CONCEPTO 2258 DE 2023

(abril 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

Bogotá, D.C.,

Señor

Asunto: Implementación de la Resolución CREG 101-019 de 2022

Radicado CREG E2023004277

Respetado señor Giraldo:

Hemos recibido su comunicación del asunto con la solicitud que trascribimos a continuación.

“El pasado 31 de agosto de 2022 fue publicada la Resolución CREG 101-019 de 2022, que modifica las reglas del anillo de seguridad del Cargo por Confiabilidad Demanda Desconectable Voluntaria (DDV), la cual desde un principio entendimos como un ajuste orientado a mejorar y consolidar la Respuesta de la Demanda en el país. Destacamos también la intención de los Agentes y Usuarios en aportar a la construcción de la DDV y acatar las respectivas modificaciones normativas.

La Resolución incluye cambios significativos al mecanismo de la DDV, razón por la cual la Comisión asignó al Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC) un plazo de seis meses para implementar los nuevos procedimientos, periodo que finalizó el pasado 28 de febrero. Sin embargo, a pesar del tiempo definido, consideramos que el plazo de implementación no fue el suficiente, como se evidenció a través de lapublicación del Proyecto de Resolución CREG 701-005 del 13 de febrero de 2023, el cual proponía ampliar dicho plazo hasta el 31 de mayo del 2023.

Así, unas horas antes de entrar en vigencia de la Resolución, el ASIC convocó para las 3:00 pm del 28 de febrero a una socialización de los procedimientos para la aplicación de la Resolución, aplicación que inició el 1o de marzo y que fue incompleta y condicionada al no contar con el procedimiento de captura de datos atípicos y por lo tanto la metodología de cálculo de la Línea Base de Consumo y Margen de Error. Dicho procedimiento fue expedido el 3 de marzo a las 3:16 pm a través de la Circular 020 de 2023, es decir dos días después de la entrada en vigencia de la Resolución en mención. Es de resaltar que esta metodología es fundamental para operar el mecanismo DDV. Así mismo, destacamos la existencia de conceptos y aclaraciones de la CREG al ASIC que no fueron divulgados con tiempo suficiente de manera pública y amplia. Por lo anterior, por medio de esta carta, queremos presentar a la Comisión una serie de situaciones y eventos que han generado y puede continuar generando afectaciones a los Agentes y por supuesto a los medianos y grandes consumidores de energía, quienes son el eje central de nuestro mercado.

1. Problemáticas y afectaciones por publicación de la Circular ex post a la entrada en vigencia de la Resolución

- A través de las comunicaciones enviadas por XM S.A. E.S.P. a la CREG y teniendo en cuenta el documento soporte de la Resolución CREG 701-005 de febrero 13 de 2023, se evidenció la necesidad de contar con mayor tiempo para la implementación de la Resolución, debido a la modificación en los aplicativos asociados a la operación del mecanismo DDV, resaltando las actividades a realizar en materia de ciberseguridad para garantizar la confiabilidad, calidad y seguridad de las operaciones en el mercado.

Bajo lo anterior, la Comisión consideró que el impacto del aplazamiento era bajo y otorgaba un aplazamiento de tres meses a la entrada en vigencia de la norma.

- La necesidad de este plazo se evidencia considerando lo ocurrido entre el 28 de febrero y 3 de marzo de este año, especialmente debido al vacío que se presenta sobre la gestión de los contratos que fueron registrados durante el periodo de transición (1o de septiembre del 2022 – 28 de febrero 2023) y con fecha de ejecución posterior al 1 de marzo. Estos contratos no pudieron ser verificados teniendo en cuenta las condiciones de la Circular 020 de 2023 y por lo tanto los valores de LBC y Margen de Error de las fronteras asociadas bajo la nueva Regulación. Lo anterior, genera una afectación para los Agentes al tener presente que el ASIC inició implementación de la Resolución sin contar con la metodología establecida en la mencionada Circular. Por lo anterior, teniendo en cuenta que la LBC y cálculo de Margen de Error cambia con la nueva metodología, los contratos suscritos y registrados en estas condiciones se debían modificar antes de entrar en vigencia la Resolución, incluyendo su registro para efectos de cumplir con la nueva regulación y procedimientos.

- Durante el 1 y 3 de marzo, El ASIC decidió aplicar de forma condicionada la Resolución, indicando que verificaría ex post los contratos registrados una vez fuera publicada la Circular, lo anterior sin tener en cuenta que el alcance de esta Circular no es retroactivo. Sin embargo, consideramos que una reliquidación no es suficiente para aplicar la transición de la Resolución, pues lo importante es el cumplimiento de los contratos, para lo cual era y es necesario contar con el suficiente tiempo para revisar las Líneas Base de Consumo de los usuarios con base en la Metodología de datos atípicos y los contratos registrados, y en caso de ser necesario realizar ajustes.

- Adicionalmente, a corte del 6 de marzo los aplicativos requeridos para la operación del mecanismo han presentado fallas recurrentes. Entendemos que el ASIC se encuentra implementando cambios, más sin embargo esta situación ha generado dificultades en la operación. Resaltamos que, durante el 28 de febrero en la noche y gran parte del 3 de marzo, a pesar de contar con el acceso a los aplicativos estos no fueron operables y el mercado no contó con la posibilidad que siempre existe, de tomar acciones sobre los compromisos establecidos contractualmente.

- A continuación, un ejemplo de algunos escenarios de afectación que puede tener un Agente y/o un Usuario por la publicación de la Circular posterior a la entrada en vigencia de la Resolución.

a) Un contrato registrado en marzo del 2023, con fecha de ejecución del 1 de abril, fue registrado considerando los valores de LBC y margen de la reglamentación anterior.

b) Con la publicación de la Circular y por lo tanto la verificación del cálculo de LBC y Margen de Error, la frontera comercial presenta un valor de LBC final igual a 0.

c) Los aplicativos presentan dificultades y no son funcionales. Se presentan limitaciones para modificar los contratos.

d) Se realiza la actualización de los valores de LBC, como lo solicita de manera urgente el ASIC el día 3 de marzo por medios alternos y se presenta una afectación inmediata sobre el agente respaldado.

Con este ejemplo se evidencia que la aplicación de las nuevas reglas debió ser implementada posterior a la publicación de la Circular, otorgando tiempo suficiente a los Agentes para verificar el cumplimiento de sus contratos, y una vez el ASIC hubiera contado con los aplicativos listos y operables. Así mismo, se debió haber permitido la actualización de los valores del LBC y Margen de Error con las nuevas reglas de manera simultánea a la operación de registro de los contratos con la reglamentación anterior. De esta manera se garantizaría que los contratos a partir de la entrada en vigencia estuvieran en línea con la regulación y operación de los agentes.

- Adicionalmente, la publicación de la Circular ex post a la entrada en vigencia de la Resolución generó que algunos usuarios no realizaran su prueba de disponibilidad o ejecutaran de manera incompleta su reducción. Teniendo en cuenta que el ASIC inició el llamado de pruebas a partir del 1º de marzo y al Circular fue publicada el 3 de marzo, era materialmente imposible que los Usuarios contaran con los elementos suficientes para calcular de forma completa sus reducciones de consumo. Es de resaltar que la LBC es el referente para realizar la reducción y por lo tanto el consumo horario máximo permitido. Igualmente, una prueba DDV se considera fallida hasta por 1 kW de desconexión incompleto y necesario para cumplir con la Desconexión Horaria Objetivo. Por lo anterior, nos permitimos de manera comedida preguntarle a la Comisión si son procedentes los llamados a prueba de disponibilidad entre el 1º y 3 de marzo del 2023 y sus consecuencias.

Bajo lo anterior, consideramos que la publicación de la Circular debió ser previó a la entrada en vigencia de la Resolución, otorgando un tiempo razonable (días o semanas) para que los Agentes procedieran con los ajustes necesarios. Lo anterior, sin perjuicio de que el ASIC hubiera presentado una propuesta de metodología de cálculo de LBC con anterioridad al 3 de marzo.

2. Importancia de conceptos y necesidad de realizar socializaciones

- Si bien la Comisión le asignó al ASIC la tarea de implementar los nuevos procedimientos, este proceso se llevó a el ASIC a solicitar aclaraciones mediante Conceptos sobre distintos puntos de la Norma. Estos Conceptos no fueron compartidos y socializados por parte del ASIC a los Agentes. De esto resaltamos el Concepto S2023001257 (mencionado por el ASIC en la capacitación), el cual entendemos aclara la interpretación del numeral 3 del artículo 15 (Pruebas de disponibilidad de fronteras DDV) y define además que todas las fronteras DDV iniciarán en 0 días en contratos a partir del 1 de marzo.

3. Impactos para usuarios, comercializadores y generadores

- Considerando lo expuesto en los numerales 1 y 2 de la presente comunicación, dado que el ASIC inició la implementación de la Resolución el 1º de marzo de 2023 sin contar con la Circular publicada y los aplicativos en completo funcionamiento, el mecanismo DDV se encontró en un vacío durante el 1º de marzo y hasta el 3 de marzo, generando efectos sobre los contratos DDV registrados.

- Igualmente, los Agentes no contaron con el tiempo suficiente para adaptar los cambios en los aplicativos. Así mismo, al no contar con las herramientas para calcular la LBC y Margen de Error con base en la nueva Resolución, los Agentes no contaron con el tiempo suficiente para verificar el cumplimiento de los contratos registrados durante el periodo de transición y con fecha de ejecución a partir del 1 de marzo. Lo anterior, teniendo en cuenta que la Circular fue publicada ex post a la entrada en vigencia de la Resolución. Esta situación ha generado afectaciones sobre Agentes y Usuarios.

- Con respecto a los llamados a pruebas de disponibilidad, consideramos que fueron ejecutados sin contar con los elementos suficientes para su correcta ejecución por parte de los Agentes y Usuarios, lo que implica e implicará resultados de pruebas fallidas y afectaciones en contratos de respaldos.

4. Solicitud

Por lo explicado anteriormente, nos permitimos presentar a la CREG las siguientes solicitudes:

- Partiendo de la premisa y del hecho que entre el 1 y 3 de marzo, no existió regulación frente a la metodología de datos atípicos y por lo tanto los elementos suficientes para calcular la LBC y Margen de Error de las Fronteras, solicitamos establecer si son procedentes los llamados a pruebas de disponibilidad realizados entre el 1º y 3 de marzo del 2023 por el ASIC, aplicando consideraciones y procedimientos no aprobados por Circular de la Dirección Ejecutiva de la Comisión, como lo dispone la Resolución CREG 101-019 del 2022, Anexo No. 1.

- Solicitamos se aplique la medida de aplazamiento por tres meses del inicio de vigencia de la Resolución CREG 101-019 de 2023, propuesta en la Resolución CREG 701-005 de 2023, con el fin de que el ASIC actualice los aplicativos con tiempo suficiente, garantizando seguridad y confiabilidad, y sin afectar la operación del mercado, y que los Agentes puedan adecuar sus procesos y contratos de acuerdo con lo previsto por el ASIC en la aplicación de la Circular 020 del 2023 y los cálculos de Línea Base de Consumo conforme a la Resolución CREG 101-019 de 2022, y se dé aplicación temporal a los procedimientos contenidos en la normatividad anterior a dicha resolución. Adicionalmente, las actividades realizadas, y consecuencias, entre el 1o y 3 de marzo del 2023 cuando no existía la Circular mencionada deben quedar sin efecto.

- En su defecto, en caso de no aplazar el inicio de la vigencia de la Resolución CREG 101-019 de 2022 se le de un plazo mínimo a los Agentes de 10 días para modificar y registrar nuevamente sus contratos en el ASIC para ajustarlos de acuerdo con la nueva metodología de cálculo de Línea Base de Consumo, considerando la Circular 020 del 2023.

- Socializar con los Agentes del Mercado, con el fin de revisar y ajustar el concepto CREG S2023001257, de manera particular en lo que respecta a la aplicación del numeral 3 del artículo 15 de la Resolución CREG 101-019 de 2022 sobre el conteo de días de participación en contratos y sus efectos sobre los respaldos realizados a través del mecanismo DDV a plantas de generación con asignaciones de OEF y con atrasos en su fecha de entrada en operación.

- Finalmente, consideramos que la socialización de los conceptos que solicite el ASIC a la Comisión en relación a la interpretación de las reglas del Mecanismo DDV, y que tiene implicaciones sobre todos los Agentes y Usuarios, deben ser divulgados y socializados por el ASIC con los agentes, de manera amplia y con suficiente anticipación a la entrada en vigencia de futuras Resoluciones. Lo anterior, en línea con garantizar a sus administrados información completa y simétrica para garantizar una correcta implementación de los cambios regulatorios.

(…) (Subrayado fuera de texto)

Previo a dar respuesta a su solicitud, le informamos que las funciones asignadas a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, le permiten absolver, de manera general, consultas sobre las materias de su competencia asociadas con la regulación expedida, pero no le permiten emitir conceptos sobre la aplicación de la regulación o legislación en casos específicos, ni tampoco sobre interpretaciones particulares o situaciones que se presenten entre empresas o entre estas y los usuarios durante la prestación del servicio.

La función de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas a que están sujetos los prestadores de servicios públicos no corresponde a la Comisión, sino a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por expresa disposición Constitucional y legal. A la Superintendencia de Industria y Comercio corresponde la vigilancia de lo relacionado con las prácticas contrarias a la libre competencia.

Conforme a lo anterior, procedemos a responder sus inquietudes de manera general y abstracta sin referirnos a ningún caso particular, comentando la normatividad relacionada con el tema, y sin pronunciarnos sobre la correcta aplicación de la normatividad por parte de algún agente.

Al respecto, precisamos que la Resolución CREG 101 019 de 2022, entró en vigencia a partir del 31 de agosto de 2022, fecha de su publicación en el diario oficial número 52143. Ahora bien, el artículo 18 de la citada resolución otorgó al ASIC un plazo de implementación de 6 meses, para poner en funcionamiento los nuevos procedimientos que requería la aplicación de la norma.

Adicionalmente, el artículo 19 de la resolución en comento estableció una transición durante el proceso de implementación del ASIC, así:

“Artículo 19. Medidas transitorias. A partir de la entrada en vigor de la presente resolución, las Resoluciones CREG 063 de 2010 y 098 de 2018, junto con sus modificaciones, seguirán aplicando temporalmente solo para los siguientes casos:

1. Los contratos DDV con cualquier tipo de frontera DDV, registrados ante el ASIC antes de la entrada en vigor de la presente resolución y hasta que finalice su vigencia.

2. Los contratos DDV con fronteras DDV de medición directa y con una vigencia que no supere el 30 de noviembre de 2023.

3. Los contratos DDV nuevos con fronteras DDV con LBC y con una vigencia que no supere el plazo que tiene el ASIC para implementar los procedimientos de la presente resolución.

4. El registro de nuevas fronteras DDV con LBC, hasta que termine el plazo que tiene el ASIC para implementar la presente resolución, fecha a partir de la cual deberán ajustarse a las reglas de la presente resolución”.

(Subrayas fuera del texto)

De acuerdo con lo anterior, entendemos que para los contratos DDV con fronteras de LBC registrados después de la entrada en vigencia de la Resolución CREG 101 019 de 2022, su vigencia no podía superar el plazo de implementación que tenía el ASIC y les aplicaban las reglas de las resoluciones anteriores. De tal manera que contratos registrados durante dicho período con vigencia posterior al plazo de implementación deberían considerarse nuevos contratos a partir de esa fecha y les aplica las nuevas reglas respecto a la LBC y otras medidas de la CREG 101 019 de 2022.

Dentro de los nuevos procedimientos a implementar por el ASIC se encontraba el establecido en el literal a. del numeral 1.1 del Anexo 1 de la Resolución CREG 101 019 de 2022, “Procedimiento para captura de datos, transformación de valores atípicos e iguales a cero y para transformación de valores cuando haya desconexión”. El ASIC debía formula el procedimiento, publicarlo para comentarios de los interesados, tener en cuenta las observaciones recibidas y proponerlo al Comité de Expertos, en un plazo máximo de cuatro meses, lo cual se cumplió.

Cabe anotar que el procedimiento propuesto por el ASIC era de conocimiento de los agentes y terceros interesados. Una vez adoptado el procedimiento anterior y en firme la nueva metodología de cálculo de la LBC, los nuevos contratos de fronteras DDV con LBC podían darle aplicación sin requerirse un período adicional de ajuste.

Por otra parte, los seis meses que otorgó la norma para que el ASIC implementara los aplicativos necesarios para la aplicación de la Resolución CREG 101 019 de 2022, siempre se consideraron suficientes para tal fin. Valga aclarar que el plazo adicional propuesto en el proyecto de Resolución CREG 701 005 de 2023, corresponde a una solicitud de la empresa XM para adelantar en el tiempo algunas acciones previstas en su plan de ciberseguridad con el propósito de reforzar la seguridad de sus sistemas, en consideración de algunos eventos de este tipo ocurridos meses atrás. Es decir, no respondía a alguna solicitud de plazo adicional para implementar y desarrollar los aplicativos que se requerían en la aplicación de la Resolución CREG 101 019 de 2022.

Ahora bien, como es de su conocimiento, el señor Presidente de la República mediante el Decreto 0227 del 16 de febrero de 2023 reasumió por el término de tres (3) meses, las funciones de carácter general delegadas en la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG. Por esta razón, a partir de la fecha de publicación del Decreto mencionando, la Comisión no contaba con las facultades legales de carácter general para expedir y publicar la resolución que modificaba el plazo de implementación de la Resolución CREG 101 019 de 2022, conforme a la propuesta de la Resolución CREG 701 005 de 2023, ni tampoco para la publicación del procedimiento para “captura de datos y transformación de valores atípicos”, necesario para el cálculo y estimación de la línea base de consumo, LBC, como dispuesto en la resolución antes mencionada.

Posteriormente, mediante auto del 2 de marzo de 2023 expediente 2023_0004500, la Sección Primera del Consejo de Estado decidió decretar la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0227 del 16 de febrero de 2023. Lo anterior permitió que la Comisión al tener nuevamente sus funciones de carácter general, en la sesión 1248 del 3 de marzo de 2023, aprobara y expidiera mediante circular la publicación del Procedimiento para captura de datos y transformación de valores atípicos.

Así las cosas, frente a la aplicación de la Resolución CREG 101 019 de 2022, entendemos que entre la fecha del 1 y 3 de marzo de 2023, cualquier aplicación de la resolución sujeta al procedimiento y cálculo de la LBC, no podía ser verificada por el CND o ASIC.

Sin embargo, entendemos que entre los días 1 y 3 de marzo de 2023, dado que existían fronteras DDV ya registradas con un valor de LBC, fue posible el registro de nuevos contratos DDV y que se pudieran adelantar las pruebas de disponibilidad conforme a la Resolución CREG 101 019 de 2022 con la mejor información disponible en ese momento. Por otro lado, también entendemos que en dicho período no era posible el registro de nuevas fronteras DDV, ya que no se contaba con el procedimiento completo para estimar y calcular la LBC.

Por consiguiente, frente a sus primera solicitud le aclaramos que, durante el período señalado del 1 al 3 de marzo, las pruebas de disponibilidad de la DDV se debían adelantar de acuerdo con la Resolución CREG 101 019 de 2022 y con la mejor información disponible, es decir la LBC de las fronteras registradas, como se indicó anteriormente.

Respecto a la segunda solicitud, dado que la resolución ya se encuentra surtiendo plenos efectos, no es posible aplazar la fecha de hitos que ya ocurrieron previo al 28 de febrero de 2023, y en los días posteriores a finalizado el plazo de implementación que tenía XM. En caso de identificar que el CND y ASIC aún no cuenten con los aplicativos que garanticen la correcta aplicación de la resolución y el funcionamiento del mercado de DDV o la operación segura y confiable del sistema, puede ponerlo en conocimiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros esta situación, para que desde su competencia la analice y tome las medidas que considere pertinentes.

Por su parte, en respuesta a la tercera solicitud de suspender la norma por 10 días para que los agentes tengan el tiempo de ajustar la LBC los contratos de DDV, consideramos que esto no es necesario, por las razones ya expuestas.

Finalmente, frente a sus dos últimas solicitudes, le aclaramos que los agentes interesados pueden solicitar conceptos sobre la interpretación y/o aplicación de la regulación a las entidades competentes. Se señala que es responsabilidad de los agentes comprender en su totalidad la regulación que les aplica y, el hecho de que otros agentes u otras empresas de servicios públicos soliciten aclaración sobre la aplicación de la regulación, no indica que los conceptos dados por la Comisión modifiquen la regulación pues son pronunciamientos de carácter general, o que den información privilegiada y deban necesariamente socializarse con todos los terceros interesados y agentes del sector.

No obstante, ponemos en su conocimiento que la Comisión cuenta con su gestor normativo, donde periódicamente actualiza la plataforma de la CREG y pone a disposición del público en general, los conceptos que realiza sobre la interpretación y aplicación de la regulación de carácter general.

El presente concepto se emite en los términos y con el alcance previsto en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, que sustituye el título II del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cordialmente,

JOSE FERNANDO PRADA RÍOS

Director Ejecutivo