Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P., contra la resolución 051 de Abril 4 de 1997.

RESOLUCIÓN 116 DE 1997
(julio 10)
Diario Oficial No. 43.100 de 5 de agosto de 1997

COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS

Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P., contra la resolución 051 de Abril 4 de 1997.

LA COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por las Leyes 142 y 143 de 1994, y en desarrollo de los Decretos 1524 y 2253 de 1994.

CONSIDERANDO:

1o. Que mediante la resolución CREG-112 de 1996, la Comisión indicó las bases sobre las cuales aprobaría la fórmula tarifaria general que permitiría a las empresas comercializadoras determinar el costo de prestación del servicio de electricidad a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional y el procedimiento para definir esa metodología.

2o. Que mediante la resolución CREG-007 de 1997 se prorrogaron algunos plazos del cronograma establecido en la Resolución CREG-112 de 1996.

3o. Que mediante la resolución CREG-031 de 1997 la Comisión aprobó las fórmulas generales de costos y estableció la metodología para fijar el Costo Base de Comercialización.

4o. Que mediante la resolución CREG-051 de 1997 la Comisión fijó el Costo Base de Comercialización para la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P., aplicable a los usuarios regulados que estén conectados al Sistema de Transmisión Regional y/o Sistema de Distribución Local de la misma empresa.

5o. Que mediante escrito recibido el 15 de mayo de 1997, la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P., interpuso oportunamente recurso de reposición contra la resolución CREG-051 de 1997, mediante el cual solicita asignar los costos de comercialización definidos por la empresa y enviados en su oportunidad a la Comisión.

6o. Que los argumentos con los cuales la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P. sustenta el recurso de reposición interpuesto, son los siguientes:

Los costos definidos y presentados por la empresa están ajustados a la realidad administrativa y financiera de la misma. Los costos definidos en la resolución recurrida, no corresponden a la realidad económica de la empresa.

 No es factible para la ESSA ESP rebatir la fórmula de cálculo utilizada por la CREG, ya que se desconoce totalmente la metodología que permitió fijar un costo de comercialización de $2133/Factura ($ de diciembre de 1995).

7o. Que para resolver el recurso de reposición interpuesto, la Comisión considera:

7.1 Bases legales generales para aprobar el Costo de Comercialización de energía eléctrica.

Antes de examinar en detalle la argumentación de la Electrificadora de Santander, es del caso señalar que la Constitución, artículo 365, impone al Estado como criterio central en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten bajo condiciones de eficiencia económica. De allí que las Leyes 142 y 143 de 1994 establecen que uno de los criterios básicos que la Comisión debe considerar al fijar las fórmulas tarifarias, es el de eficiencia, el cual se define así: “Artículo 87.- Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

87.1.- Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente,…"

Del Art. 87 de la Ley 142 de 1994, al igual que de los artículos 3o y 6o de la Ley 143 de 1994, resulta claro el mandato de que los costos de comercialización que se reconocen a las empresas no corresponden a cualquier nivel y composición de costos. Las leyes asignan a la CREG la función de reconocer únicamente costos que obedezcan a criterios de eficiencia económica. El artículo 6o de la Ley 143 de 1994 establece: "… El principio de eficiencia obliga a la correcta asignación y utilización de los recursos de tal forma que se garantice la prestación del servicio al menor costo económico."

Por tanto, la recuperación de costos y gastos de operación por parte de los prestadores del servicio, está limitada constitucional y legalmente por la eficiencia, y corresponde a la Comisión tomar medidas para que a lo largo del tiempo se reduzcan los costos en que realmente incurran las empresas, con el fin de asegurar la eficiencia, a no ser que ya se encuentren en un nivel óptimo de eficiencia. En esa misma dirección, la Ley ordena a la Comisión tener en cuenta los costos de cada empresa y examinar los de otras que operen en condiciones similares, pero que sean más eficientes. Así, el artículo 92 de la Ley 142 establece: " …al definir en las fórmulas los costos y gastos típicos de operación de las empresas de servicios públicos, las comisiones utilizarán no solo la información propia de la empresa, sino la de otras empresas que operen en condiciones similares, pero que sean mas eficientes".

Del mismo modo el artículo 44 de la Ley 143 de 1994, reitera que tendrán que buscarse los costos que se darían en un mercado competitivo, lo que significa claramente que debe compararse la información dada por las empresas, con el propósito de determinar qué tarifas se producirían si hubiere multiplicidad de prestadores del servicio en un mismo mercado.

Estos mismos criterios se han desarrollado en varios países con el fin de beneficiar a los usuarios, dentro del concepto de regulación por comparación con los más eficientes, para tratar de encontrar los costos que se darían, si existiera competencia entre varias empresas.

7.2 Metodología utilizada por la Comisión para determinar el Costo de Comercialización:

Teniendo en cuenta estos mandatos constitucionales y legales, la Comisión diseñó una metodología de evaluación de eficiencia comparativa. Dado que la comercialización, como actividad separada de la de distribución, es nueva, no se conocían los costos asignables a esa actividad específicamente. Por eso la Resolución CREG 112 de 1996, solicitó esa información a las empresas como una primera base. Luego la Comisión dividió las empresas por grupos homogéneos, diferenciándolos por la escala de cada mercado. Dentro de cada grupo, la metodología permite encontrar cuáles son los costos comparativamente más eficientes.

En primer término es del caso señalar que los costos de comercialización corresponden a los costos máximos asociados con la atención a los usuarios regulados, con un esquema que incentiva la eficiencia de las empresas. Así está previsto en el numeral 2.6 del anexo uno de la resolución CREG-031 de 1997.

Desde el inicio de la actuación orientada a la aprobación de tales costos de comercialización, la Comisión indicó, mediante la resolución CREG-112 de 1996, artículo 8o literal a), que dentro de tales costos cada empresa debía expresar por separado los costos de lectura, precrítica, crítica, facturación, entrega de facturas, recaudo, atención de reclamos, cortes y suspensiones, reconexión, y los otros costos que pudiera justificar el comercializador. De esta manera tanto la resolución 112 de 1996 como la resolución 31 de 1997 son claras en indicar que la actividad de comercialización (y por ende los costos asociados con ella), es diferente de las actividades de la distribución, a la que suele estar asociada, así como de las actividades de transporte y de generación de electricidad.

Esa distinción de costos por actividad está ordenada por la Ley 142 en el artículo 91 cuando establece: "Para establecer las fórmulas de tarifas se calculará por separado, cuando sea posible, una fórmula para cada una de las diversas etapas del servicio".

A su vez la Ley 143 distingue con toda nitidez la comercialización de electricidad de las otras actividades relacionadas con este servicio, artículos 1o, 7o y 74.

Para efectos de hacer la comparación de eficiencia relativa de las empresas, se conformaron dos universos como antes se indicó. El criterio utilizado en la división de los mercados del país para efectos de comparación es la mediana con relación a la Escala, es decir, al Número de Facturas. Esto arrojó como resultado un universo A en el que se comparan Meta, Cundinamarca, Guajira, Magangué, Tuluá, Caquetá, Chocó, Pereira, Huila, Córdoba, Cauca, Quindío, Sucre y Electrocesar, y un universo B en el que se comparan Caldas, EPSA, Tolima, Norte de Santander, Nariño, Boyacá, Bolívar, Medellín, Bogotá, Cali, EADE, Santander y Atlántico.

La metodología utilizada por la CREG, contenida en el Anexo 2 de la resolución 31 de 1997 toma en cuenta los criterios de densidad, escala y productividad de mano de obra, dado que en la actividad de comercializar electricidad se presentan economías de aglomeración y de escala, y de otra parte reconoce que la situación actual de las empresas difiere entre ellas en materia de productividad.

La densidad del mercado de una electrificadora, que es una variable inversa con relación a la dispersión, es relevante en la determinación del costo base de comercialización. Mientras más baja sea la densidad, o lo que es lo mismo, más alta sea la dispersión de un mercado seleccionado de un mismo universo comparativo de empresas, más alto es su Costo Base de Comercialización por factura (Co*), al considerar constantes otras variables.

El criterio de economías de escala significa que el efecto parcial de un mayor número de facturas es un menor costo eficiente de comercialización por factura, por lo cual los usuarios deben beneficiarse de esa economía. Así lo ordena el numeral 7o del artículo 2o de la Ley 142.

El número de facturas por empleado como criterio de productividad incorporado en la metodología, significa que mientras más alto sea ese número con respecto al que exhiben otras empresas de su universo comparativo, más eficiencia relativa, con relación a ésta variable, exhibe la empresa en consideración. Por lo tanto, asumiendo constantes las demás variables, menor será su costo.

De acuerdo con los criterios antes expuestos, y tomando en cuenta diferentes universos de empresas, se determinó el costo base de comercialización por factura para cada empresa, que le permita realizar esa actividad en forma eficiente, teniendo presente además que sólo los costos asociados con la atención de la clientela conforman el componente de comercialización. Esto es válido para todos los comercializadores, puesto que la metodología es de aplicación general.

Ese costo base de comercialización por factura, concepto que en la fórmula de costos de comercialización prevista en el numeral 2.6 del Anexo Número Uno de la resolución CREG-031 de 1997 se denota como Co*, es un parámetro de la fórmula. Esta fórmula en conjunto determina el costo de comercialización de la respectiva empresa en cada periodo, el cual está sujeto a la variación acumulada en el índice de productividad del sector eléctrico. Para el primer periodo de regulación de 5 años, esta variación es del 1% anual. De esa manera se cumple el mandato legal, artículo 87 numeral 1o Ley 142, según la cual los aumentos de productividad deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo.

7.3 Alcance del estudio de costos de comercialización suministrado por cada empresa:

a) De acuerdo con la resolución CREG-112 de 1996, se solicitó un estudio sustentado y verificable de los costos de comercialización de cada empresa, estudio al cual se atuvo la Comisión, tomándolo como cierto y serio respecto al nivel y composición de esos costos. Por tanto, la veracidad o exactitud de la información suministrada por la empresa, no ha sido puesta en tela de juicio por la Comisión, la cual presume la buena fe de todas las personas que adelantan gestiones ante ella, tal como lo dispone el artículo 83 de la Constitución. Así estaba previsto adelantar la actuación administrativa correspondiente, según el artículo 13 de la resolución 112 de 1996.

Con base en la metodología prevista en la resolución CREG-031 de 1997 para determinar el costo de comercialización, tras asumir como cierto, verificable y sustentado el costo que presentó cada empresa, el análisis comprende una depuración de algunos rubros tales como márgenes de comercialización, retornos del capital y márgenes para cubrir riesgos en general, con la finalidad de hacer comparables distintos costos de las empresas de un mismo universo, sin que ello implique dejar de lado esos rubros de costos, puesto que finalmente la metodología los reconoce, aunque bajo un criterio objetivo, uniforme y neutral de eficiencia, como lo ordenan las leyes. Este criterio está constituido por el margen del 15% sobre el costo de comercialización eficiente obtenido para cada comercializador, tal como está dispuesto en el numeral 2o del Anexo 2, resolución 31 de 1997. En este orden de ideas la actuación de la Comisión no estuvo orientada a establecer si los costos presentados por las empresas, en general, eran o no ciertos, dada la presunción de buena fe, sino a ponderarlos con criterios de eficiencia para autorizar que sólo dentro de ese nivel puedan trasladarse a los usuarios.

Como resultado de aplicar la metodología descrita, el valor aprobado puede no coincidir con el costo en que la empresa incurre para realizar la actividad de comercialización, cuando opera en condiciones de ineficiencia relativa frente a otras empresas comparables.

Sobre la diferencia entre el Costo Base de Comercialización presentado y el aprobado para la Electrificadora de Santander:

Es cierto que para la recurrente se fijó un Costo Base de Comercialización inferior al que ella misma calculó, porque la CREG tiene la obligación de proteger a los usuarios regulados con tarifas que recuperen los costos eficientes de prestación del servicio, como lo disponen los artículos constitucionales 365 y 367, el 87 de la Ley 142 de 1994 y el 44 de la Ley 143 de 1994, entre varios otros. Pretender, como lo hace la recurrente, que todos los costos en que realmente incurra una empresa deben trasladarse tarifariamente al usuario sería desconocer abiertamente la exigencia superior que busca que se paguen solamente aquellos costos que se darían en un mercado competitivo. De prosperar la tesis de la recurrente no harían falta ni reglas ni autoridades en materia tarifaria y bastaría que alguien estableciera la veracidad de los gastos de las empresas para que éstas los convirtieran en tarifas.

El Costo Base de Comercialización aprobado por la CREG para la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P. mediante resolución CREG-051 del 4 de abril de 1997 se ajusta a la metodología de la resolución 031 de 1997 ANEXO NUMERO DOS, y corresponde a un costo que refleja el criterio de eficiencia comparativa ordenado por las leyes 142 y 143. En cambio, el presentado por el comercializador corresponde según la empresa al costo en que incurre al realizar la actividad de comercialización, sin que haya pasado todavía por el análisis de eficiencia comparativa adoptado por la CREG y señalado en la ley. En consecuencia, no es posible aceptar la solicitud del comercializador, puesto que la función de la CREG no es simplemente verificar que los costos correspondan a aquellos en que incurre la empresa e impartirles aprobación, sino el de que a los usuarios solo se trasladen costos de eficiencia.

ESSA presentó un costo de comercialización de $6808/Factura ($ de diciembre de 1996), el cual fue depurado con relación al rubro Subsidios no Reembolsados por la Nación, rubro que no forma parte del costo de comercialización. Adicionalmente, el costo se deja neto del riesgo de cartera incobrable y de la utilidad, de acuerdo con la resolución CREG-031 de 1997. Posteriormente, se realiza el análisis de eficiencia comparativa, en el cual se evidencia que la empresa está alejada de la frontera de eficiencia y por lo tanto experimenta un ajuste a su costo depurado. Sobre el valor eficiente arrojado por la metodología, se establece un margen del 15% para cubrir tanto los riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital comprometido.

7.5 Sobre el desconocimiento de ESSA E.S.P. de la metodología que permitió fijar un costo de comercialización de $2133/Factura ($ de diciembre de 1995).

Cabe indicar que en el Anexo Número Dos de la resolución CREG-031 del 4 de abril de 1997 se incluyó la metodología utilizada para fijar el Costo Base de Comercialización, y además la Comisión mediante la Circular No. 15 explicó el sentido y alcance de dicha metodología.

En consideración a lo anterior,

R E S U E L V E:

ARTÍCULO 1o. No revocar la resolución CREG-051 de 1997, la cual se confirma en todas y cada una de sus partes.

ARTÍCULO 2o. Notificar la presente resolución a ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A E.S.P. y hacerle saber que contra lo dispuesto en este acto no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

ARTÍCULO 3o. Esta resolución rige desde la fecha de su notificación y deberá publicarse en el Diario Oficial.

Dado en Santafé de Bogotá, a los 10 días del mes de Julio de 1997

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE,

Viceministro de Energía

Encargado de las funciones del Despacho del Ministerio de Minas y Energía

CARLOS CONTE LAMBOGLIA

Presidente

EDUARDO AFANADOR IRIARTE

Director Ejecutivo

2