CONCEPTO 7540 DE 2026

(septiembre 14)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXX

Asunto: Respuesta a su solicitud con referencia «Reclamación previa como requisito de procedibilidad de la acción popular. Solicitud de adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos a la libre competencia económica, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad pública en su dimensión de seguridad energética, a la moralidad administrativa y el patrimonio público y derechos de los consumidores y usuarios, frente a la omisión regulatoria en el control del ejercicio de poder de mercado en la formación del precio de bolsa del Mercado de Energía Mayorista (MEM)» Radicado CREG: E2026009553

Respetada señora Valencia:

La Comisión de Regulación de Energía y Gas (de ahora en adelante CREG) recibió la comunicación del asunto^[1] donde usted remite un derecho de petición asociado con las medidas para el seguimiento y monitoreo del poder de mercado en las ofertas de precio en bolsa, y solicita como medida principal lo siguiente:

“6.1. Hacer cesar la omisión regulatoria, expidiendo como resolución definitiva, dentro de un plazo perentorio, el esquema de vigilancia y mitigación del poder de mercado y de implementación del Monitor de Mercado contenido en el Proyecto de Resolución CREG 701-094 de 2025 –o el acto equivalente que dé cumplimiento al mandato del artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1073 de 2015–, superando la fase de proyecto en que permanece desde julio de 2025, máxime cuando la propia Comisión reconoció en dicho proyecto que la formación ineficiente del precio, acentuada en períodos de baja competencia, puede redundar en un aumento de los costos en las transacciones del mercado de corto plazo”.

De igual forma, solicita como medidas complementarias las siguientes:

“6.2 Que se fortalezcan los procedimientos técnicos para "detectar el ejercicio del poder de mercado de los agentes en las ofertas de energía en bolsa, así como mitigar su incidencia en los precios de bolsa" garantizando que el mercado funcione bajo los principios de competencia y eficiencia que ordenan las Leyes 142 y 143 de 1994.

6.3 Incorporar, en el esquema de mitigación y en el Monitor de Mercado cuya expedición se solicita, criterios y pruebas que permitan detectar y mitigar el ejercicio coordinado o conjunto de poder de mercado por parte de dos o más generadores (capacidad bipivotal o multipivotal), y no únicamente el ejercicio individual o unipersonal de dominancia. Lo anterior, por cuanto el propio Estado, a través del Índice de Oferta Residual bipivotal de la UMMEG-SSPD, acreditó que los binomios Enel-EPM, EPM-Isagen y Enel-Isagen tienen capacidad conjunta para fijar el precio de bolsa, y por cuanto el propio Proyecto de Resolución CREG 701-094 de 2025 reconoce que la prueba de dominancia individual de la Resolución CREG 101-018 de 2023 no marcó agentes pivotales bajo el criterio unipersonal, lo que evidencia que un esquema de mitigación limitado a la dominancia individual resulta insuficiente para proteger los derechos e intereses colectivos invocados.

6.4 Que la CREG adopte, como componente del Monitor de Mercado ex ante cuya expedición también se solicita en la presente reclamación, un módulo de seguimiento a vertimientos simultáneos a ofertas de precio, que exija a los generadores hidráulicos reportar al CND, de manera previa a la formulación de su oferta diaria, la existencia de vertimientos programados o en ejecución, los niveles de embalse y la correspondencia entre el costo de oportunidad del agua y el precio ofertado, de modo que pueda identificarse de manera preventiva ofertas que desconozcan los fundamentos técnicos del mercado en los términos del artículo 6 de la Resolución CREG 055 de 1994.

6.5 Adoptar, de manera transitoria y mientras se expide el acto anterior, una medida de mitigación reforzada y de reporte y verificación de las ofertas de los agentes con capacidad instalada superior a un umbral relevante, de modo que las ofertas que se aparten de los costos variables de generación sean detectadas y reportadas oportunamente a la autoridad de inspección, vigilancia y control.

6.6 Integrar el monitoreo de los vertimientos como señal de posible ejercicio de poder de mercado dentro del esquema de mitigación cuya expedición se solicita, de modo que el desperdicio de un recurso de costo prácticamente nulo mientras se mantienen ofertas elevadas tenga una consecuencia regulatoria, complementando –sin sustituir– la valoración de vertimientos ya prevista para la oferta y sin perjuicio de las competencias sancionatorias de la SSPD.

6.7 Hacer plenamente operativas las medidas del artículo 2.2.3.2.7.1, literal e), del Decreto 1073 de 2015, relativas a los criterios que deben considerar los generadores al valorar sus recursos al momento de ofertar, de manera que el mandato del Ejecutivo no permanezca inejecutado”.

Y por último hace el siguiente requerimiento de información:

“6.8 Que la CREG informe cuántos agentes comercializadores del mercado regulado presentan actualmente una exposición a bolsa superior al 40%, y cuántos presentan una exposición superior al 75%; que indique cuáles son las proyecciones de exposición a bolsa del mercado regulado para las vigencias 2027 a 2030; y que explique qué medidas regulatorias concretas ha adoptado o prevé adoptar para reducir dicha exposición, considerando que una exposición elevada traslada directamente al usuario final los efectos de las distorsiones en la formación del precio de bolsa que se denuncian en la presente reclamación”.

A. PRECISIONES INICIALES

En relación con su solicitud, y antes de dar respuesta de fondo sobre la misma, se debe precisar, en primer lugar, que la jurisprudencia administrativa a expuesto lo siguiente en relación con el ejercicio de la Acción Popular:

“Por su parte, en el artículo 144 del C.P.A.C.A.14, el Legislador previó que la vulneración a los derechos o intereses colectivos debe ser ocasionada por una acción o una omisión de una entidad pública o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas; veamos:

(...)

De lo expuesto se colige que el ámbito de protección de las acciones populares que son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recae exclusivamente sobre los actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de particulares que desempeñen funciones administrativas, y que su finalidad es el amparo de los derechos colectivos ante la vulneración o amenaza de los mismos.

Ahora, de conformidad con el último inciso y en armonía con lo dispuesto en el artículo 161 ibídem, se advierte que existe un requisito de procedibilidad para el ejercicio del derecho de acción, cual es, la reclamación previa, (Subrayas con negritas fuera del texto original)^[2].

En esa medida, y frente a los diferentes derechos e interés colectivos que usted enuncia se encuentran amenazados, se precisa desde ya que no existe una manifestación concreta en su escrito que permita concluir que la omisión en la implementación de las diferentes medidas que solicita y que se analizarán más adelante, permitirán garantizar tales derechos e interés colectivos; y en esa medida, no le es posible para esta Comisión, pronunciarse de manera concreta sobre cómo las presuntas omisiones que se mencionan vulneran los derechos o intereses colectivos indicados como amenazados o violados, impidiendo con ello el desarrollo del derecho de defensa al que tiene derecho la entidad.

En segundo lugar, es preciso mencionar que los proyectos regulatorios que expide la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG), deben atender los requerimientos previstos en el Decreto 2696 de 2004 (hoy compilado en el Decreto 1078 de 2015), en el Decreto 05 de 2025 y en el reglamento interno de la Comisión de la Resolución CREG 105 003 de 2023 aprobado mediante el Decreto 1573 de 2023.

Dentro de los requisitos para la debida y correcta expedición de una regulación de carácter general se encuentra la expedición de una resolución a comentarios, por un término que en principio no debe ser inferior a 10 días, el análisis de los comentarios recibidos a efectos de surtir las instancias de Comité de Expertos y la Comisión, a efectos de expedir una propuesta definitiva; y en la medida que dicha propuesta tenga incidencia en la libre competencia, agotar el trámite de Abogacía de la Competencia a que hace referencia la Ley 1340 de 2009 y una vez rendido el concepto de abogacía de la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, analizar las recomendaciones hechas por dicha Superintendencia a efectos de la expedición de una propuesta definitiva.

Claros los dos punto anteriores, procedemos a atener las solicitudes realizadas, en el mismo orden en que fueron formuladas.

B. PRONUNCIAMIENTO CON RELACIÓN A LA SOLICITUD DE MEDIDA PRINCIPAL

En el marco de su escrito, usted solicita que se dé cumplimiento por parte de esta Comisión al mandato contenido en el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1073 de 2015, cuyo cumplimiento se alega como omitido. Al respecto, el mencionado artículo contempla lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.2.3.2.7.2. Medidas para el seguimiento y monitoreo del poder de mercado en las ofertas de precio en bolsa. Como parte del reglamento de operación del Mercado de Energía Mayorista se deberán implementar procedimientos técnicos que permitan detectar, en tiempo real, el ejercicio del poder mercado de los agentes en las ofertas de energía en bolsa que presenten al Centro Nacional de Despacho, CND, así como mitigar su incidencia en el precio de bolsa. La SSPD, en el ámbito de su competencia, hará seguimiento a esta información.

Para ello, dentro de los 2 meses posteriores a la expedición del presente decreto, la CREG establecerá una metodología con los procedimientos, controles y herramientas de mitigación, la cual deberá basarse en referentes técnicos, y además deberá considerar como mínimo los siguientes criterios: i) la incidencia de las ofertas agregadas de un mismo agente para la atención de la demanda, ii) el comportamiento histórico de oferta de las unidades de cada uno de los agentes que tienen incidencia en la atención de la demanda, y iii) las condiciones de restricciones del sistema que influyan en la necesidad de un recurso de generación.

PARÁGRAFO 1. La CREG deberá evaluar con análisis ex post los resultados de la implementación de la metodología de control del posible abuso de posición dominante máximo cada dos años. Como resultado de dicho análisis, la metodología deberá actualizarse o modificarse conforme los cambios del mercado y las técnicas de evaluación de poder de mercado”.

Nótese que de conformidad con la citada norma, le fueron asignadas a la CREG la realización de las siguientes tres actividades:

(i) Establecer una metodología, con unos criterios definidos, que permitan detectar, en tiempo real, el ejercicio del poder mercado de los agentes en las ofertas de energía en bolsa que presenten al Centro Nacional de Despacho, CND, así como mitigar su incidencia en el precio de bolsa. Dicha metodología debía expedirse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del Decreto;

(ii) Adelantar una evaluación de los resultados de la metodología, al cabo de dos años de expedida la misma; y

(iii) Como resultado del anterior análisis, teniendo en cuenta los cambios del mercado y las técnicas de evaluación de poder de mercado la CREG debe actualizar o modificar la metodología, sin que para tal modificación la norma en mención haya mencionado algún plazo.

Conforme a lo anterior, la CREG ha dado cumplimiento a tales actividades de la siguiente manera:

(i) En relación con la metodología que permita detectar el ejercicio del poder de mercado de los agentes, la Comisión expidió la Resolución CREG 101 018 de 2023, “Por la cual se define un esquema para vigilar el ejercicio de poder de mercado en los precios de oferta que se presentan en la bolsa de energía y se modifica la Resolución CREG 024 de 1995”, la cual, en su artículo primero estableció como objetivo el siguiente: “El objetivo de la presente regulación es definir un esquema de vigilancia que permita detectar el posible ejercicio de poder de mercado en las ofertas de precio presentadas por agentes generadores en la bolsa de energía, para efectos de control”, con lo cual se entiende que el mandato establecido en la norma que se enuncia como presuntamente incumplida, ya fue debidamente atendido por esta Comisión.

(ii) En relación con la evaluación de los resultados de la metodología, la Comisión al cabo de dos años de expedida la Resolución CREG 101 018 de 2023, mediante el Documento CREG - 901 199 del 05 de julio de 2025, adelantó una evaluación de los resultados de la metodología con el objetivo de elaborar una propuesta regulatoria para mejorar la eficiencia en la formación del precio de bolsa, con lo cual se entiende que este segundo mandato establecido en la norma que se enuncia como presuntamente incumplida, ya fue también debidamente atendido por esta Comisión.

(iii) Por último, en relación con la actualización o modificación de la metodología el artículo 2.2.3.2.7.2 dispone que esta debe darse "conforme los cambios del mercado y las técnicas de evaluación de poder de mercado", sin fijar un plazo perentorio para ello.

En cumplimiento de este mandato, la Comisión adelantó la evaluación ex post prevista en el parágrafo 1 del citado artículo mediante el Documento CREG - 901 199 del 05 de julio de 2025. Con fundamento en dicha evaluación, publicó para comentarios el proyecto de Resolución CREG 701 094 de 2025, "Por la cual se define un esquema para vigilar el ejercicio de poder de mercado en los precios de oferta que se presentan en la bolsa de energía previo la operación del sistema, y se establece la implementación del Monitor de Mercado", el cual fue sometido a consulta pública.

Finalizado el periodo de consulta, la Comisión se encuentra actualmente adelantando el análisis técnico y jurídico de los comentarios recibidos, etapa previa e indispensable para la presentación del proyecto ante el Comité de Expertos y, posteriormente, ante la Sesión de Comisión, instancias que aún no se han surtido por encontrarse en curso dicho análisis. Una vez agotada esta etapa, el proyecto surtirá las demás instancias previstas en el Decreto 2696 de 2004 (hoy compilado en el Decreto 1078 de 2015) y en el reglamento interno de la Comisión, incluyendo, de ser procedente, el trámite de abogacía de la competencia ante la Superintendencia de Industria y Comercio, para la expedición de la resolución definitiva.

El volumen y la complejidad técnica de los comentarios recibidos sobre una materia que involucra el diseño de un Monitor de Mercado y un esquema de mitigación de poder de mercado justifican el tiempo empleado en este análisis, cuya obligación no se considera incumplido, por cuanto la disposición no contempla ningún plazo ni condición.

A partir de lo expuesto, la Comisión considera que se ha dado cumplimiento de manera completa a los mandatos establecidos en el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1073 de 2015, cuyo cumplimiento se alega como omitido; no obstante, seguirá trabajando para expedir, lo más pronto posible, una resolución definitiva que defina un esquema para vigilar el ejercicio de poder de mercado en los precios de oferta que se presentan en la bolsa de energía previo la operación del sistema, y establezca la implementación del Monitor de Mercado, a pesar de que, se reitera, no existe un plazo o condición normativo para ello.

En ese contexto, no se observa cómo, de manera concreta se han vulnerado los derechos e interés colectivos mencionados en su escrito.

C. PRONUNCIAMIENTO CON RELACIÓN A LA SOLICITUD DE MEDIDAS COMPLEMENTARIAS

En relación con las seis solicitudes de medidas complementarias, observa la Comisión que las mismas no obedecen al cumplimiento de disposiciones reglamentarias, ni al soporte de la presunta vulneración de los derechos e interés colectivos, sino que las mismas corresponden a comentarios a tener en cuenta en del desarrollo de la expedición de la Resolución definitiva que sobre el poder de mercado se encuentra en análisis de esta Comisión.

D. PRONUNCIAMIENTO CON RELACIÓN EL REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN.

Por último, se solicita una información que gestiona la empresa XM S.A. E.S.P., y en esa medida, enviaremos copia de esta respuesta a dicha empresa, para que se sirvan suministrarle directamente la información requerida en el numeral 6.8 transcrito arriba.

Respecto de las medidas regulatorias tomadas por la CREG para incentivar que los comercializadores se contraten y reduzcan su exposición a bolsa se encuentran las siguientes:

- Resolución CREG 101 117 de 2026: Por la cual se establece el régimen aplicable a las convocatorias públicas de compra y de venta de energía eléctrica y se desarrolla el Sistema Centralizado de Información de Convocatorias Públicas - SICEP en su modalidad transaccional.

- Resolución CREG 101 125 de 2026: Por la cual se dictan disposiciones transitorias para las compras de energía con destino al mercado regulado y su correspondiente traslado en el componente de compras de energía (G) del costo unitario de prestación del servicio (CU).

E. CONCLUSIÓN

En criterio de esta Comisión no existe en el presente ningún incumplimiento de los mandatos establecidos en el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1073 de 2015, y en ese orden, no se evidencia cómo el desarrollo regulatorio que ha tenido la Comisión en relación con el seguimiento y monitoreo del poder de mercado en las ofertas de precio en bolsa amenaza los diferentes derechos e intereses colectivos que usted menciona en su escrito.

En los anteriores términos damos por atendido su requerimiento.

Cordialmente,

ADRIANA MARÍA JIMÉNEZ DELGADO

Directora Ejecutiva

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Comunicación radicada el 01 de julio de 2026. Los quince (15) días para contestar, de acuerdo con el inciso 3 del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 vencen el 24 de julio de 2026.

2. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Expediente: 17001 23 33 000 2017 00875-01 Accionante: Javier Elías Arias Idarraga Accionado: Municipio de La Merced - Caldas.