” (Resaltado fuera de texto)

De acuerdo con las anteriores definiciones y con base en el esquema regulatorio previsto para la prestación del servicio de GLP, dentro de las actividades de distribución y/o comercialización minorista, ya sea que ésta se realice por parte de un agente de forma conjunta o individualmente separada, el almacenamiento que se realiza de los cilindros, ya sea en las plantas de envasado dentro de la actividad de distribución minorista o en los depósitos, expendios o puntos de venta en la comercialización minorista, se sujeta a reglamentación técnica en la cual se fijan las condiciones mínimas de seguridad desde el punto de vista técnico que se deben cumplir a fin de garantizar la protección a la comunidad de los riesgos asociados al almacenamiento de GLP en cilindros.

A través de la Resolución 180581 de 2008, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Reglamento Técnico para Plantas de Envasado de Gas Licuado del Petróleo. Este acto administrativo ha sido modificado entre otras por las resoluciones 182049 de 2008, 180302 de 2009 y 182254 de 2009 expedidas por esa misma Cartera.

Este reglamento tiene como objeto prevenir riesgos que puedan afectar la seguridad, la vida, la salud y el medio ambiente en desarrollo de las actividades de envasado de GLP en cilindros utilizados en la prestación del servicio público domiciliario y/o cargue de cisternas destinadas a servir Tanques Estacionarios. De la misma forma, este reglamento es de obligatorio cumplimiento para todas las Plantas de Envasado de GLP.

Para el caso de los requisitos técnicos que deben cumplir los depósitos, expendios y puntos de venta de cilindros de GLP, el Ministerio de Minas y Energía expidió el Reglamento Técnico aplicable a los tanques estacionarios de GLP instalados en los domicilios de los usuarios finales, a los depósitos, expendios y puntos de venta de cilindros de GLP mediante Resolución 180780 de 2011.

Ahora, dentro de la normativa que debe ser atendida por estos sitios dentro del desarrollo de estas actividades, se deben considerar las normas de las entidades territoriales (municipios o departamentos) que en materia de seguridad, espacio público, urbanismo, planes de ordenamiento territorial, entre otras, se expidan en el marco de sus competencias. Esto en concordancia con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 142 de 1994.

Por lo anterior, le sugerimos consultar al Ministerio de Minas y Energía las inquietudes que tenga sobre el alcance, vigencia y la aplicación de estos reglamentos o a la entidad territorial en cada caso particular si su consulta se relaciona con la aplicación de normas territoriales en las que se exijan permisos o se hagan exigencias en relación con el uso del suelo o demás permisos municipales por razones de seguridad para la realización de este tipo de actividades.

Finalmente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, le compete a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejercer la vigilancia y control de los reglamentos técnicos, por lo que dicha entidad debe verificar en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control el incumplimiento de esta normativa por parte de los agentes.

El presente concepto se emite en virtud de lo previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en el numeral 24 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

Cordialmente,

CARLOS FERNANDO ERASO CALERO

Director Ejecutivo

NOTAS AL FINAL:

1. De acuerdo con la Resolución CREG 178 de 2011 se definieron los “Cilindros Universales Remanentes” como: Son los cilindros del parque universal que, una vez terminado el Período de Transición, permanecen en el mercado y aún no han sido objeto de destrucción y/o adecuación por parte de un Distribuidor

2. De acuerdo con lo señalado en el Artículo 4o de la Decreto 4299 del 25 de Noviembre de 2005, en las estaciones de servicio automotriz también podrá operar la venta de GLP en cilindros portátiles con destino al servicio público domiciliario, caso en el cual se sujetarán a la reglamentación específica que establezca el Ministerio de Minas y Energía.