Concepto 89911 de 2018 SIC
DESCARGAS
CONCEPTO 89911 DE 2018
()
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Doctor
GERMÁN CASTRO FERREIRA
Director Ejecutivo
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS-CREG
Avenida Calle 116 No.7-15 Int.2 Ofi.901
BOGOTA D.C. COLOMBIA
| Asunto: | Radicación: | 18-89911- -2-0 |
| Trámite: | 396 | |
| Evento: | ||
| Actuación: | 440 | |
| Folios: | 07 | |
| Referencia: | Concepto de abogacía de la competencia (artículo 7 de la Ley 1340 de 2009) | |
| Proyecto de resolución “Por la cual se establecen medidas regulatorias en relación con la definición y aplicación del gasoducto de conexión”. | ||
Respetado Doctor:
En relación con la solicitud de concepto de abogacía de la competencia radicada con el número 18-71729 del 2 de marzo de 2018, esta Superintendencia rinde concepto sobre el proyecto de resolución “Por la cual se establecen medidas regulatorias en relación con la definición y aplicación del gasoducto de conexión” (en adelante el “Proyecto”), para lo cual se describirá el fundamento legal de la función de abogacía de la competencia, posteriormente, se explicará el Proyecto y se presentará el análisis del mismo desde la perspectiva de la libre competencia económica.
1. FUNDAMENTO LEGAL
De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009, reglamentado por el Capítulo 30 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto 1074 de 2015, “…la Superintendencia de Industria y Comercio podrá rendir concepto previo sobre los proyectos de regulación estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulación informarán a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir (…)”.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció sobre el efecto jurídico que podría derivarse del incumplimiento de una autoridad de regulación de las obligaciones derivadas del artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 en los siguientes términos:
“El efecto jurídico que podría traer para la autoridad de regulación el no remitir un proyecto regulatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluación dentro de la función de abogacía de la competencia, o el de apartarse del concepto previo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio sin manifestar de manera expresa los motivos por los cuales se aparta, en principio, sería la nulidad del acto administrativo de regulación por expedición irregular del acto administrativo y violación de las normas en que debe fundarse, causales que deberán ser estudiadas y declaradas, en todo caso, por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo(1).(2) (Subraya y destacado fuera de texto)
2. ANTECEDENTES Y DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
2.1. Regulación actual del gasoducto de conexión
Conforme con la regulación vigente expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), la Resolución CREG 126 de 2010(3) establece que el productor-comercializador de nuevas fuentes de producción(4). de gas natural, así como los importadores, están en la obligación de entregar el gas en un punto de entrada del Sistema Nacional de Transporte (SNT)(5), punto que debe ser el más cercano a la fuente de producción o al punto de importación, siempre y cuando sea técnicamente viable.
Una de las opciones que tiene el productor-comercializador o el importador para conectarse, es hacerlo mediante la construcción de un gasoducto de conexión(6), desde la fuente de producción o el punto de importación hasta el SNT, o hasta un sistema de distribución no conectado al SNT, y sobre el cual habrá libre acceso. Entre el productor o importador y el interesado, deberán buscar un acuerdo para el pago por el uso de la conexión, y en caso de no llegar a un acuerdo, la CREG podrá imponer una servidumbre, para lo cual calculará el valor eficiente.
2.2. Problemas identificados por el regulador
En relación con la aplicación del gasoducto de conexión, la CREG ha identificado ciertos problemas. Aunque en el documento soporte no se desarrollan detalladamente, dichos problemas son resumidos en el mencionado documento así(7):
a) El gasoducto de conexión ha visto limitada su aplicación, debido a la exigencia de que se deba conectar al punto más cercano al SNT, desde la fuente de producción(8);
b) Se han encontrado oportunidades de mejora que se pueden llevar a cabo a través de la definición de protocolos y de alternativas que permitan conectar nuevas fuentes de suministro, incluyendo ampliaciones de campos de producción(9); y
c) Existen posibles intereses contrapuestos entre los distintos agentes (productores-comercializadores, importadores y transportadores), lo cual limita las posibilidades de que se desarrollen gasoductos de conexión y se amplíen los sistemas de transporte existentes(10).
De acuerdo con el regulador, estas situaciones han generado una falla de mercado consistente en la pérdida de oportunidad llevar nuevas fuentes de suministro de gas a los consumidores, como consecuencia de una falta de ejecución de gasoductos de conexión, por lo cual se justifica una intervención regulatoria(11).
La CREG decidió publicar para consulta la Resolución CREG 090 de 2016(12), que constituye una primera versión del proyecto normativo. Tras surtir la etapa de comentarios, realizó los ajustes necesarios y publicó la Resolución CREG 143 de 2017(13), la cual constituye una segunda versión del Proyecto. Después de analizar los comentarios de los agentes del sector, la CREG preparó una tercera versión, que es la que fue remitida a la Superintendencia de Industria y Comercio y sobre la cual versa el presente concepto de abogacía de la competencia.
2.3. El Proyecto
El Proyecto tiene como objeto “definir el gasoducto de conexión y establecer su aplicación dentro de la regulación en materia de gas natural, con el fin de promover la oferta de suministro de gas natural para la prestación continua y eficiente del servicio"(14), para lo cual pretende “fomentar la expansión, desarrollo y el uso eficiente de la infraestructura existente de transporte de gas natural que hace parte del SNT, principalmente a través del esquema de transportador por contrato, alineando incentivos y estableciendo elementos en la búsqueda de converger los intereses de los productores comercializadores, importadores y transportadores de gas en beneficio de la demanda"(15).
Por una parte, el Proyecto ajusta la definición de nueva fuente de suministro(16), para incluir, además de nuevos campos de producción, a las ampliaciones de capacidad (i) de producción en campos de producción ya existentes; o (ii) de un punto de importación.
Además, el Proyecto establece una definición de Gasoducto de Conexión (definición inexistente en la normatividad vigente), el cual corresponde al gasoducto “que permite al (los) productor(es) comercializador(es) o el (los) agente(es) comercializador (es) de gas importado inyectar gas natural desde una nueva fuente de suministro hasta el SNT o desde una nueva fuente de suministro hasta un sistema de distribución no conectado al SNT o desde un campo menor hasta un sistema de distribución o el SNT"(17).
Esto implica que existen cuatro (4) opciones en las cuales es posible utilizar un Gasoducto de Conexión:
i) Desde una nueva fuente de suministro hasta el SNT;
ii) Desde una nueva fuente de suministro hasta un sistema de distribución no conectado al SNT;
iii) Desde un campo menor(18) hasta el SNT; y
iv) Desde un campo menor hasta un sistema de distribución no conectado al SNT.
La siguiente gráfica ilustra las opciones i) y ii):
Fuente: CREG(19).
Al comparar el Proyecto con la norma vigente, se observa que este elimina la obligación de que el Gasoducto de Conexión deba conectarse al SNT en el punto más cercano a la fuente de suministro.
Las opciones iii) y iv), correspondientes a Gasoductos de Conexión que salen de campos menores, son opciones nuevas que introduce el Proyecto con respecto a la Resolución CREG 126 de 2010, y se justifican, según lo expone el regulador, en la medida en que este consideró que la regulación del Gasoducto de Conexión debe articularse con la política pública de promoción y aseguramiento del abastecimiento de gas natural(20). Para su correcta aplicación, el Proyecto prevé unas reglas específicas para los Gasoductos de Conexión que conecten campos menores(21).
El artículo 5 del Proyecto introduce una definición explícita de “bypass”, el cual es entendido como la situación en la cual un Gasoducto de Conexión se usa para transportar gas desde una fuente de suministro que no se enmarca en la definición de nueva fuente de suministro, ya cuenta con infraestructura de transporte en operación y con contratos vigentes. Este uso de un Gasoducto de Conexión está expresamente prohibido.
La falta de definición de lo que debía entenderse por “bypass” generó preocupación, según se pudo observar en varios de los comentarios presentados por los transportadores frente a la Resolución CREG 143 de 2017. En efecto, muchos de los transportadores solicitaron se aclarara lo que debía entenderse por “bypass"(22) toda vez que, lo único que hacía el artículo 3 de la Resolución CREG 134 de 2017 (correspondiente a la segunda versión del Proyecto) era prohibir el “bypass”.
Como medida complementaria a la prohibición del “bypass”, el Proyecto incluye, en su artículo 14, reglas específicas que deben cumplirse en la prestación del servicio mediante Gasoductos de Conexión.
Otra modificación que introduce el Proyecto es el procedimiento de viabilidad, establecido en el artículo 8. Este procedimiento busca definir la viabilidad de la conexión del gasoducto al SNT, para lo cual el productor-comercializador o el comercializador de gas importado, debe enviarle una comunicación formal al transportador, con ciertos requisitos de información técnica, tras lo cual el transportador cuenta con 30 días calendario para dar respuesta escrita, que puede ser: a) respuesta afirmativa, es decir que la conexión es técnicamente viable; b) respuesta negativa; o c) responder que se requieren obras adicionales para proceder con la conexión.
En caso de que la respuesta por parte del transportador sea negativa, el productor comercializador o el comercializador de gas importado podrá desarrollar la infraestructura de transporte, desde la nueva fuente de suministro hasta el sitio de demanda(23), mediante el procedimiento de Open Season(24).
3. ANÁLISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA LIBRE COMPETENCIA
La Superintendencia de Industria y Comercio analizó el Proyecto y los anexos remitidos por la CREG, y entiende que el Proyecto busca corregir las dificultades que han surgido en la aplicación del mecanismo de Gasoducto de Conexión, desde su regulación en la Resolución CREG 126 de 2010. Al respecto, es importante destacar que del documento soporte, se deriva que el Proyecto corresponde a una de las distintas medidas regulatorias encaminadas a aumentar la confiabilidad y la seguridad de abastecimiento de gas(25).
El Proyecto busca la inclusión de definiciones que están ausentes en la normatividad actual, así como la aclaración de otras ya vigentes, lo cual puede generar una mayor seguridad jurídica y mayor confianza entre los agentes del mercado. Por ejemplo, al otorgar mayor claridad respecto del concepto de “bypass”, el Proyecto tiene la potencialidad de incentivar el uso del SNT, con el fin de maximizar las eficiencias asociadas con el aprovechamiento de una infraestructura ya construida y en funcionamiento.
Así pues, mediante el Proyecto se pretende establecer una especie de sistema de contrapesos según el cual, por un lado, se busca que se aproveche la infraestructura del SNT, mediante un procedimiento de viabilidad de conexión y, por el otro, de no ser viable la conexión al SNT, se abre la posibilidad de construir infraestructura para llevar el gas directamente al sitio de demanda, con lo cual se evitaría un posible bloqueo de acceso al SNT.
De otro lado, incluir los campos menores como lugares de salida de los Gasoductos de Conexión, puede permitir que una cantidad de gas relativamente pequeña llegue efectivamente al SNT o a un sistema de distribución no conectado al SNT, mientras que de otra manera se trataría de gas que podría quedarse atrapado si para un transportador no le es atractivo transportarlo.
Por las anteriores consideraciones, la Superintendencia de Industria y Comercio no tiene comentarios en relación con el proyecto desde la perspectiva de la libre competencia.
Esta Superintendencia agradece a la CREG que al momento de expedir el Proyecto, se remita copia del mismo al correo electrónico ibeltran@sic.gov.co para efectos de seguimiento de la normatividad vigente.
Atentamente,
JORGE ENRIQUE SÁNCHEZ MEDINA
SUPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.
1. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de julio de 2013.
2. Cabe destacar que en el artículo 7 de la Ley 1340 de 2009 se indica que el regulador deberá explicar en la parte considerativa de la norma definitiva, las razones por las cuales se aparta del concepto de abogacía de la competencia. Igualmente, el Consejo de Estado ratificó, en el concepto del 4 de julio de 2013, que las razones para apartarse del concepto de abogacía deben incluirse en la parte considerativa del acto administrativo correspondiente.
3. Resolución CREG 126 del 5 de agosto de 2010 “Por la cual se establecen los criterios generales para la remuneración del servicio de transporte de gas natural y el esquema general de cargos del Sistema Nacional de Transporte, y se dictan otras disposiciones en materia de transporte de gas natural”.
4. En la Resolución CREG 126 de 2010, de acuerdo con el artículo 23, se entiende como nueva fuente de producción de gas natural “aquellos campos cuya producción de gas no se haya empezado a comercializar a la fecha entrada en vigencia de la presente Resolución”.
5. Decreto 1073 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Minas y Energía:
“ARTÍCULO 2.2.2.1.4. Definiciones. (…)
Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural - SNT: Conjunto de gasoductos localizados en el territorio nacional, excluyendo conexiones y gasoductos dedicados, que vinculan los centros de producción de gas del país con las puertas de ciudad, con los sistemas de distribución, con los usuarios no regulados, con las Interconexiones Internacionales de Gas Natural y sistemas de almacenamiento.
(…)”.
6. El concepto “gasoducto de conexión” no está definido en la Resolución CREG 126 de 2010.
7. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Págs. 12-13. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
8. Por ejemplo, es posible que un productor-comercializador o un comercializador de gas importado detecte que le es más eficiente conectarse al SNT en un punto que, si bien no sea el más cercano a la fuente de suministro, le resulta mejor por las características técnicas del gasoducto, por un mejor acuerdo comercial con un transportador, o porque sencillamente el transportador le manifiesta no contar con disponibilidad exactamente en el punto más cercano.
9. La regulación actual establece que las nuevas fuentes de producción de gas natural son los campos cuya producción no se haya comercializado todavía al momento de entrar en vigencia la Resolución CREG 126 de 2010, lo cual deja por fuera de la posibilidad de conectarse mediante un gasoducto de conexión al gas proveniente de ampliaciones de capacidad de campos de producción existentes o de puntos de importación. Además, los campos con muy poca producción pueden no resultar atractivos para los transportadores, lo cual podría implicar que el gas proveniente de esos yacimientos no pueda ingresar al SNT.
10. Esto puede ocurrir en situaciones en que existen agentes integrados. Si bien un transportador en principio estaría interesado en transportar la mayor cantidad de gas posible, si ese transportador está integrado con un distribuidor, tendría un incentivo en no llegar a acuerdos con productores para permitir que gas proveniente de nuevas fuentes se conecte al SNT, toda vez que estaría transportando un gas que le competiría a su otra función como distribuidor.
11. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Pág. 13. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
12. Por la cual se ordena hacer público un proyecto de resolución de carácter general, “Por la cual se establecen los criterios generales para la remuneración del servicio de transporte de gas natural y el esquema general de cargos del Sistema Nacional de Transporte, y se dictan otras disposiciones en materia de transporte de gas natural”.
13. Por la cual se ordena hacer público un proyecto de resolución de carácter general, “Por la cual se establecen medidas regulatorias en relación con la definición y aplicación del gasoducto de conexión en materia de transporte de gas natural”.
14. Artículo 1 del Proyecto. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
15. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Pág. 14. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
16. Artículo 6 del Proyecto. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
17. Artículo 2 del Proyecto. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
18. De acuerdo con el artículo 2.2.2.1.4 del Decreto 1073 de 2015, los campos menores son aquellos campos productores de hidrocarburos que cuentan con un Potencial de Producción (PP) igual o inferior a 30 millones de pies cúbicos por día (MPCD).
19. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Pág. 99. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
20. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Págs. 107-108. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
21. Artículo 7 del Proyecto. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
22. Comentarios de terceros a la Resolución CREG 143 de 2017. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Págs. 42-47. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
23. Artículo 2 del proyecto:
“Artículo 2. Definiciones. (…)
Sitio de demanda: Corresponde a una estación de salida, a un sistema de distribución, o a uno o varios usuarios no regulados”.
24. De acuerdo con la Resolución CREG 155 de 2017, el Open Season es un mecanismo para el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte de gas, que se asocia con extensiones y con gasoductos distintos a ampliaciones de capacidad, gasoductos dedicados y de conexión.
25. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-027. Pág. 9. Aportado en CD en el folio 4 de la Carpeta Pública No. 01 del Expediente 18-089911.
