Concepto 4684 de 2014 CREG
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CONCEPTO 4684 DE 2014
(mayo)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG
Bogotá, D.C,
XXXXXXXXXXXXXXX
Asunto: Su comunicación
Radicados CREG E-2014-004684 y E-2014-005841
Respetada XXXXX:
Damos respuesta a la comunicación del asunto, mediante la cual plantea el siguiente interrogante:
¿Cuáles son los indicadores de eficiencia para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas domiciliario a los cuales están obligadas las ESP de estos servicios?
Es importante indicar en primer lugar que la regulación de la CREG de manera particular no establece “indicadores de eficiencia” que como tal deban ser alcanzados por las empresas prestadoras del servicio y sobre los cuales se hagan mediciones específicas.
Sin embargo, se debe precisar que en cumplimiento de los dispuesto por las leyes 142(1) y 143 de 1994, la regulación de la CREG ha tenido en cuenta una serie de elementos y consideraciones en relación con la aplicación del criterio de eficiencia que hacen parte integral de las metodologías de remuneración de las diferentes actividades que componen la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, gas natural y gas licuado del petróleo – GLP, los cuales se describen de manera general a continuación a fin de dar respuesta a su interrogante.
De acuerdo con la Ley 142 de 1994, articulo 2.5, uno de los fines para los cuales el Estado interviene en los servicios públicos, es el de la prestación eficiente. En este sentido, la Ley 142 de 1994 le da a la CREG una serie de funciones y atribuciones para regular la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible, entre las que se pueden citar:
- “Artículo 73. Funciones y facultades generales. Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.
(…)
73.3. Definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos y solicitar las evaluaciones que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones. (…)”
- “Artículo 74. Funciones Especiales de las Comisiones de Regulación. Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:
74.1 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
a) Regular el ejercicio de las actividades de los sectores de energía y gas combustible para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, propiciar la competencia en el sector de minas y energía y proponer la adopción de las medidas necesarias para impedir abusos de posición dominante y buscar la liberación gradual de los mercados hacia la libre competencia. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado. (…)”
- “Artículo 87. Criterios para definir el Régimen Tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.
87.1. Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste.
(…)”
De manera general, la aplicación de los criterios de eficiencia definidos en la regulación de la CREG, de acuerdo con lo previsto en las normas anteriormente citadas, busca garantizar que las tarifas resultantes reflejen inversiones y gastos eficientes, evitando que las empresas trasladen a los usuarios los costos de una gestión ineficiente. Lo anterior, en la medida en que las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deben ajustarse al régimen tarifario que se establece según la naturaleza de su actividad, teniendo el incentivo de que si su gestión es eficiente, la remuneración recibida por la prestación del servicio les permite permanecer y competir en el mercado para desarrollar su actividad, logrando la suficiencia financiera y una rentabilidad adecuada de sus inversiones.
Los criterios de eficiencia incluidos en las metodologías tarifarias se asocian a la naturaleza de la actividad de la cadena que se regula, competitiva o monopólica. Así, entendiendo que la competencia efectiva, cuando es posible, es la mejor herramienta para regular un mercado porque disciplina a quienes participan en él y converge naturalmente hacia un equilibrio en precios que resultan eficientes y en las cantidades asociados a esos precios, lo que representa el mayor bienestar social. En esa medida la CREG incentiva la competencia estableciendo regímenes de tarifas libres para las actividades de naturaleza competitiva como son la compra y venta de electricidad en el mercado mayorista, la compra y venta de gas natural en el mercado mayorista y la distribución de GLP, siempre y cuando existan condiciones para que las negociaciones entre ofertantes y compradores reflejen esta situación.
Sin embargo, cuando existe alguna condición que implique alguna posición dominante de algún agente, para evitar el abuso, la regulación contempla mecanismos de fijación del precio simulando en lo posible la existencia de un mercado competitivo. Así, para la compra de electricidad con destino a atender usuarios regulados existe el mecanismo de convocatorias públicas; en el caso de gas natural, cuando el balance de oferta-demanda de mediano plazo arroja un déficit de oferta, existe un mecanismo de subasta en los que los demandantes pueden competir por un producto que se considera escaso; y en el caso de GLP, cuando se trata de la producción de Ecopetrol y por ser éste el comercializador que atiende prácticamente toda la demanda de este producto, el precio máximo que se le permite cobrar es un precio de paridad de exportación referenciado al mercado internacional de la Costa del Golfo de los Estados Unidos de América, al cual el país podría acudir para obtener el producto a precios de mercado.
Ahora, en algunos segmentos de la cadena de prestación de los servicios públicos domiciliarios, por su estructura de costos, existen barreras naturales a la entrada de competidores, lo cual genera una posición dominante para quien desarrolla la actividad. En este sentido, el rol del regulador es asegurar mediante intervenciones que no haya abuso de esa posición de dominio. Tal es el caso de las actividades que para su ejercicio requieren el uso de redes físicas que representan un nivel importante de inversiones dedicadas y cuyos costos medios son decrecientes en función de los aumentos de capacidad. Son estas las actividades de transmisión y distribución de electricidad, el transporte y la distribución de gas natural y el transporte de GLP por ductos.
La remuneración de los agentes que desarrollan estas actividades está sujeta a un régimen tarifario regulado en el cual la CREG le define a cada empresa un cargo máximo que puede cobrar por el uso de sus redes. En estos casos, los criterios de eficiencia que aplica la CREG se relacionan con el nivel de inversiones y con los gastos de administración, operación y mantenimiento – AOM, que se reconocen en la tarifa.
Para garantizar la remuneración de inversiones eficientes, en las metodologías de remuneración, la regulación introduce mecanismos como la definición de unidades constructivas que se utilizan para valorar las inversiones con base en precios de mercado y, en el caso de mercados en expansión que requieren la construcción de infraestructura para atender niveles de demanda proyectada en el mediano plazo, se introducen factores de utilización en los que se asume un uso mínimo de las mismas para evitar el pago por inversiones sobredimensionadas.
En el caso de la energía eléctrica, la expansión de las redes de transmisión se planea centralizadamente de manera que sólo se permite la construcción de infraestructura que, mediante ejercicios de simulación, se considera necesaria para la prestación del servicio. Su construcción y operación se somete a procesos de competencia, mediante mecanismos de convocatoria pública en los cuales los agentes interesados en construirlas y operarlas, compiten para realizarlas y se asignan a quienes ofrezcan hacerlo al menor precio.
Para la remuneración de los gastos de administración, operación y mantenimiento de las redes, las metodologías tarifarias adoptan en general mecanismos de comparación (benchmarking) entre las empresas nacionales que desarrollan la misma actividad, o contra empresas internacionales de la misma industria o que realizan actividades similares, para garantizar que se reconoce un nivel de gastos que refleje la gestión de la empresa más eficiente.
En los anteriores términos hemos dado respuesta a su consulta. Este concepto se emite de conformidad con lo establecido en los artículos 73.24 de la ley 142 de 1994 y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
CARLOS FERNANDO ERASO CALERO
Director Ejecutivo
NOTA AL FINAL:
