COBRO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO EN FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Es una facultad de los municipios y distritos que no impide que el impuesto se facture en desprendible separable / RECAUDO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Es legal hacerlo en la misma factura de los servicios públicos domiciliarios, como el de energía, o en desprendible separable de ella

El artículo 3 de la Resolución CREG 122 de 2011 permite a los municipios y distritos recaudar conjuntamente el impuesto de alumbrado público y valor por la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica para lo cual el impuesto debe cobrarse en desprendible separable de la factura del servicio público de energía, desprendible que, aunque separable, hace parte de la factura y debe contener los requisitos del artículo 7 de la citada resolución, entre otros, el número de la factura correspondiente y el valor a pagar por concepto del impuesto. Por su parte, el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006, faculta a los municipios para cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, siempre y cuando el impuesto equivalga al costo por la prestación del servicio. La condición que se menciona no es objeto de cuestionamiento por el actor, por lo que la Sala nada dice sobre el particular. La facultad que tienen los municipios y distritos de cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esto es, no solo en la factura del servicio público domiciliario de energía, no impide que el impuesto se facture en desprendible separable. En efecto, la norma simplemente autoriza el cobro del impuesto en la factura de cualesquiera de los servicios públicos, sin especificar cómo debe expedirse dicha factura ni prever si dicho documento puede tener desprendibles separables o no. Lo anterior significa que las normas demandadas no violan el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006. Por el contrario, esta disposición sencillamente autoriza a los municipios y distritos a cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, como es el de energía, para lo cual, se insiste, es indiferente si tales facturas tienen desprendibles separables o no.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 122 DE 2011 (8 de septiembre) COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS - ARTICULO 3 (No anulado) / RESOLUCION 122 DE 2011 (8 de septiembre) COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS - ARTICULO 7 (No anulado)

FUENTE FORMAL: DECRETO 2424 DE 2006 - ARTICULO 9

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Se estudió la legalidad de los artículos 3 y 7 de Resolución 122 del 8 de septiembre de 2011, por la cual la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG reguló el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía, del impuesto creado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, con destino a la financiación del servicio de alumbrado público. La Sala negó la nulidad de dichos artículos, tras concluir que es válido recaudar el impuesto de alumbrado público en la misma factura de los servicios públicos domiciliarios, como el de energía, o en desprendible separado de la misma. Lo anterior, por cuanto el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006, que faculta a los municipios y distritos para cobrar ese impuesto en la factura de los servicios públicos domiciliarios, no prevé cómo se debe expedir la factura ni establece si puede tener desprendibles o no, de modo que para efectos del cobro es indiferente si las facturas tienen desprendibles separables o no.

COBRO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Con la Resolución CREG 5 de 2012 se puede hacer en la factura del servicio de energía o en factura separada si el usuario así lo pide / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL DEROGADO - Procede su examen de legalidad por los efectos particulares que pudo causar mientras estuvo vigente / DEROGATORIA - Efecto / ACTO ADMINISTRATIVO - Presunción de legalidad. Mientras no se anule se presume legal

Sea lo primero precisar que el artículo 3 de la Resolución CREG 122 de 2011 fue modificado por el artículo 2 de la Resolución CREG 5 de 2012. Asimismo, el artículo 7 de la Resolución CREG 122 de 2011 fue modificado por el artículo 4 de la Resolución CREG 5 de 2012. En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 5 de 2012, el cobro del impuesto de alumbrado público puede hacerse en el mismo cuerpo de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, a menos que el usuario solicite la expedición de facturas separadas. En consecuencia, los artículos 3 y 7 de la Resolución CREG 122 de 2011 estuvieron vigentes entre el  13 de septiembre de 2011 y el 23 de marzo de 2012, lapso durante el cual produjo efectos, motivo por el cual debe la Sala pronunciarse sobre su legalidad. Al respecto, la Sala reitera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe pronunciarse sobre las demandas de nulidad que se instauren contra actos administrativos generales que en algún momento estuvieron vigentes, por los  efectos que pudieron causar en situaciones jurídicas particulares. Además, por la derogatoria, los actos administrativos solo pierden vigencia y para que se restablezca el orden jurídico vulnerado es necesario que sean anulados, ya que mientras no se anulen, se presumen legales.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el control de legalidad de normas derogadas o sin vigencia se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 10 de mayo de 2007, Exp. 73001-23-31-000-2002-00883-01(14385), M.P. Héctor Romero Díaz; 23 de agosto de 2007, Exp. 11001-03-27-000-2005-00003-00(15210), M.P. María Inés Ortiz Barbosa; 16 de septiembre de 2010, Exp. 25000-23-27-000-2001-00123-01(17499), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-27-000-2012-00029-00(19451)

Actor: ALFONSO FIGUEREDO CAÑAS

Demandado: COMISION DE REGULACIÓN DE ENERGIA Y GAS – CREG

FALLO

La Sala decide la acción de nulidad instaurada por ALFONSO FIGUEREDO CAÑAS contra los artículos 3 y 7 de la Resolución 122 del 8 de septiembre de 2011, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG.

ACTO DEMANDADO

El texto de la resolución demandada es el siguiente:

“RESOLUCIÓN 122 DE 2011

(Septiembre 8)

Diario Oficial No. 48.191 de 13 de septiembre de 2011

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS

Por la cual se regula el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía del impuesto creado por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación del servicio de alumbrado público.

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS,

en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las conferidas por las Leyes�142�y�143�de 1994, y los Decretos 1524 y 2253 de 1994 y el artículo�29�de la Ley 1150 de 2007, y

CONSIDERANDO:

El artículo 11 de la Ley 143 de 1994 define comercialización como la actividad consistente en la compra de energía eléctrica y su venta a los usuarios finales, regulados o no regulados que se sujetará a las disposiciones previstas en dicha ley y en la de servicios públicos domiciliarios en lo pertinente.

La Ley 1150 de 2007 introdujo medidas para la eficiencia y la transparencia sobre la contratación con Recursos Públicos.

El artículo 29 Ley 1150 de 2007 define elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado público y establece que la Comisión de Regulación de Energía y Gas regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía del impuesto creado por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía.

La CREG considera que la facturación y recaudo conjunto a que hace referencia el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 debe desarrollarse en el marco de la actividad de comercialización del servicio público domiciliario de energía eléctrica.

[…]

La Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su Sesión No. 498 del día 8 de septiembre de 2011, aprobó la Resolución por la cual regula el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía del impuesto creado por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación del servicio de alumbrado público.

R E S U E L V E:

[…]

ARTÍCULO 3. Contrato de facturación y recaudo conjunto. El contrato de facturación y recaudo tiene como objeto determinar las condiciones con las cuales una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, facturará en desprendible separable, distribuirá los desprendibles y recaudará el impuesto de alumbrado público de manera conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Este contrato es celebrado por una empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica y el municipio o distrito, responsable de la prestación del servicio de alumbrado público.

[…]

ARTÍCULO 7. Contenido mínimo del desprendible de recaudo del impuesto de alumbrado público. El desprendible de recaudo deberá contener como mínimo lo siguiente:

1. Nombre del sujeto activo (municipio o distrito)

2. Nombre del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.

3. Referencia de pago.

4. No. de factura de servicios.

5. Valor total a pagar por concepto del impuesto de alumbrado público.

6. Plazo para el pago.

7. Norma que aprueba el impuesto del servicio de alumbrado público en el correspondiente municipio o distrito.

8. Número de contacto, dirección o correo electrónico de la oficina de atención al ciudadano del municipio o distrito.

[…]”

DEMANDA

ALFONSO FIGUEREDO CAÑAS, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución 122 del 8 de septiembre de 2011, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG.

Invocó como violado el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006, por las siguientes razones:

El artículo 3º de la Resolución 122 de 2011 determinó que el cobro del servicio de alumbrado público se hará en forma “conjunta” con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, pero mediante desprendible separable de la factura de servicios públicos. Y el artículo 7 ib, definió los requisitos del desprendible de pago de alumbrado público.

No obstante, el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006 señala que “ Los municipios o distritos que hayan establecido el impuesto de alumbrado público podrán cobrarlo en las facturas de los servicios públicos”.

La anterior norma faculta a los entes territoriales para que efectúen el cobro del impuesto de alumbrado público dentro de la factura de servicios públicos, lo que significa que dicho cobro debe hacerse en la misma factura, pues esta constituye un solo acto jurídico creador de derechos y obligaciones,  y no en dos actos separados en un solo documento.

Las normas demandadas generan, además, gastos injustificados a la Administración debido a que la obligan a expedir dos actos administrativos separados: uno para el cobro del servicio público domiciliario de energía eléctrica y otro para el cobro del impuesto de alumbrado.

Asimismo, el cobro del impuesto de alumbrado público en acto administrativo separado de la factura de los servicios públicos domiciliarios causa detrimento patrimonial a los entes territoriales y a los concesionarios. Ello, porque si el sujeto pasivo opta por no pagar el desprendible de alumbrado público, no tiene consecuencias inmediatas, como la suspensión del servicio público domiciliario de energía y hace incurrir a los municipios en gastos para el cobro coactivo del impuesto.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La demandada solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

El acto administrativo cuya nulidad se reclama fue modificado por la Resolución CREG 5 del 26 de enero de 2012, que eliminó el cobro de alumbrado público en desprendible separable de la factura del servicio público de energía.

La única disposición que invoca el actor como violada es el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006. Aunque esta norma autoriza a los municipios y/o distritos a cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, no fue el fundamento del acto demandado.

En efecto, la Resolución CREG 122 de 2011 se expidió con base en el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, que precisa que  “La CREG regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto”.   

En consecuencia, la Resolución CREG 122 de 2011 no se opone al artículo 9 del Decreto 2424 de 2006.

En cuanto al alegado detrimento patrimonial derivado de la facturación separada, se observa que la Resolución CREG 5 de 2012 modificó la Resolución CREG 122 de 2011, de tal forma que la facturación del impuesto al alumbrado público pueda hacerse en el mismo cuerpo de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica y excepcionalmente puede realizarse de manera separada, si el usuario así lo solicita, en ejercicio de sus derechos como consumidor y contribuyente.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora no presentó alegatos de conclusión.

La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala decide sobre la legalidad de los artículos 3 y 7 de la  Resolución 122 de  2011, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, en cuanto permiten el cobro del impuesto de alumbrado público en desprendible separable de la factura del servicio público domiciliario de energía.

Según el demandante, las normas demandadas desconocen el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006. Lo anterior, porque faculta a los entes territoriales para cobrar el impuesto de alumbrado público dentro de la factura de servicios públicos, lo que significa que dicho cobro debe hacerse en la misma factura y no en acto separado de esta.

Además, en su criterio, la expedición de un acto administrativo adicional para el cobro del impuesto genera gastos injustificados a la Administración y un detrimento patrimonial en la medida en que hace incurrir a los municipios en mayores gastos para el cobro coactivo del impuesto de alumbrado público, si el contribuyente decide no pagarlo porque está en desprendible separado de la factura.

Sea lo primero precisar que el artículo 3 de la Resolución CREG 122 de 2011 fue modificado por el artículo 2 de la Resolución CREG 5 de 201����

�. Asimismo, el artículo 7 de la Resolución CREG 122 de 2011 fue modificado por el artículo 4 de la Resolución CREG 5 de 201����

�

�

�. En consecuencia, a partir de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 5 de 201, el cobro del impuesto de alumbrado público puede hacerse en el mismo cuerpo de la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, a menos que el usuario solicite la expedición de facturas separadas.

En consecuencia, los artículos 3 y 7 de la Resolución CREG 122 de 2011 estuvieron vigentes entre el  13 de septiembre de 201 y el 23 de marzo de 2012, lapso durante el cual produjo efectos, motivo por el cual debe la Sala pronunciarse sobre su legalidad.

Al respecto, la Sala reitera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe pronunciarse sobre las demandas de nulidad que se instauren contra actos administrativos generales que en algún momento estuvieron vigentes, por los  efectos que pudieron causar en situaciones jurídicas particulares. Además, por la derogatoria, los actos administrativos solo pierden vigencia y para que se restablezca el orden jurídico vulnerado es necesario que sean anulados, ya que mientras no se anulen, se presumen legale.

Precisado lo anterior, procede la Sala al estudio de los cargos propuestos por el demandante.

Para mayor ilustración se transcriben de nuevo los artículos 3 y 7 la Resolución CREG 122 de 2011 y la norma que el actor invocó como violada, esto es, el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006:

El artículo 3 de la Resolución CREG 122 de 2011 permite a los municipios y distritos recaudar conjuntamente el impuesto de alumbrado público y valor por la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica para lo cual el impuesto debe cobrarse en desprendible separable de la factura del servicio público de energía, desprendible que, aunque separable, hace parte de la factura y debe contener los requisitos del artículo 7 de la citada resolución, entre otros, el número de la factura correspondiente y el valor a pagar por concepto del impuesto.

Por su parte, el artículo 9 del Decreto 2424 de 200, faculta a los municipios para cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, siempre y cuando el impuesto equivalga al costo por la prestación del servicio. La condición que se menciona no es objeto de cuestionamiento por el actor, por lo que la Sala nada dice sobre el particular.  

La facultad que tienen los municipios y distritos de cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos domiciliarios, esto es, no solo en la factura del servicio público domiciliario de energía, no impide que el impuesto se facture en desprendible separable. En efecto, la norma simplemente autoriza el cobro del impuesto en la factura de cualesquiera de los servicios públicos, sin especificar cómo debe expedirse dicha factura ni prever si dicho documento puede tener desprendibles separables o no.

Lo anterior significa que las normas demandadas no violan el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006. Por el contrario, esta disposición sencillamente autoriza a los municipios y distritos a cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de servicios públicos, como es el de energía, para lo cual, se insiste, es indiferente si tales facturas tienen desprendibles separables o no.

Por lo demás, como se advierte en el acto acusado y lo señaló la demandada, la Resolución CREG 122 de 2011 fue expedida con fundamento en el artículo 29 de la Ley 1150 de 200

, conforme con el cual “La CREG regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto”. Sin embargo, respecto de la vulneración de dicha norma nada dijo el actor, por lo que ningún análisis procede respecto de esta.

De otra parte, según el actor, las normas demandadas generan gastos injustificados a la Administración, debido a que la obligan a expedir dos actos administrativos separados: uno para el cobro del servicio público domiciliario de energía eléctrica y otro para el cobro del impuesto de alumbrado.

Asimismo, en su criterio, el cobro del impuesto de alumbrado público en acto administrativo separado de la factura de los servicios públicos domiciliarios causa detrimento patrimonial a los entes territoriales y a los concesionarios. Ello, porque si el sujeto pasivo opta por no pagar el desprendible de alumbrado público, no tiene consecuencias inmediatas, como la suspensión del servicio público domiciliario de energía y hace incurrir a los municipios en gastos para el cobro coactivo del impuesto.

Para el efecto, anexa cuadros en los que, con base en la Resolución CREG 7 de 1999, que es diferente al acto demandado, se detallan los costos del servicio de facturación de energía eléctrica en diversos municipios del país (anexo 2 y la facturación y recaudo del tributo de alumbrado público en el municipio de Quibdó para los años 2009 a 2011(anexo 4.

Sobre el particular, observa la Sala que los argumentos expuestos no son demostrativos del alegado detrimento patrimonial. En efecto, tales cuadros se basan en normas distintas a la demandada y además no acreditan que el costo de las facturas sea asumido por los municipios o por los concesionarios, por lo que mal puede alegarse dicho detrimento.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que el actor invocó como violado solamente el artículo 9 del Decreto 2424 de 2006, norma que autoriza a los municipios y distritos a cobrar el impuesto de alumbrado público en las facturas de los servicios públicos domiciliarios. No obstante, dicha disposición no prevé en qué términos se realizan los contratos para la facturación del impuesto de manera conjunta con el cobro del servicio público, razón por la cual no puede predicarse su violación por este aspecto.

Cabe anotar que la regulación de los términos de la facturación conjunta y recaudo del impuesto de alumbrado público y el servicio público domiciliario de energía eléctrica corresponde exclusivamente a la CREG, por mandato del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, norma que no se invocó como violada en este proceso.

Por último, la afirmación de que el cobro del impuesto por desprendible separado de la factura genera gastos adicionales por razón del proceso de cobro coactivo, nada tiene que ver con las normas demandadas ni con la disposición superior que se invoca como vulnerada. En efecto, el proceso administrativo de cobro tiene una regulación propia, prevista en el Estatuto Tributario, aplicable a los municipios y distritos por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, y en el cual es indiferente si el título ejecutivo consta en desprendible separable o no.

Las razones anteriores son suficientes para negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

                Presidente

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ