CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

REFERENCIA : Expediente No. 13721

FECHA : Santafé de Bogotá, D.C., Agosto veintiuno de

mil novecientos noventa y siete.

CONSEJERO PONENTE : DOCTOR DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

ACTOR : ELECTRIFICADORA DEL META S.A.

DEMANDADA : MUNICIPIO DE GUAMAL META

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 29 de abril de 1997 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual, se decidió:

"1º.- Abstenerse de resolver el asunto por falta de jurisdicción.

"2º.- Devuélvase la demanda y los anexos sin necesidad de desglose.

"4º.-(sic) En firme el presente auto archívense las presentes diligencias previas las constancias de rigor."

ANTECEDENTES PROCESALES

En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Meta, a través de apoderado judicial, la sociedad Electrificadora del Meta S.A., formuló demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra del municipio de Guamal - Meta, para que se librara orden de pago por varias sumas de dinero, algunas derivadas de unos convenios de pagos celebrados entre las partes, acompañados de sus respectivos pagarés, y otras correspondientes a facturas de cobro de energía.

El Tribunal decidió abstenerse de resolver el asunto por falta de jurisdicción, para lo cual argumentó:

"Ha conocido esta jurisdicción de los procesos ejecutivos en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, sin embargo estima la Sala que carece de jurisdicción para decidir el presente asunto, en razón de lo dispuesto por la Ley 142 de 1994 en su artículo 31 el cual por remisión expresa a la Ley 80/93 artículo 32 parágrafo primero conforme al cual no estarán sujetos a las disposiciones del estatuto de contratación las entidades estatales que presten servicios públicos y respecto de los contratos cuyo objeto sea precisamente el suministro de los mismos.

"La obligación a cargo del Municipio de Guamal se genera en un contrato de servicios públicos con la Electrificadora del Meta S.A. por tanto no les es aplicable la citada Ley 80/93 y en consecuencia su artículo 75 tampoco lo será.

"Conforme lo establece el artículo 131 del c.c.a. en concordancia con el artículo 143 ibídem, carece el Tribunal de jurisdicción para tramitar el presente asunto, toda vez que atendiendo las disposiciones citadas inicialmente, corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento y fallo de este proceso."

La parte actora apeló la decisión para que sea revocada y en su lugar se libre la orden de pago solicitada. Argumentó para sustentar la apelación que el art. 75 de la ley 80 de 1993 adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer los procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial. Mencionó en favor de su pedimento el auto de la Sala Plena de esta corporación, proferido el 29 de noviembre de 1994, con ponencia del señor Consejero Guillermo Chaín Lizcano.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para la Sala el auto apelado debe ser revocado en cuanto se abstuvo de conocer de este asunto, y en su lugar entrará a estudiar el fondo, para negar el mandamiento de pago solicitado, por cuanto no se aportó completo el título ejecutivo complejo que contiene la obligación cuyo recaudo se pretende.

En primer término se ocupa la Sala del factor jurisdicción, para reiterar que es la contenciosa administrativa la competente para conocer y decidir los proceso de ejecución en los cuales el recaudo ejecutivo presentado tenga su causa o fuente en un contrato estatal.

La ley 80 de 1993, en el art. 75, señaló al juez contencioso administrativo como el competente para conocer y decidir las controversias derivadas de los contratos estatales, así como de los procesos de ejecución. Esta norma fue objeto de interpretación por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado en el auto de noviembre 29 de 1994 que menciona el recurrente, providencia en la cual se definió su alcance en el sentido de que corresponde a ésta jurisdicción, el conocimiento y decisión de los procesos ejecutivos, cuando la obligación que se cobra tenga como fuente un contrato estatal (art. 32 Ley 80/93), es decir aquel en el cual ha sido parte una entidad estatal de aquellas a que se refiere el art. 2 de la misma ley.

Esta Ley si bien no tiene la categoría de orgánica o estatutaria, sí fija los lineamientos generales a los cuales han de someterse el estado y los particulares, en relación con la contratación estatal; y uno de esos lineamientos, es precisamente que sea la contenciosa administrativa la jurisdicción competente para conocer de todas las controversias derivadas de los contratos estatales, incluidas en ellas las ejecutivas, como expresamente lo indicó el art. 75 mencionado. Una de las finalidades que tuvo la Ley 80 de 1993, fue unificar en la contenciosa administrativa, la competencia para conocer de todas las controversias derivadas de los contratos estatales, y acabar así con la dualidad de jurisdicciones que existía, según fuera la naturaleza del contrato que generaba la controversia. Pero la finalidad unificadora no solo perseguía que todas las controversias surgidas de los contratos celebrados por la administración, sin importar la naturaleza del mismo, fueran dirimidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, sino que, además, se dirigió a que el juez de la acción lo fuera también el de la excepción y el de la ejecución.

La ley 142 de 1994 no está sustrayendo del conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa las controversias surgidas de los contratos estatales celebrados con ocasión de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, cuando en el inciso primero del art. 31 preceptúa:

"Concordancia con el Estatuto General de la Contratación Pública. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos a los que se refiere esta ley, y que tengan por objeto la prestación de esos servicios, se regirán por el parágrafo 1 del artículo 32 de la ley 80 de 1993 y por la presente ley, salvo en lo que la presente ley disponga otra cosa."

La asimilación que la Ley 142 de 1994 hace de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, a que se refiere el parágrafo primero de la Ley 80 de 1993, en relación con las actividades propias de su objeto social, trae como consecuencia que la contratación en las entidades de servicios públicos domiciliarios, no está sujeta a las disposiciones de ese estatuto. En cuanto a la jurisdicción competente para dirimir controversias originadas en esos contratos, bien sean procesos de conocimiento o de ejecución, se tiene:

Desde el art. 31 del decreto 3130 de 1968, se asignó a la contenciosa administrativa, el conocimiento de las controversias que surgían de la actividad administrativa desempeñada por las empresas industriales y comerciales del estado, y por las sociedades de economía mixta, asimiladas a éstas; y al derecho privado y al juez ordinario en cuanto las controversias provinieran de las actividades que constituyen su objeto social. La prestación de servicios públicos domiciliarios es una actividad administrativa, dado que a través de ella el Estado cumple uno de sus fines primordiales, en consecuencia, el juzgamiento de las controversias surgidas de la actividad administrativa que desempeñan, ya sea a través de procesos de conocimiento, o ejecutivos, corresponde a esta jurisdicción. Antes de la ley 80 de 1993, las ejecuciones en las cuales fuera parte una empresa industrial y comercial del Estado se adelantaban ante la jurisdicción ordinaria, pero solo en consideración al hecho de que no existía tal proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa. Hoy, en vigencia de la ley 80 de 1993 que expresamente creó el proceso ejecutivo ante esta jurisdicción para cuando la obligación cobrada tenga su fuente en un contrato estatal, no existe argumento válido que permita seguir adelantando tales ejecuciones ante la justicia ordinaria.

Ya en relación con el caso concreto, la situación que se presenta, es la siguiente: La demandante sociedad ELECTRIFICADORA DEL META S.A., de acuerdo al artículo 2 de la escritura pública No. 2.600 de 16 de noviembre de 1995, es una sociedad anónima, clasificada legalmente como una sociedad de economía mixta, que tiene el carácter de sociedad descentralizada indirecta, de nacionalidad colombiana, del orden nacional vinculada al sector administrativo del Ministerio de Minas y Energía, sociedad en la que por poseer el estado más del Noventa Por ciento (90%) de su capital social se somete al régimen previsto para las empresas Industriales y Comerciales del estado (fl. 784 y ss.).

Esa entidad persigue que se libre orden de pago por numerosas cantidades de dinero, unas que tienen como fuente unos convenios de pago celebrados entre la Electrificadora del Meta S.A. y el Municipio de Guamal, y otras provinientes de unas facturas de cobro del servicio de energía.

Las primeras corresponden a unos convenios de pago celebrados entre la Electrificadora del Meta S.A. y el Municipio de Guamal; el primero, el 28 de agosto de 1992, conforme al cual el municipio se comprometió a pagar la suma de $12'617.379.83, correspondientes a facturas vencidas de energía por valor de $9'877.912,83 y $2'739.467, de intereses. El pago se realizaría en 40 cuotas de $402.764.60, a' partir del 30 de agosto de 1997 y hasta el 30 de mayo del 2007. La ejecutante pretende que se libre orden de pago por el valor total de la deuda allí reconocida, sin que sea posible porque esa obligación no es exigible, habida consideración a que su pago se pactó por cuotas, de las cuales la primera apenas vencerá el 30 de éste mes.

El otro convenio fue celebrado el primero de julio de 1994; en él el municipio reconoció deber a la electrificadora la suma de $20'278.573, correspondiente a consumo de energía hasta el mes de abril de 1994 y $7'916.146, por intereses de mora causados hasta esa fecha. Tal convenio se respaldó con un pagaré por valor de $36'834.0977, suma que corresponde al valor adeudado y algunos intereses liquidados por las partes. Esa suma se debía pagar por tardar el 30 de diciembre de 1995, en 5 cuotas de diferente valor.

Las otras sumas por las cuales se pide que se libre mandamiento de pago, corresponden a unas facturas de prestación del servicio de energía.

En relación con todos los documentos presentados como título ejecutivo, la Sala echa de menos el contrato que les sirve de fuente y que junto con los convenios o con las facturas, constituyen título ejecutivo complejo ante esta jurisdicción, habida consideración al hecho de que la competencia radica en ésta, solo cuando la fuente de la obligación que se cobra lo sea un contrato estatal; es decir, que siempre el documento presentado como recaudo ejecutivo deberá ir acompañado del contrato del cual proviene la obligación que se cobra.

De este aspecto ya se ocupó la Sala en auto de 17 de julio de este año, proferido en el proceso radicado al No. 12606, actor: Electrificadora de Sucre, demandado: Municipio de Sampués. Con ponencia de quien ahora proyecta esta decisión, la Sala dijo:

"1) La ley 80 de 1993 en el art. 75, dispuso por primera vez, que el juez contencioso administrativo sería el competente para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales. A esta jurisdicción que siempre había sido competente solo para tramitar y decidir procesos de conocimiento, se le asignó como nueva competencia, el conocimiento y decisión de los procesos ejecutivos, pero solo en relación con aquellos derivados del contrato estatal.

"Como la competencia en materia de procesos ejecutivos, es solo para aquellos derivados del contrato estatal; es menester que quien intente acción ejecutiva ante esta jurisdicción aporte el contrato fuente de la obligación que se cobra, para determinar en primer lugar que sí es ésta la jurisdicción competente para conocer del asunto. Frente a la falta de prueba en el sub iudice de que la obligación que se cobra tiene como fuente un contrato estatal, no es posible determinar si la ejecución debe ser adelantada ante esta jurisdicción.

"2) El documento presentado como título ejecutivo (fl. 5), por sí solo, no presta mérito ejecutivo, dado que requiere de estar acompañado del contrato de servicios públicos con base en el cual se expide la factura de cobro, es decir, corresponde a uno de los denominados títulos ejecutivos complejos.

"El documento presentado para cobro es una factura expedida por la Electrificadora de Sucre, en la cual esa empresa hace constar que el Municipio de Sampués a través de su entidad denominada Empresas Públicas, ha consumido una determinada cantidad de energía y que por tal concepto adeuda la suma de $196'139.767. Pero las pruebas acompañadas a la demanda no permiten determinar la existencia del contrato de servicios públicos a que se refiere el art. 128 de la ley 142 de 1994, celebrado entre las dos entidades estatales y del cual pudiera deducirse que efectivamente la electrificadora podía con base en ese contrato, expedir una factura para cobro de la energía suministrada al municipio, caso en el cual tal factura si prestaría mérito ejecutivo, pero obviamente acompañada del contrato."

Ante la falta del título ejecutivo, se negará el mandamiento de pago solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVOCASE el auto apelado, esto es el proferido por el tribunal Administrativo del Meta, el 29 de abril de 1997, en su lugar se dispone: DENIÉGASE el mandamiento de pago solicitado.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE, PUBLÍQUESE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, veintiuno (21) de Agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).

CARLOS BETANCUR JARAMILLO      DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

         Presidente de la Sala

JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS      JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

                                 Ausente

RICARDO HOYOS DUQUE                                       LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ

                                                                                             Secretaria