Concepto 205531 de 2019 SIC
DESCARGAS
CONCEPTO 205531 DE 2019
(Octubre 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
1007
Doctor
CHRISTIAN RAFAEL JARAMILLO HERRERA
Director Ejecutivo
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS –CREG
AVENIDA CALLE 116 No. 7-15 EDIFICIO CUSEZAR INTERIOR 2 OFICINA 901
BOGOTÁ D.C. COLOMBIA
| Asunto: | Radicación: | 19-2005531 |
| Trámite: | 396 | |
| Evento: | ||
| Actuación: | 440 | |
| Folios: | ||
Referencia: Concepto de Abogacía de la Competencia (artículo 7, Ley 1340 de 2009)
Proyecto de Resolución: “Mecanismo de tomadores del Cargo por Confiabilidad para asignaciones de Obligaciones de Energía Firme a plantas nuevas”. (en adelante el “Proyecto”)
Respetado Doctor Jaramillo:
En relación con la comunicación radicada con el número 19-2005531 el día 9 de agosto de 2019, esta Superintendencia rinde concepto sobre el Proyecto indicado en la referencia, remitido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante “CREG”). Para ello (i) se describirá el fundamento legal de la abogacía de la competencia; posteriormente, (ii) se presentará un resumen del Proyecto; luego, se expone el correspondiente análisis desde la perspectiva de la libre competencia económica. (iv) Finalmente, se presenta la conclusión a partir del análisis de competencia.
1. FUNDAMENTO LEGAL
De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, modificado por el artículo 146 de la Ley 1955 de 2019:
"(…) la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo, a solicitud o de oficio, sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades deberán informar a la Superintendencia de Industria y Comercio los actos administrativos que pretendan expedir (...)". (destacado fuera de texto).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó el efecto jurídico que podría tener sobre una autoridad de regulación el incumplimiento de las obligaciones del citado artículo en los siguientes términos:
“El efecto jurídico que podría traer para la autoridad de regulación el no remitir un proyecto regulatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluación dentro de la función de abogacía de la competencia, o el de apartarse del concepto previo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio, sin manifestar de manera expresa los motivos por los cuales se aparta, en principio, sería la nulidad del acto administrativo y violación de las normas en que debe fundarse, causales que deberán ser estudiadas y declaradas, en todo caso, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[1]. (destacado fuera de texto).
Finalmente, el artículo 2.2.2.30.7 del Decreto 1074 de 2015 indicó la obligación de las autoridades de regulación de dejar constancia del trámite de abogacía de la competencia. En la parte considerativa del acto administrativo con posible incidencia en la libre competencia económica, la autoridad deberá consignar expresamente si consultó a la Superintendencia y si esta entidad emitió recomendaciones o no[2].
2. REGULACIÓN PROPUESTA
2.1. Antecedentes normativos relacionados con los tomadores del Cargo por Confiabilidad
Resolución CREG 071 de 2006
Por medio de esta resolución la CREG adoptó la metodología para la remuneración del Cargo por Confiabilidad en el Mercado Mayorista de Energía. Con este esquema de remuneración, el regulador tenía el objetivo de garantizar la confiabilidad del sistema ante eventualidades en la oferta de energía eléctrica. La confiabilidad es definida por la CREG como la atención eficiente de la demanda de energía bajo situaciones donde el precio de bolsa en el mercado mayorista de energía es mayor al precio de escasez, esto es, cuando se presentan condiciones críticas en la oferta de energía eléctrica.[3]
Bajo este esquema de remuneración, se definieron tanto el Cargo por Confiabilidad como el precio de escasez. El Cargo por Confiabilidad es la remuneración constante y periódica que se paga a los agentes generadores por la disponibilidad de activos de generación, que garantiza el cumplimiento de la Obligación de Energía Firme (en adelante OEF). Por otro lado, el precio de escasez establecido por la CREG, consiste en el umbral de precio bajo el cual se les hacen exigibles a los agentes generadores las OEF, y constituye el precio máximo al que se remunera esta energía. Conforme con la regulación vigente, los agentes generadores pueden adquirir OEF mediante subastas o asignaciones administradas.
La elección del mecanismo depende de si la Energía Firme del parque de generación es suficiente o no para satisfacer la proyección de la demanda objetivo. Por tanto, se realiza subasta cuando el balance entre la oferta de Energía Firme y la demanda evidencia que no se cubre la demanda para el período de análisis. Mientras que cuando se cubre la demanda, aquella parte de esta que no está cubierta con asignaciones de OEF previamente asignadas a plantas nuevas, se asigna a las plantas existes a prorrata de su Energía Firme.
Como resultado de la subasta se establecen OEF que corresponden a compromisos de suministro de una cantidad diaria de energía, durante el período de vigencia de la obligación, y que se hacen exigibles cuando se presenta una situación crítica, esto es, cuando el precio de energía en bolsa supera el precio marginal de escasez, como puede ocurrir durante las sequias. De esta manera, se busca garantizar el suministro de energía en el largo plazo a precios eficientes. De acuerdo con las disposiciones de la Resolución, el periodo de vigencia de la obligación varía entre 1 y 20 años, dependiendo si la planta es preexistente, con mejoras o nueva.
La Resolución también estableció los compromisos asumidos por los generadores participantes en el mecanismo, y los compromisos adicionales asumidos por los agentes con plantas nuevas o vinculadas con plantas preexistentes. De igual forma se exigió a los generadores la constitución de garantías para respaldar las obligaciones asociadas al Cargo por Confiabilidad.
2.2. El Proyecto
De conformidad con la información obrante en el expediente, el Proyecto pretende establecer un mecanismo adicional a los mecanismos vigentes de subasta y asignación administrada de Cargo por Confiabilidad que permita asignar OEF. Lo anterior, durante un periodo limitado en el tiempo con base en la cantidad de Energía en Firme que se incorpore al sistema. En particular, el objetivo del proyecto consiste en implementar un mecanismo de asignación de OEF a plantas nuevas, con despacho centralizado y que no hayan recibido OEF de forma previa. Para tal efecto, el Proyecto está compuesto por cuatro (4) artículos y un anexo con el cronograma para acogerse al mecanismo de tomadores del Cargo por Confiabilidad.
En el primer artículo se incorporan las reglas mediante las cuales plantas nuevas pueden optar por asignación de OEF. De esta manera, en las reglas se identifica que los participantes solo podrán ser plantas nuevas que no hayan recibido previamente asignaciones de OEF. Además, se indica que los agentes generadores deben cumplir con las garantías que les corresponden. Así mismo, se señala que las empresas participantes tendrán OEF por un período fijo de diez (10) años.
El inicio del periodo de las OEF será en aquellos años en que no se realizan las subastas o demás asignaciones definidas por la CREG en la resolución 071 de 2006. Los agentes con plantas nuevas tendrán la oportunidad de presentar su solicitud de asignación de obligaciones en cualquier momento en el cual no se haya realizado la asignación de OEF, siempre y cuando cuenten con el tiempo suficiente para cumplir con el cronograma del anexo. Por su parte, el precio de remuneración de las Obligaciones asignadas por medio de este mecanismo se fijó en 9.0 USDfeb/19/MWh el cual se actualiza utilizando la metodología del artículo 29 de la Resolución CREG 071 de 2006.[4]
Por otro lado, dentro de las reglas de este primer artículo se indica que las plantas que sean asignadas con Obligaciones dentro del mecanismo adicional propuesto, recibirán un certificado de la asignación de OEF y deberán cumplir con todas las obligaciones definidas en la Resolución CREG 071 de 2006, así como las que se establezcan en las Resoluciones CREG 085 de 2007 y CREG 181 de 2010, según corresponda.
El artículo 2 del Proyecto establece las reglas para definir el tamaño máximo de obligaciones a ser asignadas por el mecanismo propuesto. Dentro de estas reglas se define que la cantidad máxima de OEF por este mecanismo para el primer periodo de cargo corresponde a tres (3) veces el crecimiento promedio de la demanda de energía eléctrica de los últimos dos años de cargo. Esta cantidad será calculada y publicada por XM. Para el siguiente periodo de cargo, se tomará el valor máximo entre el primer periodo de cargo y la cantidad que esté vigente. La tercera regla de este artículo dispone que las cantidades se asignarán en el orden en que se van cumpliendo los requisitos, hasta llegar a la cantidad máxima. Además, se indica que cada vez que se haga una asignación, XM deberá informar en su página web las cantidades de obligaciones que restan para alcanzar la cantidad máxima. Finalmente, cada asignación realizada a una planta, para un mismo período cargo, no podrá superar la última cantidad máxima publicada.
En cuanto al artículo 3, la CREG establece que el mecanismo propuesto tendrá un período de aplicación limitado en el tiempo, ya que estará supeditado a la cantidad de energía firme que se incorpore al sistema y aclara que podrá modificar o eliminar este mecanismo. Finalmente, en el artículo 4, se indica que la resolución rige desde su publicación y que XM tendrá dos (2) meses para su implementación después de su entrada en vigencia.
3. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA LIBRE COMPETENCIA ECONÓMICA
3.1. Condiciones para los participantes en la subasta
El Proyecto se enmarca en el contexto de las subastas de Cargo por Confiabilidad que, hoy en día, se realizan con base en el análisis de la UPME sobre el balance de oferta y demanda de energía. En el escenario en el que la UPME encuentre que se requiere energía adicional convoca a subasta. En el caso contrario, la UPME asigna la energía del Cargo por Confiablidad “(…) a prorrata de las energías firmes de las plantas existentes, descontando las asignaciones previas.”[5]. De este modo, bajo las condiciones actuales, el esquema no permite la entrada de energía de plantas nuevas a la matriz de Cargo por Confiabilidad[6], pues su participación en esta matriz depende de que las condiciones del balance entre oferta y demanda determinen la necesidad de que la UPME convoque una subasta.
En este contexto, el Proyecto pretende facilitar la entrada de energía de “(…) plantas nuevas con despacho centralizado, que no hayan recibido OEF (…)”[7]; para que se incorporen a la matriz de Cargo por Confiabilidad. Dada la inflexibilidad del esquema actual, el mecanismo propuesto en el Proyecto permitiría la entrada de nuevos agentes al sistema de energía del país que en la actualidad no pueden hacerlo. Por esta razón, esta Superintendencia reconoce que, si bien el Proyecto restringe la entrada de plantas antiguas y nuevas a quienes se les haya asignado OEF en la subasta, esta condición resulta necesaria con el fin de facilitar la incorporación de energía proveniente de plantas nuevas despachadas centralmente al sistema eléctrico colombiano a través del mecanismo propuesto. Con esta medida, además, se envía al mercado el mensaje de que la oferta de generadores de energía está creciendo y que existe la oportunidad de que participen en la matriz de energía por confiabilidad.
Sobre la condición que deben cumplir los participantes en el mecanismo adicional, la CREG señala que:
“En el sistema eléctrico colombiano, dados los últimos desarrollos tecnológicos (solares y eólicos) y reglamentarios[8] (…) existe la posibilidad de que se incorporen plantas de generación de escala media y baja que toman sus decisiones de inversión fundamentadas en la posibilidad de contratación, con unos plazos de entrada que no necesariamente coinciden con los procesos de Cargo por Confiabilidad.”[9]
De este modo, dadas las condiciones del esquema actual de Cargo por Confiabilidad, puede perderse la posibilidad de incorporar la energía proveniente de estas nuevas plantas a la matriz de confiabilidad del sistema eléctrico colombiano en ausencia del mecanismo adicional propuesto en el Proyecto[10]. Por tanto, la medida propuesta, si bien está pensada para un solo tipo de agentes (agentes con plantas nuevas con despacho centralizado que no han recibido OEF en subasta previa) antes que limitar la entrada de participantes al esquema de Cargo por Confiabilidad, permite que quienes a la fecha se encuentran excluidos puedan acceder a este con los efectos positivos que esto genera sobre la competencia. En efecto, el regulador entiende que, con el fin de facilitar la entrada de energía proveniente de estas fuentes a la matriz, es necesario definir un mecanismo que tenga como condición que los participantes sean plantas nuevas que no han recibido OEF de manera previa. Por las razones expuestas, esta Superintendencia no considera necesario emitir recomendación respecto de esta disposición regulatoria.
3.2. Cantidad máxima a asignar con OEF en el mecanismo de este Proyecto
El literal i. del artículo 2 del Proyecto presenta la condición para el cálculo de la cantidad máxima que se podrá asignar a las plantas nuevas que decidan participar del mecanismo de tomadores del Cargo por Confiabilidad. Dicha condición contempla que el valor que calculará XM es el “… promedio del incremento de la Demanda Comercial Nacional, en GWh-año, de los últimos dos (2) períodos del cargo cumplidos, multiplicados por tres (3).”[11] Este valor representa un techo o máximo con respecto a la energía que se podrá asignar por medio de este mecanismo.
Con base en la explicación dada por la CREG, se entiende que la selección del promedio de la Demanda Comercial Nacional, en GWh-año de los dos últimos periodos, busca incorporar las fluctuaciones más recientes en la Demanda Comercial Nacional de energía. Por su parte, la multiplicación por el factor de 3 se explica por el objetivo de reflejar el crecimiento potencial de la Demanda Comercial Nacional de energía por los próximos tres años. Lo anterior resulta coherente con el hecho de que, como explica la CREG: “…a la fecha se han realizado asignaciones de OEF a plantas nuevas existentes, especiales y nuevas, para cubrir la demanda hasta noviembre de 2023.”[12] De esta manera, el mecanismo del Proyecto cubre el mismo horizonte de tiempo de las asignaciones de Cargo por Confiabilidad mediante subasta, lo que justifica la selección del valor de 3 años como multiplicador del promedio de la Demanda Comercial Nacional.
Finalmente, el establecimiento de una cantidad máxima a asignar no representa por sí misma una condición restrictiva a la competencia, en el contexto del mecanismo adicional presentado en este Proyecto. Lo anterior, al considerar que este es un parámetro que le permite al regulador evaluar la cantidad que necesita asignar de cara a las necesidades de demanda de energía comercial nacional. En consideración de los argumentos previos, esta Superintendencia no presenta ninguna recomendación con respecto a la cantidad máxima de energía a asignar.
3.3. Valor de la remuneración para las plantas nuevas
El Proyecto plantea en el literal v. del artículo 1 que la remuneración para las plantas nuevas a las que se les asigne OEF será de “…nueve dólares de los Estados Unidos de América de febrero de 2019, por megavatio hora (USD 9.0feb/2019 /MWh).[13] Al respecto, el regulador explica en el Documento CREG-035 que la remuneración para el mecanismo propuesto en el Proyecto tiene como objetivo promover el espacio para la entrada de proyectos de generación que no lograron coincidir con las subastas de Cargo por Confiabilidad ya realizadas.[14] Además, el regulador sostiene que la remuneración es una oportunidad para comprometer a los agentes que tienen plantas nuevas que van a entrar el sistema para cumplir los compromisos del contrato.[15]
Así mismo, la CREG expone que la selección del monto establecido para remunerar a las plantas nuevas en este Proyecto se realizó con base en la experiencia de la subasta de Cargo por Confiabilidad realizada en febrero de 2019. El regulador explica que “…se recomienda que el valor de remuneración del mecanismo adicional debería ser 9.0 USD/MWh, que corresponde al menor valor ofertado [en la subasta], sin considerar el outlier o valor atípico.” (Cursiva en el original)”[16] (Ver gráfica 1). Adicionalmente, señala que la subasta del Cargo por Confiabilidad de febrero “…permitió obtener información de los valores mínimos que esperarían las nuevas tecnologías para comprometerse con obligaciones de energía en firme.”[17] Así, esta remuneración trata de reflejar la posible valoración que tienen las plantas por la asignación de esta energía.
Adicionalmente, la CREG sustentó que el valor de la remuneración para este mecanismo adicional “Debería ser un valor que no llegara a afectar la competencia en la subasta.”[18] La lógica detrás de esta propuesta es que la remuneración que se establezca para este mecanismo no debe desincentivar la subasta, de tal manera que en el futuro algunos agentes decidan no participar en la subasta, en espera del mecanismo adicional.
Gráfica 1. Ofertas subasta Cargo por Confiabilidad 2022-2023
Fuente: Documento CREG-035 de 2019
Ahora bien, esta Superintendencia encuentra que de acuerdo con la gráfica, 9.0 USD/MWh sería la menor valoración presentada en la subasta, sin tener en cuenta el valor que la CREG considera Outlier, las razones de carácter técnico que justifican la determinación de este valor como la remuneración de este mecanismo no son suficientemente robustas. Lo único que se puede indicar en relación al valor de 9.0 USD/MWh es que representa la remuneración que dos agentes participantes, en la última subasta, estuvieron dispuestos a recibir por la energía subastada. Por consiguiente, dicho valor no evidencia la dinámica completa del mercado o la remuneración que están dispuestos a recibir los potenciales agentes interesados en participar de la subasta. De lo anterior se entiende que se está obteniendo una regla o condición a partir de un solo evento, en este caso la subasta de febrero de 2019, y de solo dos agentes participantes. Lo anterior, no otorga elementos suficientes sobre la dinámica del mercado ni de las valoraciones económicas de los posibles agentes interesados en participar en el Cargo por Confiabilidad.
Por su parte, la metodología de elección, que pasa por eliminar un valor cercano a 2.0 USD/MWh, aduciendo que es un valor atípico de la muestra, resulta imprecisa, al contrastarla con la definición del concepto de outlier. En términos de teoría estadística, un valor atípico u outlier se entiende como “…una observación que cae por fuera del patrón general de la distribución de los datos.”[19] A su vez, la literatura señala que para identificar un valor como outlier, además del uso de herramientas visuales y gráficas de dispersión de datos o histogramas, que permiten identificar potenciales candidatos a valor atípico, es necesario incorporar técnicas cuantitativas[20]. Como el regulador no aporta más información, adicional a la gráfica, para soportar la identificación del valor cercano a 2.0 USD/MWh como outlier, extraña esta Entidad el razonamiento estadístico para considerar este dato como tal.
Adicionalmente, para esta Superintendencia no queda claro, a partir de la documentación allegada por el Regulador, si esta remuneración puede llegar a incentivar o a desincentivar la participación de potenciales participantes en el mecanismo propuesto. En efecto, dadas las condiciones variables del mercado y con los últimos desarrollos tecnológicos en la generación de energía no hay información obrante en el expediente que permita concluir que la remuneración escogida de 9.0 USD/MWh es el valor que mejor se adecúa a los objetivos de política pública del regulador o por qué otras posibles alternativas, con valoraciones más altas e inclusive más bajas, no son viables para este mecanismo. Es de anotar que a juicio de esta Superintendencia una remuneración técnicamente incorrecta podría generar distorsiones sobre la competencia en el mercado.
Por tanto, esta Superintendencia recomienda presentar las razones técnico - económicas que justifican la selección de una valoración particular como la más adecuada para servir como remuneración del mecanismo que establece el Proyecto. En especial, se recomienda explicar cuáles son los posibles efectos o incentivos que la remuneración seleccionada puede tener sobre los agentes que tendrían interés de participar en este mecanismo de asignación de OEF.
4. CONCLUSIONES
Por los motivos anteriormente señalados esta Superintendencia presenta la siguiente recomendación al Proyecto allegado:
- Incorporar las razones técnico - económicas que justifiquen la elección del valor que elija la CREG para remunerar la energía asignada mediante el mecanismo que establece el Proyecto. En especial, se recomienda justificar cuáles son los posibles efectos o incentivos que esta remuneración puede tener sobre los agentes que tendrían interés de participar en este mecanismo de asignación de OEF.
Así mismo, esta Superintendencia agradece a la Comisión de Regulación de Energía y Gas que, al momento de expedir la regulación en cuestión, se remita una copia al correo electrónico arincon@sic.gov.co.
Cordialmente,
JUAN PABLO HERRERA SAAVEDRA
SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA
1. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de julio de 2013.
2. El Consejo de Estado, en concepto del 4 de julio de 2013, ratificó que los fundamentos para no acoger el concepto de abogacía deben plasmarse en la parte considerativa del acto administrativo correspondiente.
3. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Adjunto en CD a folio 7.
4. Actualización del Cargo por Confiabilidad. El precio de las Obligaciones de Energía Firme se actualizará a partir de cada 1 de diciembre, siempre y cuando hayan transcurrido más de seis (6) meses desde la fecha en que fue asignada la obligación, utilizando la siguiente fórmula:
Donde:
Pi,t: Precio de la Obligación de Energía Firme respaldada con la planta o unidad de generación i, aplicable entre el 1º de diciembre del año t y el 30 de noviembre del año t+1, expresado en dólares por kilovatio hora (US$/kWh).
Pi, asignación: Precio al que fue asignada la Obligación de Energía Firme respaldada con la planta o unidad de generación i, expresado en dólares por kilovatio hora (US$/kWh).
IPPnov,t: Índice de Precios al Productor de los Estados Unidos de América correspondiente a bienes de capital, reportado por la Oficina de Estadísticas Laborales del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (Serie ID: WPSSOP3200), para el mes de noviembre del año t.
IPPasignación: Índice de Precios al Productor de los Estados Unidos de América correspondiente a bienes de capital, reportado por la Oficina de Estadísticas Laborales del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos (Serie ID: WPSSOP3200), para el mes y el año en que se efectuó la asignación de la Obligación de Energía Firme. Para las asignaciones de Obligaciones de Energía Firme realizadas en el período diciembre de 2006 a noviembre de 2007, el Índice de Precios al Productor será el correspondiente a noviembre del año 2006.
5. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Página 5. Adjunto en CD a folio 7.
6. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Página 5. Adjunto en CD a folio 7.
7. Expediente 19-2005531. Proyecto de Resolución, artículo 1. Adjunto en CD a folio 7.
8. En particular, el Decreto 570 de 2018, como lo señala el documento CREG.035 de 2019. Adjunto en CD.
9. Cfr. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Página 6, Adjunto en CD.
10. Ídem.
11. Cfr. Expediente 19-2005531. Proyecto de Resolución, literal i artículo 2. Adjunto en CD.
12. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Página 5. Adjunto en CD.
13. Como se señaló en la descripción del Proyecto, dicho valor se actualizará con base en lo definido en el artículo 29 de la Resolución CREG 071 de 2006 (ver pie de página 4).
14. Expediente 19-2005531. Documento CREG-035 de 2019. Página 11. Adjunto en CD.
15. Expediente 19-2005531. Folio 5. Página 8, página 1.
16. El precio de despeje de esta subasta fue de 15.1 USD/MWh.
17. Expediente 19-2005531. Folio 5. Página 8, página 1.
18. Expediente 19-2005531. Folio 5. Página 8, página 1.
19. Traduccción propia de: Olewuezi, N.P (2011) Journal of Mathematics and Statistics. 7 (4): 353-355, 2011 ISSN 1549-3644 p. 353. Disponible en línea: https://pdfs.semanticscholar.org/8077/56fb3dcceddbb4159319c56c6c99c4df9385.pdf
20. Aguinis H.; Gottfredson R.; Joo H. (2013) Best-Practice Recommendations for Defining, Identifying, and Handling Organizational Research Methods 16(2) 270-301 DOI: 10.1177/1094428112470848 Disponible en: http://www.hermanaguinis.com/ORMoutliers.pdf
