Resolución 505_13 de 2025 CREG
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RESOLUCIÓN 505 013 DE 2025
(septiembre 26)
<Publicado en la página web de la CREG: 13 de noviembre de 2025>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por GAS ZIPA S.A.S. E.S.P., en contra de la liquidación oficial No. LO2022R105004_0037 por concepto de contribución especial de la vigencia 2022, a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas- CREG, establecida a partir de la Resolución CREG No. 105 004 de 2022.
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS -CREG-
En uso de sus facultades legales y constitucionales, en especial las conferidas por las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994, y el Decreto 1260 de 2013, y
CONSIDERANDO QUE:
La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) de acuerdo con las leyes 142 y 143 de 1994, tiene bajo su competencia la función de regulación de las actividades que desarrollan los distintos agentes económicos que participan en los subsectores de gas combustible y de energía eléctrica.
El artículo 14 de la Ley 689 de 2001, creó el Sistema Único de Información (SUI), que debe establecer, administrar, mantener y operar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), se surtirá de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, y que tiene, entre otros propósitos legales, el de apoyar las funciones asignadas a las comisiones de regulación, como la CREG.
Las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de poner a disposición de la SSPD su información financiera certificada, a través del SUI, la cual deberá cumplir con los requisitos de calidad y oportunidad señalados por la SSPD.
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y los numerales 16 del artículo 7o, y 18 del artículo 8o del Decreto 1260 de 2013 facultan a la CREG en calidad de sujeto activo, para liquidar y cobrar anualmente una contribución especial a las entidades sometidas a su ámbito de regulación, para recuperar los costos de regulación en que incurre, con una tarifa máxima del uno por ciento (1%) sobre el valor de la base gravable, determinada a partir de la información financiera reportada por el regulado en el sistema SUI, el cual podrá ser adicionado, con los gastos operativos, en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las Comisiones, de conformidad con el parágrafo 2 del mismo artículo.
El artículo 5o de la Ley 1066 de 2006 establece que las entidades públicas, que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano, y que, en virtud de estas, tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor.
Mediante la Resolución CREG 105 004 de 2022 se señaló el porcentaje de la contribución especial que deben pagar las personas prestadoras del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo (GLP), sometidas al ámbito de regulación de la CREG en el año 2022, así como el aforo de los contribuyentes y la liquidación de la contribución especial para cada una de las empresas que reportaron su información financiera en el SUI administrado por la SSPD.
La recurrente GAS ZIPA S.A.S. E.S.P. (en adelante GAS ZIPA), de conformidad con lo dispuesto en la Resolución CREG 105 004 de 2022, fue notificada por la CREG el 10 de marzo de 2023, conforme a los mecanismos previstos en la ley, del contenido de la liquidación oficial N° LO2022R105004_0037 por concepto de contribución especial para la vigencia 2022.
Encontrándose dentro del término legal, mediante escrito presentado en la CREG el 17 de marzo de 2023, radicado en el sistema de gestión documental con el número de interno E2023004809, la Dra. DORA MARIÑO FLÓREZ identificada con Cédula de Ciudadanía N° 41.555.047 y Tarjeta Profesional N° 12.753 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura en su calidad de apoderada de GAS ZIPA, acreditó debidamente el derecho de postulación otorgado, y presentó recurso de reposición contra la liquidación oficial N° LO2022R105004_0037.
I. EL RECURSO DE REPOSICIÓN
1.1. PROCEDENCIA DEL RECURSO
La recurrente presentó el recurso de reposición contra la liquidación oficial N° LO2022R105004_0037, establecida a partir de la Resolución CREG No. 105 004 de 2022, por medio de la cual se determinó la contribución especial señalada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a favor de la Comisión, para la vigencia 2022.
El recurso fue interpuesto el 17 del marzo de 2023, es decir, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación, de acuerdo con el artículo 113 de la Ley 142 de 1994.
Es así como, al dar cumplimiento a los requisitos previstos en el artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se admite este recurso, por lo que la CREG procede a resolver de fondo y pronunciarse respecto de las inconformidades planteadas por el recurrente, motivando los aspectos de hecho y de derecho que la sustentan.
1.2. PETICIÓN
La recurrente, GAS ZIPA realiza la siguiente solicitud en su recurso:
"DORA MARIÑO FLÓREZ, abogada en ejercicio identificada con la CC 41.555.047 de Bogotá, titular de la T.P. 12.753 del CSJ, apoderada de la sociedad GAS ZIPA SAS ESP, nit 860.026.070, conforme al poder otorgado por su representante legal el cual acompaño, mediante el presente, interpongo recurso de reposición contra la LIQUIDACIÓN OFICIAL contribución especial año 2022 No. LO2022R105004_0037, notificada por aviso con fecha 10 de marzo de 2023, con el fin de que sea revocada."
1.3. RAZONES Y FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REPOSICIÓN
Los fundamentos de la recurrente se exponen a continuación:
"MOTIVOS DE INCONFORMIDAD: HECHOS POR LOS CUALES SE DEBE REVOCAR LA LIQUIDACIÓN RECURRIDA:
El pasado 10 de marzo de 2023, GAS ZIPA S.A.S. E.S.P. fue notificada de la Liquidación Oficial No. LO2022R105004_0037, mediante la cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG– fijó el valor de la contribución especial correspondiente a la vigencia 2022 en la suma de TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS DIECINUEVE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($384.319.850).
No obstante, dicha liquidación se expidió sin la debida motivación, en la medida en que la parte considerativa del acto se limitó a enunciar de manera genérica la tarifa aplicable y el valor global de la base gravable, sin detallar ni discriminar las cuentas de gastos de funcionamiento ni los rubros operativos que fueron incorporados. La ausencia de esta explicación técnica y jurídica impide conocer los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al cálculo, lo cual vulnera el principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política y el derecho fundamental al debido proceso.
La jurisprudencia constitucional (Sentencia SU-250 de 1998) y del Consejo de Estado (Exp. 0685-2010) ha precisado que la motivación de los actos administrativos no es un simple requisito formal, sino un elemento de fondo indispensable para la validez del acto, en cuanto garantiza el control ciudadano, la transparencia administrativa y el ejercicio efectivo del derecho de defensa. Un acto carente de motivación suficiente configura una causal de nulidad por expedición irregular.
De otra parte, la liquidación recurrida se elaboró con base en una base gravable inconsistente, pues se incluyeron en ella rubros que corresponden a gastos operativos o costos de producción (cuenta 7 del PUC), los cuales no pueden confundirse con los gastos de funcionamiento (cuenta 5) que constituyen, conforme al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la verdadera base gravable de la contribución especial. Solo de manera excepcional, y en proporción indispensable para cubrir faltantes presupuestales, pueden adicionarse algunos gastos operativos, circunstancia que tampoco fue claramente precisada ni justificada en la liquidación oficial.
La recurrente, consciente de que la información financiera reportada al SUI para el año 2021 contenía errores de clasificación, elevó ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) una solicitud de reversión voluntaria de dicha información. Este trámite ya fue autorizado para los años 2019 y 2020, y actualmente se encuentra pendiente de decisión respecto del año 2021. De prosperar la reversión, los estados financieros oficiales del SUI reflejarán correctamente los gastos administrativos y operativos, lo cual modificará sustancialmente la base gravable de la contribución 2022 y, por ende, el valor a pagar.
El artículo 91 del CPACA prevé que un acto administrativo en firme puede perder obligatoriedad cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho. Así ocurrirá en este caso si se actualiza la información financiera de 2021 en el SUI, lo que obliga a la CREG a ajustar la liquidación de la contribución en consonancia con la nueva realidad contable de la empresa.
En conclusión, la liquidación oficial impugnada presenta vicios que justifican su revocatoria:
1. Expedición irregular por falta de motivación suficiente, lo que vulnera el debido proceso y el principio de publicidad.
2. Errores en la base gravable por inclusión de gastos operativos no procedentes como gastos de funcionamiento.
3. Posible pérdida de ejecutoriedad del acto, ante la inminente reversión voluntaria de la información financiera de 2021 por parte de la SSPD.
Por lo anterior, la recurrente solicita a la CREG revocar la Liquidación Oficial No. LO2022R105004_0037 en su integridad, o en subsidio, suspender su decisión hasta tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resuelva de manera definitiva la solicitud de reversión de la información financiera correspondiente al año 2021.
II. CONSIDERACIONES DE LA CREG
Mediante la presente resolución se procede a resolver este recurso de reposición con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece una contribución de regulación para efectos de recuperar los costos del servicio de regulación atribuido a la CREG, cuya tarifa máxima no podrá ser superior al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables, porcentaje este que, podrá ser adicionado, con los gastos operativos, en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las Comisiones, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
El costo para la prestación del servicio de regulación por parte de la CREG está conformado, tanto por los gastos de funcionamiento, como los de inversión, establecidos para cada vigencia en el presupuesto anual decretado por el Congreso de la República, y detallado para la CREG en el anexo de decreto anual de liquidación del presupuesto para cada vigencia respectiva, el cual es expedido por el Presidente de la República a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para la definición de la tarifa aplicable a la contribución especial del año 2022, se tuvieron en cuenta las apropiaciones presupuestales aprobadas a favor de la CREG para la vigencia fiscal 2022, establecidas en la suma de TREINTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS DIEZ PESOS M/CTE ($39.971.850.410) en el anexo del Decreto 1793 de diciembre 21 de 2021(1).
De la apropiación presupuestal aprobada para la vigencia 2022, el valor que debe ser cubierto con el recaudo de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, es el correspondiente a la sumatoria de las apropiaciones aforadas como recursos 16 – Fondos Especiales, Sin Situación de Fondos – SSF, que ascienden a la suma de $34.610.226.602, que restándole las transferencias de excedentes al Fondo Empresarial, da como resultado un valor neto presupuestal base para la contribución especial 2022 de TREINTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CUATRO MILLONES CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS M/CTE. ($32.904.004.874).
Una vez realizado el análisis de la información financiera reportada al SUI, a efectos de depurar y establecer la base gravable y el monto de la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2022, a partir del presupuesto base neto de la CREG a recuperar como costo de prestación del servicio de regulación por $32.904.004.874 y la cobertura de éste por parte de las empresas reguladas, se determinó que era necesario hacer uso del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por cuanto, al conformar la base gravable para liquidar la contribución especial 2022, y al aplicar la tarifa del 1% como máxima permitida a los gastos de funcionamiento (menos las exclusiones señaladas en la ley), se recaudaría el valor DE TREINTA Y UN MIL CINCO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS M/CTE ($31.005.782.282), monto que es inferior al valor neto del presupuesto base de la contribución especial 2022, arrojando un faltante presupuestal de MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTIDÓS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE ($1.898.222.592).
Para cubrir dicho faltante, del total de gastos operativos ($33.164.039.693.362) se tomaron únicamente $189.822.259.178, (es decir, un 0,5723738% sobre el total de los gastos operativos reportados), valor que multiplicado por la tarifa del 1% da como resultado la porción del faltante de contribución especial 2022 por $1.898.222.592 (es decir, 0,0057237% del total de gastos operativos reportados), esta es por lo tanto, la proporción indispensable para cubrir el faltante presupuestal 2022 de la CREG, en los términos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, y fueron incluidos en la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2022, como se detalla a continuación:
Tabla 1 base gravable de la contribución especial de la vigencia 2022.
CONCEPTOS | BASE GASTOS DE ADMINISTRACIÓN | BASE GASTOS DE OPERACIÓN | TOTALES |
| TOTAL BASE GRAVABLE | 3.100.578.228.222 | 189.822.259.178 | 3.290.400.487.400 |
| 1% | 31.005.782.282 | 1.898.222.592 | 32.904.004.874 |
| PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO POR BASE | 94,23103% | 5,76897% | 100,00000% |
| TOTAL PRESUPUESTO 2022 | 32.904.004.874 | ||
| BASE GASTOS OPERATIVOS | 33.164.039.693.362 | ||
| PORCENTAJE ADICIONAL GASTOS OPERATIVOS | 0,0057237% | ||
| FALTANTE PRESUPUESTAL | 1.898.222.592 | ||
Toda la información referente al cálculo de la contribución especial vigencia 2022, se encuentra contenida y fue publicada en el sitio web oficial de la CREG en las resoluciones CREG 705 004 (consulta)(2) y CREG 105 004 (definitiva)(3) de 2022, y en los documentos D-705-004-2022 y D–105–003–2022 que las soportaron. Para el caso particular de los documentos de consulta, estos fueron objeto de publicidad para la presentación de observaciones y/o comentarios.
En consecuencia, a GAS ZIPA le fue liquidada para pago, la contribución especial a favor de la CREG de la vigencia 2022 a través de la liquidación oficial N° LO2022R105004_0037, por un valor de TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS DIECINUEVE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($ 384.319.850).
Esta liquidación oficial de la contribución especial a favor de la CREG para la vigencia 2022, le fue notificada por aviso a GAS ZIPA el 10 de marzo de 2023.
Ahora bien, la recurrente en su recurso señala una serie de presuntos yerros de la CREG, contenidos en el acto administrativo recurrido, los cuales se abordarán de la siguiente manera:
2.1. FRENTE A LA PRESUNTA EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA LIQUIDACIÓN OFICIAL POR AUSENCIA DE MOTIVACIÓN.
El reproche realizado por la recurrente para fundamentar la presunta falta de motivación de la liquidación recurrida, se resume en que a su juicio esta "NO precisó, incumpliendo su obligación de especificar, y discriminar con total precisión, los gastos de funcionamiento, por sus respectivas cuentas, las respectivas cifras unitarias, que totalizaron la base gravable; tampoco discriminó las cuentas ni cifras de las respectivas cuentas a considerar de los gastos operativos, indispensables para cubrir faltantes presupuestales, que según se afirma existieron y que totalizaron los gastos operativos utilizados como base gravable."(…) y que, además "omitió describir los fundamentos o razones fácticas y de derecho, que sustenten suficientemente los componentes, ítems contables, cuentas, valores que integraron la base gravable, que le permitió totalizarla en la cantidad de treinta y ocho mil cuatrocientos treinta y un millones novecientos ochenta y cinco mil pesos ($38.431.985.000.oo)"
Referente a la falta de motivación del acto administrativo, es importante precisar que la liquidación oficial es un acto relacionado con el cobro del tributo y no con su determinación, por lo que dicho acto administrativo hace parte de un elemento formal y no sustancial de la contribución, en la medida que hace parte del procedimiento que permite el recaudo efectivo de la contribución.
Es así como, el contribuyente, no puede limitarse al contenido del acto administrativo que le notifica el valor de la liquidación de la contribución individual, sino que, debe tener en cuenta todos los actos expedidos en el proceso de conformación de esta, el cual, como hemos venido afirmando, es de carácter público; y que, en el presente caso, comprende la Resolución CREG 105 004 de 2022 y del Documento CREG No. D–105–003–2022, publicados en el sitio Web de la Comisión.
El Consejo de Estado ha sido claro en señalar a través de su jurisprudencia que, si se acredita por parte de entidad, así sea de manera sumaria la motivación del acto administrativo, este no genera ningún vicio al acto administrativo, para lo cual, vale la pena remitirnos a la sentencia No11001-03-25-000-2010-00064-00 (0685-10) cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018), donde se establece:
"a) Actos administrativos particulares. Nuestra legislación es especialmente exigente en lo que se refiere a la fundamentación de los actos administrativos de contenido particular. En el artículo 35 del C.C.A. se establece al efecto que "…habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que deberá ser motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares".
b) Actos administrativos generales. Respecto de los actos administrativos de carácter general, en razón a su naturaleza y alcance, por regla general es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto, salvo que exista una disposición en la ley que ordene una motivación diferente, tal como lo precisado la jurisprudencia de esta Corporación".
Para el caso concreto se puede inferir con claridad, que la CREG cumplió de manera suficiente con la motivación del acto que establece la contribución.
Así mismo, en el capítulo 9, del Documento CREG No. D–105–003–2022, denominado "LIQUIDACIÓN CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PARA LA VIGENCIA 2022", se discrimina detalladamente el proceso adelantado para fijarla, desde el presupuesto neto de energía y gas para la vigencia 2022, el faltante presupuestal y la necesidad de dar aplicación al parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la base gravable de liquidación y el proceso de liquidación de la contribución especial para dicha vigencia, incluidos los elementos cuantitativos que se utilizaron en el mismo.
De tal manera que, la liquidación oficial sí detalla ampliamente el procedimiento de la aplicación de la normatividad y los hechos que la motivan, como se observa en el siguiente fragmento de sus consideraciones:
"El artículo 1o de la Resolución CREG N° 105_004 de 2022, señaló como tarifa de la contribución especial para el año 2022 el porcentaje del 1%, del valor de los gastos de funcionamiento de la entidad sujeta a regulación, con exclusión de los factores establecidos en la ley y en la jurisprudencia; así como la adición de los gastos operativos que sean indispensables para cubrir los faltantes presupuestales de la CREG, permitidos en el Parágrafo 2 del Artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de financiar el total del presupuesto neto apropiado para la CREG para la vigencia 2022 por parte de las empresas reguladas, la tarifa del 1%, que multiplicada pr el valor de la base gravable de cada contribuyente, da como resultado el valor a pagar por concepto de contribución especial." (Subrayado propio)
Ahora bien, respecto del detalle de las cuentas contables que conforman la base gravable, el señalado documento estableció lo siguiente:
"2.5 BASE GRAVABLE AÑO 2022
La base gravable (Bg) para la contribución 2022 se calculará según la siguiente fórmula para cada sujeto pasivo así: Bg = gf - ex [+go] 1 (1)
Donde:
gf: gastos de funcionamiento
ex: exclusiones
go: gastos operativos
Las exclusiones (ex) corresponden a los gastos operativos, las compras de electricidad, las compras de combustible, los peajes, y los siguientes conceptos:
Regla exceptiva1: [+go]: cuando se necesite cubrir faltantes presupuestales, los gastos operativos pueden ser adicionados a los gastos de funcionamiento, en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir el faltante presupuestal, conforme al párrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994:
"Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la superintendencia" (subrayado fuera del texto original).
Al ser necesario para la contribución especial del año 2022 hacer uso del párrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de adicionar los gastos operativos 2021 reportados por las empresas reguladas, se tendrán en cuenta los siguientes rubros:
Porción de gastos operativos adicionados a la base gravable:
(+) Compras en bloque y/o a largo plazo
(+) Compras en bolsa y/o a corto plazo
(+) Uso de Líneas, redes y ductos
(+) Gas Combustible
(+) Carbón Mineral
(+) ACPM, Fuel Oil
(+) Gastos de distribución y/o comercialización de gas combustible por redes
(+) Gastos de distribución y/o comercialización de gas licuado de petróleo - GLP
2.6 EXCLUSIONES GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Formarán parte de la base gravable de liquidación de la contribución especial 2022, la sumatoria de los valores certificados al SUI, por los prestadores en el Formato Complementario [900017] FC01-01 a FC01-07 "Gastos de Servicios Públicos", en la columna gastos administrativos de las taxonomías XBRL a 31 de diciembre de 2021, Concepto Total Gastos para cada servicio público objeto del servicio de regulación de la CREG, tomando como fecha de corte el 29 de noviembre de 2022. No formarán parte de la base gravable de la contribución especial 2022 los siguientes conceptos incluidos en el Formato Complementario [900017] FC01-01 a FC01-07 "Gastos de Servicios Públicos", en la columna gastos administrativos de 2021, las siguientes exclusiones de gastos de funcionamiento:
2.7 INFORMACIÓN FINANCIERA 2021 REPORTADA
Con corte al 29 de noviembre de 2022, las empresas reguladas presentaron información de sus estados financieros del año 2021 al SUI – SSPD, reporte XBRL, detallada a continuación:
Tabla 2 Detalle de tabla de información financiera contenida en el DOCUMENTO CREG N° D–105–003–2022.
(…)
11. LIQUIDACIÓN CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
Se entrega una plantilla con un ejemplo ilustrativo de liquidación de la contribución especial, se debe tener en cuenta la información financiera reportada en el SUI-SSPD con corte al 29 de noviembre de 2022:
| N° | ITEM | Operador | Concepto | Notación | Parcial | Subtotal | Total |
| 1 | GFB | Inicial | GASTOS DE FUNCIONAMIENTO (ADMINISTRATIVOS) | 85.000 | |||
| 2 | A | Menos | Impuestos | COL$ | (5.000) | (5.000) | |
| 3 | A1 | Impuesto a las ganancias corrientes | COL$ | (1.000) | |||
| 4 | A2 | Impuesto a las ganancias diferido | COL$ | (2.000) | |||
| 5 | A3 | Impuestos, tasas y contribuciones | COL$ | (2.000) | |||
| 6 | B | Menos | Deterioro | COL$ | (1.000) | (1.000) | |
| 7 | C | Menos | Depreciación | COL$ | (2.000) | (2.000) | |
| 8 | D | Menos | Amortización | COL$ | (2.000) | (2.000) | |
| 9 | E | Menos | Provisiones | COL$ | (5.000) | (5.000) | |
| 10 | E1 | Litigios y demandas | COL$ | (1.000) | |||
| 11 | E2 | Garantías | COL$ | (2.000) | |||
| 12 | E3 | Diversas | COL$ | (2.000) | |||
| 13 | F | Menos | Otros gastos | COL$ | (15.000) | (15.000) | |
| 14 | F1 | Comisiones | COL$ | (1.000) | |||
| 15 | F2 | Financieros | COL$ | (3.000) | |||
| 16 | F3 | Ajuste por diferencia en cambio | COL$ | (3.000) | |||
| 17 | F4 | Pérdidas por aplicación del método de participación | COL$ | (4.000) | |||
| 18 | F5 | Gastos diversos | COL$ | (2.000) | |||
| 19 | F6 | Donaciones | COL$ | (2.000) | |||
| 20 | G | Menos | Licencias, contribuciones y regalías | COL$ | (20.000) | (20.000) | |
| 21 | G1 | Secretaría Distrita del Medio Ambiente | COL$ | (2.000) | |||
| 22 | G2 | Ley 56 de 1981 | COL$ | (3.000) | |||
| 23 | G3 | Medio ambiente - Ley 99 de 1993 | COL$ | (1.000) | |||
| 24 | G4 | Regalías | COL$ | (1.000) | |||
| 25 | G5 | Licencia de operación del servicio | COL$ | (2.000) | |||
| 26 | G6 | FAZNI | COL$ | (3.000) | |||
| 27 | G7 | FAER | COL$ | (2.000) | |||
| 28 | G8 | Cuota de fomento de gas | COL$ | (2.000) | |||
| 29 | G9 | Comité de estratificación - Ley 505 de 1999 | COL$ | (1.000) | |||
| 30 | G10 | Concesiones y permisos ambientales y sanitarios - Artículo 25 Ley 142 de 1994 | COL$ | (2.000) | |||
| 31 | G11 | Otras licencias - Ley 142 de 1994 | COL$ | (1.000) | |||
| 32 | GFN | Subtotal | Neto GASTOS DE FUNCIONAMIENTO (ADMINISTRATIVOS) | COL$ | 35.000 | ||
| 33 | H | Más | Porción gastos operativos | COL$ | 4.000 | 4.000 | |
| 34 | H1 | Compras en bloque y/o a largo plazo | COL$ | 500 | |||
| 35 | H2 | Compras en bolsa y/o a corto plazo | COL$ | 400 | |||
| 36 | H3 | Uso de Líneas, redes y ductos | COL$ | 300 | |||
| 37 | H4 | Gas Combustible | COL$ | 400 | |||
| 38 | H5 | Carbón Mineral | COL$ | 500 | |||
| 39 | H6 | ACPM, Fuel Oil | COL$ | 600 | |||
| 40 | H7 | Gastos de distribución y/o comercialización de gas combustible por redes | COL$ | 700 | |||
| 41 | H8 | Gastos de distribución y/o comercialización de gas licuado de petróleo - GLP | COL$ | 600 | |||
| 42 | BG | Igual | BASE GRAVABLE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL | COL$ | 39.000 | ||
| 43 | TC | Por | Tarifa contribución especial (Art. 85 Ley 142 de 1994) | % | 1,00% | ||
| 44 | CE | Igual | CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A PAGAR | COL$ | 390 | ||
(…)".
De lo anterior, se tiene que la CREG no solo explicó detalladamente cual sería la fórmula a aplicar para establecer la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2022, sino que explicó los conceptos contables a tener en cuenta para su conformación discriminando los referentes a gastos administrativos con sus respectivas exclusiones (-), los conceptos contables que se tomarían al hacer uso del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 e incluso presentó un ejemplo ilustrativo de cómo sería la liquidación individual.
Así las cosas, no es dable aceptar que la motivación adecuada del acto administrativo implique para la CREG, transcribir en el acto administrativo que determina la liquidación individual de cada regulado, el desarrollo y contenido de los actos generales previos a su expedición, máxime cuando la Resolución CREG 105 004 de 2022 y el Documento CREG No. D–105–003–2022 detallan ampliamente las situaciones fácticas y de derecho que originaron el cobro de la contribución y la metodología para su cálculo.
En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad lo argumentado por la recurrente respecto de una presunta falta de motivación de la liquidación recurrida.
2.2. FRENTE A LA PRESUNTA INCONSISTENCIA DE LAS BASES GRAVABLES UTILIZADAS POR LA CREG, POR NO CORRESPONDER A GASTOS DE FUNCIONAMIENTO SINO A OPERATIVOS, QUE LEGALMENTE NO PUEDEN INCORPORARSE A LA BASE GRAVABLE, PARA SER TRATADOS COMO GASTOS ADMINISTRATIVOS.
El señalamiento realizado por la recurrente se fundamenta en que la liquidación recurrida fue realizada con base en información financiera erróneamente reportada por la recurrente, ante el SUI de la SSPD.
Sobre este particular, se recuerda que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en su numeral 85.2, establece que la contribución especial a favor de las comisiones se determina sobre una base gravable que corresponde a:
"los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente." (Subrayado y negrita propios)
Por otro lado, el artículo 14 de la Ley 689 de 2001 creó el Sistema Único de Información - SUI, el cual debe establecer, administrar, mantener y operar la SSPD, que el mismo se surte o alimenta de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, y que tiene, entre otros propósitos legales, el de apoyar las funciones asignadas a las comisiones de regulación como la CREG.
En concordancia con lo anterior, la SSPD emitió la Resolución 000321 del 10 de febrero de 2003 "Por la cual se regulan algunos aspectos del Sistema Único de Información – SUI- ", la cual, en su artículo segundo establece que "Una vez hayan vencido los plazos previstos en la normatividad vigente para el reporte de información, ésta se considerará oficial para todos los efectos previstos en la ley", con lo cual, queda claramente establecido que la fuente oficial de información que tiene la CREG para liquidar la contribución especial es aquella que se encuentra registrada dentro de los pazos previstos normativamente y en firme en dicho sistema, como efectivamente ocurrió para el caso que nos ocupa.
Se resalta que la CREG realiza el cálculo del valor de la contribución sobre la información reportada por los contribuyentes y, partiendo de la buena fe de estos, le da crédito a lo que estos reportan, por lo cual, si existe un error frente a la información registrada, este resulta imputable al regulado, que tiene la carga de registrar la información en las casillas correspondientes con la denominación dispuesta para diligenciar.
En el caso que nos ocupa, la recurrente acepta expresamente haber cometido el error en el registro de la información financiera a corte 31 de diciembre de 2021 ante el SUI, ocasionando que la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2022 realizada por la CREG, resultara en el valor que se recurre, alegando un posible vicio en la motivación de dicho acto administrativo por estar fundamentado en información que no corresponde a la realidad. En este punto, resulta importante traer a colación el aforismo "Nemo auditur propriam turpitudinem allegans" que traduce, nadie puede alegar su propia culpa a su favor.
En lo que corresponde a la liquidación de la contribución especial para la vigencia 2022 realizada a GAS ZIPA, está se hizo con la información que se encontraba reportada y en firme ante el SUI de la SSPD, al momento de su determinación y, por tanto, dicha liquidación se encuentra ajustada a la información financiera oficial vigente al momento de realizar la liquidación recurrida.
Pese a lo anterior y teniendo claro que la liquidación de la contribución especial para el año 2022, notificada a la recurrente, corresponde a la información financiera oficial al momento de su determinación, la CREG procedió a consultar con la SSPD lo siguiente:
"1.- Si para los años 2019 y 2020, ya aparece incorporada la información certificada atendiendo la autorización de reversión impartida por la SSPD en el comunicado 20232030866551 de 27 de febrero de 2023.
2.- Si GAS ZIPA SAS ESP se encuentra tramitando solicitud de reversión de la información financiera año 2021, y si ya existió autorización de la SSPD.
3.- En caso de haberse culminado este trámite, verificar si aparece en la plataforma del SUI DE LA SSPD la reversión de los estados financieros año 2021, atendiendo la autorización impartida por la SSPD y SI, consecuencialmente, son distintas las bases gravables atendiendo la CORRECTA información subida al sistema."
Al respecto, la CREG recibió respuesta emitida por la Coordinación del Grupo SUI para el Sector Energía y Gas de la SSPD, en la cual se indicó lo siguiente:
"1.- Si para los años 2019 y 2020, ya aparece incorporada la información certificada atendiendo la autorización de reversión impartida por la SSPD en el comunicado 20232030866551 de 27 de febrero de 2023.
RTA: Sí, el día 16 de marzo del 2023, fue reportada la información financiera correspondiente a los periodos 2019 y 2022.
2.- Si GAS ZIPA SAS ESP se encuentra tramitando solicitud de reversión de la información financiera año 2021, y si ya existió autorización de la SSPD.
RTA: Sí, 20232031310761 11 de abril del 2023 se aprobó la solicitud de reversión para el cargue financiero del periodo 2021 de cual adjunto la comunicación de aprobación.
3.- En caso de haberse culminado este trámite, verificar si aparece en la plataforma del SUI DE LA SSPD la reversión de los estados financieros año 2021, atendiendo la autorización impartida por la SSPD y SI, consecuencialmente, son distintas las bases gravables atendiendo la CORRECTA información subida al sistema."
RTA: Adjunto información financiera de 2021 certificada por GAS ZIPA después de la aprobación de la solicitud de reversión. Así mismo la nueva base gravable. Ver hoja "GLP".
Con base en lo anterior, se procedió a consultar nuevamente en el SUI, la información financiera a corte 31 de diciembre de 2021 de la empresa GAS ZIPA con la modificación efectuada, teniendo en cuenta que dicha modificación afecta directamente la liquidación de la contribución de la regulada.
Como quiera que la modificación de la información financiera se encuentra registrada en debida forma en el SUI, y que, de mantener la liquidación de la contribución especial a favor de la CREG liquidada a la regulada GAS ZIPA para el año 2022 conforme le fue notificada, sin acoger la modificación de dicha información, le causaría una afectación económica injustificada al contribuyente, se procedió a realizar una nueva liquidación oficial de la contribución especial que se detalla a continuación:
Tabla 4. Ejercicio de reliquidación liquidación oficial N° LO2022R105004_0037
| NOMBRE_EMPRESA | SERVICIO | FECHA_CERTIFICACIÓN | ||
| GAS ZIPA SAS ESP NIT 860026070 | GLP | 10/08/2022 | 17/04/2023 | |
| Total gastos | 41.400.165.000 | 5.145.408.000 | ||
| Ajuste por diferencia en cambio | - | - | ||
| Comisiones | - | - | ||
| Donaciones | - | - | ||
| Financieros | 1.756.258.000 | 1.756.258.000 | ||
| Pérdidas por aplicación del método de participación patrimonial | - | - | ||
| Litigios y demandas | - | - | ||
| Garantías | - | - | ||
| Diversas | - | - | ||
| Amortización | 143.677.000 | 143.677.000 | ||
| Depreciación | - | - | ||
| Deterioro | - | - | ||
| Impuesto a las ganancias corrientes | 600.562.000 | 600.562.000 | ||
| Impuesto a las ganancias diferido | - | - | ||
| Impuestos, Tasas y Contribuciones (No incluye impuesto de renta) | 67.940.000 | 67.940.000 | ||
| Gastos diversos | 399.743.000 | 399.743.000 | ||
| Secretaría Distrital del Medio Ambiente | - | - | ||
| Ley 56 de 1981 | - | - | ||
| Medio Ambiente - Ley 99 de 1993 | - | - | ||
| Regalías | - | - | ||
| Licencia De Operación Del Servicio | - | - | ||
| FAZNI | - | - | ||
| FAER | - | - | ||
| Cuota de Fomento de gas | - | - | ||
| Comité De Estratificación -Ley 505 De 1999 | - | - | ||
| Art 25 - Ley 142 - Concesiones, y permisos ambientales y sanitarios | - | - | ||
| Otras licencias Ley 142 de 1994 | - | - | ||
| Total gastos de funcionamiento | 38.431.985.000 | 2.177.228.000 | ||
| Gastos Operativos | 0,57237375% | - | - | 129.027.474 |
| Base Contribución | 38.431.985.000 | 2.306.255.474 | ||
| Base Contribución ajustada | 38.431.985.000 | 2.306.255.474 | ||
| Tarifa Contribución | 1% | 384.319.850 | 23.062.555 | |
| Contribución 2022 | 384.319.850 | 23.062.555 | ||
Tabla 5. Detalle gastos operativos
| Gastos Operativos | 10/08/2022 | 17/04/2023 |
| Compras en bloque y/o a largo plazo | - | - |
| Compras en bolsa y/o a corto plazo | - | - |
| Uso de Líneas, redes y ductos | - | - |
| Gas Combustible | - | 57.390.000 |
| Carbón Mineral | - | - |
| ACPM, Fuel Oil | - | - |
| Gastos de distribución y/o comercialización de gas combustible por redes | - | - |
| Gastos de distribución y/o comercialización de gas licuado de petróleo - GLP | - | 22.485.131.000 |
| Total Gastos Operativos | - | 22.542.521.000 |
Una vez revisados lo nuevos datos financieros, se encuentra que el valor de la contribución especial para el año 2022, que debe ser pagado por la regulada GAS ZIPA corresponde a la suma de VEINTITRÉS MILLONES SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MONEDA CORRIENTE ($23.062.555).
En este sentido, reiterando que no existe falsa motivación en el acto administrativo recurrido, pero teniendo en cuenta la reversión de la información financiera a corte 31 de diciembre de 2021, aprobada por la SSPD a la recurrente, y de conformidad con las anteriores consideraciones de este despacho frente a la posible afectación económica injustificada al contribuyente, se tiene que existe fundamento jurídico suficiente para exigir el pago de la contribución ajustando el valor de liquidación de la contribución especial del año 2022 a favor de la CREG, contenida en el documento LO2022R105004_0037 modificando la decisión inicial.
De persistir en la liquidación inicial, se causaría un daño injustificado a la recurrente por valor de TRESCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($361.257.295), razón suficiente para resolver favorablemente las solicitudes primera y segunda del recurso que se resuelve.
De las anteriores consideraciones y de acuerdo con el deber de la administración de ajustar sus decisiones, se concluye que resulta procedente reponer el acto administrativo recurrido por GAS ZIPA, y acceder a la petición de modificación de la liquidación, realizando el cálculo de esta en proporción al tiempo en que efectivamente prestó el servicio regulado para la vigencia 2022.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión 1405 del 26 de septiembre de 2025, acordó expedir esta resolución.
En virtud de lo expuesto anteriormente:
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. MODIFICAR la liquidación oficial N° LO2022R105004_0037 por concepto de contribución especial de la vigencia 2022, a favor de la CREG y a cargo de GAS ZIPA S.A.S. E.S.P. identificada con NIT 860.026.070 - 9, en la suma de VEINTITRÉS MILLONES SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MONEDA CORRIENTE ($23.062.555), de acuerdo con lo desarrollado en las consideraciones de la presente resolución.
PARÁGRAFO. Todas las estipulaciones y términos contenidas en la liquidación oficial de la contribución especial N° LO2022R105004_0037, no modificadas y/o aclaradas por la presente Resolución, permanecen en su integralidad y continúan vigentes.
ARTÍCULO 2o. PAGO. GAS ZIPA S.A.S. E.S.P. deberá pagar a la CREG la suma de VEINTITRÉS MILLONES SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MONEDA CORRIENTE ($23.062.555). Este valor deberá ser pagado dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de notificación de la presente resolución.
El pago debe efectuarse la cuenta corriente No. 285863536 del BANCO DE OCCIDENTE S.A., mediante consignación directa o transferencia electrónica a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, una vez efectuado el pago deberá enviarse el soporte al correo electrónico: contribución.cartera@creg.gov.co.
ARTÍCULO 3o. ORDENAR a la Subdirección Administrativa y Financiera de la CREG realizar los ajustes contables y de cartera correspondientes y la actualización de la información de la información cargada en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación, de resultar necesario.
ARTÍCULO 4o. NOTIFICAR a GAS ZIPA S.A.S. E.S.P. y a su apoderada DORA MARIÑO FLÓREZ, el contenido de la presente resolución, a los correos electrónicos: grupozipa2018@gmail.com; marioramirezpaez@gmail.com; domaflo247@hotmail.com y dmarino@dmflegales.com aportados como direcciones autorizadas de notificación para el presente caso, y entre ellos el autorizado para recibir notificaciones personales en el certificado de existencia y representación legal allegado con el recurso.
ARTÍCULO 5o. RECURSOS. Contra la presente resolución no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.C, a los 26 días del mes de septiembre de 2025.
KAREN SCHUTT ESMERAL
Viceministra de Energía, delegada Ministro de Minas y Energía
Presidente
ANTONIO JIMÉNEZ RIVERA
Director Ejecutivo
1. Decreto 1793 de 2021. Liquidación del presupuesto general de la nación para la vigencia 2022. https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_presupuestogralnacion/pgn2 022/decretopresupuesto2022
2. http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/1c09d18d2d5ffb5b05256eee00709c02/b4137a5233fe7ff50525890500755235?OpenDocument
3. http://apolo.creg.gov.co/Publicac.nsf/1c09d18d2d5ffb5b05256eee00709c02/4e40deb5742692d605258925007b3776?OpenDocument
