CONCEPTO 42919 de 2004

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGIA Y GAS

<NOTA: concepto bajado de la página de intenet de la CREG>

Solicitante: XXXXX
Fecha: 19 de julio de 2004
Radicación: CREG – E – 2004 – 005802
Tema: Tarifas aplicables a los usuarios del GLP.
RESPUESTA: S – 2004 – 002919

PROBLEMA: La solicitante plantea varias inquietudes sobre la metodología aplicada por la CREG para la actividad de distribución del servicio público de GLP y el régimen tarifario para el mismo.-

Bogotá, D. C.,

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Su comunicación del 19 julio de 2004

Radicado E-2004-00005802

Respetado doctora XXXXX:

Atentamente damos respuesta a la comunicación del asunto en la cual hace algunas consideraciones en cuanto a la metodología de price cap utilizada en la actividad de distribución de servicio público domiciliario de GLP y solicita información de los estudios económicos y de mercados que no han permitido liberar tarifas así como entrega de la información, análisis y estudios que han llevado a la CREG a considerar que existe posición dominante en el mercado de GLP y que no ha permitido a las empresas libertad para fijar tarifas.

También solicita la entrega de información, análisis y de los estudios correspondientes con base en los cuales ha determinado que no hay suficiente competencia en el sector e industria de GLP y con base en los cuales ha entrado a regular y establecer todas las tarifas, tanto de los usuarios residenciales, comerciales e industriales de GLP y que por lo tanto no ha permitido a las empresas la libertad para fijar las tarifas.

Por último cita disposiciones constitucionales y legales para concluir que todas las normas citadas no han sido cumplidas por la CREG debido a que hasta la fecha no se ha presentado una libertad en el régimen tarifario del GLP y las posiciones esgrimidas al respecto por las empresas del sector no han sido escuchadas y tenidas en cuenta en la forma que ordenan las normas.

Al respecto es preciso realizar las siguientes consideraciones:

La Constitución Política en el artículo 365 establece que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todo los habitantes del territorio nacional. Que los servicios públicos están sometidos al régimen que fije la ley.

De igual forma el artículo 367 de la Carta consagra que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Es así que para establecer el régimen tarifario además de lo preceptuado en la Constitución Política deben tenerse en cuenta los criterios establecidos en la Ley 142 de 1994.

Así mismo el artículo 91 de la Ley 142 de 1994 consagra que para establecer las fórmulas de tarifas se calculará por separado, cuando sea posible, una fórmula para cada una de las diversas etapas del servicio.

De otra parte la ley 142 de 1994 que en el artículo 73 otorga funciones precisas a las Comisiones de Regulación en materia regulatoria estableciendo que

Las Comisiones de Regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante y produzcan servicios de calidad.

Es así como teniendo en cuenta la normatividad anteriormente mencionada la Comisión de Regulación de Energía y Gas expide la Resolución 083 de 1997, la cual fija la fórmula general para determinar las tarifas aplicables a los usuarios finales del servicio de distribución de gases licuados del petróleo (GLP) a través de la metodología de precio máximo para remunerar cada una de las actividades de prestación del servicio: gran comercialización, transporte, almacenamiento y distribución.

Metodología utilizada

En atención a que estamos ante un Servicio Público Domiciliario el cual debe regularse con fundamento en las consideraciones Constitucionales así como las legales previstas en la Ley 142 de 1994, cuando la CREG adopta la metodología tipo precios máximos para los diferente componentes, tuvo en cuenta además de las consideraciones mencionadas, las siguientes:

- La metodología de Precios Tope es un esquema de regulación por incentivos. En ella, se generan incentivos a los agentes para buscar continuamente mejoramiento en la eficiencia y obtener reducciones en el costo de prestación del servicio.

- Dando cumplimiento a las disposiciones legales vigentes se promueve la competencia en aquellas actividades donde es posible la competencia como la Gran comercialización y comercialización al usuario final. De igual forma a las actividades de transporte y almacenamiento con características de monopolio natural se les da tratamiento de monopolio.

- La regulación por precio máximos permite eludir el problema de información asimétrica que se establece en la relación regulador- empresa regulada.

- Se toma en cuenta como principal objetivo de esta metolodogía la protección de los usuarios del servicio en la medida en que se asegura el reconocimiento de los costos eficientes en que se incurre para la prestación del servicio y permite una rentabilidad adecuada para los agentes, impidiendo abusos en la fijación de precios al usuario final.

Adicional a lo anteriormente mencionado se tuvieron en cuenta unas consideraciones particulares para cada una de las actividades de la cadena, las cuales se encuentran ampliamente explicadas en la Resolución 066 de 2002 y que básicamente se sintetizan así:

1. Para la determinación del ingreso por producto (G) se tuvo en cuenta su característica de bien transable, ante la imposibilidad técnica de determinar los costos de producción GLP, por tratarse de un subproducto de procesos de tratamiento de líquidos o de refinación para la obtención de otros productos principalmente gas natural o gasolina. La CREG adoptó por tanto, como precio de referencia para definir el ingreso por producto de los grandes comercializadores de GLP, un indicador internacional de Precio de Mercado, referenciado a la Costa del Golfo (Mont Belvieu).

Esta medida se adoptó teniendo en cuenta además de las consideraciones mencionadas con anterioridad, fundamentos legales como el criterio de eficiencia económica establecido en el artículo 87.1 de la Ley 142 de 1994 87.1 Eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no sólo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que estos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de los servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda de éste. y el de suficiencia financiera señalado en el mismo artículo.

Adicionalmente la fórmula incluye el valor en que se incurre en cada transacción y se reconoce para el caso de importación de producto el costo de transporte desde el lugar donde se realice la compra y el puerto de Cartagena con lo que se buscó incentivar las importaciones.

Por último con el fin de amortiguar la volatilidad y estacionalidad de los precios internacionales en la tarifa del usuario final de GLP, se incluyó un mecanismo de estabilización del precio interno consistente en calcular el promedio de los precios internacionales de los 36 meses anteriores a la aplicación de la tarifa. La conversión de precio internacional de dólares a pesos, se realiza aplicando la TRM oficial vigente antes de la aplicación anual de las fórmulas tarifarias.

2.La metodología utilizada para calcular la tarifa de transporte (T) comprende:

Inversiones: costo de reposición a nuevo reportado por ECOPETROL; plan de expansión a 5 años reportadas por ECOPETROL; y se reconocieron US$3 millones anuales, durante 20 años para inversión en almacenamiento.

Demanda: se toman en cuenta los volúmenes reportados por ECOPETROL para cada tramo de poliductos y propanoductos.

Gastos de AOM: se asumió como el 2% de la inversión existente.

Horizonte de proyección: 20 años

Tasa de descuento:1%

Esquema de cargos: cargo variable máximo como estampilla nacional por galón; a partir de las inversiones totales y el flujo total de combustible transportado.

Cálculo: se estableció la tarifa como el cociente entre el Valor Neto Actual-VNA- del flujo de inversiones más gastos y el VNA de la proyección del volumen de combustible a transportar.

3.En cuanto al Margen de Comercialización Mayorista (N) se fijó un margen único nacional para las empresas ubicadas en los terminales existentes. El precio máximo fijado cubre todos los costos asociados con el manejo y almacenamiento del producto, se remunera la inversión con una rentabilidad adecuada y los costos administrativos, de operación y mantenimiento.

Para la determinación del margen de comercialización, se determinó el costo medio de corto plazo de la empresa promedio existente en el mercado en 1997, considerando un requerimiento mínimo de almacenamiento de 9 días correspondiente al almacenamiento promedio requerido en los terminales de abasto existentes.

El componente más importante en esta actividad es la capacidad de almacenamiento medido en días, que debe mantener la empresa de manera tal que le permita operar adecuadamente garantizando un suministro confiable a los distribuidores.

4. En relación con la actividad de distribución (D) se aplicó al igual que en las otras actividades involucradas en la prestación del servicio, la metología de price cap mediante la cual se obtuvo un margen de distribución único. Para fijar apropiadamente el margen de distribución se hizo un análisis detallado de los costos en que incurren las empresas distribuidoras para realizar sus actividad. Para el efecto se hizo la modelación de las actividades involucradas en la distribución de GLP en cilindros y tanques estacionarios: envasado, traslado y entrega del producto al usuario final en la forma como se establece en el análisis contenido en la Resolución 066 de 2002.

Con fundamento en lo anteriormente mencionado, así como en las consideraciones que se encuentran en la Resolución 066 de 2002, la CREG para la expedición del marco tarifario tuvo como base el Estudio de Econometría Fase I el cual puede ser consultado en nuestra página web.

Regímenes tarifarios

Otro punto que toca en su consulta es el Régimen de Regulación adoptado por la CREG para el Servicio Público Domiciliario de GLP, en este punto es preciso mencionar que se encuentran vigentes los tres tipos de regímenes así:

El régimen tarifario de GLP adoptado por la CREG establece precios máximos de venta al público, bajo el régimen de libertad regulada Definido en el Artículo 14.10 de la Ley 142 de 1994 así: "14.10.- Libertad regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.", para su distribución en cilindros de 20, 30, 40, 80 y 100 libras y en galones para su distribución en carro-tanques para surtir tanques estacionarios para las localidades donde los grandes comercializadores entreguen el producto.

No obstante lo anterior, la regulación vigente establece otras modalidades de régimen de regulación así:

Los precios de distribución de GLP en el perímetro urbano de las localidades de Cartagena, Barranquilla, Santa Marta, Rioacha, Sincelejo, Montería, Neiva, Bucaramanga, Villavicencio, Barrancabermeja, y Floridablanca, serán fijados libremente por el distribuidor bajo el régimen de libertad vigilada.

El precio de distribución de cilindros con capacidad inferior a 9 kg (20 libras), será fijado libremente por el distribuidor.

Con fundamento en las anteriores consideraciones la CREG estableció la fórmula general para el servicio público domiciliario de GLP.

En relación con los estudios solicitados por usted en lo referente a temas como demostración de posición dominante de alguna de las empresas en el mercado de GLP en el sector de la industria del GLP, la CREG no cuenta con dichos estudios. En el documento soporte de la resolución CREG 066 de 2003, la CREG hizo una evaluación de la industria utilizando algunos indicadores de concentración en la propiedad que son comúnmente utilizados para valorar el grado de competencia en una industria particular.

Vigencia de las tarifas

El artículo 126 de la Ley 142 de 1994 establece que las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un período igual.

De igual forma el artículo mencionado consagra que vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas.

Mediante resoluciones CREG 110 y 144 de 1997 se establece que las fórmulas tarifarias se aplicarán por primera vez, el primero de marzo de 1998.

El artículo 127 de la Ley 142 de 1994 establece que antes de doce meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, la Comisión deberá poner en conocimiento de las empresas de servicios públicos las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas

Es así que mediante la Resolución 066 de 2002, la CREG somete a consideración de las empresas, usuarios y terceros interesados, las bases conceptuales y metodológicos sobre los cuales la CREG determinará las nuevas fórmulas tarifarias.

Propuesta de la Resolución 066

Además del fundamento legal consagrado tanto en la Constitución Política como en la Ley 142 de 1994, esta propuesta tiene en cuenta consideraciones relacionadas con la política general del sector la cual se encuentra contenida en diferentes documentos Conpes así como en el Plan Energético Nacional, observando que en este punto se ha buscado mantener incentivos para que exista participación privada en todos los eslabones de la cadena, promover la competencia en la oferta y estimular el uso del GLP en zonas en las que no es posible extender redes de gas natural y en zonas rurales, con el objeto de sustituir el consumo de leña y evitar de ésta forma la tala de árboles.

De igual forma se hace un estudio de la demanda de GLP desde el año 1997, teniendo en cuenta no solo el consumo interno sino el análisis por regiones de consumos así como los programas que pueden incidir en la oferta futura del GLP.

La propuesta contiene una serie de consideraciones para cada una de las actividades que forman parte de la cadena del servicio público domiciliario de GLP, las cuales se encuentran explicadas de manera detallada en la Resolución 066 de 2002, pero que se resumen así:

1. Para el producto (G) dada la imposibilidad de conocer el costo real de producción de GLP, se propone determinar el costo de oportunidad del productor tomando como referencia el precio de Mont Belvieu.

Se hace un análisis del mecanismo de estabilización de precios para lo cual se estudian algunas como mercado de futuros de propano con entregas en Mont Belvieu; propuesta presentada por la firma Pipeline para llegar a determinar que se considera como el mecanismo más conveniente un promedio móvil mensual de 12 meses para no distorsionar la señal de precio real al usuario final y también para manejar el riesgo de estacionalidad y volatilidad de precios internacionales, sin que se presente una afectación del precio a usuario final por las marcadas variaciones del mismo.

De otra parte se considera importante remunerar un mezcla de butano –propano eficiente desde el punto de vista técnico y económico para lo cual se consideraron diferentes variables como poder calorífico de cada componente, relación costo beneficio para el usuario por disponer de una mezcla de mejores características de combustión y condiciones de diseño de la infraestructura instalada.

Finalmente se tiene en cuenta un ajuste del precio por cumplimiento de los estándares de calidad del producto realmente comercializado.

2. En cuanto al transporte por ductos (E) se consagran unos principios generales a partir de los cuales se realizarían los ajustes regulatorios así: libre acceso a redes e infraestructura; las reglas que se adopten en relación con la propiedad de activos deben ser de carácter general que apliquen tanto a propietarios públicos como privados; Se hace un análisis de los modelos de transportador (transportador común y transportador por contrato) para llegar a la propuesta de un transportador por contrato.

3. Finalmente se establece que para la remuneración de los cargos de transporte se tendrá en cuenta una señal de distancia con el fin de introducir eficiencia económica en la cadena de GLP.

La Resolución 066 consagra una propuesta metodológica para establecer las nuevas tarifas en ductos así:

Se propone remunerar la inversión en un período igual a la vida útil estimada del activo que se considera en 20 años. Se propone introducir un factor de utilización como criterio de eficiencia en la inversión.

En relación con los gastos de AO&M se propone considerar los mismos en pesos de la fecha en la cual realicen la solicitud tarifaria.

En cuanto a la demanda se propone realizar una revisión en el año 3 del período tarifario. De igual forma se propone considerar un horizonte de proyección para demandas y gastos de AO&M de 20 años igual al período de vida útil estimada para los activos de transporte.

Para adoptar la metodología para el cálculo de los cargos se analizaron los métodos conocidos adoptando como propuesta el de costos medios el cual incluye los costos totales es decir tanto los costos fijos como los variables, este esquema se consagra con el fin de distribuir el riesgo de la demanda entre el transportador y los usuarios del sistema de transporte.

Se propone utilizar la misma metodología que se encuentra vigente es decir que las tarifas de transporte se establecen en pesos par actualizar con la metodología IPC-X.

4. Para realizar la propuesta relacionada con el Margen del Comercializador Mayorista (N), se hace un análisis de la fórmula vigente así como de los resultados prácticos de la aplicación de la misma.

Con la propuesta se busca remunerar la confiabilidad que garantice el agente en el sistema, confiabilidad que se medirá en días de almacenamiento requerido en cada terminal, de forma tal que se cubran las restricciones asociadas a la operación del sistema de transporte.

Se realiza el análisis de la confiabilidad por suministro la cual está asociada con la producción y la importación y las posibles fallas que puedan presentarse en estos procesos. De igual manera se estudian las restricciones de transporte asociadas a las condiciones operativas y dimensión de los sistemas de transporte que se utilicen para el abastecimiento a terminales.

5. En cuanto al Margen de Distribución (D), la Resolución 066 hace un amplio análisis de los resultados prácticos de la aplicación de la fórmula, estudiando la evolución del Margen de Distribución desde el año de 1994 a 2001 en los cilindros de 100, 40 y 20 libras respectivamente. De igual forma se hace un análisis de la actividad de distribución de GLP en Colombia teniendo en cuenta los tipos de empresas según su nivel de ventas.

Desde el punto de vista del comportamiento del mercado se analizan aspectos como el mercado relevante del distribuidor; los criterios económicos para la existencia de competencia en el mercado teniendo en cuenta los niveles de concentración por mercado relevante.

La propuesta contenida en la Resolución 066 en lo referente a la actividad de distribución se fundamenta en lo siguiente:

- Separar la señal de precio de envasado de la de traslado y entrega del producto al usuario final.
- Mantener regulada la actividad de envasado así como la de traslado y entrega.
- Establecer mecanismos de control sobre los costos de transporte desde terminales hasta municipios (fletes).
- Separar la actividad de comercialización (manejo de clientela) la cual puede ser realizada por el agente que realice el envasado o el traslado y la entrega.

Actualmente la CREG viene analizando los diferentes comentarios enviados por los agentes en relación con el contenido de la Resolución 066 de 2002, entre los cuales se encuentra el estudio realizado por FEDESARROLLO en el año de 2003, citado por usted en su comunicación.

De igual manera en desarrollo de los talleres de discusión de la propuesta de marco regulatorio contenida en la Resolución 109 de 2002<sic, 2003> se han encontrado comentarios inherentes a la propuesta contenida en la Resolución 066 de 2002 por lo que además de los comentarios que se habían presentado en su momento se siguen recogiendo comentarios sobre la propuesta de marco tarifario.

Las resoluciones mencionados en el texto de la presente comunicación podrán ser consultadas en nuestra página www.creg.gov.co

Cordialmente,

ANA MARÍA BRICEÑO MORALES
Directora Ejecutiva (E)