Concepto 570 de 2021 SSPD
DESCARGAS
CONCEPTO 570 DE 2021
(agosto 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
Las preguntas formuladas versan sobre (i) los requisitos de las facturas del servicio público domiciliario de gas y (ii) las sanciones de las que pueden ser objeto los prestadores de servicios públicos domiciliarios cuando incumplan lo establecido por la regulación de los servicios públicos domiciliarios. Las preguntas serán trascritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto 1369 de 2020[8]
Resolución CREG 108 de 1997[9]
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta la consulta formulada y la normativa aplicable a la materia consultada, se hará referencia a los siguientes ejes temáticos: (i) requisitos formales de las facturas y (ii) sanciones en el régimen de servicios públicos domiciliarios.
i) Requisitos formales de las facturas.
El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 dispone que las empresas definirán, en las condiciones uniformes del contrato, los requisitos de forma de las facturas. Es decir, que en esta materia se concede cierto margen de discrecionalidad a los prestadores para que en los contratos se fijen esos aspectos de forma. Sin embargo, se exige en las facturas un mínimo de información que es relevante para que el suscriptor o usuario pueda tener certeza de la legalidad del cobro, así:
“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”
De acuerdo con lo manifestado, puede entonces concluirse que las facturas de los servicios públicos deben contener, por regla general, los requisitos formales que establezcan los prestadores en sus correspondientes contratos de condiciones uniformes (CCU), dentro de los cuales deben incluirse, en todo caso, los requisitos mínimos de que trata el precitado artículo 148 de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, la factura que expidan los prestadores de servicios públicos domiciliarios para efectuar el cobro de los mismos, debe incluir como mínimo la información suficiente para que el usuario del servicio pueda establecer si en ella se encuentran los elementos relacionados con la prestación del mismo, así como los establecidos en el contrato de condiciones uniformes, esto es, la información necesaria para saber cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores e, igualmente, el plazo y modo en el que debe efectuarse el pago.
Es importante señalar que, vía regulación, las comisiones de los respectivos servicios han hecho exigencias mínimas adicionales a las previstas en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994.
Teniendo en cuenta lo anterior, el artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997 establece los requisitos mínimos de las facturas de cobro de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por red física, en los siguientes términos:
“Artículo 42. Requisitos mínimos de la factura. Las facturas de cobro de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por red física, contendrán, como mínimo, la siguiente información:
a) Nombre de la empresa responsable de la prestación del servicio.
b) Nombre del suscriptor y dirección del inmueble receptor del servicio.
c) Estrato socioeconómico y clase de uso del servicio.
d) Período por el cual se cobra el servicio, consumo correspondiente a ese período y valor.
e) Lectura anterior del medidor de consumo, si existiere.
f) Lectura actual del medidor de consumo, si existiere.
g) Causa de la falta de lectura, en los casos en que no haya sido posible realizarla.
h) Fechas máximas de pago oportuno, fecha de suspensión y/o corte del servicio y valor total de la factura.
i) Consumo en unidades físicas de los últimos seis (6) períodos, cuando se trate de facturaciones mensuales, y de los últimos tres (3) períodos, cuando se trate de facturaciones bimestrales; en defecto de lo anterior, deberá contener el promedio de consumo, en unidades correspondientes, al servicio de los seis (6) últimos meses.
j) Los cargos expresamente autorizados por la Comisión.
k) Valor de las deudas atrasadas.
l) Cuantía de los intereses moratorios, y señalamiento de la tasa aplicada.
m) Monto de los subsidios, y la base de su liquidación.
n) Cuantía de la contribución de solidaridad, así como el porcentaje aplicado para su liquidación.
o) Sanciones de carácter pecuniario.
p) Cargos por concepto de reconexión o reinstalación.
q) Otros cobros autorizados. (…)” (Subraya fuera de texto)
Así las cosas, es válido señalar que, además de los requisitos establecidos por parte del artículo 148 de la Ley 142 de 1994, los prestadores del servicio de energía eléctrica y de gas combustible por redes físicas deben incorporar en sus facturas lo establecido por parte del citado artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997.
ii) Sanciones en el régimen de servicios públicos domiciliarios.
La Ley 142 de 1994, contiene en su artículo 81 la facultad atribuida a la Superservicios para imponer diferentes tipos de sanciones a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, teniendo en cuenta la naturaleza y gravedad de la falta cometida. Estas sanciones van desde la amonestación hasta la orden de intervención o toma de posesión de una empresa de servicios públicos, así:
“Artículo 81. Sanciones. La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:
81.1. Amonestación.
81.2 Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción.
81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.
81.4. Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años.
81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias, así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.
81.6. Prohibición al infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez años.
81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros.
Las sanciones que se impongan a personas naturales se harán previo el análisis de la culpa del eventual responsable y no podrán fundarse en criterios de responsabilidad objetiva.”
Una vez señaladas las sanciones que esta Superintendencia le puede interponer a sus vigilados, es preciso indicar que la imposición de sanciones corresponde a las investigaciones administrativas que, conforme con lo señalado en el Decreto 1369 de 2020, inician las Direcciones de Investigaciones de las Superintendencias Delegadas a solicitud de parte o de oficio en virtud de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Lo anterior, con miras a determinar conductas de los prestadores presuntamente contrarias a los mandatos del régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Dicho procedimiento, que se desarrolla conforme con lo previsto en los artículos 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, puede culminar con la imposición de las sanciones contempladas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Valga precisar que la imposición de las sanciones deviene de la comprobación de una conducta contraria al régimen, de ahí que sea necesario tramitar la correspondiente investigación administrativa, en aras de garantizar un debido proceso en el que, a través de los correspondientes medios probatorios, se determine o no la existencia de una conducta sancionable.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta:
“1) ¿Cuáles son las diferentes disposiciones normativas que establecen requisitos mínimos que debe contener la factura del servicio público de gas natural domiciliario?
2) De acuerdo con lo establecido en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, los requisitos formales serán, entre otros, los que determinen las condiciones uniformes del contrato. Así las cosas:
2.1) ¿Significa lo anterior que en el contrato de condiciones uniformes deben las empresas prestadoras del servicio de gas natural domiciliario establecer requisitos mínimos que debe contener la factura?”
El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 indica que los requisitos formales de las facturas serán aquellos que determinen los prestadores en los contratos de condiciones uniformes, en los que en todo caso se debe indicar la forma, tiempo, sitio y modo en que se dará a conocer la factura a los suscriptores y usuarios del servicio.
Señala igualmente el citado artículo, que las facturas deben contener como mínimo: (i) la forma en que se determinó y valoró el consumo, (ii) la información de cómo se compara éste y su precio con los de períodos anteriores, (iii) el plazo en el que debe hacerse el pago y (iv) cómo debe efectuarse dicho pago.
Siguiendo con la misma línea, el artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997 establece los requisitos mínimos de las facturas de cobro de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible por red física, los cuales deben ser acatados por los prestadores en aras de cumplir con su obligación de poner en conocimiento la factura a los usuarios.
“2.2) ¿Qué consecuencia puede acarrear para una empresa prestadora del servicio público domiciliario de gas natural que tenga dentro de su clausulado la mención de requisitos adicionales que debe contener la factura (requisitos diferentes a los establecidos en las disposiciones aplicables), y, no obstante, a lo anterior, no estén incluidos estos requisitos en la facturación que emite?
2.3) ¿Qué consecuencia puede acarrear para una empresa prestadora del servicio público domiciliario de gas natural la no inclusión dentro de su CCU de requisitos mínimos que debe contener la factura?
12) ¿Puede traer consecuencias de carácter sancionatorio por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en contra de las empresas de servicios públicos domiciliarios la no inclusión de los requisitos mínimos establecidos por la normatividad aplicable? ¿Cuáles?”
El incumplimiento de lo establecido por parte de la regulación y/o del contrato de condiciones uniformes por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, en general, de las disposiciones contenidas en el régimen e los servicios públicos, puede acarrear sanciones por parte de la Superintendencia, después de que se lleve a cabo una investigación en los términos de los artículos 34 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Las sanciones establecidas en el régimen de los servicios públicos se encuentran en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, las cuales se impondrán de acuerdo con la naturaleza y la gravedad de la falta y van desde la amonestación hasta la orden de intervención o toma de posesión de una empresa de servicios públicos como medida de última instancia.
“3) ¿Debe la factura del servicio público domiciliario de gas natural contener el esquema tarifario que le resulta aplicable? O ¿Basta la publicación del esquema tarifario que realiza la empresa en los diarios de amplia circulación?
4) Si la respuesta anterior es afirmativa, ¿Cuál es la norma que establece la obligación de incluir en la factura el esquema tarifario? “
El artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y los contratos de condiciones uniformes establecen los requisitos mínimos con los que se deben expedir las factura, adicionalmente, si el prestador suministra el servicio de energía eléctrica o de gas combustible por red física debe incorporar en sus facturas lo establecido por el artículo 42 de la Resolución CRA 108 de 1997, el cual en el literal j) frente a este tema señala que la factura contendrá los cargos expresamente autorizados por la comisión de regulación.
Por otro lado, el artículo 125 de la Ley 142 de 1994 señala que la actualización de las tarifas debe ser comunicada a esta Superintendencia y a la comisión respectiva y publicadas por una vez en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio o en uno de circulación nacional. La norma señala:
“ARTÍCULO 125. ACTUALIZACIÓN DE LAS TARIFAS. Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.
Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de servicios públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.”
A su vez, atendiendo lo señalado en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que los requisitos formales de las facturas serán los consagrados en las condiciones uniformes del contrato, deberá verificarse el contrato del prestador respectivo para determinar de forma puntual los requisitos señalados en el mismo frente al tema en particular.
“5) El literal g) del artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997 establece que la factura debe contener la siguiente información:
g) Causa de la falta de lectura, en los casos en que no haya sido posible realizarla.
- ¿Significa lo anterior que la factura debe contener de manera permanente las diferentes causales de no lectura establecidas por la empresa? O ¿Basta que se indique solamente en el periodo en el cuál no fue posible tomar lectura cuál fue la causal específica de no lectura?”
Efectivamente el literal g) de la Resolución CREG 108 de 1997, establece que en las facturas debe señalarse los motivos por los cuales no se llevó a cabo la lectura del medidor en los periodos en los que no haya sido posible realizarla.
Así las cosas, es válido indicar que cuando los valores facturados no son el resultado de la lectura del medidor, es decir, la lectura real por diferencia de medición entre un ciclo de facturación y otro, el prestador está en la obligación de indicar en la factura las causales por las cuáles no se realizó la lectura; ahora bien, si por el contrario, el valor reflejado en la factura se deriva de la lectura del medidor, como debe corresponder, el prestador no tiene el deber de señalar las causales de no lectura que se han determinado con anterioridad.
“6) ¿Debe la factura del servicio público domiciliario de gas natural contener un aparte en el que se explique de manera detallada la definición de cada uno de los conceptos objeto de cobro en la factura? ¿De ser así cuál es la norma que lo establece?”
Como se indicó en la parte considerativa, el legislador establece que los distintos prestadores delimitarán en los clausulados de los contratos de condiciones uniformes los requisitos formales de la factura, pero como mínimo deben estar los requisitos establecidos en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994. En esta norma se menciona que la información de la factura debe ser suficiente para que el usuario pueda establecer con facilidad si la empresa acató lo señalado en la ley, la regulación y el propio contrato, de ahí que la factura debe contener la forma como se determinaron y valoraron los consumos.
Ahora, en lo que tiene que ver con los servicios de energía eléctrica y gas combustible por red física, los prestadores deben incorporar en sus facturas los requisitos mínimos que establece el artículo 42 de la Resolución CRA 108 de 1997. En esta norma se mencionan de forma detallada cada uno de los conceptos que, además de los previstos en el artículo 148 tantas veces citado, debe contener como mínimo la factura.
Así las cosas, es dable colegir que los prestadores están en la obligación de señalar dentro de sus facturas la información que las normas señaladas indican y los demás aspectos consagrados en el contrato, así como aquellos que crean necesarios para que el usuario tenga la certeza de la legalidad de los cobros y, en caso de inconformidad o desacuerdo, pueda ejercer los derechos que la ley le concede.
“7) ¿Debe contener la factura del servicio público domiciliario de gas natural un aparte en el que se indiquen recomendaciones para un buen uso del servicio? ¿De ser así, cuál es la norma aplicable?
8) ¿Debe contener la factura del servicio de gas natural domiciliario mensajes motivando el uso racional y eficiente de la energía y sus beneficios con la preservación del medio ambiente?
9) De ser afirmativa la anterior pregunta ¿Cuál es la disposición que establece tal obligación, y, con qué periodicidad deberían publicarse este tipo de mensajes?”
Sobre el particular el artículo 20 del Decreto 3683 de 2003, compilado en el Decreto 1073 de 2015, señala:
“Artículo 20. Contenido de las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica y gas. Las empresas de servicios públicos que presten servicios de energía eléctrica y gas deberán imprimir en la carátula de recibo de factura o cobro, mensajes motivando el uso racional y eficiente de la energía y sus beneficios con la preservación del medio ambiente.
Parágrafo. De conformidad con el inciso séptimo del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, las empresas de energía y gas, podrán incluir el cobro de otros servicios como los servicios energéticos en la factura del servicio público domiciliario respectivo sin que se altere la fórmula tarifaría.” (Subraya fuera de texto)
Conforme con la norma en comento, le asiste a los prestadores de gas natural y energía eléctrica la obligación de incluir en la caratula de la factura mensajes que motiven el uso racional y eficiente de la energía y los beneficios con la preservación del medio ambiente.
“10) ¿Deben las empresas de servicios públicos domiciliarios de gas natural publicar permanentemente en sus facturas el valor del cargo por reconexión o reinstalación del servicio? O ¿Basta con la inclusión de dicho valor en la factura específica cuando se cause el mismo por parte del usuario del servicio?”
Según el literal p) del artículo 42 de la Resolución CRA 108 de 1997 se deben señalar los cargos por concepto de reconexión y reinstalación, sin embargo, estos cargos solo deben figurar dentro de la factura cuando el prestador haya realizado actividades de reconexión y reinstalación del servicio y procederá de conformidad con lo señalado en el artículo 96 de la Ley 142 de 1994.
“11) A qué cargos se refiere el literal j) del artículo 42 de la Resolución CREG 108 de 1997 cuando hace mención de: Los cargos expresamente autorizados por la comisión?” (SIC)
Los cargos a cobrar por parte de las empresas de servicios públicos domicilios dependerá del uso del servicio por parte de cada usuario, por ejemplo, el cargo de reconexión y reinstalación no se les cobran a todos los usuarios sino a aquellos que incurran en las conductas establecidas para la facturación de los mencionados cargos.
Ahora, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 señala que dentro de las facturas podrán incluirse los siguientes cargos, sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación: (i) “Un cargo por unidad de consumo”, el cual es la tarifa que determina cada comisión de regulación según las metodologías establecidas para cada servicio público domiciliario y actividad de la cadena de prestación del servicio; (ii) “Un cargo fijo”, que para el servicio gas combustible por red física permanece vigente y (iii) “Un cargo por aportes de conexión” el cual es el que se cobra cuando el usuario se conecta al servicio por primera vez o de forma posterior cuando se realiza reconexión o reinstalación del servicio.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FENÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20215291403072
TEMA: REQUISITOS MÍNIMOS DE FACTURACIÓN SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE GAS.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
7. “por el cual se reglamenta la Ley 697 de 2001 y se crea una Comisión Intersectorial.”
8. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”
9. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones.”
