Resolución 98 de 2013 CREG
DESCARGAS
RESOLUCION 98 DE 2013
(agosto 21)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Por la cual se resuelven los Recursos de Reposición interpuestos por EL FONDO NACIONAL DE REGALIAS y la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P., contra la Resolución CREG 011 de 2013 “Por la cual se aprueba el Cargo Promedio de Distribución por uso del Sistema de Distribución y el Cargo Máximo Base de Comercialización de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados, para el mercado relevante conformado por el municipio de Aguada ubicado en el departamento de Santander, según solicitud tarifaria presentada por PROVISERVICIOS S.A. E.S.P.”
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS
En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 142 de 1994, y en desarrollo de los Decretos 1524 y 2253 de 1994.
CONSIDERANDO QUE:
El numeral 14.28 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, definió el servicio público domiciliario de gas combustible como el conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible y estableció la actividad de comercialización como complementaria del servicio público domiciliario de gas combustible.
Según lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 142 de 1994, la construcción y operación de redes para el transporte de gas, así como el señalamiento de las tarifas por uso, se regirán exclusivamente por esa Ley.
El numeral 73.11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, atribuyó a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la competencia para establecer las fórmulas para la fijación de las tarifas del servicio público domiciliario de gas combustible.
El artículo 87 de la Ley 142 de 1994, estableció los criterios bajo los cuales se debe definir el régimen tarifario de las empresas de servicios públicos.
Mediante Resolución CREG-011 de 2003 se adoptó la metodología y criterios generales para determinar la remuneración de las actividades de distribución y comercialización de gas combustible y las fórmulas generales para la prestación del servicio público domiciliario de distribución de gas combustible por redes de tubería.
La empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P., mediante comunicación con radicado CREG E-2012-002005 del 8 de marzo de 2012, solicitó la aprobación de los cargos de distribución y comercialización de gas natural por redes en el mercado relevante compuesto por el municipio de Aguada en el departamento de Santander.
Conforme al Acuerdo No. 020 de 2011 el Fondo Nacional de Regalías – en Liquidación aprobó recursos para el proyecto de masificación de gas natural por redes para el municipio de Aguada en el departamento de Santander.
Mediante Resolución CREG 011 de 2013 la Comisión aprobó el Cargo Promedio de Distribución por uso del Sistema de Distribución y el Cargo Máximo Base de Comercialización de gas combustible por redes de tubería a usuarios regulados, para el mercado relevante conformado por el municipio de Aguada ubicado en el departamento de Santander.
2.1 PETICIÓN DEL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS.
El Fondo Nacional de Regalías – En Liquidación- mediante comunicación radicada en la CREG bajo el No. E-2013-003796, recibida el 03 de mayo de 2013, interpuso recurso de reposición contra la Resolución CREG 011 de 2013, con la siguiente petición:
“1. Se determine el Cargo de Distribución y Comercialización de Gas Combustible por redes para los mercados relevantes del municipio de Aguada, en el Departamento de Santander, de conformidad con las cifras aprobadas por el Consejo Asesor de Regalías, mediante el Acuerdo No. 020 del 21 de julio de 2011, para el proyecto FNR 33107.
2. Se discrimine y detalle la forma como se liquida el componente relativo al descuento de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo con las asignaciones aprobadas en el proyecto de inversión y los valores a girar por esta fuente.”
2.2 PETICIÓN DE PROVISERVICIOS S.A. E.S.P.
PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. mediante comunicación radicada en la CREG bajo el No. E-2013-004035, recibida el 09 de mayo de 2013, interpuso recurso de reposición contra la Resolución CREG 011 de 2013, con la siguiente petición:
“Solicitud de modificación de los gastos de AOM de distribución aprobado en el artículo 4 de la Resolución CREG 011 de 2013 y del cargo de distribución aprobado en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013:
1. REPONER, los Artículos 4, 5 de la resolución CREG No. 011 de 2013 y en consecuencia proceder a:
Con base en los planteamientos realizados, nos permitimos solicitar que se detalle el resultado de la aplicación del modelo DEA para el mercado relevante del municipio de Aguada, y en caso de haber sido acotado por los mercados de Cotorra, La Unión y/o Sabanas de Ángel, excluirlos de la base de datos del modelo DEA; así mismo que con base en los nuevos resultados se modifique el componente de Gastos AOM descrito artículo 4 de la Resolución CREG 011 de 2013 y en consecuencia se revoque y ajuste el componente de gastos AOM aprobado en el artículo 5 la Resolución CREG 011 de 2013.
Nos permitimos solicitar que se modifique el componente de inversión de PROVISERVICIOS S.A. ESP descrito en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013, en el sentido de reconocer el 100% de la inversión presentada en el cargo por Distribución de conformidad con los fundamentos en que se soporta el recurso.
A) MODIFICAR el componente de gastos AOM descrito en el Artículo 4 Res. CREG 011 DE 2013, RECONOCIENDO el 100% de los gastos solicitados por concepto de los gastos AOM en el cargo por distribución de conformidad con lo expuesto en los fundamentos de este escrito.
MODIFICAR el componente de inversión de PROVISERVICIOS S.A. ESP descrito en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013, en el sentido de reconocer el 100% de la inversión presentada en el cargo por Distribución de conformidad con los fundamentos en que se soporta el recurso.
B) AJUSTARSE en su integridad a los cargos solicitados y propuestos para este caso, según la solicitud tarifaria elevado por PROVISERVICIOS S.A. E.S.P.
2. PRONUNCIARSE sobre todas y cada una de mis solicitudes, indicando el fundamento legal, regulatorio y reglamentario, sobre el cual funda sus pronunciamientos.
3. FUNDAMENTO DE LAS PRETENSIONES.
3.1 ARGUMENTOS DEL RECURSO FONDO NACIONAL DE REGALÍAS.
El Fondo Nacional de Regalías – En Liquidación- argumenta lo siguiente:
En su oportunidad el Consejo Asesor del Fondo Nacional de Regalías, y previa viabilización efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, aprobó la asignación de recursos del Fondo Nacional de Regalías, hoy en liquidación, para el siguiente proyecto de inversión en el Sector de Gas, teniendo en cuenta los criterios señalados en el Acuerdo No. 007 del 14 de julio de 2006, así:
| Proyecto FNR | Nombre Proyecto | Acuerdo Aprobatorio Consejo Asesor de Regalias | Equidad Ejecutora | Valor FNR aprobado a Girar. | Valor confinanciación Proviservicios S.A E.S.P | Valor Total Proyecto | Vigencia |
| 33107 | Implementación de gas natural por redes para el municipio de Aguada Santander. | No. 020 del 21 de julio de 2011 | Alcaldia de Aguada, Santander | $651.648.941 | $322.304.130 | $973.953.071 | 2011 |
En concordancia con lo señalado en el artículo 6 del Acuerdo Sectorial 007 del 14 de julio de 2006 del Consejo Asesor de Regalías, y para la ejecución de los mencionados proyectos de inversión, la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, indica lo siguiente:
"(…) Articulo 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
(...) 87.9. Las Entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes.
Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos"
En este orden, debe tenerse en cuenta que los aportes no constitutivos de capital que realicen los municipios a las empresas de servicios públicos, no podrán ser incluidos como costos del servicio en el cálculo de la tarifa, toda vez que no pueden las entidades encargadas de la prestación del servicio obtener una remuneración por bienes o derechos que han sido aportados por el Estado, como es el caso de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
De esta manera, respecto de la Resolución 011 de 2013, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, relacionada con el Proyecto FNR 33107, se presenta el recurso, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:
1) Según lo señalado en el Acuerdo No. 020 del 21 de julio de 2011 del Consejo Asesor de Regalías, el proyecto cuenta con aportes del FNR y de cofinanciación, como se puede observar en el cuadro arriba señalado, pero al realizar la verificación de la resolución, se encuentra que estas cifras no coinciden con lo establecido en su artículo 2 "Inversión Base” relacionada con el Cargo de Distribución y Comercialización de Gas Combustible por redes para los mercados relevantes del municipio de Aguada, en el Departamento de Santander, que son base para la expedición de la resolución de la CREG.
2) Si bien en el parágrafo 1 del artículo 5 de la citada resolución de la CREG, se precisa que se tendrá en cuenta lo establecido en el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, para el cálculo de la tarifa a cobrar a los usuarios por el servicio, y en los artículos 5, 6 y 7 de la misma, se establece el Cargo Promedio de Distribución, el Cargo Máximo Base de Comercialización y la Formula Tarifaria aplicable según los señalado en la Resolución CREG - 011 de 2003, en la 'misma no se discrimina, ni se detalla la forma como se liquida el componente relativo al descuento de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, de acuerdo con las asignaciones aprobadas en el proyecto de inversión y los valores a girar por esta fuente.
3.1 Argumentos del Recurso Proviservicios S.A. E.S.P.
Proviservicios S.A. E.S.P. argumenta lo siguiente:
“PRIMERO: Que la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P., mediante comunicación con radicado CREG E-2012-002005 del 08 de Marzo de 2012, solicitó la asignación de los cargos de distribución y comercialización para el cálculo de la tarifa aplicable al mercado relevante del municipio de Aguada en el departamento de Santander, reportando a la CREG las proyecciones de demanda, las proyecciones de gastos de AOM de distribución y el programa de nuevas inversiones, clasificadas según el listado de unidades constructivas establecido en el Anexo No. 1 de la Resolución CREG 011 de 2003.
PROVISERVICIOS, al tenor de lo ordenado por los artículos 20 y 29 de la Resolución CREG-011 de 2003, el día 11 de marzo de 2012 publicó en un diario de amplia circulación síntesis de estudio de cargos que presentó a la Comisión, incluyendo la información prescrita por la Circular CREG 021 de 2003. Copia de esta publicación se remitió a la CREG.
SEGUNDO: Que la empresa Proviservicios SA ESP radico ante la Unidad de Planeación Minero Energética UPME, mediante comunicación N° 2012-126-000810-2, calculo y proyecciones de demanda de gas natural para el municipio de Aguada - Santander.
TERCERO: Que la COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS emitió la Resolución CREG-011 de 2013, por la cual aprueba el Cargo Promedio de Distribución y el Cargo máximo Base de Comercialización de gas combustible por redes a usuarios regulados, para el mercado relevante conformado por el municipio de Aguada en el departamento de Santander, según solicitud tarifaria presentada por la empresa PROVISERV1CIOS S.A. E.S.P, Notificada a esta E.S.P. el día 02 de Mayo de 2013.
CUARTO: Se interpone recurso de reposición con las siguientes peticiones: Reponer los artículos 4, 5 Resolución CREG 011 de 2013, teniendo en cuenta los siguientes argumentos:
QUINTO: RECONOCIMIENTO DE LOS CARGOS DE AOM
De conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios debe estar orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
Según lo establecido en el numeral 4 del artículo 87 Ibídem, “Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios. (Negrilla y Subrayado fuera de texto).
Bien es sabido que la estructuración de los gastos AOM está fundamentada en los gastos necesarios para prestar el servicio público a los usuarios tanto actuales como futuros del Sistema de Distribución. De esta manera, la CREG en su metodología reconoce gastos eficientes y no los reales, buscando que los prestadores realicen las gestiones necesarias para alcanzar la estructura de gastos propuesta. Sin embargo, con la estructura de gastos AOM propuesta por la Comisión en el artículo 4 de la Resolución CREG 011 de 2013 se dificulta la prestación del servicio en los términos de atención, calidad y continuidad definidos por la Regulación, sobrepasando de lejos la consideración de funcionamiento óptimo de eficiencia.
De esta manera, los gastos de AOM aprobados para el mercado de Aguada, determinados con un criterio de eficiencia económica bajo el modelo “DEA”, dificulta el cumplimiento del criterio de suficiencia financiera y no garantiza la recuperación de los costos y gastos propios de la operación y el mantenimiento necesarios para la prestación del servicio con unas condiciones mínimas en términos de seguridad, continuidad y calidad del servicio.
Resultados de la aplicación del modelo de frontera de eficiencia
Los documentos soporte de las resoluciones aprobatorias de cargos de distribución y comercialización de gas combustible por red, mediante los cuales la Comisión presenta el análisis desarrollado para determinar los cargos de distribución y comercialización de gas combustible por red, muestran entre otros, el resultado de la aplicación de la metodología de estimación de frontera para el reconocimiento de los gastos de AOM, detallando la muestra considerada, el puntaje obtenido por mercado para la actividad de distribución, y los mercados con los que el modelo comparó y acotó el gasto AOM particular (Benchmark). De esta manera, las empresas pueden conocer a qué mercados han sido referidos para acotar su mercado y en qué magnitud, o por el contrario a cuántos mercados sirve de referente en caso de resultar con un Score mayor o igual al 100%.
Para el caso de la Resolución CREG 011 de 2013, su documento soporte – Documento CREG 010 de 2013, presenta en el Cuadro 14 el resultado de aplicación del modelo DEA pero sin incluir la información del mercado en análisis - mercado de Aguada - lo que imposibilita tanto la identificación de los mercados a que ha sido referido por el modelo como la evaluación de la conformidad del acotamiento resultante para el mercado aprobado, restringiendo por esta vía el derecho a la información y por lo tanto al derecho a la defensa.
Este tema resulta de suma importancia si se considera que existen mercados referentes - cuyo Score es mayor o igual a 100%, que deberían extraerse de la muestra por corresponder con casos atípicos cuyos valores de AOM se encuentran muy por debajo de los requeridos por mercados de características similares y con los que evidentemente no es posible desarrollar una prestación del servicio en términos de calidad y oportunidad requeridas por la regulación, tal como el caso de los mercados de Cotorra y La Unión de la empresa Surtigas, o mercados que siendo eficientes nunca se llegó a prestar el servicio, caso Sabanas de Ángel de la empresa Ingeobra.
Petición:
Con base en los planteamientos realizados, nos permitimos solicitar que se detalle el resultado de la aplicación del modelo DEA para el mercado relevante del municipio de Aguada, y en caso de haber sido acotado por los mercados de Cotorra, La Unión y/o Sabanas de Ángel, excluirlos de la base de datos del modelo DEA; así mismo que con base en los nuevos resultados se modifique el componente de Gastos AOM descrito artículo 4 de la Resolución CREG 011 de 2013 y en consecuencia se revoque y ajuste el componente de gastos AOM aprobado en el artículo 5 la Resolución CREG 011 de 2013.
SEXTO: Ajuste en el cálculo de eficiencia en redes secundarias de distribución.
De acuerdo con la aplicación de la metodología establecida para establecer el criterio de eficiencia en redes secundarias, el mercado Aguada es objeto de ajuste en un 54.6% en la longitud prevista para la construcción de anillos de distribución a usuario final de ½” y 3/4 ”.
Al respecto atentamente solicitamos a la Comisión que considere las características particulares de este mercado que al ser el más pequeño aprobado a la fecha en el país (205 usuarios al año 5°), por supuesto presenta consideraciones que dificultan el cumplimiento de la totalidad de los criterios definidos en la Resolución CREG 011 de 2003, particularmente lo relacionado con los kilómetros de red por usuario debido a su tamaño.
En este sentido, es claro que el proyecto fue viable gracias a la cofinanciación del Fondo Nacional de Regalías, pero no puede olvidarse que la empresa PROVISERVICIOS S.A. ESP también ha realizado aportes en infraestructura que, al no ser reconocidos en su totalidad, afectan negativamente la expansión del servicio en dicho mercado.
Petición:
Por lo anteriormente expuesto, atentamente se solicita que se modifique el componente de inversión de PROVISERVICIOS S.A. ESP descrito en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013, en el sentido de reconocer el 100% de la inversión presentada en el cargo por Distribución de conformidad con los fundamentos en que se soporta el recurso.
4. CONSIDERACIONES DE LA CREG.
4.1 DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO.
De conformidad con la documentación que reposa en el expediente CREG 2012-0021 se procedió a verificar los requisitos para la presentación del recurso de reposición y su oportunidad y se constató que el mismo fue presentado cumpliendo las exigencias contenidas en los artículos 76 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Dirección Ejecutiva de la Comisión, mediante auto proferido el día 28 de mayo de 2013, admite el recurso de reposición interpuesto por El Fondo Nacional de Regalías – En Liquidación- y Proviservicios S.A. E.S.P. contra la Resolución CREG 011 de 2013.
4.2.1. FONDO NACIONAL DE REGALÍAS.
La solicitud y argumentos presentados por el Fondo Nacional de Regalías son analizados a continuación:
La metodología de la Resolución CREG 011 de 2003 establece que los cargos de distribución remunerarán al distribuidor la infraestructura necesaria para llevar el suministro desde el Punto de Salida del Sistema Nacional de Transporte o desde los tanques de almacenamiento en los casos de distribución de GLP y GNC por redes, hasta el punto de entrega al usuario. En la misma se incluyen adicionalmente los costos de conexión del Sistema de Distribución y al Sistema de Transporte, pero no se incluyen los costos de conexión del usuario al respectivo Sistema de Distribución.
Conforme a lo anterior, la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. en su solicitud de cargos presenta el inventario de activos con su respectivo costo para implementar el suministro de gas natural por redes en el municipio de Aguada-Santander e indica que el esquema de cofinanciación del proyecto será realizado con aportes realizados por parte de la empresa y del Fondo Nacional De Regalías.
Respecto a la cofinanciación del proyecto, la empresa Proviservicios S.A. E.S.P. indica en su solicitud de aprobación de cargos, que los recursos aportados por el Fondo Nacional de Regalías para la infraestructura de las redes de distribución de gas para el municipio de Aguada en el departamento de Santander corresponde a la suma de $565.406.343 ($ dic 2011).
La Comisión en su procedimiento de aprobación de cargos, valora la inversión base, utilizando los costos unitarios eficientes definidos por la Comisión para cada unidad constructiva reportada por la empresa Proviservicios S.A. E.S.P. para el proyecto de gas del el municipio de Aguada-Santander, el cual corresponde a $647.001.684 en pesos a diciembre de 2011. (Anexo 2 de la Resolución CREG 011 del 2003)
Una vez valorada la inversión base conforme a la metodología de la Resolución CREG 011 de 2003, y teniendo en cuenta el monto indicado por Proviservicios S.A. E.S.P. respecto a los aportes del Fondo Nacional de Regalías; la distribución de los recursos para realizar la inversión en el proyecto de gas para el municipio de Aguada – Santander y tenidos en cuenta para el establecimiento de la componente de inversión del cargo promedio de distribución, indicada en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013 es el siguiente:
Distribución Recursos – Proyecto gas Municipio de Aguada
| RECURSOS | VALOR ($ DIC-2011) |
| FONDO NACIONAL DE REGALÍAS | 565.406.343 |
| PROVISERVICIOS S.A E.S.P | 81.595.341 |
| Total | 647.001.684 |
Ahora bien, sí el monto con recursos del Fondo Nacional de Regalías indicado anteriormente no corresponde al valor aprobado mediante el Acuerdo No. 020 del 21 de julio de 2011 del Consejo Asesor de Regalías para el proyecto de masificación de gas combustible por redes para el municipio de Aguada en el departamento de Santander, para el proyecto FNR 33107, no corresponde a esta Comisión la verificación de la destinación de estos recursos por parte de la empresa Proviservicios S.A. E.S.P., conforme a lo establecido en el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, puesto que allí se faculta a las comisiones a establecer los mecanismos para la reposición y mantenimiento de esos bienes, más no un control sobre su aplicación.
En relación con la solicitud de inclusión dentro de la parte resolutiva del acto administrativo recurrido, de un parágrafo o un artículo que estableciera que los recursos aportados para la financiación del proyecto del Fondo Nacional de Regalías no se incorporen en la tarifa del servicio que prestará a los usuarios de Aguada (Santander) ó indicando a la empresa de servicios públicos, el descuento que deben hacer a la tarifa aprobada, por concepto de los recursos de cofinanciación del Fondo Nacional de Regalías, no lo consideramos conveniente, ya que para ello debemos atenernos a lo dispuesto por el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, en donde se dispone lo siguiente:
“Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes. Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos.” (El subrayado y el resaltado es nuestro).
Revisada la parte motiva de la Resolución CREG 011 de 2013, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, señala la obligación normativa contenida en el numeral 89.7 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, a efectos de que el valor de los bienes y derechos aportados a las empresas de servicios públicos domiciliarios por las entidades públicas, no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios.
La Comisión en cumplimiento de lo anterior, desagrega el cargo promedio de distribución indicado en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013 de la siguiente manera:
| Componente | $/m3 |
| Cargo de distribución | 1.721,16 |
| - Componente de inversión FONDO NACIONAL DE REGALIAS-En Liquidación- | 1.045,95 |
| - Componente de inversión PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. | 150,94 |
| - Componente Gastos AOM | 524,27 |
NOTA: Cifras en pesos del 31 de diciembre de 2011
Adicionalmente, en el parágrafo 1 del citado artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013, la Comisión determinó que:
“Parágrafo 1. Para el cálculo de las tarifas que se cobren a los usuarios con base en los cargos aprobados en la presente Resolución, se tendrá en cuenta lo establecido en el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, o aquella que la modifique, aclare o sustituya”.
Argumenta el recurrente que no se discrimina ni se detalla la forma como se liquida el componente relativo al descuento de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, o expuesto de otra manera, esto es, que no se advierte en forma expresa a la empresa de servicios públicos el descuento que deben hacer a la tarifa aprobada, respecto del aporte total de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, indicando la suma correspondiente.
Al respecto, es importante aclarar que a través de las resoluciones particulares de la CREG y utilizando la metodología establecida en la Resolución CREG 011 de 2003, se aprueban los cargos promedios de distribución que remuneran los activos y gastos de Administración, Operación y Mantenimiento propios de esta actividad para un mercado relevante. Este cargo de distribución corresponde a uno de los componentes que forman parte del costo unitario del servicio. Así mismo, se aprueba la fórmula tarifaria que habrá de aplicarse, a partir de aquellas que han sido contempladas en los artículos 32, 34 y 40 de la Resolución CREG 011 de 2003, de acuerdo con el tipo de gas y la tecnología que serán utilizados en el mercado relevante correspondiente, ya sea gas natural, gas natural comprimido (GNC) o gas licuado de petróleo (GLP) por redes de tubería.
Ahora bien, la tarifa es el cobro que se le hace a usuario mediante su factura, el cual se calcula a partir del costo unitario del servicio determinado a través de la fórmula tarifaria y teniendo en cuenta la aplicación del principio de solidaridad y redistribución del ingreso establecido en la Ley 142 de 1994.
Por lo tanto, la CREG a través de las resoluciones particulares no está aprobando tarifas y no puede modificar las fórmulas tarifarias generales que han sido establecidas en la metodología general, esto es en la Resolución CREG 011 de 2003.
Es por ello que para la aplicación del numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, la CREG realiza una discriminación del cargo promedio de distribución correspondiente a la componente de recursos públicos o de los Fondos, Especial Cuota de Fomento o Nacional de Regalías, y la componente de inversión de recursos propios de la empresa, de tal manera que ésta sea fácilmente identificable para ser descontada de la tarifa a cobrar a los usuarios.
La correcta aplicación o descuento de esta componente de Recursos Públicos de la Tarifa es de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En el caso particular de la Resolución CREG 011 de 2013, tal como se observa, la Comisión indicó el cargo que por inversión remunera los recursos aportados por el Fondo Nacional de Regalías, el cual corresponde a 1.045,95 $/m3 (pesos de diciembre de 2011).
Por lo anterior, al no incluir el cargo que por inversión remunera los recursos aportados por el Fondo Nacional de Regalías conforme a lo establecido en el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, el cargo promedio de distribución aplicable por la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. al usuario final en el mercado relevante conformado por el municipio de Aguada en el departamento de Santander, se fija en $ 675,21/m3 (pesos de diciembre de 2011), correspondiente a la componente de inversión de la empresa y a los gastos de AOM.
Es claro así, que en la parte resolutiva del acto recurrido la Comisión desagregó el cargo promedio de distribución de tal manera que la empresa, aplicando lo dispuesto en los normas antes mencionadas, se debe abstener de incluir los aportes efectuados por el Fondo Nacional de Regalías en la tarifa a cobrar a sus usuarios, tal y como se establece en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013.
Teniendo en cuenta que el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011 trae una excepción a tal prohibición, la cual hace referencia a la enajenación o capitalización de los bienes o derechos aportados por las entidades públicas a las empresas de servicios públicos y que no es competencia de esta Comisión verificar tal circunstancia, se procedió en el acto recurrido a hacer únicamente las mencionadas desagregaciones y referencias en el artículo 5 de la Resolución CREG 011 de 2013 a tal prohibición legal. Se reitera que corresponderá a las autoridades de control competentes, verificar que se cumpla con lo establecido en las normas superiores y en la Resolución particular aprobatoria de cargos. En consecuencia, se procederá a no reponer la decisión.
4.2.2. PROVISERVICIOS S.A. E.S.P.
La solicitud y argumentos presentados por Proviservicios S.A. E.S.P. son analizados a continuación:
Reconocimiento de los cargos de AOM
El Anexo 3 de la Resolución CREG 011 de 2003 señala la metodología para establecer el costo eficiente de administración, operación y mantenimiento de la actividad de distribución de gas combustible y determina lo siguiente:
“Para establecer los gastos eficientes de Administración, Operación y Mantenimiento, que se remunerarán en el cargo de distribución, se adopta la metodología de punto extremo: “Análisis Envolvente de Datos”. Esta metodología se utiliza para evaluar la eficiencia relativa de un grupo de unidades administrativas o productivas y permite construir una frontera de eficiencia relativa. Para tal efecto se seguirá el siguiente procedimiento:a) Se depuran los gastos de AOM reportados en los estados financieros tanto para los dos años anteriores al cálculo del cargo de distribución como para el Horizonte de Proyección.
b) Se toma el universo de empresas distribuidoras de gas combustible en el país y se aplica el modelo de “Análisis Envolvente de Datos” a los datos obtenidos para los dos años anteriores.
c) La selección de variables de entrada y salida refleja una relación funcional entre los mismos, que permite establecer la eficiencia relativa de cada Distribuidor en cada mercado.
Las variables de salida estarán relacionadas con las siguientes variables: número de usuarios y longitud de red del Sistema de Distribución. El insumo es la variable costo anual de AOM y la inversión existente.
d) El nivel de eficiencia obtenido del modelo de optimización para el año anterior a la solicitud tarifaria se aplica al valor presente de los gastos de AOM propuestos para el Horizonte de Proyección y este resultado se incorpora dentro del cálculo del cargo de distribución.
Conceptos Remunerados en el Costo de AOM de la Actividad de Distribución
Para el cálculo de los gastos eficientes de AOM se utilizará la información de los estados financieros auditados y reportados por las empresas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la CREG, correspondiente a los dos años anteriores a la fecha de la solicitud tarifaria. La información que se utilizará para este propósito corresponde a las Cuentas 6 y 7 del Plan Único de Cuentas (PUC) establecido por la Superintendencia de Servicios Públicos, o las cuentas equivalentes en caso de modificación del PUC.
Para solicitudes tarifarias en nuevos mercados que no dispongan de información histórica de gastos de AOM se utilizarán los promedios proyectados para los cinco años del primer período tarifario, para los gastos de AOM que se indican en este Anexo y para las variables utilizadas en el modelo de “Análisis Envolvente de Datos”.
Los gastos de administración, operación y mantenimiento que son reconocidos para la actividad de distribución en la Resolución CREG 011 de 2013, fueron obtenidos de la aplicación general de la metodología de envolventes de datos DEA sobre la proyección de AOM reportada por la empresa en su solicitud tarifaria. Esta metodología determinó que los gastos reales de la empresa para la actividad de distribución eran eficientes en un 63,68%.
Es de anotar que el proceso descrito en la Resolución CREG 011 de 2003 para establecer los costos eficientes de los gastos de AOM, no señala que se deben descartar de la base de datos aquellos de mercados de empresas que operan en otros mercados y tampoco determina criterios para calificar datos como bajos o altos.
Siguiendo la metodología y una vez cuantificada la eficiencia de la empresa a partir del análisis envolvente de datos, se procede a ajustar las proyecciones de los gastos de AOM presentadas por la empresa para la posterior inclusión en el cálculo tarifario. Estos valores ajustados no corresponden a los reales, por lo que incluyen la eficiencia a la cual la empresa debe llegar.
La metodología de Análisis Envolvente de Datos, DEA (Data Envelopment Analysis) por sus siglas en inglés, es una técnica utilizada para medir la eficiencia de un conjunto de unidades productivas y permite considerar múltiples entradas y salidas. En este análisis DEA se realizan dos procesos simultáneamente mediante el uso de algoritmos de programación lineal, estos son: la obtención de la frontera eficiente y la estimación de la eficiencia relativa de cada unidad productiva.
La obtención de la frontera eficiente se calcula con base a un conjunto de observaciones de las diferentes unidades productivas (en este caso los datos reales o proyectados de las empresas) minimizando las entradas (Gastos AOM e inversión) manteniendo las salidas (Kilómetros de red y número promedio de usuarios), en el caso de que las salidas sean variables exógenas (como lo son en el presente análisis). La estimación de la ineficiencia se calcula como la distancia a la frontera de cada empresa evaluada, comparándose cada empresa con otra tecnológicamente similar.
El análisis DEA se realiza teniendo en cuenta el siguiente proceso productivo:
El programa DEA permite calcular el porcentaje de eficiencia, establecer las empresas similares y observar el porcentaje de comparación de cada una de ellas con respecto al mercado en análisis.
La eficiencia está relacionada con la economía de recursos, la cual se define como la relación entre los resultados obtenidos o salidas y los recursos utilizados o entradas. Dado que tenemos como entradas las variables de AOM e inversión y como salidas las variables de kilómetros de Red y usuarios, la eficiencia será una magnitud multidimensional.
Al aplicar el DEA, se obtiene que el nivel de eficiencia respecto de los mercados comparables, para el mercado constituido por el municipio de Aguada en el departamento Santander, conforme los datos de la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P., fué el siguiente:
| Empresa | Mercado | Nivel de eficiencia | Mercados comparables |
| PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. | Aguada | 63,68% | 6 (0,02) 88 (0,59) 96 (0,39) |
Esta información resultado del análisis de eficiencia en AOM para el mercado de Aguada –Santander, se presenta en el Cuadro No. 14 “Resultados DEA” del Documento CREG 010 de 2013.
Del anterior resultado se observa que el porcentaje de eficiencia en AOM de distribución es de 63,68%, producto de la comparación con los siguientes mercados similares:
- Para el mercado de Valle de San Juan (Alcanos) identificado con el número 6, el peso de comparación para el análisis de eficiencia corresponde al 2%.
- Para el mercado de Santa Bárbara (Ingasoil) identificado con el número 88, el peso de comparación para el análisis de eficiencia corresponde al 59%.
- Para el mercado de Cotorra (Surtigas) identificado con el número 96, el peso de comparación para el análisis de eficiencia corresponde al 39%.
De acuerdo con lo anterior, para el mercado relevante conformado por el municipio de Aguada, no le marca eficiencia los mercados de La Unión y Sabanas de Ángel, indicados en la petición del recurrente.
Con base en el proceso productivo de las empresas a través de la información global de las mismas, el modelo DEA evaluó la eficiencia relativa de un grupo de unidades administrativas o productivas, que permite construir una frontera de eficiencia relativa.
A partir de la frontera de eficiencia relativa construida por el modelo DEA, se seleccionaron los mercados de referencia y su correspondiente porcentaje de incidencia.
En la estimación del valor de eficiencia cuando se desea minimizar los AOM e inversión dado unos valores fijos de Red y Usuarios, la eficiencia relativa disminuye en la medida que la empresa tiene más AOM e inversión de las cantidades eficientes dado sus niveles de red y usuarios.
Al comparar las variables de los mercados que le marcan la eficiencia al mercado de Aguada se observa lo siguiente:
| Empresa | AOM ($) | Inversión ($) | Usuarios promedio | Red (Km) |
| ALCANOS-VALLE DE SAN JUAN | $ 17.870.000,0 | $ 681.570.000,0 | 808 | 24,39 |
| INGASOIL-SANTA BÁRBARA | $19.949.160,0 | $ 67.940.902,0 | 113 | 3,09 |
| SURTIGAS COTORRA - CORDOBA | $ 21.227.434,00 | $ 713.019.690 | 1.433 | 51,35 |
| PROVISERVICIOS - AGUADA –SANTANDER | $ 32.051.574,71 | $ 518.095.854,9 | 203 | 22,27 |
Conforme a lo anterior, se observa en la tabla que los valores de AOM en el mercado de Aguada son superiores al de los mercados que se indican como similares. Igualmente, es mayor la relación de AOM con usuarios y kilómetros de red respecto a otros mercados que le marcan eficiencia. Dado que la eficiencia está relacionada con la economía de recursos, la cual se define como la relación entre los resultados obtenidos (km Red y usuarios) y los recursos utilizados (AOM e Inversión); y por ser la eficiencia de magnitud multidimensional, el nivel de eficiencia relativo aplicando el modelo DEA para cada uno de estos mercados es diferente.
Es de anotar que las fuentes de información utilizadas para la aplicación de la metodología de frontera de eficiencia son los gastos de AOM, inversión, usuarios y la longitud de red. El número de municipios que conforman el mercado relevante no forma parte de las variables tenidas en cuenta para la aplicación de esta metodología.
Así mismo, es importante aclarar que el valor del cargo aprobado por concepto de AOM para el mercado de Cotorra (Córdoba), no necesariamente debe ser igual al cargo aprobado por este mismo concepto para el mercado relevante de Aguada, esto si se tiene en cuenta que una vez obtenido el porcentaje de eficiencia con este se procede a ajustar las proyecciones de los gastos de AOM presentadas por la empresa para la posterior inclusión en el cálculo tarifario, el cual considera la demanda correspondiente a cada mercado. Por lo tanto, un valor similar en el monto total de AOM en dos o más mercados no implica un mismo cargo ya que este depende de la demanda.
Conforme a la Constitución Política, es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional(1).
En este sentido, y en relación con el cumplimiento de los criterios de eficiencia y de suficiencia financiera establecidos en los numerales 87.1, 87.4 y 87.7 de la Ley 142 de 1994, es de indicar que las metodologías tarifarias adoptadas mediante Resolución CREG 011 de 2003 permiten la recuperación de los costos de inversión y de AOM a las empresas, pero siempre y cuando estos costos sean eficientes, tal y como lo ordenan las normas superiores.
La Constitución Política no impuso un determinado modelo económico, y permitió al legislador definir dentro de su margen de configuración este concepto. En este sentido, en la Ley 142 de 1994 estableció que por eficiencia económica se entiende que (i) las tarifas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; (ii) las fórmulas tarifarias tengan en cuenta los costos y los aumentos de productividad esperados; (iii) los aumentos de productividad esperados se distribuyan entre la empresa y los usuarios tal y como ocurriría en un mercado competitivo; (iv) no se traslade a los usuarios los costos de una gestión ineficiente; (v) las empresas no se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia.
En este sentido, con el propósito de determinar dicha eficiencia, la regulación de la Comisión, para el caso de los gastos AOM en la metodología contendida en la Resolución CREG 011 de 2003 determinó que debía darse aplicación a la metodología de frontera de eficiencia DEA, metodología que cumple con los criterios legales de eficiencia. El análisis que llevó a la determinación de la metodología contenida en la Resolución CREG 011 de 2003, se encuentra en el Documento CREG-011 de 2003, el cual se encuentra vigente y constituye el marco general de aplicación en las actuaciones administrativas desarrolladas por la Comisión con el propósito de aprobar los cargos promedio de distribución y de comercialización para la prestación del servicio.
Eficiencia en redes secundarias de distribución.
El Anexo 8 de la Resolución CREG 011 de 2003 señala la metodología para establecer la utilización eficiente de las redes de distribución secundarias y determina lo siguiente:
“Para determinar la eficiencia en la utilización de redes de distribución secundarias, se establecerá una función de regresión estadística que relacione la densidad urbanística del área atendida con la longitud de red secundaria correspondiente. Para el efecto se seguirá el siguiente procedimiento:
Con base en la información gráfica entregada por las empresas en cuanto a longitudes, áreas de cobertura y usuarios por municipio se establecerá para cada uno de los municipios que son atendidos por las empresas lo siguiente:
Densidad urbanística, a través de la relación entre el número de viviendas urbanas y el área urbana.
Longitud por usuario, determinada como la relación entre la longitud de la red secundaria de la inversión base en el último año del periodo tarifario (longitud de red de polietileno con diámetros inferiores o iguales a ¾”) y el número de usuarios totales proyectados para dicha fecha.
Se construirá una función que relacione la densidad por municipio y la longitud por usuario por municipio. Los datos atípicos serán excluidos en la construcción de esta función.
Los puntos de la gráfica se ajustarán a una curva de regresión y se establecerá su ecuación. Para la curva se consideran regresiones: lineal, potencial, logarítmica o exponencial.
d) Se determinan los residuales “e” a través de la diferencia entre el valor real y el valor estimado.
dónde:
e = residual
Y = longitud por usuario real
Y´= longitud estimada por usuario
Se verificará la normalidad de los residuales obtenidos.
Obtenida la función se definirá una nueva función (Ymax) igual a
Y max = Y´+ d
Dónde:
Y max = longitud por usuario máxima
d = Equivale a dos desviaciones estándar de los residuales
Finalmente, para evaluar la eficiencia en la utilización de líneas secundarias de cada una de las empresas:
Se determinará para cada una de las empresas un valor YE a partir del promedio ponderado, por el número de usuarios, de la densidad urbana (XE) y de la longitud por usuario (YE) de cada uno de los municipios que atiende la empresa.
A partir de la densidad urbana de la empresa, (XE) se obtiene de la ecuación de que trata el literal c) del presente anexo, el valor Y´max´.
Las empresas cuyo valor YE sea inferior o igual a Y´max´ no serán objeto de ajuste.
Las empresas cuyo valor YE sea superior a Y´max´ serán objeto de ajuste en la longitud prevista para la construcción de anillos de distribución a usuario final (redes de polietileno con calibres inferiores o iguales a ¾”), con un factor igual al valor:
La determinación de la eficiencia en la utilización de redes secundarias de distribución considerará la relación entre la longitud total de la red secundaria, estimada para el último año del período tarifario y el número de usuarios totales proyectados a esa fecha, según la metodología descrita en el Anexo 8. El ajuste correspondiente a este criterio de eficiencia se aplicará a la Inversión Base asociada a redes secundarias, de acuerdo con la metodología del Anexo 8 de la Resolución CREG 011 de 2003.
Esta metodología califica el diseño de redes de cada una de las empresas en relación con sus usuarios y sus densidades urbanísticas, evaluando para ello en cada una de las empresas la relación entre la longitud de las redes secundarias de ½” y ¾”, y el número de usuarios proyectados para los próximos cinco (5) años.
Al aplicar el modelo eficiente de las redes de distribución secundarias, se obtiene que el nivel de eficiencia para el mercado constituido por el municipio de Aguada en el departamento Santander, conforme los datos de la empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P., fue el siguiente:
| Empresa | Número de usuarios | Total longitud 1/2" + 3/4" (metros) | predios terreno | Área (Ha) | densidad | Long. por usuario YE | Y estimado Y´ | Y máximo. Y´max = Y´+ d |
| PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. | 205 | 10.876 | 89 | 5 | 19,34 | 53,09 | 20,65 | 29,01 |
De acuerdo con la metodología establecida el mercado de Aguada-Santander fue objeto de ajuste en un 54,6% en la longitud prevista para la construcción de anillos de distribución a usuario final de ½” y ¾”. Esto considerando que su valor YE = 53,09 es superior al Y´max = 29,01.
Lo anterior significa que el diseño que proyecta la empresa Proviservicios S.A. E.S.P. para el mercado de Aguada-Santander, incluye excedentes en longitud por usuario en comparación con las empresas que tienen municipios de características similares.
Con base en lo anterior, se tiene que el valor de ajuste para las redes de distribución secundarias del 54,6%, para el mercado de Aguada-Santander se mantiene.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su sesión No. 569 del 21 de agosto de 2013, acordó expedir la presente Resolución;
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. No reponer y confirmar en todas sus partes la Resolución CREG-011 de 2013.
ARTÍCULO 2o. Notificar a la Empresa PROVISERVICIOS S.A. E.S.P. y al FONDO NACIONAL DE REGALÍAS-EN LIQUIDACIÓN-, el contenido de esta Resolución y hacerle saber que contra lo dispuesto en este acto no procede recurso alguno por encontrarse agotada la vía gubernativa.
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE,
Dada en Bogotá, a los
ORLANDO CABRALES SEGOVIA
Viceministro de Energía
Delegado del Ministro de Minas y Energía
Presidente
GERMÁN CASTRO FERREIRA
Director Ejecutivo
NOTAS AL FINAL:
