CONCEPTO 402 DE 2025

(octubre 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4]

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) 1. Contexto del caso

En desarrollo de la actuación administrativa se expidió un acto mediante el cual se ordenaba el cobro de la energía dejada de facturar, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, que expresa:

“Las empresas de servicios públicos podrán facturar y cobrar los valores correspondientes a los consumos dejados de registrar por causa de irregularidades, fraudes o manipulaciones en los equipos de medida o acometidas.”

El usuario presentó recurso de reposición contra la decisión, el cual fue resuelto en el sentido de revocar la actuación, no porque la obligación de pago fuera inexistente o Improcedente, sino debido a errores en el debido proceso en el trámite adelantado por la empresa.

(…)

5. Solicitud concreta

Por lo expuesto, respetuosamente solicitamos a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que:

1. Se pronuncie de manera expresa sobre la procedencia de la revocatoria y el reinicio del proceso administrativo por una sola vez, conforme lo permiten los artículos 93, 7 y 8 del CPACA (Ley 1843 de 2017).

2. Aclare que la decisión de resolver un recurso por vicios de procedimiento no constituye cosa juzgada, ni limita el derecho de la empresa a reiniciar la actuación para garantizar el debido proceso y recuperar la energía dejada de facturar. (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1437 de 2011^[6]

Concepto unificado SSPD-OJU-2010-021 ^[7]

Concepto SSPD-OJ-2004-107 ^[8]

Concepto SSPD-OJ.2014-566 ^[9]

Concepto SSPD-OJ-2014-642 ^[10]

Concepto-SSPD-OJ-2016-738

Concepto SSPD-OJ-2016-034 ^[11]

Concepto SSPD-OJ-2016-008 ^[12]

Concepto SSPD-OJ-2023-654 ^[13]

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Hecha la anterior aclaración, se procede a dar respuesta en tres ejes temáticos así: (i) Debido proceso y revocatoria directa; y (ii) cosa juzgada administrativa:

(i) Debido proceso - Revocatoria directa

Para iniciar, es preciso traer a colación lo señalado en el concepto unificado SSPD-OJU-2010-021, en lo relativo al cobro de la energía consumida dejada de facturar, en relación a las garantías que deben existir para que haya un debido proceso. Veamos:

“(…) El cobro de la energía dejada de facturar no es un procedimiento autónomo e independiente, sino que surge como consecuencia del ejercicio de las prerrogativas previstas en los Artículos 140 y 141 de la Ley 142 de 1994, por haberse comprobado un incumplimiento contractual ocasionado por el suscriptor o usuario. Según estas disposiciones, las empresas de servicios públicos domiciliarios podrán suspender el servicio por fraude en las conexiones, acometidas, medidores o líneas, así como proceder al corte del servicio en el caso de acometidas fraudulentas, sin que ello pueda considerarse como el ejercicio de alguna actividad sancionatoria.

Ahora bien, tanto la suspensión, como el corte y el cobro de consumos dejados de facturar, son actuaciones que deben adelantarse respetando el debido proceso de conformidad con el Artículo 29 de la Constitución Política y lo previsto en la ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.

En ese sentido, el debido proceso se garantiza cuando se le indica al investigado, en el caso de servicios públicos domiciliarios al usuario, los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para realizar su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le de a conocer el usuario la metodología de determinación del consumo dejado de facturar; y, entre otros, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos, entre otros.

En consecuencia, en los eventos de la determinación de consumos dejados de facturar, debe garantizarse al usuario el derecho de defensa antes de que se incluya el precio dentro de la respectiva factura, esto es, desde cuando la empresa da inicio a la investigación para determinar la causa que impidió la medición de los consumos.

No puede entonces entenderse garantizado el debido proceso, defensa y contradicción, con la sola expedición de una factura por consumos dejados de facturar y la posibilidad de que el usuario haga uso de los recursos de vía gubernativa y posteriormente acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que previo a esto el usuario debe tener el derecho de interactuar frente a cada uno de los elementos probatorios y de conocer las razones tanto fácticas, como técnicas y jurídicas por las que se le imputa el pago de unos consumos dejados de facturar.

Entonces, dentro del procedimiento de investigación de la anomalía que dará origen al cobro de los consumos dejados de facturar debe garantizarse (i) el derecho de defensa del usuario en todas las acciones que despliegue la empresa, (ii) que la decisión que culmine el proceso y conlleve a determinar a cuanto asciende el consumo no facturado este debidamente motivada y que se encuentra igualmente explicada la metodología a aplicar para la determinación del consumo consumido y no facturado, (iii) el conocimiento y ejercicio de su defensa frente a los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes, y (iv) las formas de notificación con indicación de los recursos. Lo anterior, con el objetivo de realizar una actuación administrativa por parte de la empresa en donde al usuario se le respete y en consecuencia pueda ejercer su derecho a la defensa antes de la expedición y cobro de la factura. (…)” (Subrayas fuera del texto)

De conformidad con lo anterior, en caso de que exista un incumplimiento contractual, la empresa podrá suspender o cortar el servicio así como cobrar los consumos dejados de facturar, siempre respetando el debido proceso del usuario, el cual se debe garantizar desde que se inicia la investigación para determinar la causa que impidió la medición de los consumos, permitiendo que el usuario ejerza su derecho de defensa antes de que se le incluya el precio dentro de la respectiva factura, es decir que el usuario puede ejercer su derecho de defensa en todas las acciones que despliegue la empresa para determinar que debe pagar algún consumo no facturado, de igual forma la decisión que determine el valor a cobrar debe estar debidamente motivada y en esta se debe explicar la metodología utilizada para determinar el consumo que no se facturó, finalmente el usuario debe conocer los medios de prueba y se debe hacer una respectiva notificación mencionando los recursos que se pueden presentar respecto a los actos administrativos que se originen por la investigación.

En línea con lo anterior, esta oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2014-566, frente a los interrogantes ¿en qué etapa de una actuación administrativa adelantada contra un predio por energía consumida dejada de facturar, puede la empresa por violación al debido proceso revocar de oficio la actuación y reiniciar el proceso administrativo?, señaló:

“(…) Ahora bien, si la prestadora considera que debe retrotraer la actuación administrativa de energía consumida dejada de facturar, porque evidenció irregularidades procedimentales que deben ser saneadas, podrá hacerlo, analizando cada caso en concreto y sujetándose a los principios y normas que señala el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A., el artículo 3, numeral 11 y el 41 ibídem, señalan lo relativo a las irregularidades procedimentales, así:

“Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

(…)

11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.” (Negrillas fuera de texto).

(…)

Artículo 41. Corrección de irregularidades en la actuación administrativa. La autoridad, en cualquier momento anterior a la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, corregirá las irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa para ajustarla a derecho, y adoptará las medidas necesarias para concluirla.” (Negrillas fuera de texto).

De acuerdo con la norma, el principio de eficacia se verá reflejado en las actuaciones de la administración, cuando, entre otras, puedan sanear las irregularidades procedimentales que se presenten en el curso de un proceso. Sin embargo, éstas deberán corregirse en cualquier momento de la actuación, antes de la expedición del acto, lo que equivale a decir que debe ejercerse dicho saneamiento, previo a la decisión final.

Luego de expedido el acto administrativo que contiene la decisión final, el administrado -usuario- podrá incoar los recursos que se indiquen en el mismo y la autoridad -prestadora- podrá aclarar, modificar, adicionar o revocar la decisión que plasmó en dicho acto. Lo cual es permitido por el artículo 74 del CPACA, que al tenor dispone:

“Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.”

La finalidad del recurso de reposición permite que la administración pueda observar su decisión, y si avizora un pronunciamiento que no fue ajustado a derecho, podrá realizar cualquiera de las acciones que señala el artículo 74 transcrito y proceder a adecuar su actuación para que ésta no sea contraria al ordenamiento jurídico.

Cuando la autoridad, al resolver el recurso de reposición, revoca la decisión tomada se torna inane conceder el recurso de apelación, toda vez que, al revocarse la decisión, el superior no tendrá argumentos sobre el cual pronunciarse.

En lo concerniente a cuántas veces una prestadora de servicios públicos puede retrotraer la actuación de un proceso administrativo, puede decirse que, en virtud de lo expuesto con anterioridad, lo podrá hacer tantas veces como sea necesario, hasta que ajuste el mismo a los postulados legales y al derecho fundamental del debido proceso.

Sin embargo, la prestadora debe tener en cuenta lo señalado en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994 que indica:

“Artículo 150. De los cobros inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, la empresa no podrá cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.” (Subrayado fuera de original).

Al interpretar el artículo transcrito, se tiene que la empresa sólo cuenta con el término de cinco meses, contados desde el momento en que debió haber entregado la factura contentiva del consumo no cobrado, para recuperar el valor que por error, omisión o investigación de desviación significativa no pudo cobrar de forma oportuna. Término que no operará cuando se compruebe que el usuario actuó con dolo.

Por lo tanto, si una empresa revoca la decisión final tomada en un proceso de energía consumida dejada de facturar, al desatar el recurso de reposición por no aplicación del debido proceso o retrotrae la actuación en cualquier etapa para subsanar irregularidades procedimentales, estas acciones, ni ninguna otra, interrumpen el término señalado en el artículo 150. El incumplimiento del plazo señalado genera la imposibilidad de la empresa de cobrar lo no facturado. (…)” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

Del concepto transcrito, se puede concluir que el artículo 41 de la Ley 1437 de 2011 permite corregir irregularidades en la actuación administrativa antes de la expedición del acto, de oficio o a petición de parte, para ajustarla a derecho y adoptar las medidas necesarias para concluirla. Esto implica que, si durante el trámite se detectan errores que afectan el debido proceso, el prestador puede retrotraer la actuación y reiniciar el procedimiento, siempre que no se haya expedido el acto administrativo definitivo.

No existe una limitación expresa en el CPACA que indique que el reinicio del proceso solo puede hacerse una vez; la corrección de irregularidades puede realizarse tantas veces como sea necesario para garantizar el debido proceso y la legalidad de la actuación, siempre antes de la expedición del acto administrativo definitivo.

En ese sentido, una vez expedido el acto administrativo que contiene la decisión final, el administrado -usuario- podrá incoar los recursos que se indiquen en el mismo y la autoridad -prestadora- podrá aclarar, modificar, adicionar o revocar la decisión que plasmó en dicho acto.

Ahora, una vez agotada la vía gubernativa y en firme el acto administrativo, solo procede la revocatoria directa^[14] bajo las causales y requisitos del artículo 93 del CPACA, o la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa si no hay consentimiento del titular del derecho.

En ese sentido, vale la pena destacar lo dispuesto por esta Oficina mediante concepto SSPD-OJ-2014-642, frente a la revocatoria directa. Veamos:

“(…) Así las cosas, aclarada previamente la existencia de recursos en sede de empresa para la defensa del usuario, procederemos a atender su consulta relativa a la figura de la revocación directa.

Sobre el particular, la Ley 1147 de 2011, en adelante Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reglamentó esta figura jurídica, disponiendo lo siguiente:

“ARTÍCULO 93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.”

Nótese que la norma en cita comporta una disposición de carácter general aplicable a todas las autoridades administrativas; circunstancia en la que se encuentran las empresas de servicios públicos domiciliarios, en tanto que “...cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios^”; en ese orden de ideas debe aclararse que en materia de actos administrativos expedidos por las prestadoras, son estas mismas quienes bajo las causales descritas deben proceder a efectuar la revocatoria, mas no esta superintendencia, toda vez que esta entidad no se erige como superior jerárquico de las empresas que vigila, tal como lo hemos señalado (…)”

Así, si la empresa prestadora considera que está dentro de alguno de las causales señaladas en el artículo 93 del CPACA, deberá proceder a efectuar la revocatoria, entendiendo que esto lo puede hacer frente a actos administrativos de carácter general, si es un acto administrativo de carácter particular el artículo 97 del CPACA señala:

“ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” (Subrayas fuera del texto)

Según la norma anterior, si el acto administrativo es de carácter particular y concreto será necesario el consentimiento previo, expreso y escrito del titular, en este caso del usuario del servicio, sin este consentimiento se deberá demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si la empresa considera que el acto es contrario a la Constitución o a la Ley. Al respecto, el concepto citado líneas atrás señaló:

“(…) De conformidad con lo anterior, cuando el acto administrativo crea o modifica una situación particular y reconoce un derecho, su revocatoria no podrá realizarse sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Adicionalmente, quien deberá adelantar la revocatoria del acto es la autoridad administrativa que expidió el acto o su inmediato superior jerárquico o funcional, tal como lo prevé el artículo 93 del CPACA, ya sea a petición de parte o de manera oficiosa.

En este punto, resulta pertinente referirnos a la competencia de la SSPD para revocar los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, ya que en anteriores oportunidades esta Oficina Asesora Jurídica había conceptuado, con fundamento en lo señalado por la Sentencia C-236 de 2005, que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podía revocar directamente los actos administrativos emitidos por las empresas sometidas a su inspección, control y vigilancia, en virtud de su estatus de superior jerárquico funcional frente a dichas empresas.

No obstante lo anterior, y ante lo dispuesto por la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado en sentencia del 23 de agosto de 2007, y previo el análisis jurídico sobre el tema, esta Oficina Asesora Jurídica varió la posición en el siguiente sentido:

La Superintendencia de Servicios Públicos, como órgano administrativo, expresa su voluntad a través de actos administrativos unilaterales, contra los que caben los recursos de reposición y/o apelación (dependiendo del funcionario que los haya proferido y de la naturaleza misma del acto) o la revocatoria directa de oficio o a petición de parte cuando se presenten las causales contempladas por la Ley.

Por otra parte, y frente a actos proferidos por empresas de servicios públicos domiciliarios, en tanto estos puedan ser considerados como actos administrativos, esta entidad tiene, por expresa disposición legal, la obligación de conocer de los recursos de apelación que se presenten contra dichos actos, obligación que apareja la facultad de revocar las decisiones empresariales contenidas en los actos administrativos a los cuales se refiere el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, de acuerdo al estudio que se haga de cada caso concreto.

En esa medida, la competencia de la Superintendencia para conocer de los actos administrativos proferidos por sus vigiladas, sólo existe cuando dichos actos hayan sido puestos en su conocimiento a través de recursos, lo cual excluye otros mecanismos legales que no le son procedentes por no estarle expresamente atribuidos.

Por otra parte, y en apoyo de lo dicho, el Consejo de Estado, en sentencia de 23 de agosto de 2007, dijo lo siguiente:

“LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS NO TIENE COMPETENCIA PARA REVOCAR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR SUS VIGILADOS. Por regla general, no puede entenderse ésta Superintendencia como un superior jerárquico de las empresas prestadoras de servicios públicos. Aunque la Superintendencia resuelve las apelaciones en segunda instancia de las controversias surgidas con las mencionadas empresas, su normatividad por ser especial y excepcional sólo puede aplicarse específicamente a ese punto, sin que sea posible extenderla a mecanismos diferentes al recurso excepcionalmente así regulado, como por ejemplo, al de la Revocatoria Directa de los actos administrativos. No cabe duda de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no es superior jerárquico de las empresas ni de los demás sujetos encargados de la prestación de dichos servicios, bajo la consideración hecha antes de la jerarquía entendida como un conjunto de órganos pertenecientes a un mismo organismo administrativo, ligados por una relación jurídica de subordinación, con respecto a un jefe superior de la administración”. (Subrayas fuera del texto)

Así las cosas, las empresas deberán verificar si es un acto general que pueden revocar de oficio o en su defecto si es un acto particular en donde se requerirá el consentimiento del usuario, si se tiene el mismo podrá hacer la respectiva revocatoria, toda vez que la Superintendencia no se encuentra facultada para realizar revocatorias a actos administrativos de los prestadores.

(ii) Cosa juzgada administrativa

Respecto a la figura de cosa juzgada, esta Oficina Asesora Jurídica en concepto SSPD-OJ-2023-654 señaló:

“(…) En referencia a la institución jurídica de la cosa juzgada, es de indicar de manera general que, conforme lo dispone el artículo 243 de la Constitución Política “(…) ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

En este sentido, se entiende que la cosa juzgada en el ámbito constitucional, se puede definir como aquel carácter inmutable que adquieren las sentencias que expide la Corte Constitucional, las cuales una vez emitidas en referencia a la exequibilidad de un precepto, determinan la imposibilidad de volver a analizar el tema que ha sido objeto de dicho estudio.

Ahora, en referencia al sentido general de la cosa juzgada, la Corte Constitucional en Sentencia C-100/19, entre otros aspectos, manifestó lo siguiente:

“(…) De la cosa juzgada. Reiteración jurisprudencial

2.3. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.

2.4. De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.

2.5. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.

2.6. La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto Inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (Artículo 243 de la Constitución Política).

2.7. Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio.

2.8. En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria.

Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere:

- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.

- Identidad de causa petendi, esto es, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.

- Identidad de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.

En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohibe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio (…)”

Ahora bien, particularmente en lo concerniente a la cosa juzgada administrativa, se debe indicar que la misma no se encuentra contemplada de forma expresa en las normas vigentes, pero jurisprudencialmente las altas Cortes han emitido diversos pronunciamientos al respecto, en el sentido de indicar que tal como procede en varios ámbitos jurídicos, de igual forma es factible su aplicación en las actuaciones que desarrollan las autoridades de la administración pública. Es así como la Corte Constitucional en Sentencia T-382/95, sobre el particular manifestó lo siguiente:

“(…) Conviene aclarar que la estabilidad del acto creador de derechos alcanza a toda la administración en el doble sentido de que el acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo pueda ser 'cosa juzgada administrada', sea un ente autárquico, empresa del Estado, y de que en la medida en que se ha producido la estabilidad, el acto no puede ser revocado por el mismo órgano que lo dictó por un órgano administrativo superior; en otras palabras, que la limitación a la facultad de revocar, modificar o sustituir un acto no sólo al órgano o ente emisor del mismo, sino a toda la administración.

(…)

Además, existe la protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al administrado. Este aspecto lo desarrolla CASSAGNE, así:

'Hace mucho -aproximadamente hasta la segunda mitad de este siglo- se sostenía la existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo tornaba diferente del acto del derecho privado: la regla de la revocabilidad. Tal principio es contemporáneo a la construcción de la teoría del acto administrativo como acto exclusivamente unilateral, donde al caracterizarlo como producto de un solo sujeto estatal dotado de prerrogativas de poder público, el mismo podía revocar el acto sin necesidad de obtener la conformidad del administrado. De esta manera, a diferencia de los actos de derecho privado -que eran en principio irrevocables como regla general puesto que la existencia de los contratos hacía imposible la aceptación del dogma de la revocabilidad- un sector de la doctrina ha sostenido que éste era de la esencia del acto administrativo.

Sin embargo, como reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución de la denominada 'cosa juzgada administrativa', a pesar de que su régimen no fuera enteramente similar al de la cosa juzgada judicial.

En efecto, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal -no material- en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado.

Pero lo cierto es que por influencia especialmente de los teóricos alemanes la tesis de la 'cosa juzgada administrativa' fue ganando adeptos sin que se advirtieran mayormente las transformaciones que se operaban en forma contemporánea en el campo del derecho administrativo'

En la doctrina moderna, ha sido superado el concepto de Bielsa quien sostenía que 'el acto administrativo es, por principio general, revocable' y hoy se admite la inmutabilidad formal que implica que la revocabilidad sólo procede en circunstancias de excepción y no procede cuando viola leyes superiores, como ya ha quedado explicado (…)”

Conforme con lo indicado en la sentencia en cita, es claro que en sede administrativa es factible la aplicación de la institución jurídica de la cosa juzgada, siempre que se cumplan los requisitos necesarios para que opere, figura que como se indica en la última providencia traída a colación, surgió a raíz de la evolución doctrinal extranjera sobre el tema, ya que no se encuentra consagrada en el ordenamiento jurídico colombiano, pues a pesar de que los actos administrativos que expiden las autoridades se presumen legales una vez quedan en firme, es decir ejecutoriados, no adquieren un carácter de inmutabilidad, ya que pueden ser revocados por la Administración misma, o demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)” (Subrayas fuera del texto)

De acuerdo con el concepto transcrito, se entiende que la figura de la cosa juzgada procede también en sede administrativa y esta debe cumplir con una serie de requisitos, como son:

- Identidad de objeto: Hace referencia a que la nueva solicitud, reclamación o demanda presentada ante la administración pública versa sobre la misma pretensión o asunto que ya fue decidido previamente por la autoridad administrativa. Es decir que, existe identidad de objeto cuando lo que se pide o reclama en el nuevo trámite es exactamente lo mismo que ya fue resuelto de fondo en una decisión anterior, ya sea en cuanto a derechos, obligaciones o situaciones jurídicas concretas.

- Identidad de partes: Deben concurrir las mismas partes o intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada, para el caso de los servicios públicos domiciliarios, las partes serán los prestadores y los usuarios y/o suscriptores.

- Identidad de causa petendi: los hechos y argumentos jurídicos que justifican la petición en el nuevo trámite administrativo coinciden esencialmente con los que ya fueron presentados y resueltos de fondo en un procedimiento anterior.

En caso de no cumplirse con estos requisitos, la figura de la cosa juzgada administrativa no procede, por lo que se podría iniciar un nuevo proceso administrativo; así mismo, se reitera que debe existir una decisión de fondo respecto a los hechos ocurridos para que se pueda considerar que opera la cosa juzgada.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En caso de que exista un incumplimiento contractual, la empresa podrá suspender o cortar el servicio así como cobrar los consumos dejados de facturar, siempre respetando el debido proceso del usuario, el cual se debe garantizar desde que se inicia la investigación para determinar la causa que impidió la medición de los consumos, permitiendo que el usuario ejerza su derecho de defensa antes de que se le incluya el precio dentro de la respectiva factura, es decir que el usuario puede ejercer su derecho de defensa en todas las acciones que despliegue la empresa para determinar que debe pagar algún consumo no facturado, de igual forma la decisión que determine el valor a cobrar debe estar debidamente motivada y en esta se debe explicar la metodología utilizada para determinar el consumo que no se facturó, finalmente el usuario debe conocer los medios de prueba y se debe hacer una respectiva notificación mencionando los recursos que se pueden presentar respecto a los actos administrativos que se originen por la investigación.

- Frente a la garantía del debido proceso y el reinicio del proceso administrativo se reitera lo dispuesto por esta Oficina mediante Conceptos SSPD-OJ-2014-566 y SSPD-OJ-2016-738, en donde señaló:

“(…) 1. Todo procedimiento que ejecute un prestador de servicios públicos domiciliarios, con miras a recuperar consumos no facturados debe cumplir unas garantías mínimas que asegure al usuario el derecho fundamental al debido proceso.

2. Si en algún momento de la actuación administrativa de recuperación de consumos no facturados el prestador considera que debe retrotraerla, porque evidenció irregularidades procedimentales^[15] y las mismas deben ser saneadas, podrá hacerlo, siempre que analice cada caso en concreto y se sujete a los principios y disposiciones que señala el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. No se encuentra ajustado a derecho que el prestador, al conocer el recurso de reposición, retrotraiga la actuación que ya tiene decisión empresarial bajo el argumento de que identificó una irregularidad administrativa: Por lo tanto, el prestador sólo podrá decidir el recurso de reposición y enviará el expediente para que esta Superintendencia resuelva el de apelación si fue interpuesto subsidiariamente.

4. La prestadora podrá retrotraer la actuación tantas veces como sea necesario, hasta que ajuste la misma a los postulados legales y al derecho fundamental al debido proceso. No obstante, debe tener en cuenta que sólo cuenta con el término de cinco meses, contados desde el momento en que debió haber entregado la factura contentiva del consumo no cobrado, para recuperar el dicho valor, a menos que pruebe la existencia del dolo. (…)”

- Ahora, una vez agotada la vía gubernativa y en firme el acto administrativo, solo procede la revocatoria directa bajo las causales y requisitos del artículo 93 del CPACA, o la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa si no hay consentimiento del titular del derecho.

- La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.

- En lo concerniente a la cosa juzgada administrativa, se debe indicar que la misma no se encuentra contemplada de forma expresa en las normas vigentes, pero jurisprudencialmente las altas Cortes han emitido diversos pronunciamientos al respecto, en el sentido de indicar que tal como procede en varios ámbitos jurídicos, de igual forma es factible su aplicación en las actuaciones que desarrollan las autoridades de la administración pública.

- Para que proceda la figura de la cosa juzgada administrativa, esta debe cumplir con los siguientes requisitos:

• Identidad de objeto: Hace referencia a que la nueva solicitud, reclamación o demanda presentada ante la administración pública versa sobre la misma pretensión o asunto que ya fue decidido previamente por la autoridad administrativa. Es decir que, existe identidad de objeto cuando lo que se pide o reclama en el nuevo trámite es exactamente lo mismo que ya fue resuelto de fondo en una decisión anterior, ya sea en cuanto a derechos, obligaciones o situaciones jurídicas concretas.
• Identidad de partes: Deben concurrir las mismas partes o intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada, para el caso de los servicios públicos domiciliarios, las partes serán los prestadores y los usuarios y/o suscriptores.
• identidad de causa petendi: los hechos y argumentos jurídicos que justifican la petición en el nuevo trámite administrativo coinciden esencialmente con los que ya fueron presentados y resueltos de fondo en un procedimiento anterior.

- Si no se cumple con algunos de los requisitos anteriormente descritos, esta no procede, por lo que se podría iniciar un nuevo proceso administrativo; asimismo, se reitera que debe existir una decisión de fondo respecto a los hechos ocurridos para que se pueda considerar que opera la cosa juzgada.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255293695072

TEMA: DEBIDO PROCESO

Subtemas: Corrección de irregularidades en la actuación administrativa - Revocatoria directa – Cosa juzgada administrativa

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

7. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000021_2010.htm

8. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000107_2004.htm

9. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000566_2014.htm

10. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000642_2014.htm

11. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000034_2016.htm

12. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000008_2016.htm

13. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000654_2023.htm

14. Concepto SSPD-OJ-2016-008

15. No obstante, debe tenerse en cuenta que éstas deberán corregirse en cualquier momento de la actuación antes de la expedición del acto, lo que equivale a decir, que dicho saneamiento será previo a la decisión final.