Concepto 263 de 2025 SSPD
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CONCEPTO 263 DE 2025
(junio 19)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la recuperación de consumos en la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Concepto SSPD-OJ-2023-067
Concepto Unificado SSPD-OJ -2016-34
CONSIDERACIONES
Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
No obstante, y con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la recuperación de consumos en el servicio público domiciliario de energía eléctrica.
De manera inicial, es preciso señalar que el cobro de los consumos facturables de los servicios públicos se fundamenta en el principio de onerosidad establecido en la Ley 142 de 1994, razón por la cual, el legislador facultó a los prestadores para cobrar su precio a los usuarios y/o suscriptores como contraprestación por el servicio recibido en el marco del contrato de servicios públicos.
Asimismo, el legislador estableció que cuando el consumo no pueda ser medido por razones ajenas al prestador y o al usuario, el prestador puede determinar y cobrar por los servicios que se hayan consumido, aunque no se hayan registrado, ni se hayan facturado oportunamente.
De esta forma, en virtud del contrato de servicios públicos domiciliarios y en cumplimiento de los artículos 146 y siguientes de la Ley 142 de 1994, se contempla la recuperación de los consumos. Veamos:
“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
(…)
La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario.
(…)
PARÁGRAFO. La Comisión de Regulación respectiva, en un plazo no superior a tres años a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará los aspectos relativos a este artículo con el fin de evitar traumatismos en la prestación de los servicios objeto de esta Ley.” (Subraya fuera del texto)
En línea con lo anterior, el artículo 150 ibídem contempla un límite temporal para que el prestador incluya los consumos no facturados debido a errores, omisiones o desviaciones significativas, así:
“Artículo 150. De los cobros inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.” (Subraya fuera del texto)
De ahí que, la empresa tenga hasta cinco (5) meses contados a partir de la emisión de la factura para cobrar bienes o servicios que no facturó por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, con arreglo al debido proceso que rige a todas las actuaciones administrativas. Al respecto, esta Oficina señaló en el concepto SSPD-OJ-2023-067 lo siguiente:
“En cuanto a la previsión contenida en esta disposición, referente a los cobros inoportunos, es de señalar que la misma alude a la posibilidad con que cuentan los prestadores de efectuar el cobro de aquellos bienes o servicios que no facturaron por “error, omisión, o investigación de desviaciones significativas”, en la factura en que debieron ser cobrados, circunstancia que les permite hacerlo en aquellas que se expidan en los cinco (5) meses siguientes. Esto significa, contrario sensu, que los prestadores no se encuentran facultados para incluir en la factura del servicio prestado, aquellos valores que, por error u omisión, no fueron incluidos en la misma, cuando han transcurrido más de cinco meses (5) desde que los mismos se causaron. Ahora bien, a pesar de que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios no existe un procedimiento reglado para efectuar la recuperación de los consumos dejados de facturar, se advierte que los prestadores tienen la obligación de otorgar a los usuarios, las garantías mínimas que en toda actuación administrativa deben prevalecer, respetando por ende, el debido proceso, y el derecho de defensa y contradicción, entre otros, atendiendo para ello lo previsto en las condiciones uniformes del contrato.” (Subraya fuera del texto)
Ahora bien, en lo que respecta al procedimiento que debe seguir el prestador para la recuperación de estos consumos, conviene señalar que no existe en el régimen de servicios públicos domiciliarios, ni en la regulación, uno expresamente establecido al que deba someterse el prestador. No obstante, es de suma importancia resaltar que el prestador durante toda la actuación administrativa tiene la obligación de garantizar al suscriptor y/o usuario el debido proceso, derecho de defensa y contradicción, tal y como lo señaló esta Oficina Asesora en el Concepto Unificado SSPD-OJ -2016-34 (actualizado 25 de junio de 2019), veamos:
“Respecto al debido proceso que debe garantizar el prestador del servicio público domiciliario, en el trámite de recuperación de los consumos dejados de facturar, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció a través del Concepto Unificado 34 de 2016, actualizado el 25 de junio de 2019, de la siguiente manera:
“(…) 7.2. Obligaciones de los Prestadores para garantizar el debido proceso en la recuperación de consumos dejados de facturar.
De lo expuesto previamente, se tiene que los prestadores deben garantizar a los usuarios el derecho de contradicción y de defensa no solo a partir de la expedición del acto de facturación del consumo a recuperar, sino durante la actuación desplegada precedentemente y que le llevó a concluir la procedencia de dichos cobros, pues ello puede ser objeto de controversia por parte del usuario en sede de reclamación y de recursos.
En ese sentido, conviene recordar que el debido proceso se garantiza entre otras formas cuando se le indica al usuario, en el caso de servicios públicos domiciliarios, los medios de prueba que proceden en cada actuación; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para ejercer su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le da a conocer el usuario el mecanismo bajo el cual se procederá a la determinación del consumo dejado de facturar (que como ya se advirtió solo puede obedecer a los establecidos en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994); y, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos.
Ahora bien, no existe en el régimen de servicios públicos, la Ley 143 de 1994, ni la regulación vigente, un procedimiento o trámite expresamente definido para efectos de establecer la existencia, cantidades y forma de cobro de los consumos efectuados por un usuario y que no ha sido objeto de facturación; y no corresponde a esta Superintendencia establecer dicho procedimiento, ni indicar qué clase de actos o decisiones deben ser proferidas, y mucho menos el orden en que ello debe ocurrir.
No obstante, dentro del procedimiento de investigación de la anomalía o irregularidad que dará origen al cobro de los consumos dejados de facturar debe garantizarse entre otros aspectos: (i) el derecho de defensa del usuario en todas las acciones que despliegue la empresa, (ii) que la decisión que culmine el proceso y conlleve a determinar a cuánto asciende el consumo no facturado esté debidamente motivada y que se encuentra igualmente explicado cómo se determinó el consumo efectuado y no facturado, (iii) el conocimiento y ejercicio de su defensa frente a los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes, (iv) las formas de notificación con indicación de los recursos, y (v) el ejercicio mismo de los recursos.
En consecuencia, es dable concluir que la garantía al debido proceso que debe mantenerse durante toda la actuación de definición de la existencia y determinación del consumo que existió pero no fue facturado, puede plantearse como la obligación del prestador de definir en su contrato de condiciones uniformes, un procedimiento de investigación de las causas y existencia de un consumo no registrado, efectivamente tomado por el usuario y que debe ser facturado, dentro del cual se garantice la completa interacción del usuario en cada una de las etapas que se ejecuten, de acuerdo con las previsiones legales, técnicas, reglamentarias y regulatorias existentes. (…)”. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Bajo el contexto anterior, la recuperación de consumos es un procedimiento de investigación en el que prestador tiene la posibilidad de realizar un cobro retroactivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, el cual, debe adelantarse bajo el cumplimiento del principio del debido proceso. A su vez, en caso de que el suscriptor y/o usuario no esté de acuerdo con la actuación desarrollada por el prestador, puede acudir a lo dispuesto en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, esto es, presentar peticiones, quejas y recursos.
Así las cosas, el proceso para la recuperación de consumos dejados de facturar debe ser contemplado por el prestador en el contrato de condiciones uniformes que, en todo caso, deberá contener como mínimo lo siguiente: “(…) los medios de prueba que proceden en cada actuación; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para ejercer su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le da a conocer el usuario el mecanismo bajo el cual se procederá a la determinación del consumo dejado de facturar (que como ya se advirtió solo puede obedecer a los establecidos en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994); y, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos.”
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder de manera general las preguntas formuladas:
1. ¿Es procedente aplicar la recuperación de kilovatios (kW) en períodos ya facturados y pagados por el usuario, cuando se descubre posteriormente que el cálculo del consumo se realizó mediante promedios individuales, a pesar de existir lecturas reales no consideradas?
De conformidad con lo señalado en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, dentro de los 5 meses siguientes a la expedición de la factura, el prestador podrá cobrar al suscriptor y/o usuario, bienes o servicios que no facturó por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores.
Así, será deber del prestador evaluar el caso de manera particular, a efectos de determinar su procedencia.
2. ¿Cuál es el procedimiento legalmente establecido para corregir este tipo de errores, cuando el prestador del servicio cuenta con lecturas reales enviadas por el comercializador que no fueron utilizadas en su momento?
No existe en el régimen de servicios públicos domiciliarios, ni en la regulación, un procedimiento determinado y previamente establecido para la recuperación de consumos por omisión del prestador. No obstante, se deberá establecer un procedimiento al respecto en el Contrato de Condiciones Uniformes, el cual garantice el debido proceso, derecho de defensa y contradicción en todas las etapas de la actuación administrativa para el suscriptor y/o usuario.
En todo caso, es necesario aclarar que excede la órbita de competencia de esta Superintendencia, definir un procedimiento para establecer la existencia, cantidades y forma de cobro de los consumos efectuados por un usuario y que no hayan sido objeto de facturación.
3. ¿Es jurídicamente procedente aplicar recuperación de kW cuando el error es de carácter administrativo, ya que, es el prestador del servicio quien no registra en las facturas las lecturas reales enviadas por el comercializador?
En virtud del principio de onerosidad que rige al contrato de servicios públicos, y en concordancia con lo señalado en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, el prestador podrá recuperar el consumo que no facturó por error, omisión o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores.
De manera que, haber cobrado por error con base en promedios individuales, sin tener en cuenta la lectura real del consumo, podría considerarse como un supuesto que haga procedente la recuperación de consumos, con el fin de restablecer el equilibrio contractual por parte del prestador por un eventual enriquecimiento sin causa, así como el derecho del suscriptor y/o usuario a que el consumo real sea el elemento principal cobrado en la factura.
4. ¿Qué mecanismos de protección tiene el usuario frente a cobros que excedan el valor que realmente debió facturarse, en virtud de este tipo de errores administrativos?
Sin perjuicio del derecho que le asiste al suscriptor y/o usuario de reclamar las facturas expedidas por el prestador, el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, señala que es obligación del prestador restablecer económicamente al usuario, cuando existan diferencias entre los valores cobrados y el que resulte del consumo real, los cuales deben ser abonados o cargados al suscriptor o usuario en la facturación, según sea el caso.
Asimismo, en caso de que el suscriptor y/o usuario no esté de acuerdo con la actuación desarrollada por el prestador, puede acudir a lo dispuesto en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, esto es, presentar peticiones, quejas y recursos, en el marco de la defensa en sede del prestador.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291958872
TEMA: RECUPERACIÓN DE CONSUMOS EN EL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA.
Subtemas: Presupuestos legales.
3. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
4. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
5. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
