CONCEPTO 2419 DE 2021

(junio 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Asunto: Consulta interpretación aplicación Resolución CREG 171 del 2011

Radicados CREG E-2021-003571

Expediente: 2011-0055

Respetado señor XXXXXX:

En la comunicación formula la siguiente consulta a esta Comisión:

“

(…) por medio de la presente me permito elevar consulta ante la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, la "CREG") en relación con la interpretación de las disposiciones contenidas en la Resolución CREG 171 de 2011 que modificoí el articulo 2.1.1 de la Resolución CREG 71 de 1999 (en adelante, el "RUT").

Lo anterior, en virtud de las secciones subsiguientes.

Antecedentes

1. Un agente de la cadena de gas natural requiere para su operación consumir dicho combustible, bajo la calidad de Usuario No Regulado (en adelante, "UNR") que permita el desarrollo de su actividad de producción de hidrocarburos.

2. La instalación en la cual dicho UNR requiere consumir gas natural se encuentra a 500metros de distancia del Sistema Nacional de Transporte de gas natural (en adelante, el "SNT").

3. De acuerdo con la regulación vigente expedida por la CREG, especialmente lo contenido en el artículo 2.1.1 del RUT, en el evento en el cual un UNR requiera conectarse al SNT, deberáí contar previamente con el certificado del distribuidor de la zona en el cual se haga referencia a que carece de la capacidad técnica para conectarlo a su sistema de distribución, caso en el cual deberaí expedir un documento que le permitiráí acudir ante el agente transportador para solicitar su conexión al SNT.

4. En cumplimiento de la normatividad en mención, el UNR presentoí ante el distribuidor de gas natural, solicitud para conectarse al sistema de distribución operado por dicho distribuidor de gas natural, solicitando que: (i) de acuerdo con la normativa aplicable, señalara expresamente si contaba con la infraestructura existente al momento de la solicitud de conexión, para atender el requerimiento de demanda del UNR y (ii) de ser negativa la respuesta anterior, se sirviera emitir el certificado indicando las razones técnicas por las cuales no contaba con la infraestructura existente para atender dicha demanda, tal como lo señala la norma en mención. Lo anterior con el fin de garantizar al UNR su derecho de acceder directamente a la red del transportador de acuerdo con la Resolución CREG 171 de 2011.

5. Respecto de la solicitud mencionada en el numeral anterior, el agente distribuidor requirióí, por medio de acto administrativo de decreto de pruebas, diversos aspectos técnicos para determinar la viabilidad técnica y económica de la misma.

6. El UNR atendióí los requerimientos hechos por parte del distribuidor de gas natural.

7. Como consecuencia de lo anterior, el agente distribuidor informoí que la conexión era viable técnicamente. Sin embargo, también manifestóí que debía analizar las “diferentes alternativas de prestación del servicio”, por lo que era necesario reunirse con el UNR, lo cual es contradictorio con la primera afirmación y pone en evidencia la falta de certeza de la viabilidad técnica y operativa.

8. Posteriormente, el trámite de la solicitud fue objeto de diferentes requerimientos adicionales de información al UNR, para determinar si la conexión del UNR a su sistema de distribución era viable.

9. Finalmente, el agente distribuidor, insistiendo en su conclusión de que la conexión era viable, expuso dos alternativas que, según su entendimiento, permitirían que el UNR se conectara al SNT.

Alternativa 1. En esta alternativa, el distribuidor tiene que construir una red de distribución de 3.2 km hasta conectar City Gate existente con las facilidades de consumo del UNR.

Alternativa 2. Dado que el UNR estaí ubicado considerablemente más cerca (500 metros) del SNT, el distribuidor ofrecióí otra alternativa y es la construcción de un City Gate nuevo entre el SNT y el UNR en un espacio de aproximadamente 500 metros.

El agente distribuidor afirmoí que esta es una respuesta de fondo a la solicitud inicial, que tiene la suficiencia para determinar la viabilidad de la conexión del UNR, lo cual no es cierto puesto que condicionaría la conexión del UNR a la construcción de la infraestructura mencionada.

Para su mejor entendimiento, a continuación presentamos un recurso visual para que puedan observarse las alternativas presentadas por el agente distribuidor.

10. Las alternativas señaladas por el distribuidor evidencian que al momento de la solicitud no contaba con la infraestructura existente para atender el requerimiento del UNR toda vez que tales alternativas evidencian la necesidad de construir ya sea una nueva City Gate o una infraestructura de conexión desde las facilidades del UNR hasta un City Gate del distribuidor de más de 3 km que a todas luces no corresponde a criterios de eficiencia económica.

11. Lo anterior genera incertidumbre acerca de la correcta interpretación de la regulación aplicable al trámite de solicitudes de conexión a los sistemas de distribución, por lo que acude ante la CREG para aclarar su entendimiento respecto de esta, a partir de las normas del RUT y de la Resolución CREG 080 de 2019 (en adelante, la "Resolución 80").

(…)

Al respecto vale la pena señalar que la CREG mediante concepto CREG 2015-003316, sentóí su posición respecto del procedimiento que debe seguirse en los casos en los que un usuario no regulado solicite ante el agente distribuidor el ingreso a su sistema de distribución, la cual guarda relación con la posición descrita en la presente Consulta, respecto de la cual también vale la pena mencionar que no ha habido un cambio normativo posterior a la expedición del Concepto CREG en mención y por el contrario si hay expedición de normatividad adicional en relación con el comportamiento de los agentes frente al mercado como es la Resolución 80.

En el concepto 2015-003316, la CREG hace su análisis de manera acertada a partir de varios puntos focales esenciales y es la eficiencia económica y la no imposición de cargas adicionales al UNR que al final bloqueen sus derechos de cara a la prestación eficiente del servicio. En efecto, en este concepto, la CREG puso de presente que es necesario que el distribuidor cuente con una infraestructura suficiente para poder autorizar la conexión del UNR, pues en caso contrario haría incurrir al UNR en cargas excesivas e injustificadas al requerir adecuaciones al sistema.

(…)

3. Petición

De conformidad con los argumentos establecidos en la sección 2 anterior, solicitamos a la CREG que:

1. Aclare si, la Alternativa 1 planteada por el distribuidor, por medio de la cual se haría la conexión del UNR con una expansión de 3.200 metros de las redes de distribución se entiende como infraestructura existente que obliga al UNR a conectarse al sistema de distribución del distribuidor.

2. Por otra parte, informe si la Alternativa 2 propuesta por el distribuidor, por medio de la cual se haría necesaria la construcción de una nueva City Gate para la conexión del UNR hace entender que el distribuidor cuenta con la infraestructura necesaria para conectar al UNR a su sistema de distribución, y

3. En caso de que la respuesta a las anteriores interrogantes sea negativa, aclare (i) si se puede entender que el distribuidor no cuenta con la capacidad para conectar al UNR a su sistema de distribución, por lo que debe expedir la certificación que trata el numeral 2.1.1 del RUT, ante tal falta de capacidad y (ii) puede solicitar su conexión ante el Transportador.

Previo a dar respuesta a su solicitud le informamos que, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, a la CREG, aparte de las funciones genéricas que toda Comisión de Regulación tiene, se le asignaron la regulación económica de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible. Adicionalmente, la Ley 143 de 1994 le asignó funciones de carácter regulatorio a la CREG, de manera específica en lo concerniente a la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Por tal razón, es importante precisar que, en desarrollo de la función consultiva, la CREG no resuelve casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y, en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse o entenderse en forma genérica, de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.

De otra parte, como es de su conocimiento, la función de control del cumplimiento de las Resoluciones expedidas por parte de la CREG, las leyes y demás actos administrativos a que están sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, le competen por ley a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y a la Superintendencia de Industria y Comercio en temas de derecho de la competencia.

Aclarado lo anterior, damos respuesta a sus peticiones como sigue:

Preguntas

1. “Aclare si, la Alternativa 1 planteada por el distribuidor, por medio de la cual se haría la conexión del UNR con una expansión de 3.200 metros de las redes de distribución se entiende como infraestructura existente que obliga al UNR a conectarse al sistema de distribución del distribuidor”

2. “Por otra parte, informe si la Alternativa 2 propuesta por el distribuidor, por medio de la cual se haría necesaria la construcción de una nueva City Gate para la conexión del UNR hace entender que el distribuidor cuenta con la infraestructura necesaria para conectar al UNR a su sistema de distribución, y”

3. “En caso de que la respuesta a las anteriores interrogantes sea negativa, aclare (i) si se puede entender que el distribuidor no cuenta con la capacidad para conectar al UNR a su sistema de distribución, por lo que debe expedir la certificación que trata el numeral 2.1.1 del RUT, ante tal falta de capacidad y (ii) puede solicitar su conexión ante el Transportador”

Respuestas

A continuación damos respuesta a sus tres preguntas:

La Comisión, sobre casos similares, ya se ha pronunciado mediante Radicado S–2015-003316, donde se señala:

“(…)se entiende que un usuario no puede conectarse a un gasoducto que haga parte del Sistema Nacional de Transporte SNT–] si en el momento de su solicitud se encuentra conectado o puede conectarse al sistema de distribución de una empresa de gas natural

].

Ahora, para que un usuario pueda conectarse a un sistema de distribución una vez este realiza dicha solicitud, es indispensable que el distribuidor que atiende en el mercado relevante de distribución al cual pertenece ese usuario cuente en ese momento con la capacidad técnica y por consiguiente con la infraestructura suficiente para atender su demanda. Por lo tanto, no es razonable con lo previsto en la regulación para la prestación del servicio público de gas natural, a fin de que el acceso y la prestación de dicho servicio se realice de manera eficiente, que el usuario deba acudir a cargas excesivas e irrazonables por fuera de lo previsto en la regulación en materia de conexión y acceso a la prestación del servicio, esperar para que se realicen adecuaciones al sistema que implican inversiones importantes y plazos considerables o que se le hagan mayores requerimientos para acceder a la conexión.

Si al momento en que un usuario realice una solicitud de conexión al Distribuidor, éste no cuenta con la capacidad o infraestructura de distribución suficiente para atender al usuario, le corresponde a este agente expedir el documento a que hace referencia la Resolución CREG 171 de 2011, para que el usuario pueda proceder a solicitar el acceso al transportador.

Al respecto vale la pena recordar que las medidas regulatorias de la Resolución CREG 171 de 2011 relacionadas con limitar el acceso indiscriminado a la red de transporte, fueron adoptadas atendiendo los fines y objetivos previstos en la Ley 142 de 1994, así como en materia regulatoria, los cuales fueron ampliamente expuestos en los Documentos CREG 052 de 2011, el cual soporta la resolución CREG 058 de 2011 y con la cual se sometió a consulta estas medidas y el Documento CREG 134 de 2011, soporte de la Resolución CREG 171 de 2011. Estos básicamente buscaban evitar que se presentarán aspectos como: la duplicidad de inversiones para atender una misma demanda, la subutilización de las redes ya construidas, la ineficiencia en inversiones; con el consecuente detrimento económico para el mercado medio y los respectivos incrementos tarifarios para los usuarios.

Vale la pena recordar que los sistemas de distribución y de transporte de gas natural presentan condiciones que los definen como monopolios naturales por lo cual se caracterizan por presentar economías de escala], debido a que presentan un alto componente asociado al costo fijo y un costo marginal relativamente bajo y dado que las inversiones en infraestructura de red son difícilmente recuperables y requieren de compromisos de largo plazo con los consumidores con el fin de recuperar los costos incurridos en dichos activos.

(…)

si una empresa no cuenta con la infraestructura de distribución necesaria para atender la demanda de un usuario no regulado, se entiende que esto es debido a que dentro de su programa de inversiones no ha contemplado la atención de dicha demanda; por lo tanto, la conexión de este usuario al sistema de transporte no produce la subutilización de las redes ya que estos activos aún no están construidas, ineficiencia de las inversiones considerando que hasta ahora se construirá la conexión e incrementos tarifarios para los usuarios que quedan en ese mercado dado que la demanda de este usuario no está contemplada dentro de los cargos de distribución establecidos para dicha zona.

De acuerdo con lo expuesto, las medidas de la Resolución CREG 171 de 2011 no tienen como objeto obstaculizar el libre acceso al servicio de gas natural y mucho menos justificar su aplicación con base en una decisión discrecional por parte del distribuidor, la cual, puede ser considerada como una conducta propia del abuso de posición dominante o que a su vez pueda afectar derechos de los usuarios en relación con la libre escogencia del prestador del servicio y el acceso al servicio público domiciliario, sino que por el contrario, lo que buscan es evitar la ineficiencia económica y dentro de la prestación del servicio, de acuerdo con las consideraciones a que se han hecho referencia en la presente comunicación.

En relación con esto, no sobra advertir que el numeral 6 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994 establece la función social de la propiedad en las entidades prestadoras de servicios públicos, ya sea esta pública o privada. De acuerdo con esto, las entidades que presten servicios públicos tienen la obligación de facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios.

De acuerdo con lo expuesto, si al momento de la solicitud de conexión no existe la infraestructura requerida, entendemos que el distribuidor no cuenta con la capacidad técnica para atender la solicitud del usuario. En este caso, el distribuidor debe expedir el documento previsto en la resolución CREG 171 de 2011 para que el usuario pueda solicitar su acceso al sistema de transporte de gas natural.

Adicionalmente, es importante señalar que las disposiciones expuestas en la Resolución CREG 171 de 2011 están en proceso de revisión por la Comisión.

El texto completo de la normativa mencionada en la presente comunicación puede consultarlo en la página web de la Comisión, www.creg.gov.co, bajo el vínculo “Regulaciones” y luego “Resoluciones”.

En los anteriores términos damos por atendida su solicitud. Los conceptos aquí emitidos tienen el alcance previsto en los artículos 73.24 de la Ley 142 de 1994, y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

Cordialmente,

JORGE ALBERTO VALENCIA MARÍN

Director Ejecutivo