CONCEPTO 995 DE 2021

(marzo 8)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS - CREG

XXXXXXXXXXXXXXX

Respetada señora XXXXXX:

De manera atenta damos respuesta a su comunicación del asunto, mediante la cual realiza los siguientes planteamientos con respecto a la aplicación de la Resolución CREG 209 de 2020:

Desde la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica – ACOLGEN y sus empresas asociadas, queremos resaltar el trabajo continuo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas para garantizar el suministro continuo, confiable y eficiente de energía eléctrica. Estos esfuerzos han permitido que el país cuente con el servicio durante intensos Fenómenos de “El Niño”, y durante la coyuntura actual COVID-19. Como Asociación, hemos mantenido un compromiso continuo e interés profundo por participar y acompañar el desarrollo del marco regulatorio del sector, reforzando la operación sostenible y eficiente del sistema, priorizando el trabajo articulado e integral entre el sector público y privado.

En este sentido, y teniendo en cuenta los desarrollos regulatorios relacionados con el Estatuto para Situaciones de Riesgo de Desabastecimiento de la Resolución CREG 209 de 2020, la publicación de la primera Senda de Referencia en diciembre del 2020 y su posterior revisión, desde la Asociación queremos compartir con la Comisión nuestra visión sobre el indicador, además de solicitar mayor claridad y publicidad en la metodología, supuestos y análisis que se utilizan para la definición de la senda estacional.

1. Senda de referencia como indicador en el Estatuto para Situaciones de riesgo de Desabastecimiento

Durante las discusiones relacionadas con la actualización del Estatuto para Situaciones de Riesgo de Desabastecimiento, desde la Asociación participamos activamente en el análisis y discusiones de las propuestas de la Comisión. Una de nuestras inquietudes principales, compartida con la Comisión mediante comunicación A-073-03-07-2020, consiste en las implicaciones de utilizar una senda de referencia de embalse como indicador, dado que podría representar una posibilidad de intervención constante del sistema:

(…)

Adicionalmente, señalamos la alta discrecionalidad y poder de decisión que tiene la Comisión sobre el estatuto y sus indicadores, situación que evidenciamos en la propuesta de la Resolución CREG 121 de 2020, y que se mantuvo en la Resolución CREG 209 de 2020. Específicamente, la definición de la senda queda en cabeza exclusivamente de la Comisión, quién decide a su criterio los supuestos para el cálculo tras recibir recomendaciones del CND y del CNO.

Desde la Asociación hemos señalado que la senda de referencia, como indicador dentro del Estatuto, es altamente inconveniente para el sector, y las dinámicas de mercado sobre las cuales este se construye. Para empezar, la senda está desacoplada de las variables de decisión y la estructura del Cargo por Confiabilidad, poniendo así en cuestión el mecanismo que garantiza la continuidad del servicio eléctrico. Además, teniendo en cuenta el marco regulatorio aplicable a los nuevos indicares del estatuto, la senda de referencia es en definitiva una herramienta que sirve para imponer en el sistema la percepción de riesgo del regulador, en contraste a indicadores autónomos y objetivos que permitan identificar periodos con riesgo real de desabastecimiento. De esta manera, el Estatuto podría llegar a ser una primera instancia para asegurar la atención de la demanda, sin dar cabida al ejercicio y normal funcionamiento del Cargo por Confiabilidad.

Por otro lado, para la Asociación es claro que la senda de referencia es un indicador con una visión muy limitada a la hora de identificar situaciones reales de riesgo de desabastecimiento, teniendo en cuenta que se focaliza y considera exclusivamente la energía proveída por una tecnología, con un tipo de recurso de generación específico. Ante la creciente penetración de nuevas tecnologías, recursos y servicios, desde la Asociación consideramos necesario y pertinente que el Estatuto incluya indicadores más robustos e integrales, permitiendo así que la Energía Firme de todos los agentes del sistema sea incluida en los análisis para identificar situaciones reales de riesgo de desabastecimiento.

Por último, es importante recalcar que la definición unilateral de la senda de referencia por parte del regulador, a pesar de que la Comisión recoge las recomendaciones del CNO y el operador del mercado, afecta la institucionalidad del sector. Lo anterior, teniendo en cuenta que es finalmente la Comisión quién define los supuestos a utilizar en los análisis energéticos pertinentes, bajo su propia percepción y nivel de tolerancia al riesgo.

Ante este contexto, y la necesidad que entendemos identifica la Comisión de contar con el almacenamiento adicional en embalse para garantizar el suministro, desde la Asociación nuevamente hacemos el llamado para que este servicio sea diseñado I.) integralmente dentro del Cargo por Confiabilidad, II.) remunerado bajo esquemas de mercado y III.) limite al máximo la posibilidad de intervenciones regulatorias.

La necesidad de evaluar de manera integral la confiabilidad, seguridad y eficiencia en el servicio eléctrico a partir del Cargo por Confiabilidad, como mecanismo de suficiencia de recursos de largo plazo, ha sido una problemática identificada por la Asociación, y por iniciativas de política pública como la Misión de Transformación Energética. Por lo tanto, y considerando la esperada publicación de la Hoja de Ruta de la Misión, ACOLGEN presentará próximamente una propuesta integral para reforzar y modernizar el Cargo por Confiabilidad. En esta propuesta se está considerando entre otros pilares y principios fundamentales, un Estatuto para Situaciones de Riesgo de Desabastecimiento que funciones verdaderamente como mecanismo de última instancia para prevenir racionamientos eléctricos.

Esperamos que esta propuesta, y el ejercicio de discusión que allí surjan entre ACOLGEN, sus empresas asociadas y las instituciones públicas del sector, contribuya a que el país cuente con un servicio eléctrico confiable, seguro, eficiente y sostenible, siendo este el pilar fundamental sobre el cual consideramos se debe construir la transición energética en el corto, mediano y largo plazo.

2. Metodología, análisis y supuestos para la definición de la Senda de Referencia

Con la publicación de la Resolución 209 de 2020, y la posterior publicación de la senda por parte del CND, desde la Asociación vemos como se materializaron las situaciones de riesgo que resaltamos en la Sección A de este documento. Primero, con la publicación el 7 de diciembre de 2020 de una senda excesivamente conservadora, que resultaba en un indicador en estado de alerta aun cuando las proyecciones meteorológicas indicaban probabilidades altas de un Fenómeno de la Niña para el 2021. Esta senda fue posteriormente revisada, reflejando ahora una situación más realista tanto para la condición inicial de los embalses como para las hidrologías utilizadas donde, no obstante, se mantiene el efecto de la condición de borde al inicio del período.

La incertidumbre asociada al cambio de variables en la definición de la senda es altamente perjudicial para el mercado y dificulta el manejo responsable que hacen los agentes de sus recursos para el cumplimiento de los compromisos asociados al Cargo por Confiabilidad. Adicionalmente, para los agentes del sector y nuestras empresas asociadas no resulta clara la metodología utilizada por la Comisión a la hora de: I.) analizar las recomendaciones y supuestos entregados por el CND y la CNO y II.) la posterior definición de los supuestos por parte de la CREG.

En este contexto, comedidamente solicitamos a la Comisión exponer y clarificar a la Asociación, y a todo el sector, la metodología utilizada para definir los supuestos de la senda de referencia establecida en la Resolución 209 de 2020. Lo anterior, en línea con los principios de trasparencia en la aplicación del marco regulatorio, la implementación de buenas prácticas recomendadas por la OCDE sobre análisis de impacto normativo, y la revisión ex post de decisiones regulatorias de alta trascendencia e impacto.

Agradecemos a la Comisión la atención prestada, estaremos atentos a desarrollar cualquiera de las temáticas aquí expuestas y abrir los espacios de discusión que considere pertinentes.

Respuesta:

Respecto a los planteamientos presentados en su comunicación, hacemos las siguientes observaciones:

1. Sobre la “Senda de referencia como indicador en el Estatuto para Situaciones de riesgo de Desabastecimiento”

Con relación a los comentarios presentados por Acolgen en la citada comunicación A-073-03-07-2020 (con número de radicado interno E-2020-007681), en el marco de la consulta de la Resolución CREG 121 de 2020, y que reitera en su comunicación, estos fueron debidamente considerados en el proceso de análisis de comentarios realizado por la Comisión, previo a la expedición de la Resolución CREG 209 de 2020. Al respecto, remitimos al Documento CREG 168 de 2020, que acompaña está última resolución, y en el cual se presenta el análisis de comentarios a la Resolución 121 de 2020, recibidos, tanto de Acolgen como de otros interesados, incluyendo respuestas a los mismos.

Como se explica en el documento mencionado, la Resolución CREG 209 de 2020 modificó los índices y niveles de alerta definidos en el Estatuto para Situaciones de Riesgo de Desabastecimiento (ESRD), que se utilizan para evaluar la condición energética del SIN y determinar las reglas de inicio y finalización del período de riesgo de desabastecimiento, durante el cual se aplica el mecanismo de sostenibilidad de la confiablidad establecido en el ESRD. Esto como resultado de la situación energética que se presentó en el primer semestre de 2020 y las falencias evidenciadas en los indicadores del ESRD definidos en la Resolución CREG 026 de 2014, en particular el índice AE evaluado por el CNO.

En ese sentido, aunque la Resolución CREG 209 de 2020 no representa una revisión del mecanismo del ESRD en sí mismo, sino de sus reglas de activación, sí introdujo elementos importantes que mejoran su funcionamiento. Vale la pena destacar que la recomendación de utilizar una curva de referencia del volumen útil de los embalses, como nuevo indicador de la situación energética del SIN, provino inicialmente del CNO, dado que encontró que “… el Análisis Energético actual podría no dar señales de forma anticipada respecto a los riesgos en la atención de la demanda debido a las diferencias que se presentan entre la evolución real de las variables que inciden en el AE y lo esperado en el modelo” (comunicación de 2 de junio de 2020 dirigida a la señora Ministra de Minas y Energía).

El nuevo índice NE adoptado en la Resolución 209 de 2020 se basa en el nivel agregado de embalsamiento del SIN, que es una variable objetiva, observable y de público conocimiento, que resulta de la interacción y balance de la evolución de diversas variables energéticas (demanda de energía, aportes hídricos y la generación de plantas hidráulicas y no hidráulicas, principalmente), y cuyo valor puede compararse directamente con una curva de referencia que refleje condiciones que configuran una situación de riesgo de desabastecimiento futuro.

También es importante señalar que en la citada resolución se estableció un acople entre la activación del mecanismo de almacenamiento del ESRD y el Cargo por Confiabilidad a través del índice PBP, cuyo estado es bajo siempre que dicho valor sea menor al precio de escasez de activación del Cargo por Confiabilidad, lo que implica que, cuando se hacen exigibles las OEF del Cargo, no se aplica el mecanismo previsto en el Estatuto. Por otra parte, no es correcto afirmar que el índice NE considere exclusivamente la energía proveniente de una tecnología y recurso de generación. Por el contrario, como se indicó anteriormente, el volumen agregado de los embalses es la variable de estado del sistema que resume el balance que resulta del despacho de todos los recursos de generación disponibles para atender la demanda del SIN.

No sobra recordar que el ESRD surgió de la experiencia vivida en diferentes períodos de aportes hídricos críticos en el sistema, desde el fenómeno de “El Niño” 2009-2010, los cuales evidenciaron diferencias entre la percepción de riesgo de los agentes generadores y situaciones de riesgo reflejadas en las condiciones físicas del sistema, que llevaron a un sobreuso de las reservas hídricas antes de que se racionalizara su uso a través de las señales de precio del mercado, o se alcanzará la condición crítica del Cargo por Confiabilidad. Lo anterior condujo al estudio y diseño de las reglas del ESRD en discusión con toda la industria para prevenir riesgos de desabastecimiento. En el período más reciente también se evidenció una mayor propensión a la toma de riesgos por parte de los agentes generadores, debido a sus posiciones contractuales en el mercado, que la esperable de acuerdo con la disponibilidad de recursos hídricos en el sistema, entre los factores que condujeron a la revisión de los índices de activación del ESRD.

En todo caso, las reglas y procedimientos establecidos en la Resolución CREG 209 de 2020, así como los otros elementos de la regulación sectorial, son siempre susceptibles de mejora, por lo cual esta Comisión está siempre abierta a evaluar las observaciones y comentarios que surjan de la aplicación de los mismos, para que éstos actúen de manera integral, armónica y eficaz, con el fin de garantizar un abastecimiento confiable y seguro de energía a los usuarios del servicio eléctrico. En el caso específico del ESRD, dichas mejoras pueden conducir al desarrollo de indicadores más robustos e integrales, con miras a que su aplicación sea más asertiva y oportuna frente a la configuración de situaciones de riesgo de desabastecimiento en el SIN. O en un espectro más amplio, como se infiere de su comunicación, a la revaluación del diseño del mecanismo del ESRD en sí, para su integración con el esquema del Cargo por Confiabilidad, y minimizar la necesidad de intervenciones regulatorias en el mercado.

Por consiguiente, la Comisión estará atenta a recibir y estudiar debidamente la propuesta anunciada por Acolgen para reforzar y modernizar el Cargo por Confiabilidad, considerando un ESRD que funcione como mecanismo de última instancia, así como otras propuestas que sobre el tema hagan diferentes interesados.

Adicionalmente, ponemos en su conocimiento que la Comisión, en el desarrollo de su agenda regulatoria, trabaja continuamente en la evaluación y revisión de los mecanismos para asegurar la suficiencia en el suministro de energía del país. Con base en sus propios análisis, además de las iniciativas de política pública como las recomendaciones de la Misión de Transformación Energética, la Comisión estará adelantando este año, entre otras actividades, una revisión de los elementos del Cargo por Confiablidad, incluyendo su relación con el ESRD, para identificar aspectos a ajustar, complementar o modificar del mismo, en el proceso de evolución y mejora de dicho esquema de aseguramiento de la confiabilidad, como pilar del funcionamiento sostenible del mercado de energía.

2. Sobre la “Metodología, análisis y supuestos para la definición de la Senda de Referencia”

El procedimiento para definir la senda de referencia del embalse del índice NE está definido en el artículo 5 del ESRD, el cual se aplica al inicio de cada período estacional (verano o invierno). Los supuestos y parámetros a utilizar para determinar la senda de referencia estacional están definidos en el citado artículo. Dicha senda debe ser publicada por el CND en su sitio de internet, junto con el documento de soporte. En cumplimiento de lo anterior, la información correspondiente a la Senda de Referencia verano 2020-2021 está publicada en el siguiente enlace:

https://www.xm.com.co/Paginas/Operacion/res-209-de-2020-condicion-del-sistema.aspx.

Allí pueden consultarse los valores de la senda de referencia y el documento soporte, con la descripción de todos los insumos, análisis y resultados del cálculo. Es importante resaltar que la CREG utilizó los análisis aportados por el CND, el CNO, la UPME y la información histórica del sistema, como insumos para definir los valores de hidrología y demanda que se utilizan en el cálculo de la senda, conforme a lo establecido en la Resolución CREG 209 de 2020. En lo que respecta a los análisis entregados por el CND y el CNO, éstos son parte, pero no es la única información que considera la CREG en la definición de la senda de referencia, que incorpora una valoración del riesgo de abastecimiento admisible para el sistema.

Con relación al cálculo de la senda de referencia para el verano 2020-2021, es natural que la implementación de un nuevo mecanismo, tal como es el caso de los índices de seguimiento y niveles de alerta establecidos en la Resolución CREG 209 de 2020, usualmente requiere de ajustes en respuesta al necesario aprendizaje que se da al inicio de su aplicación. En efecto, esto acaeció con la implementación del índice NE, para el cual, en el primer cálculo de la senda de referencia, se encontraron algunas situaciones derivadas de condiciones de borde, asociadas a los supuestos asumidos más allá de la estación de verano 2020-2021. Lo anterior se ajustó en la revisión de la senda de referencia dispuesta por la Comisión, el cual no implicó cambios en los supuestos para el período de verano 2020-2021.

Destacamos que la Resolución CREG 209 de 2020 establece un mecanismo integral de evaluación de la condición del SIN, compuesto por varios elementos, los cuales fueron puestos en aplicación en esta fase inicial, tal como está previsto en la normativa, incluyendo el ajuste de parámetros para determinar una nueva senda de referencia del embalse conforme a la situación energética. En ese sentido, en lugar de crear incertidumbre, los mecanismos previstos para ajustar la senda de referencia y confirmar la condición de riesgo del sistema sirven para dan mayor certeza de que el Estatuto se aplique sólo como mecanismo de última instancia.

Con respecto a la confirmación de un cambio de condición del sistema por parte de la CREG, como está dispuesto en el artículo 3 del ESRD, ésta se realiza con base en la valoración de la evaluación de la condición del sistema informada por el CND y la información adicional que en ese momento se considere relevante, por ejemplo, las proyecciones de las condiciones meteorológicas futuras. La CREG, en la circular que publica para confirmar o no una nueva condición del sistema, incluye las consideraciones que tuvo en cuenta para tomar la decisión, tal como ocurrió con la Circular CREG 132 de 2020.

En todo caso, entendemos que el ESRD es un elemento para mitigar situaciones de riesgo sistémico de abastecimiento de energía en el SIN, y no debe interferir con la conducta esperada de valoración adecuada de riesgos y manejo prudente de los recursos energéticos por parte de los distintos agentes del mercado conforme a dicha valoración.

Agradecemos a Acolgen haber compartido sus observaciones y el continuo interés en acompañar el desarrollo del marco regulatorio del sector. Le reiteramos la disposición de la Comisión de tomar en consideración los distintos comentarios y propuestas recibidos sobre la regulación del mercado de energía, y de participar en distintos espacios de discusión sobre su aplicación.

Cordialmente,

JORGE ALBERTO VALENCIA MARÍN

Director Ejecutivo