CONCEPTO 522 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2] la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4]  

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) 1. ¿Existe alguna regulación específica que establezca la forma en que las empresas de energía deben realizar el cobro por la facturación conjunta del servicio de aseo?

2. ¿Es legal que la empresa de energía realice el cobro sobre el valor total facturado, incluyendo las contribuciones, o debería cobrar una tarifa fija por cada cuenta contrato?

3. ¿Esta práctica de cobrar un porcentaje sobre el valor facturado, incluyendo las contribuciones, viola la metodología de cálculo de los costos del proceso de facturación conjunta compilada en la Resolución CRA 943 de 2021? (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[5]

Resolución CRA 943 de 2021^[6]

Resolución CREG 6 de 2000^[7]

Resolución CREG 108 de 1997^[8]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03

CONSIDERACIONES

En atención a que la consulta versa sobre la celebración de contratos y convenios interadministrativos entre los entes territoriales y las empresas de servicios públicos domiciliarios, es preciso indicar que los conceptos que emite esta Oficina Asesora Jurídica son de carácter general, pues los mismos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la entidad, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante, ya que se emiten de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 de 30 de Junio de 2015.

Para iniciar, vale la pena mencionar que la factura es la cuenta que genera el prestador a causa de los consumos y demás servicios inherentes al desarrollo del contrato de condiciones uniformes, según se establece en el numeral 14.9, artículo 14 de la Ley 142 de 1994. En ese sentido, en la factura se determina el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

Ahora, frente a la posibilidad de poder facturar conjuntamente varios servicios, es preciso mencionar que el inciso 7 del artículo 146 y el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO.

(…)

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (…).” (subraya fuera de texto)

“ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

(…)

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (resaltado fuera de texto)

Conforme con los artículos transcritos, los prestadores pueden facturar conjuntamente varios servicios públicos domiciliarios, sin embargo, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás, con excepción del servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

En desarrollo de lo anterior y en lo que concierne a la facturación conjunta del servicio de aseo, los artículos 2.3.6.2.3., 2.3.6.2.4. y 2.3.2.2.4.1.96 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, disponen lo siguiente:

“Artículo 2.3.6.2.3. Libertad de elección. Para estos efectos la facultad de elección de empresa solicitante la facturación es absolutamente potestativa de la empresa prestadora del servicio de saneamiento básico.

Parágrafo 1o. Empresa solicitante. Es la entidad que presta el o los servicios de saneamiento básico y que requiere facturar en forma conjunta con otra empresa de acuerdo a lo establecido en el artículo 147 de la Ley 142/94.

Parágrafo 2o. Empresa concedente. Es la empresa que a juicio de la empresa solicitante brinda o tiene las condiciones para poder facturar en forma conjunta. (Decreto 2668 de 1999, art. 3)”. (Subraya fuera de texto)

“Artículo 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El prestador que asuma estos procesos, por libre elección del prestador del servicio de aseo y/o alcantarillado, no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante”. (Subraya fuera de texto)

“Artículo 2.3.2.2.4.1.96. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.

En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días. (Decreto 2981 de 2013, artículo 97). (Subraya fuera de texto)

De las disposiciones transcritas se puede concluir que, para los servicios de alcantarillado y aseo la facturación conjunta es de carácter obligatorio, por lo que se deberá suscribir el convenio pertinente a que alude la norma, con el prestador concedente que se elija para tal fin. En este sentido, el prestador concedente podrá ser un prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, o de energía o de gas combustible.

En consecuencia, la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo), se torna obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, obligación que surge por las dificultades de recaudo, y por la imposibilidad de suspender los servicios de alcantarillado y aseo, frente a eventos de no pago.

Ahora bien, cabe precisar al respecto que, la norma de forma expresa consagró una excepción al cumplimiento de esta obligación, y ella se da en el caso de que existan “razones técnicas insalvables comprobables” por parte del prestador ante quien se solicita la facturación conjunta, circunstancia que debe ser acreditada ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, una vez acreditada, determina que dicha obligación no se podrá hacer exigible.

Igualmente es de indicar que el prestador que asuma estos procesos no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia, ni abusar de una posible posición dominante, ni alegar reserva o confidencialidad de información, para efectos de negar la suscripción de los convenios.

Ahora, respecto del tema de facturación conjunta la Resolución CRA 943 de 2021, señala:

“Artículo 5.4.2.8. Facturación Conjunta. El servicio público de aseo y/o sus actividades complementarias se podrá facturar de forma conjunta con cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994. La factura del servicio público de aseo deberá contener la información definida por la metodología tarifaria vigente sobre los componentes de la tarifa del servicio, para que el suscriptor y/o usuario pueda establecer con facilidad si la persona prestadora se ciñó a la ley en virtud del contrato de condiciones uniformes que la persona prestadora esté obligada a cumplir.

Parágrafo. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio. Cuando se facture el servicio público de aseo conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia del servicio de aseo, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de aseo.” (Subraya y negrilla fuera del texto)

(…)

Artículo 1.11.1.1. Condiciones del convenio de facturación conjunta. Los convenios de facturación conjunta deben contener, como mínimo, las siguientes condiciones:

a. Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de los Títulos 1 y 2 de la Parte 11 del Libro 1 de la presente resolución.

b. Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para los efectos de la facturación.

c. Usuarios Especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante, pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente.

d. Delimitación del objeto del convenio: En el convenio debe quedar claramente especificado su objeto exclusivo referido a las actividades de vinculación, facturación conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades.

e. Información de la persona prestadora solicitante: El convenio incluirá un cronograma de entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la persona prestadora concedente. Cuando la empresa concedente no reciba oportunamente la información en los medios y fechas convenidas, ella estará facultada para elaborar la facturación con base en los registros del periodo de facturación inmediatamente anterior.

f. Características de la factura: El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 11 del Decreto 1842 de 1991 y normas concordantes.

g. Recaudos: En el convenio deberá quedar claramente estipulado el mecanismo de recaudo. El recaudo podrá hacerse por medio de una entidad financiera, de tal forma que se efectúe en cuentas separadas o, en su defecto, en las cajas de la persona prestadora concedente. En todo caso, la persona prestadora solicitante debe someterse a los convenios suscritos entre la persona prestadora concedente y las entidades financieras.

h. Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada.

i. Costos de recuperación de cartera: En el convenio se establecerá claramente la distribución de los costos de los programas de recuperación de cartera de los que directamente se beneficie la persona prestadora solicitante y que, preferentemente, se estimarán a prorrata de los montos recuperados de la cartera morosa.

j. Pago independiente: En el convenio quedará estipulado el mecanismo por el cual el usuario pueda realizar el pago en forma independiente, cuando se suscite petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante alguna de las personas prestadoras que lo suscriben.

k. Giros: Cuando el recaudo de la facturación se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente, en el convenio debe establecerse con precisión las fechas de los cortes de cuentas en las que se determinen las sumas efectivamente recaudadas que por concepto de recaudo girará la persona prestadora concedente a la solicitante de acuerdo al recaudo efectivamente realizado. La persona prestadora concedente dispondrá de un plazo máximo de veinte (20) días calendario para realizar el giro a la cuenta de la persona prestadora solicitante.

l. Mora en el giro: Pasado el término del numeral anterior, la persona prestadora concedente reconocerá intereses de mora sobre las sumas efectivamente recaudadas y pendientes de giro a la persona prestadora solicitante que en cualquier caso, no serán inferiores al interés corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, vigente al momento del vencimiento del plazo para el giro.

m. Ciclos de facturación: En el convenio se estipularán los ciclos de facturación de la persona prestadora concedente a los cuales se sujetará la persona prestadora solicitante.

n. Pago por el servicio de facturación conjunta: En el convenio se estipularán las condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora.

ñ. Garantías y legalización: Los costos de legalización del convenio de facturación conjunta, así como el costo de las garantías a que haya lugar, serán sufragados en su totalidad por la persona prestadora solicitante.

o. Duración: En el convenio de facturación conjunta se fijará la duración, la cual será de tres (3) años, salvo que las partes acuerden un plazo diferente.

p. Acuerdos de pago: Cuando como consecuencia de la mora en el pago por parte del usuario de los servicios sea necesario establecer acuerdos de pago, prevalecerán las condiciones que otorgue la persona prestadora concedente del convenio de facturación conjunta al usuario moroso. Las condiciones que otorgue la persona prestadora solicitante al usuario moroso, serán por lo menos iguales en plazo y forma de pago a las que otorgue la persona prestadora concedente, salvo expresa renuncia del usuario. Cada persona prestadora definirá en su acuerdo de pago las garantías que según la ley considere pertinentes para asegurar el recaudo de la cartera morosa.

q. Obligaciones adicionales: la persona prestadora solicitante que tenga intención de suscribir convenio de facturación conjunta, deberá presentar, ante la potencial persona prestadora concedente, lo siguiente: (…) (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.22.1.) (modificado por Resolución CRA 422 de 2007, art. 1)”. (Subraya fuera de texto)

“Artículo 1.11.1.2 Libertad de selección. Es potestativo de la persona prestadora del servicio de saneamiento básico la elección de la persona prestadora concedente con la que suscribirá el convenio de facturación conjunta. (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.22.2)”.

“Artículo 1.11.1.3. Solicitud del servicio de facturación conjunta. Para efectos de la solicitud del servicio de facturación conjunta, se aplicará lo siguiente:

(…)

2. Imposición de las condiciones del servicio de facturación conjunta. En el evento de no suscribirse convenio de facturación conjunta, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, previa solicitud de parte, fijará mediante acto administrativo, las condiciones que deben regir el servicio de facturación conjunta. La actuación administrativa y la decisión que se adopte se regirán por lo dispuesto en los artículos 106 y siguientes de la Ley 142 de 1994, y en lo no previsto en esta, aplicará el procedimiento administrativo general de que trata la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) (Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.22.3., modificado por Resolución CRA 422 de 2007, art. 2) (modificado por Resolución CRA 820 de 2017, art. 4)”.

De los artículos transcritos, se puede concluir que (i) es obligación de los prestadores de acueducto, energía o gas facturar de manera conjunta los servicios de alcantarillado y aseo; (ii) debe mediar un convenio de facturación conjunta entre los prestadores; (iii) para realizar el convenio se debe atender el procedimiento establecido en la Resolución CRA 943 de 2021; (iv) si entre los prestadores interesados no se logra la suscripción del convenio de facturación conjunta, la CRA lo fijará de manera unilateral; y (v) la duración del convenio de facturación será de tres (3) años, salvo que las partes pacten un término diferente.

De esta forma, el convenio de facturación es la herramienta jurídica mediante la cual quedan estipuladas una serie de obligaciones entre el prestador solicitante y el prestador concedente, para ejecutar la facturación y recaudo de los servicios de alcantarillado y aseo, el cual es de obligatorio cumplimiento para las partes, quienes deben atenerse a lo pactado, en los términos previstos en la referida Resolución CRA 943 de 2021. Es por ello que, bajo este entendido, no es posible la existencia de convenios de facturación conjunta bajo una modalidad verbal, tal como se anota en los antecedentes de la consulta.

Ahora bien, dentro de las condiciones que debe contener el convenio de facturación conjunta se encuentran, entre otras: (i) la estipulación clara del mecanismo de recaudo, esto es, si lo hace el prestador concedente o una entidad financiera; (ii) la determinación precisa de las fechas de corte de cuentas y de las sumas efectivamente recaudadas que se girarán al prestador solicitante, cuando el recaudo lo efectúa el prestador concedente; (iii) el plazo máximo de veinte (20) días calendario, con que cuenta el prestador concedente para realizar el giro a la cuenta del prestador solicitante; y (iv) el reconocimiento de intereses de mora por el prestador concedente, sobre las sumas efectivamente recaudadas y pendientes de giro, a favor del prestador solicitante, cuando se incumple el término para efectuarlo.

Para el caso particular de los servicios públicos de energía eléctrica y de gas combustible, el artículo 44 de la Resolución 108 de 1997 emitida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- reiteró la regla previamente indicada, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 44.- COBRO DE VARIOS SERVICIOS PÚBLICOS. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 147 de la ley 142 de 1994, las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos con las cuales hayan celebrado convenios con tal propósito.

PARÁGRAFO 1o. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

PARÁGRAFO 2o. En los casos en que, en forma conjunta con los servicios de energía eléctrica o gas combustible, se facturen los servicios de saneamiento básico, y en particular los de aseo público y alcantarillado; no podrán cancelarse éstos con independencia de aquéllos, salvo que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado” (subraya fuera de texto)

Conforme con la regulación en cita, los prestadores de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible pueden facturar conjuntamente otros servicios públicos domiciliarios, para lo cual se debe totalizar por separado cada servicio. Lo anterior, con excepción del servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico, los cuales no podrán cancelarse con independencia, salvo que se presente prueba de la petición o recurso presentado ante el prestador del servicio correspondiente.

Por lo anterior, se puede concluir que para los servicios de alcantarillado y aseo la facturación conjunta es de carácter obligatorio, por lo que se deberá suscribir el convenio pertinente a que alude la norma, con el prestador concedente que se elija para tal fin. En este sentido, el prestador concedente podrá ser un prestador de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía o gas combustible.

En consecuencia, la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo), se torna obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto. Obligación que surge por las dificultades de recaudo, así como por la imposibilidad de suspender los servicios de alcantarillado y aseo, frente a eventos de no pago.

Al respecto, esta Oficina a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 indicó:

“(…) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.

También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.

La Jurisprudencia Constitucional⁽⁴⁾ respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:

“No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad. (…)” (subraya fuera de texto).

Conforme con el Concepto Unificado transcrito y la jurisprudencia citada en el mismo, el cobro simultáneo de varios servicios no vulnera la Constitución. Por el contrario, es una gestión eficiente y efectiva en el marco de lo consagrado en el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, así como el beneficio a la comunidad.

No obstante, dicha decisión de cobro simultaneo no puede comportar una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc.

Es por lo anterior que es preciso reiterar la regla general, consistente en que cuando se facturan conjuntamente varios servicios públicos domiciliarios, estos se deben totalizar por separado, con el fin de que cada uno pueda ser pagado independientemente de los demás.

Adicionalmente, para facturar conjuntamente diversos servicios en las facturas de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, es necesario que se haya celebrado un convenio con tal propósito, en los términos del artículo 44 de la Resolución CREG 108 de 1997 ibídem.

Finalmente, en relación con los costos del convenio de facturación conjunta, establece el Decreto 1077 de 2015, lo siguiente:

“(…) Artículo 2.3.6.2.2. Liquidación del servicio de facturación. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán cobrar a la empresa solicitante del servicio de facturación conjunta, el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente.

La determinación de dichos costos, se harán con base en los análisis de costos unitarios.

Parágrafo 1o. No se podrán dar por terminado los convenios de facturación conjunta vigentes, hasta tanto no se garantice la celebración de un nuevo contrato con otra empresa prestadora de servicios públicos.

Parágrafo 2o. Costos directos de facturación. Son los costos en que incurre la entidad prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto. (…)” (Subraya fuera de texto)

Por su parte debe indicarse que, aunado a lo anterior, y en punto a los costos directos de facturación conjunta, debe indicarse que los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica deben aplicar sistemáticamente el artículo 2 de la Resolución CREG 006 de 2000, el cual señala:

“(…) ARTICULO 2o. COBRO DE COSTOS DIRECTOS DE FACTURACION CONJUNTA. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999, los costos para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, que podrán cobrar las empresas señaladas en el artículo anterior, a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos servicios en cumplimiento del artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, se cobrarán de la siguiente manera:

a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos señalados en el parágrafo 3o. del artículo 2o. del Decreto 2668 de 1999, establecer y publicar los mismos, e informarlos a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000;

b) Los costos adoptados por las empresas señaladas, aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de facturación conjunta;

c) El estudio de costos marginales a que se refiere este artículo podrá ser planteado en términos de costos de la empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante;

d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo estudio.

PARAGRAFO 1o. Los costos establecidos en la forma antes indicada solamente podrán ser cobrados a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado. La forma de cobro de estos costos a los usuarios finales de estos servicios se sujetará a lo que la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico disponga en ejercicio de sus facultades.

PARAGRAFO 2o. Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los servicios públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible no podrán transferir a sus usuarios en los costos de facturación de estos servicios, los costos directos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado.

PARAGRAFO 3o. En los respectivos contratos que se suscribirán para la facturación conjunta, las empresas señaladas en el artículo 1o. de esta resolución podrán pactar con las empresas prestadoras de los servicios de energía eléctrica y gas combustible que hagan uso de la facultad otorgada por el artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, el pago anticipado de los costos directos de facturación conjunta, o podrán exigirles el otorgamiento de garantías que le permitan cubrirse contra su riesgo de cartera. (…)” (Subrayas fuera de texto)

Por su parte, la metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta, se encuentra en el título 2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, a partir del artículo 1.11.2.1 y siguientes, los cuales señalan:

“ARTÍCULO 1.11.2.1. CÁLCULO DE COSTOS. Los costos asociados con el proceso de Facturación Conjunta se clasifican en:

- Costos de vinculación.

- Costos correspondientes a cada ciclo de Facturación Conjunta.

- Costos adicionales relacionados con el proceso de Facturación Conjunta.

Los costos deberán estar plenamente justificados por la persona prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.1).

ARTÍCULO 1.11.2.2. CÁLCULO DE LOS COSTOS DE VINCULACIÓN. Se incluyen todos los costos generados por el proceso de adaptación del sistema de facturación de la entidad concedente, a las condiciones generadas por el proceso de facturación conjunta. Incluye la determinación de costos de actividades tales como:

- Elaboración del modelo de factura conjunta.

- Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la Facturación Conjunta.

- Determinación de la base de usuarios para efectos de la Facturación Conjunta.

- Desarrollo y/o modificación del software para Facturación Conjunta.

- Determinación de reportes a generar.

- Implementación, ajuste y validación del proceso.

- La papelería de facturación de la persona prestadora concedente que por efectos de la Facturación Conjunta, no pueda ser utilizada.

- Otros costos establecidos en el convenio por las partes.

Los Costos de Vinculación serán asumidos por la persona prestadora solicitante.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.2).

ARTÍCULO 1.11.2.3. CÁLCULO DE COSTOS CORRESPONDIENTES A CADA CICLO DE FACTURACIÓN CONJUNTA. Incluye la determinación de costos tales como:

- Procesamiento.

- Impresión.

- Distribución.

- Reportes.

- Recaudo.

Cada persona prestadora asumirá los costos de procesamiento de su información. Este costo se liquidará de acuerdo con el tiempo de utilización de equipo requerido para el procesamiento de la información.

El costo de impresión y papelería de la factura conjunta, será asumido a prorrata del "registro de impresión" de cada persona prestadora.

El costo de distribución de la factura será asumido por partes iguales de acuerdo al número de servicios facturados.

Los costos de los reportes enviados a la persona prestadora solicitante serán cubiertos por ésta.

Los costos de recaudo cuando éste se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente serán cubiertos en proporción al número de servicios facturados.

PARÁGRAFO 1. Las copias de informes o facturas adicionales serán de cuenta del solicitante.

PARÁGRAFO 2. La persona prestadora solicitante reconocerá a la persona prestadora concedente en cada periodo de facturación un porcentaje entre cero (0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación como margen de gestión de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada periodo de facturación calculado así:

Porcentaje de recaudo con respecto a la facturación	Porcentaje sobre los costos de cada ciclo de facturación reconocido como margen
Menor del cincuenta por ciento (50%)	Cero por ciento(0%)
Mayor o igual al cincuenta por ciento (50%) y menor del cincuenta y cinco por ciento (55%)	Uno por ciento (1%)
Mayor o igual al cincuenta y cinco por ciento (55%) y menor del sesenta y cinco por ciento (65%)	Dos por ciento (2%)
Mayor o igual al sesenta y cinco por ciento (65%) y menor del setenta y cinco por ciento (75%)	Tres por ciento (3%)
Mayor o igual al setenta y cinco por ciento (75%) y menor del ochenta y cinco por ciento (85%)	Cuatro por ciento (4%)
Mayor o igual al ochenta y cinco por ciento (85%)	Ocho por ciento (8%)

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.3).

ARTÍCULO 1.11.2.4. CÁLCULO DE OTROS COSTOS RELACIONADOS CON LA FACTURACIÓN CONJUNTA. Incluye costos tales como:

Costos de recuperación de cartera morosa: Estos costos se distribuirán proporcionalmente entre las personas prestadoras de acuerdo con el monto de cartera morosa recuperada. Sólo se reconocerán como costos de recuperación de cartera morosa los causados por los mecanismos pactados con tal fin en el convenio de facturación conjunta.

Costos por novedades: Estos costos deberán ser cubiertos por la persona prestadora solicitante y están referidos a la modificación de la base de datos y/o registros de la facturación conjunta. Estos costos deberán quedar explícitos dentro del convenio de facturación conjunta.

Los costos de suspensión y reconexión del servicio de acueducto no serán compartidos por ser este costo cubierto directamente por el usuario a la persona prestadora al ser reconectado.

ARTÍCULO 1.11.2.5. PAGOS. Sin perjuicio de utilizar la compensación como un modo de extinguir las obligaciones, la persona prestadora solicitante una vez recibida la cuenta de cobro por el servicio de facturación conjunta tendrá quince (15) días calendario para su cancelación, si ésta no es realizada deberá pagar intereses que no serán inferiores al interés de mora, certificado por la Superintendencia Financiera, vigente al momento del vencimiento del plazo para el giro.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.5).

ARTÍCULO 1.11.2.6. CONVENIOS CON ENTIDADES FINANCIERAS. La persona prestadora solicitante debe someterse a los convenios que tenga la persona prestadora concedente con las entidades financieras con respecto al recaudo de la facturación.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.6).

ARTÍCULO 1.11.2.7. MODIFICACIÓN DEL CONVENIO. Cuando a juicio de cualquiera de las partes del convenio (empresa concedente o solicitante), se den o propongan cambios en cualquiera de los procesos de facturación conjunta que modifiquen sustancialmente las condiciones vigentes, se procederá a la reconsideración del convenio de acuerdo con lo establecido en el Título 1 de la Parte 11 del Libro 1 de la presente resolución.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.7).

ARTÍCULO 1.11.2.8. MODELO DE CÁLCULO. Anexo a esta resolución se presenta un modelo indicativo del cálculo de los costos, que puede ser utilizado para la determinación de los costos implícitos en el Convenio de acuerdo con el Título 7 de la Parte 1 del Libro 6 de la presente resolución.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 1.3.23.8).” (Subraya fuera de texto)

Así las cosas, conforme las normas transcritas, se puede concluir que los costos directos de facturación son aquellos en que incurre la entidad prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto.

En ese sentido, los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica deben aplicar sistemáticamente el artículo 2 de la Resolución CREG 006 de 2000 y la metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta prevista en el título 2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, a partir del artículo 1.11.2.1 y siguientes.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

1. ¿Existe alguna regulación específica que establezca la forma en que las empresas de energía deben realizar el cobro por la facturación conjunta del servicio de aseo?

- Conforme con lo previsto en el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994, el numeral 4 artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y el artículo 5.4.2.8 de la Resolución CRA 943 de 2021, los servicios públicos de aseo y alcantarillado se deberán facturar de forma conjunta con los servicios públicos acueducto, energía o gas, los cuales no podrán pagarse por separado de los de saneamiento, salvo que medie una petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante el prestador de aseo o de alcantarillado.

- En este sentido, la facultad de elección de la empresa que realizará la facturación es absolutamente potestativa de la empresa prestadora del servicio de saneamiento básico de que se trate; por su parte, será obligatorio para los prestadores de los servicios públicos de acueducto, energía y gas combustible, facturar los servicios de alcantarillado y aseo, previa suscripción del convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos.

- El convenio de facturación es la herramienta jurídica mediante la cual quedan estipuladas una serie de obligaciones entre el prestador solicitante y el prestador concedente, para ejecutar la facturación y recaudo de los servicios de alcantarillado y aseo, el cual es de obligatorio cumplimiento para las partes, quienes deben atenerse a lo pactado, en los términos previstos en la referida Resolución CRA 943 de 2021.

- Para el caso particular de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible pueden facturar conjuntamente otros servicios públicos domiciliarios, conforme lo consagrado en los artículos 146 y 147 de la Ley 142 de 1994, y 44 de la Resolución CREG 108 de 1997.

- Para ello, se debe totalizar por separado cada servicio, con el fin de que cada uno de estos pueda ser pagado independientemente de los demás. Lo anterior, con excepción del servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico, caso en el cual no se podrá realizar la independización previamente mencionada.

- De igual forma, es preciso mencionar que, para que se puedan facturar conjuntamente diversos servicios en las facturas de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, es necesario que se haya celebrado un convenio con tal propósito, en los términos del artículo 44 de la Resolución CREG 108 de 1997 ibídem.

2. ¿Es legal que la empresa de energía realice el cobro sobre el valor total facturado, incluyendo las contribuciones, o debería cobrar una tarifa fija por cada cuenta contrato?

3. ¿Esta práctica de cobrar un porcentaje sobre el valor facturado, incluyendo las contribuciones, viola la metodología de cálculo de los costos del proceso de facturación conjunta compilada en la Resolución CRA 943 de 2021?

Conforme el parágrafo 2 del artículo 2.6.2.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 los costos directos de facturación son aquellos en que incurre la entidad prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, en ese sentido, para efectos de su cálculo y pago los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica deben aplicar sistemáticamente el artículo 2 de la Resolución CREG 006 de 2000 y la metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta prevista en el título 2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, a partir del artículo 1.11.2.1 y siguientes, incluidos en los considerandos de este concepto.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245294774182

TEMA: FACTURACIÓN CONJUNTA

Subtemas: Régimen aplicable

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

6. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos, de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones"

7. “Por la cual se reglamenta el Decreto 2668 de 1999, en relación con el cobro de los costos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los servicios de electricidad y gas combustible, en cumplimiento de lo ordenado por el parágrafo 1o. del artículo 2o. de dicho decreto”

8. “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”