CONCEPTO 8344 DE 2010

(Septiembre)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Sus comunicación vía e-mail del 17 de septiembre de 2010

Radicado CREG E-2010-008344

Respetado XXXXX:

Hacemos mención a la comunicación del asunto, mediante la cual plantea algunas inquietudes relacionadas con la aplicación de la Resolución CREG 126 de 2010, en particular frente a la construcción de nueva infraestructura que adelanta TRANSMETANO E.S.P. S.A. para transportar gas a algunos municipios del oriente antioqueño.

Sobre el particular es pertinente indicar que, de conformidad con el marco legal vigente, la Comisión no puede pronunciarse vía concepto sobre la aplicación de una metodología de carácter general, como la de la Resolución CREG 126 de 2010, a una situación particular. La aplicación de la metodología general a una situación particular se resuelve en el acto administrativo de carácter particular en el que se decida sobre tal situación.

Bajo este entendimiento, a continuación respondemos cada una de las inquietudes planteadas en su comunicación, desde una perspectiva general y sin referirnos a casos particulares.

Pregunta 1:

“1- Si ya existe una infraestructura en operación en la zona, la cual atiende la demanda actual y está en posibilidad de atender demanda adicional de la zona (existente y por incorporar en un horizonte de 20 años), se puede realizar bajo la figura de extensión la construcción de un nuevo gasoducto para atender la misma demanda ya atendida en la zona y la proyectada futura? ¿Para hacer esta extensión se debe hacer una convocatoria pública para seleccionar el prestador del servicio o ésta es opcional?”

Respuesta:

Del citado texto entendemos que se busca respuesta a si la construcción de un gasoducto de transporte está sometida o no al procedimiento previsto en los artículos 24 y 25 de la Resolución CREG 126 de 2010.

Al respecto, señalamos que de acuerdo con lo previsto en la metodología es necesario establecer cuándo inició y terminó o terminará la ejecución del gasoducto de transporte. Así, es claro que si el proyecto inició después de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010, la extensión está regida por los artículos 24 y 25 de esa resolución. En el caso contrario, resulta necesario establecer si:

i) El proyecto inició ejecución antes de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010;

ii) El proyecto estaba en ejecución al momento de realizar solicitud tarifaria con base en la metodología de la Resolución CREG 126 de 2010; y

iii) Las inversiones asociadas al proyecto no están incluidas en el valor del Programa de Nuevas Inversiones reconocido a través de los cargos aprobados aplicando la metodología de la Resolución CREG 001 de 2000 y otras que la han modificado y complementado.

Si el proyecto reúne las tres características anteriores, se debe tener en cuenta lo siguiente:

En el artículo 5 de la Resolución CREG 126 de 2010 está previsto que el valor eficiente de las inversiones que fueron ejecutadas y no estaban incluidas en el Programa de Nuevas Inversiones del Período Tarifario t – 1, debe incluirse en la variable , expresado en dólares de la Fecha Base.

Esta variable comprende las inversiones ejecutadas y que no estaban incluidas en el Programa de Nuevas Inversiones del Periodo Tarifario t – 1.

Para el caso de las inversiones ejecutadas parcialmente, entendemos que se trata de inversiones que entran en operación en el Periodo Tarifario t. Por tanto, entendemos que tales inversiones pueden recibir el mismo tratamiento de aquellas que hagan parte del PNI del Periodo Tarifario t; así, para estas inversiones sería necesario declarar la fecha de entrada en operación y el valor expresado en dólares de la Fecha Base.

Pregunta 2:

“2- De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 25, debemos entender que Transmetano, en el caso de no acogerse al mecanismo de convocatoria para hacer dicha extensión, podría ejecutarla por sus propios medios y a riesgo, siempre y cuando aplique los cargos de regulados vigentes del gasoducto tipo I del cual se deriva la extensión y, además, los aplique durante toda la vida útil normativa?”

Respuesta:

El parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010, establece:

“Parágrafo 2. Los transportadores y los distribuidores de gas natural podrán ejecutar extensiones de la red tipo II de transporte sin seguir los procedimientos establecidos en el presente artículo, si aplican, durante el Periodo Tarifario  y los siguientes durante la Vida Útil Normativa, los cargos regulados vigentes para el tramo o grupo de gasoductos de red tipo I o tipo II de transporte del cual se derive la nueva inversión”.

También es necesario considerar los siguientes casos de inversiones que no están incluidas en el valor del Programa de Nuevas Inversiones reconocido a través de los cargos aprobados aplicando la metodología de la Resolución CREG 001 de 2000 y otras que la han modificado y complementado:

a. Caso 1. inversiones ejecutadas

En la respuesta a la pregunta 1 se indicó que el valor eficiente de las inversiones que fueron ejecutadas y no estaban incluidas en el Programa de Nuevas Inversiones del Período Tarifario t – 1, debe incluirse en la variable , expresado en dólares de la Fecha Base.

Dado que todas las inversiones de este caso harán parte de la variable , no hay posibilidad alguna de que a estas inversiones se les pueda aplicar las disposiciones del parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010.

b. Caso 2. inversiones que iniciaron ejecución antes de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010 y están en ejecución al momento de la solicitud tarifaria

Para el caso de las inversiones ejecutadas parcialmente, entendemos que se trata de inversiones que entran en operación en el Periodo Tarifario t. Por tanto, entendemos que tales inversiones pueden recibir el mismo tratamiento de aquellas que hagan parte del PNI del Periodo Tarifario t. Así, para estas inversiones sería necesario declarar la fecha de entrada en operación y el valor expresado en dólares de la Fecha Base.

De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 6 de la Resolución CREG 126 de 2010, el programa de nuevas inversiones, PNI, no deberá incluir extensiones de las redes de tipo I y tipo II de transporte.

Lo anterior significa que en este caso tampoco es posible aplicar las disposiciones del parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010.

c. Caso 3. inversiones que inician ejecución a partir de la vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010

A partir de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010 el procedimiento para construir nuevos gasoductos de red tipo I es el previsto en los artículos 23 y 24 de la misma resolución, y el procedimiento para construir nuevos gasoductos de red tipo II es el previsto en el artículo 25 de dicha resolución.

Así mismo, entendemos que las extensiones de la red tipo II de transporte de que trata el parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010 corresponden a nuevos gasoductos, o gasoductos que inician ejecución a partir de la vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010.

Por lo anterior, las disposiciones del parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010 aplican únicamente para gasoductos que inician ejecución a partir de la vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010.

En este caso, según lo dispuesto por el parágrafo 2 del artículo 25, el agente que ejecute una extensión de la red tipo II de transporte sin seguir los procedimientos establecidos en dicho artículo, deberá aplicar durante el Periodo Tarifario  y los siguientes durante la Vida Útil Normativa, los cargos regulados vigentes para el tramo o grupo de gasoductos de red tipo I o tipo II de transporte del cual se derive la nueva inversión.

Pregunta 3:

“3- De otra parte ¿Bajo la premisa que Transmetano decida hacer la extensión acogiéndose al parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución 126 de 2010, y teniendo en cuenta que el gasoducto tipo I principal (Sebastopol – Medellín) ya está atendiendo la demanda que podría justificar dicha extensión dado que por este gasoducto circula hoy toda la demanda del oriente antioqueño (GNC atendido por EPM y Alcanos y la red de distribución de EPM en el mercado relevante de Guarne, Rionegro, Marinilla y El Santuario), se justificaría desde la perspectiva de eficiencia económica consagrada en la ley, el permitir realizar dicha extensión, conociendo de antemano que no habrá demanda adicional que sufrague los costos de inversión del nuevo gasoducto tipo II? ¿En el caso que Transmetano construya dicho gasoducto y lo ponga en operación, cómo se controlaría que dicho agente no hunda costos en dicha extensión?”

Respuesta:

El parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución 126 de 2010 establece que:

“Parágrafo 2. Los transportadores y los distribuidores de gas natural podrán ejecutar extensiones de la red tipo II de transporte sin seguir los procedimientos establecidos en el presente artículo, si aplican, durante el Periodo Tarifario  y los siguientes durante la Vida Útil Normativa, los cargos regulados vigentes para el tramo o grupo de gasoductos de red tipo I o tipo II de transporte del cual se derive la nueva inversión.”

Las disposiciones del parágrafo 2 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010 se fundamentan en los siguientes elementos económicos, presentados en el Documento CREG 100 de 2010:

1. De acuerdo con lo explicado en la sección 3.1.1, una industria es un monopolio natural si, sobre el rango de producción, la función de costo de la firma es sub-aditiva⁽¹⁾.

2. Adicionalmente, se argumenta que en el caso de un monopolio natural de un solo producto, las economías de escala implican sub-aditividad de costos.

3. En el literal c. del numeral II de la sección 3.1.2 explícitamente se manifiesta que el “… transportador continuará asumiendo los riesgos asociados a las posibles variaciones de demanda”.

4. De otro lado, en el numeral I de la sección 3.1.4 que trata sobre el Factor de Utilización (FU) se argumenta que “Uno de los principales factores que justifica mantener un parámetro que califique la eficiencia de la infraestructura de transporte de gas natural es que ésta es un monopolio natural. Por tanto es necesario establecer incentivos regulatorios para que se construya la infraestructura requerida para atender la demanda, sin que se remuneren inversiones ociosas”.

5. En el numeral III de la sección 3.2.4 se aclara también que “El concepto de economía de escala implica que la atención de nuevos usuarios debe reducir los costos medios de prestación del servicio para los usuarios existentes”.

6. En los numerales I y III de las sección 3.2.7 se argumenta que:

a. “…, los precios relativos de los modos de transporte y de los bienes sustitutos del gas natural influyen en las decisiones eficientes de consumo de firmas y hogares. De un lado, tecnologías como el gas natural comprimido permiten una escala óptima que no requiere un volumen de demanda significativa e incentive un cierto grado de competencia en el desarrollo de nuevos mercados. De otro lado, los precios de los bienes sustitutos del gas natural aseguran tasas marginales de sustitución que aseguran posiciones óptimas de consumo.”

b. “…, debe tenerse en cuenta que la presencia de sub-aditividad de costos no implica la presencia de economías de escala. Lo anterior es cierto para funciones de costo medio que en algún punto en el rango de producción relevante son crecientes. Esto implica que si en el rango de producción relevante la función de costo medio es creciente, la condición de subaditividad de costos desaparece y el mercado es potencialmente contestable.

Lo anterior implica que si la mínima escala eficiente para el desarrollo de un proyecto de transporte a través de un ducto es muy grande relativa a la demanda, dicha expansión es ineficiente. Por tal razón, la solución tecnológica más adecuada sería el transporte de gas comprimido o la atención con GLP u otro sustituto”.

De lo anterior se puede concluir lo siguiente:

1. La metodología de transporte es de altos incentivos y tiene el propósito de buscar que las firmas minimicen costos. En un monopolio natural, las economías de escala implican la sub – aditividad de costos, lo que induce a que una solo empresa tenga el incentivo a realizar inversiones en infraestructura para la atención de la demanda.

2. De no ocurrir lo anterior, el mercado es contestable y existe potencial competencia por cuenta de otras tecnologías (gas natural comprimido) o sustitutos (glp).

3. En todo caso, la regulación con el Factor de Utilización Normativo desincentiva la infraestructura ociosa. Adicionalmente, las firmas enfrentan el riesgo de demanda. Lo anterior implica que si la demanda es inferior a la esperada, el transportador no obtendría la rentabilidad esperada e incluso podría no recupera el valor de la inversión.

4. Finalmente, si una firma decide hundir el valor de una inversión tiene efecto por la vida útil normativa, lo cual genera impacto en el flujo de caja del transportador y menos dividendos en el largo plazo.

En general la metodología de incentivos implica que los agentes asumen ciertos riesgos durante el período tarifario. En el caso particular del transporte de gas los transportadores asumen el riesgo de demanda durante el período tarifario. La metodología de incentivos también significa que los transportadores pueden establecer descuentos hasta donde la Ley lo permite (i.e. las tarifas deben cubrir los gastos de operación del servicio).

De otra parte, la metodología de la Resolución CREG 126 de 2010 incorpora criterios de eficiencia para evaluar tanto el uso de los gasoductos (e.i. factor de utilización) como el valor eficiente de la inversión.

Los anteriores elementos de la metodología están en concordancia con el criterio de eficiencia económica de que trata la Ley 142 de 1994 en el sentido de que las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.

Pregunta 4:

“4- Para la aplicación del parágrafo 4° del artículo 25 de la resolución, el cual establece que: “la CREG podrá incluir inversiones de la red tipo II dentro del cálculo tarifario de tramos o grupos de gasoductos existentes para los cuales la CREG apruebe cargos regulados cuando el costo unitario de la prestación del servicio de gas natural estimado para la demanda asociada a las extensiones de red tipo II sea inferior al costo unitario de la prestación de servicio de GLP”. De acuerdo con este parágrafo:

- ¿Teniendo en cuenta que el mercado relevante del Oriente Antioqueño ya está atendido con gas natural, procede la aplicación de este parágrafo para hacer una extensión de un nuevo gasoducto?”

Respuesta:

El parágrafo 4 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010 establece:

“Parágrafo 4. La CREG podrá incluir inversiones en extensiones de la red tipo II de transporte dentro del cálculo tarifario de tramos o grupos de gasoductos existentes para los cuales la CREG apruebe cargos regulados cuando el costo unitario de prestación del servicio de gas natural, estimado para la demanda asociada a extensiones de red tipo II, sea inferior al costo unitario de prestación del servicio de gas licuado del petróleo, estimado para la misma demanda.

En todo caso, la CREG no aplicará el criterio establecido en este parágrafo si la inclusión de las inversiones en extensiones de la red tipo II de transporte compromete la neutralidad entre los agentes que prestan el servicio en el área geográfica de influencia del proyecto (…)” (hemos subrayado)

Nuevamente, advertimos que es necesario establecer cuándo inició y terminó o terminará la ejecución del tubo. Si la construcción de un gasoducto de transporte se inicia ejecución después de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010 y reúne las características previstas en el artículo 22 para ser red tipo II de transporte, aplican los procedimientos previstos los artículos 24 y 25.

En el caso de que:

i) El proyecto inició ejecución antes de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 126 de 2010;

ii) El proyecto estaba en ejecución al momento de la solicitud tarifaria con base en la metodología de la Resolución CREG 126 de 2010; y

iii) las inversiones asociadas al proyecto no están incluidas en el valor del Programa de Nuevas Inversiones reconocido a través de los cargos aprobados aplicando la metodología de la Resolución CREG 001 de 2000 y otras que la han modificado y complementado.

Se debe tomar en consideración la respuesta a la pregunta 1.

Con referencia a cuándo procede la aplicación del parágrafo 4 del artículo 25 de la Resolución CREG 126 de 2010, es preciso resaltar que el texto del citado parágrafo señala un análisis concreto que deberá hacer la CREG para decidir si se incluye o no inversiones en extensiones de la red tipo II de transporte dentro del cálculo tarifario de tramos o grupos de gasoductos existentes.

Si bien pareciera que el citado parágrafo hace referencia sólo a las extensiones que están regidas por los artículos 24 y 25 de la Resolución CREG 126 de 2010, ello no impide que la CREG pueda hacer el mismo análisis para decidir el tratamiento tarifario de las inversiones que se ejecutaron o iniciaron ejecución y que no hacían parte del plan de nuevas inversiones que rigió durante la vigencia de la Resolución CREG 001 de 2000.

Pregunta 5:

“- En caso que la respuesta anterior sea afirmativa ¿Cómo se estimaría metodológicamente el valor de referencia para la prestación del servicio de GLP para ser comparado con el de gas natural, en el entendido que los precios del GLP, de acuerdo con su régimen de libertad vigilada, fluctúan por encima y por debajo del precio del gas natural dependiendo del período de análisis que se haga? ¿Se haría el cálculo para toda la vida normativa o sólo para un momento puntual en dicho horizonte de tiempo? ¿Quién haría este cálculo y avalaría la extensión del gasoducto tipo II? ¿Cómo se garantizaría que dicha extensión sea eficiente y no desplace artificialmente el GLP en el largo plazo bajo escenarios de precios de este combustible que no se cumplan?”

Respuesta:

La Comisión tiene previsto adoptar una metodología de carácter general para hacer la comparación.

Pregunta 6:

“- Si las extensiones están en proceso de construcción ¿Debemos entender que si el precio del gas natural es más competitivo que el del GLP en el Oriente Antioqueño, la extensión del nuevo gasoducto tipo II, aún en construcción, se podría sumar a la inversión existente del gasoducto tipo I del cual se deriva para obtener un cargo único regulado “estampilla” a partir de la agregación de toda la demanda que pasa por el gasoducto tipo I existente? Lo anterior lo preguntamos porque a nuestro entender al estar la infraestructura en construcción no podría incluirse en la solicitud de cargos del gasoducto tipo I como inversión existente, ni como nueva inversión al no obedecer a confiabilidad, ni como inversión en aumento de capacidad dado que la posible demanda a atender ya está siendo atendida en el mismo gasoducto tipo I del cual se derivaría el nuevo gasoducto tipo II.”

Respuesta:

Con referencia al tratamiento de los proyectos que están en construcción, nuestra respuesta es la misma dada en las preguntas 1 y 2.

No obstante lo anterior, dentro de los análisis previstos en el parágrafo 4 del artículo 25 para decidir si se incluyen o no las inversiones en extensiones de la red tipo II de transporte dentro del cálculo tarifario de tramos o grupo de gasoductos existentes, es pertinente señalar que los análisis además de comparar los costos unitarios del gas natural y el gas licuado del petróleo también incluye los de neutralidad.

Pregunta 7:

“- Nuevamente surge la inquietud planteada en la pregunta 3, en el sentido de que, aún cumpliendo el criterio de este parágrafo, se justificaría desde la perspectiva de eficiencia económica consagrada en la ley el permitir realizar dicha extensión, conociendo de antemano que no habrá demanda adicional que sufrague los costos de inversión del nuevo gasoducto tipo II porque ya existe una infraestructura en capacidad de atender esta demanda?”

Respuesta:

Ver respuesta a la pregunta 3

Este concepto se emite de conformidad con lo establecido en los artículos 73.24 de la Ley 142 de 1994 y 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

JAVIER AUGUSTO DÍAZ VELASCO

Director Ejecutivo

NOTAS AL PIE:

1. La presencia de sub - aditividad de costos implica que el costo de producción de un bien o servicio es menor si lo realiza una firma a si lo realizan varias.