CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia:	Acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación:	76-001-23-31-000-2011-00937-01
Demandante:	Gases de Occidente S.A. E.S.P.
Demandado:	Municipio de Cartago
Tema:	Licencias de intervención y ocupación de espacio público / Principio de publicidad / Decreto 1469 de 2010 / Revocatoria Directa / teoría del acto propio: “Venire contra factum proprium nelli conceditur”

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, municipio de Cartago, en contra de la sentencia de 29 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010.

1. ANTECEDENTES

I.1.- La demanda¹

La sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del municipio de Cartago, con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones:

“[...] DECLARACIONES Y CONDENAS

Declarar la nulidad de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010, expedida por el Municipio de Cartago, Dirección del Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente, mediante la cual se revocó la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 dictada por esa misma dependencia municipal.

Decretada la nulidad anterior se deja vigente la Resolución No. 0031 del

16 de junio del 2010 emitida por el Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del Municipio de Cartago, mediante la cual otorgó a Gases de Occidente S.A. E.S.P., licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del Subsuelo para la ampliación de redes de gas

¹ Folios 77 a 90 del C pp.

domiciliario en la Calle 15 Carrera 3C barrio El Prado y Calle 14 Carrera 13ª […]”² (negrilla fuera de texto).

I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda³

Los hechos que sustentan la demanda son, en síntesis, los siguientes:

El apoderado de la parte demandante mencionó que, el 9 de mayo de 1997, la sociedad Gases del Norte de Valle S.A. E.S.P., que se fusionó con la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P, suscribió un contrato de concesión para prestar el servicio público domiciliario de distribución de gas natural en el municipio de Cartago.

Señaló que, el 9 de junio de 2010, la sociedad antes citada solicitó al municipio de Cartago una licencia de intervención y ocupación de espacio público, en la modalidad de intervención del espacio púbico para la utilización del subsuelo para la ampliación de redes de gas domiciliario en la Calle 15 Carrera 3C barrio El Prado y Calle 14 Carrera 13ª

Indicó que, mediante la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010, el Departamento de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del municipio de Cartago otorgó a la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. la referida licencia.

Relató que, mediante el auto No. 013 de 12 de julio de 2010, el ente territorial inició un trámite administrativo dirigido a revocar la mencionada licencia, al considerar que fue expedida sin la notificación a los vecinos colindantes, así como tampoco instaló vayas de publicación correspondientes, tal y como es exigido en el Decreto 1469 de 2010, frente a lo cual la sociedad demandante argumentó que sí había cumplido con dicho requisito de publicidad.

Manifestó que, a través de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010, el director del Departamento de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del municipio de Cartago revocó la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010, tras considerar que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. no cumplió con los requisitos de publicidad.

I.1.2.- Fundamentos de derecho y el concepto de violación⁴ I.1.2.1.- Fundamentos de derecho

La sociedad demandante señaló como cargos de violación en contra de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010, los atinentes al: (i) desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado por violación del Código

² Folios 77 C pp.

³ Folios 77 a 79 C pp.

⁴ Folios 78 a 86 C pp.

Contencioso Administrativo (artículos 69 y 73); la Ley 142 de 1994 (artículo 26); el

Decreto 1469 de 2010 (artículos 29, parágrafo 2° y 43) y; (ii) falsa motivación.

I.1.2.2.- El concepto de violación

I.1.2.2.1.- Del desconocimiento de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 26 de la Ley 142 de 1994 y, los artículos 29 parágrafo 2° y 43 del Decreto 1469 de 2010

Respecto del desconocimiento de las normas en que debió fundarse el acto acusado, sostuvo que “[…] la autoridad administrativa no demostró que la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 era opuesta a la Constitución Política, por el contrario, ese acto administrativo permitió la prestación eficiente del servicio público domiciliario de gas natural, de acuerdo con el artículo 265 superior […]”.

Asimismo, indicó que la licencia no desconoció la ley, toda vez que, según el artículo 26 de la Ley 142 de 1994, es deber del municipio permitir la instalación de las redes destinadas a las actividades de servicios públicos. Y, de acuerdo con el Decreto 1469 de 2014, la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. cumplió con los requisitos previstos para adquirir licencias urbanísticas para la intervención y ocupación del espacio público.

Señaló que la licencia no iba en contra del interés público o social, porque la prestación de los servicios públicos era una obligación inherente del Estado. Y tampoco causó un agravio injustificado, porque los habitantes del municipio de Cartago serían beneficiados por la prestación del servicio domiciliario de gas natural.

Advirtió que, contrario a lo afirmado por el ente territorial en el acto de revocatoria, cumplió debidamente lo establecido en el Decreto 1469 de 2010, esto es, en lo atinente a la publicidad de la actividad de intervención.

Comentó que citó a los vecinos colindantes para que se hicieran parte y pudieran hacer valer sus derechos a través de una publicación en un diario de amplia circulación, además instaló una valla para comunicar a la ciudadanía en general la actividad a realizar, tal y como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1469 de 2010.

Puso de presente que tal circunstancia fue reconocida por la propia administración en la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 cuando señaló que “[…] aportó fotografías de la valla instalada y recorte de prensa donde aparece publicado el edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia solicitada […]”.

Finalmente, advirtió que la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 fue revocada sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la sociedad Gases de

Occidente S.A. E.S.P., tal y como lo dispone el CCA aplicable por la remisión del artículo 43 del Decreto 1469 de 2010.

I.1.2.2.2.- De la falsa motivación

Argumentó que la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010 no se encuentra debidamente motivada, en tanto que no coincide con lo expuesto por el propio ente territorial en la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 cuando señaló que “[…] aportó fotografías de la valla instalada y recorte de prensa donde aparece publicado el edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia solicitada […]”.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado judicial del municipio de Cartago contestó oportunamente la demanda⁵ y propuso como excepciones las que denominó “[...] cumplimiento de los requisitos legales por parte de la administración para revocar su propio acto administrativo [...]”, “[...] buena fe por parte de la administración en la expedición del acto que revocó la resolución 0031 de junio 16 de 2010 [...]” y “[...] excepción genérica [...]”.

Sobre la excepción relacionada con el cumplimiento de los requisitos legales, aseguró que la revocatoria de la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 era necesaria porque esta fue expedida sin que la sociedad Gases de Occidente S.A.

E.S.P. cumpliera con las notificaciones y publicaciones exigidas para este tipo de intervenciones, en tanto no realizó la publicación y la instalación de la valla requerida para advertir a terceros sobre la iniciación del trámite administrativo.

Aseguró que la Resolución No. 046 de 8 de octubre de 2010 fue proferida con las garantías procesales y legales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 43 del Decreto No. 1469 de 2010.

Puntualmente, señaló que, el auto No. 013 de 12 de julio de 2010, el cual dio inicio al trámite de revocatoria directa, fue comunicado a la demandante mediante oficio No 1539 de 13 de julio de 2010, así como también fue notificado por edicto. Y que, la Resolución No. 046 mencionada fue notificada personalmente el 12 de octubre de 2012.

En cuanto a la excepción de buena fe, afirmó que el municipio de Cartago expidió la licencia confiado en que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. había cumplido con las exigencias y formalidades legales para acceder a la autorización de intervención y ocupación del espacio público para la utilización del subsuelo.

⁵ Folios 105 a 124 y 125 a 144 C pp.

Advirtió que, por el contrario, la sociedad demandante actuó de mala fe, en tanto que, desde hacía más de 10 años en la zona de El Prado y Galerías, había construido una estación de regulación y medición sin la autorización correspondiente y un “[…] encerramiento ilegal […]”, por lo que fue sancionada con una multa, según la Resolución No. 035 de 16 de julio de 2010.

Sobre la excepción genérica solicitó “[…] estudiar de fondo el asunto para proferir sentencia de primera instancia que en derecho corresponda encuentra probados hechos que constituyan una excepción, debe reconocerla oficiosamente, ordenando rechazar todas las pretensiones de la demanda […]”.

Finalmente, afirmó que no se demostró cuál era el agravio injustificado que se le causó a la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. Manifestó que el servicio domiciliario de gas natural se prestó y seguía prestándose en la Calle 15 Carrera 3C, en el barrio El Prado y, en la Calle 14 Carrera 13 A, en el sector de Galerías.

3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 29 de septiembre de 2014⁶, decidió “[…] Declarar la nulidad de la Resolución No. 0046 del 8 de octubre de 2010, “Por medio de la cual se revoca un acto administrativo y se dictan otras disposiciones”, expedida por el director del Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del Municipio de Cartago, acorde con lo explicado en precedencia […]”.

Previo a resolver el asunto, el a quo consideró que las excepciones que el municipio de Cartago denominó “[...] cumplimiento de los requisitos legales por parte de la administración para revocar su propio acto administrativo [...]” y “[...] buena fe por parte de la administración en la expedición del acto que revocó la resolución 0031 de junio 16 de 2010 [...]”, se dirigen a negar los supuestos jurídicos y fácticos de la demanda, así que se referiría a ellas en las consideraciones de la sentencia. Finalmente, afirmó que no encontró alguna excepción previa para decretarla de oficio.

Luego, señaló que el problema jurídico a resolver era si, mediante el acto acusado, el municipio de Cartago revocó la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 sin tener en cuenta que la sociedad demandante había dado cumplimiento a los requisitos de publicidad establecidos en el Decreto 1469 de 2010.

Al respecto, recordó que los artículos 13 y 29 del Decreto 1469 en mención regulan lo relativo a las licencias de ocupación e intervención del espacio público, así como la citación de vecinos para que se hagan parte y hagan valer sus derechos. Y que, el artículo 43, establece lo atinente a la revocatoria del acto administrativo

⁶ Folios 223 a 238 C pp.

que otorga dichas licencias, particularmente lo atinente a la aplicación de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo sobre la materia.

En ese contexto, mencionó que el artículo 69 del CCA señala que la revocatoria de este tipo actos administrativos se configuraba cuando se demuestra su oposición a la Constitución Política o la ley, cuando no se encontrara conforme con el interés público o social y, si causaba un agravio injustificado a una persona.

Además, precisó que, por razones de protección a la buena fe y seguridad jurídica, el artículo 73 del mismo código previó que, por regla general, para la revocatoria de actos administrativos particulares, se requería la autorización previa, expresa y escrita del titular.

Por otra parte, sostuvo que, de acuerdo con los artículos 28 y 74 del CCA, la decisión de revocatoria debe estar documentada y probada, además, la autoridad debe comunicar el inicio de la actuación a los particulares que pudieran verse afectados y practicar las pruebas de oficio o petición de parte.

Conforme con lo anterior, el juez de la primera instancia consideró que, si bien el municipio de Cartago era la autoridad competente para revocar la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 y que, el procedimiento administrativo revocatorio fue apropiado, lo cierto era que desconoció el artículo 69 del CCA y lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 1469 de 2010, por cuanto desconoció que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. había colocado una valla de información y, mediante un recorte de prensa, había publicado un edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia y que, dentro del plazo determinado por la ley, los vecinos no presentaron objeciones.

Aunado a lo anterior, consideró que el municipio de Cartago no requirió el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandante como titular del derecho, así como tampoco demostró que estuviera dentro de las excepciones de ese deber, de manera que la revocatoria de la mencionada licencia de ocupación fue contraria al ordenamiento jurídico vigente.

Finalmente, advirtió que no era válido que el municipio de Cartago alegara que la sociedad demandante fue sancionada con una multa, mediante la Resolución No. 035 de 16 de julio de 2010, toda vez que se trataba de una circunstancia diferente a la que llevó a la revocatoria la Resolución No. 0031 varias veces mencionada.

4. RECURSO DE APELACIÓN

El 14 de octubre de 2014⁷, el apoderado del municipio de Cartago presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de 29 de

⁷ Folios 239 a 243 C pp.

septiembre de 2014 y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda.

Precisó que la revocatoria de la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 se ajustó a derecho, toda vez que la sociedad demandante, al solicitar la licencia de ocupación, desconoció el artículo 29 de la Constitución Política al no realizar las notificaciones y publicaciones previstas en el Decreto 1469 de 2010, incurriendo en la primera causal de revocación del artículo 69 del CCA.

Por otra parte, reiteró que la sociedad demandante construyó una estación de regulación y medición sin la autorización correspondiente y, un “[…] encerramiento ilegal […]”, por lo que fue sancionada con una multa, según la Resolución No. 035 de 16 de julio de 2010.

Finalmente, advirtió el municipio cuenta con redes de gas natural en la zona de El Prado y Galerías desde hacía más de 10 años, por lo que no se causó un agravio injustificado.

5. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 31 de octubre de 2014⁸.

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, se admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 25 de agosto de 2015⁹.

Mediante auto de 30 de septiembre de 2016, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto. Mediante escrito de 21 de octubre de 2016¹⁰, la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. reiteró que realizó las publicaciones a que se refieren el artículo 29 del Decreto 1469 de 2010 y que el acto demandado se expidió sin obtener el consentimiento previo, expreso y escrito del titular, según el artículo 73 del CCA. El municipio de Cartago y el Ministerio Público guardaron silencio.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA¹¹, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente

⁸ Folios 247 C pp.

⁹ Folio 4 C 2.

¹⁰ Folios 8 a 11 C pp.

¹¹ “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando

para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; norma que resulta armónica con lo consagrado en el Acuerdo 80 de 2019¹², que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación.

2. Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López

Mediante escrito de fecha 4 de marzo de 2024¹³, el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, manifestó que se consideraba incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 1º del artículo 150 del CPC – hoy numeral 1º del artículo 141 del CGP – en tanto que su esposa es asesora de la empresa Promigas S.A. E.S.P. la cual controla a la empresa Gases de Occidentes S.A. E.S.P. y su actividad de asesoría se extiende a las empresas filiales o subsidiarias de la controlante.

Al respecto, el Despacho sustanciador del proceso profirió auto de fecha 12 de marzo de 2024, en el cual declaró fundado el impedimento del doctor Oswaldo Giraldo López, por cuanto cumplía con los supuestos establecidos en el ordenamiento legal.

3. La formulación del problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala debe determinar la legalidad la Resolución No. 046 de 8 de octubre de 2010, mediante la cual, el municipio de Cartago revocó la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010.

La Sala debe analizar si el acto acusado se ajusta a los parámetros establecidos para la revocatoria de las licencias de intervención y ocupación de espacio público. Para ello se revisará si la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 debía ser revocada por el municipio de Cartago, porque fue expedida con desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. no cumplió con las notificaciones y publicaciones a terceros, así como tampoco instaló vayas de publicación del trámite, según lo exigido en el Decreto 1469 de 2010 y si se requirió y obtuvo el consentimiento previo, expreso y escrito del titular.

Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación del acto administrativo acusado; (ii) de la revocatoria de actos administrativos que otorgan

no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”.

¹² La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

¹³ Índice 18 del aplicativo de gestión judicial Samai.

licencia de intervención y ocupación del espacio público y; (iii) análisis del caso concreto.

1. La identificación del acto demandado

La sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P., por conducto de apoderado judicial, demandó la Resolución No. 046 de 8 de octubre de 2010¹⁴, “[…] Por medio de la cual se revoca un acto administrativo y se dictan otras disposiciones […]”; expedida por el director del Departamento de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del municipio de Cartago.

“[…] RESOLUCIÓN 0046 DE 08 DE OCT 2010

POR MEDIO DE LA CUAL SE REVOCA UN ACTO ADMINISTRATIVO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

PLANEACIÓN, DESARROLLO Y MEDIO AMBIENTE, en desarrollo de las atribuciones legales conferidas por el Decreto 1469 de 2010, Acuerdo Municipal No. 015 de 2000 modificado por el Acuerdo No. 005 de 2006, y demás normas concordantes y complementaria,

[…]

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la Resolución No. 0031 del 16 de junio de 2010, conforme a la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo decidido en el artículo anterior ordénese dejar sin efecto la Resolución No. 0031 de 2010, expedida a nombre de la Empresa de Gases de Occidente S.A. E.S.P., licencia de intervención y ocupación del espacio público para la utilización del subsuelo, para la ampliación de redes de gas domiciliario en la calle 15 carrera 3C, barrio el prado y calle 14 carrera 13ª.

TERCERO. Ordénese la reubicación del armario y/o equipo de Gas instalado en el Parque del Barrio El Prado, ubicado en la calle 15 con carrera 3C esquina.

CUARTO. Notifíquese personalmente el contenido de la presente decisión al representante legal de la Empresa Gases de Occidente S.A. E.S.P. o su apoderado conforme lo establece el Código Contencioso Administrativo […]” (negrilla fuera de texto).

2. De la revocatoria de los actos administrativos que otorgan licencias de intervención y ocupación del espacio público

De acuerdo con el artículo 43 del Decreto 1469 de 2010¹⁵, la revocatoria de los actos administrativos proferidos en un trámite de licencia urbanística de intervención

¹⁴ Folios 55 a 59 C pp, 35 a 39 C 3 y 85 a 89 C 4.

¹⁵ “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.”

y ocupación del espacio público, le son aplicables las disposiciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo y, además, debe tener en cuenta las siguientes precisiones:

“[…] Artículo 43. De la revocatoria directa. Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo con las precisiones señaladas en el presente artículo:

Son competentes para adelantar la revocatoria directa de las licencias, el mismo curador que expidió el acto o quien haya sido designado como tal mediante acto administrativo de manera provisional o definitiva, o el alcalde municipal o distrital o su delegado.

Podrán solicitar la revocatoria directa de las licencias los solicitantes de las mismas, los vecinos colindantes del predio objeto de la solicitud, así como los terceros y las autoridades administrativas competentes que se hayan hecho parte en el trámite

Durante el trámite de revocatoria directa el expediente quedará a disposición de las partes para su consulta y expedición de copias y se deberá convocar al interesado, y a los terceros que puedan resultar afectados con la decisión, con el fin de que se hagan parte y hagan valer sus derechos. Para el efecto, desde el inicio de la actuación, se pondrán en conocimiento, mediante oficio que será comunicado a las personas indicadas anteriormente, los motivos que fundamentan el trámite. Se concederá un término de diez (10) días hábiles para que se pronuncien sobre ellos y se solicite la práctica de pruebas.

Practicadas las pruebas decretadas y dentro del término previsto por el Código Contencioso Administrativo para resolver el trámite, se adoptará la decisión.

El término para resolver las solicitudes de revocatoria directa es de tres

(3) meses contados a partir del día siguiente de la fecha de presentación de la solicitud. Vencido este término sin que se hubiere resuelto la petición, se entenderá que la solicitud de revocatoria fue negada.

No procederá la revocatoria directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. […]” (negrilla fuera de texto).

Ahora, el artículo 69¹⁶ define la revocatoria de los actos administrativos como un instituto jurídico a través del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efecto esa decisión cuando: (i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) no esté conforme con el interés público o social o atenten contra este; y (iii) se cause un agravio injustificado.

¹⁶ “ARTÍCULO 69. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Por su parte, los artículos 70¹⁷, 71¹⁸ y 72¹⁹ ibidem establecen que no es procedente la revocación de los actos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. Asimismo, que este trámite puede cumplirse en cualquier momento, hasta antes de que la jurisdicción contenciosa dicte auto admisorio de la demanda. Y, la petición de revocación y la decisión que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas administrativas.

El artículo 74 del CCA reguló lo concerniente al procedimiento que la administración debe observar para revocar de oficio los actos de carácter particular y concreto, que para el efecto se remite al artículo 28²⁰ibidem, según el cual, cuando se desprenda que un particular pueda resultar afectado en forma directa con esta revocatoria, debe salvaguardarse su derecho al debido proceso, para lo cual, se le debe comunicar la existencia de dicha actuación al igual que del objeto de la misma, y aplicar lo señalado en los artículos 14²¹, 34²², y 35²³ ibidem.

Ahora, la administración cuenta con dos vías cuando se configuran las causales generales de revocabilidad señaladas en el artículo 69 del CCA (i) demandar su propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad- o (ii) revocarlo de manera directa.

¹⁷ “ARTÍCULO 70. Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa”.

¹⁸ “ARTÍCULO 71 Oportunidad. La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda”.

¹⁹ “ARTÍCULO 72. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo”.

²⁰ “ARTICULO 28. DEBER DE COMUNICAR. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35”.

²¹ “ARTICULO 14. CITACION DE TERCEROS. <Ver Notas del Editor, al inicio del Capítulo II, sobre la normativa aplicable hasta que empiece a regir la nueva ley estatutaria sobre el derecho de petición> <Artículo derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014, hasta que se expida la Ley Estatutaria correspondiente. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.

Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente”

²² “ARTICULO 34. PRUEBAS. <Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del dos (2) de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:> Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”.

²³ “ARTICULO 35. ADOPCION DE DECISIONES. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título”.

Respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del CCA²⁴ establece que requiere del consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Sin embargo, también previó dos excepciones a esa regla, (i) cuando esos actos resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 de ese mismo código y; (ii) si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Sobre el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho, esta Sala²⁵ ha considerado que, si bien la revocatoria directa es una forma de auto control de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos del artículo 69 del CCA, también debe obtener dicho consentimiento del titular del derecho reconocido o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular.

Por su parte, la Corte Constitucional²⁶ ha considerado que, si la administración revoca de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto, el cual ha creado situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de igual categoría, sin dicho consentimiento, desconocería el derecho del debido proceso. De ahí que, en esos casos procedería “[…] no sólo los recursos gubernativos ordinarios como medio de que la propia administración evite el quebrantamiento de la norma superior de derecho, sino la acción contenciosa en donde, además de la nulidad del acto, se obtenga el restablecimiento del derecho conculcado […]²⁷.

De las excepciones al requerimiento del consentimiento expreso y escrito del titular, el artículo 73 del CCA también dispuso (i) cuando el acto administrativo resulte de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que se dan las causales del artículo 69 (ii) o, cuando es evidente que se haya obtenido por medios ilegales²⁸.

²⁴ “ARTÍCULO 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”

²⁵ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 21 de enero de 2021. Rad: 1001-03-24-000-2009-00525-00. Magistrado ponente: Doctor Hernando Sánchez Sánchez.

²⁶ Sentencias T-548 de 1993 MP Alejandro Martínez Caballero, T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz, T-144 de 1995 MP Hernando Herrera Vergara, T-189 de 1995 MP Hernando Herrera Vergara, T-292 de 1995 MP Fabio Morón Díaz, T-163 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa, T-352 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-557 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, T-622 de 1996 Antonio Barrera Carbonell, T-328 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara, T-336 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-386 de 1998 MP Carlos Gaviria Díaz, T-436 de 1998 MP Fabio Morón Díaz, T-441 de 1998 Antonio Barrera Carbonell, T-024 de 1999 MP Antonio Barrera Carbonell, T-533 de 1999 MP Carlos Gaviria Díaz, T-263 de 2000 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-264 de 2001 MP Alfredo Beltrán Sierra, T-427 de 2003 MP Jaime Araujo Rentería, T-057 de 2005 MP Jaime Araujo Rentería, T-464 de 2006 MP Jaime Córdoba Triviño, T-460 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, T-526 de 2007 MP Álvaro Tafur Galvis, T-600 de 2007 MP Jaime Córdoba Triviño, T- 524 de 2008 MP Mauricio González Cuervo, T-338 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, T-949 de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla, T-477 de 2011 MP María Victoria Calle Correa, T-008 de 2012 MP Nilson Pinilla Pinilla, T- 234 de 2015 MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez.

²⁷ Sentencia T-584 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero.

²⁸ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de junio de 2021. Rad: 25000-23-24-000-2011-00429-01. Magistrada Ponente: Doctora Nubia Margoth Peña Garzón.

Específicamente, del acto administrativo ilegal al que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo²⁹ destacó que se refiere al acto ilícito, es decir, cuando la voluntad de la administración esté viciada por violencia, error o dolo y no, porque el acto es inconstitucional e ilegal, tal y como se observa a continuación:

[…] Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley” […] (negrilla fuera de texto).

Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación³⁰ y de la Corte Constitucional³¹ han consolidado un precedente uniforme en el sentido de establecer que (i) la administración debe adelantar el procedimiento establecido por el artículo 74 del CCA; (ii) la ilegalidad debe ser evidente; y, (iii) debe existir una relación de causalidad entre la conducta ilegal y la expedición del acto administrativo que se pretende revocar.

De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado³² ha diferenciado las causales generales de revocatoria de actos administrativos, previstas en el artículo 69 del CCA, del acto ilegal regulado en el inciso segundo del artículo 73 ibidem, en la medida que “[…] el solo hecho de que el acto administrativo sea contrario a la constitución o a la Ley no implica per se que haya sido obtenido por medios ilegales “[…].

En este contexto, para que proceda la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular, es necesario acreditar que, fue proferido como consecuencia de un silencio positivo o, que se expidió por algún medio ilegal o fraudulento, siempre que acredite la eficacia de ese medio ilegal para la producción del acto que se va a revocar y que la causa

²⁹ Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de julio de 2002. Rad: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02. Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero.

³⁰ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Sentencia 18 de junio de 2021. Rad: 25000-23-24-000-2011-00429-01. Magistrada Ponente: Doctora Nubia Margoth Peña Garzón.

³¹ CORTE CONSTITUCIONAL. SALA PLENA. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.

Sentencia SU050 de 2 de febrero de 2017. Acción de tutela instaurada por Leonor Castiblanco Arévalo contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y la Universidad de Cundinamarca.

³² Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 21 de mayo de 2015. Rad: 05001233100020060290401. Magistrada Ponente: Doctora. Martha Teresa Briceño de Valencia.

en la que se sustente la ilegalidad sea anterior a la expedición del acto administrativo.

1. Análisis del caso concreto

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2014, declaró la nulidad de la Resolución 0046 de 8 de octubre de 2010, al considerar que la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 no incurrió en las causales de revocatoria previstas en el artículo 69 del CCA, al no desconocer los artículos 29 de la Constitución Política y 29 del Decreto 1469 de 2010, en la medida que se demostró que la sociedad demandante había cumplido con los requisitos de publicidad dentro de la actuación administrativa de otorgamiento de licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del Subsuelo para la ampliación de redes de gas domiciliario en la Calle 15 Carrera 3C barrio El Prado y Calle 14 Carrera 13ª.

Aunado a lo anterior, consideró que el municipio de Cartago desconoció el deber de exigir el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de la licencia y no demostró que se trataba de las excepciones de ese precepto, según lo previsto en el artículo 73 ibidem.

En el recurso de alzada, el apoderado del municipio de Cartago solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, al insistir que la Resolución No. 0031 de 15 de junio de 2010 fue expedida con desconocimiento del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que la sociedad demandante no cumplió con las notificaciones y publicaciones necesarias previstas en el ordenamiento jurídico.

Además, mencionó que la demandante construyó una estación de regulación y medición sin la autorización correspondiente y un encerramiento ilegal, por lo que fue sancionada con una multa, según la Resolución No. 035 de 16 de julio de 2010.

Para resolver, la Sala encuentra, de la revisión del material probatorio obrante en el expediente, que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. “[…] presta el servicio público de gas domiciliario en el municipio de Cartago – Valle, advirtiéndole que, en el año 1997, la empresa Gases del Norte del Valle (absorbida por Gases de Occidente) firmó por el término de 17 años, contados a partir del 9 de mayo de 1997, el contrato de concesión de área de servicio exclusivo de 23 municipios del Valle del Cauca, incluyendo el municipio de Cartago […]³³.

Asimismo, se tiene que el 9 de junio de 2010³⁴, la sociedad Gases de Occidente

S.A. E.S.P. presentó, ante el departamento de planeación del municipio de Cartago,

³³ Folios 92 a 93 C 4. Certificación de la delegada para energía y gas de la Superintendencia de Servicios Público Domiciliarios. 24 de julio de 2012.

³⁴ Folios 2 a 13 C 3 y 56 a 67 C 4.

una solicitud de licencia de intervención y ocupación del espacio público para licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del Subsuelo para la ampliación de redes de gas domiciliario en la Calle 15 Carrera 3C barrio El Prado y Calle 14 Carrera 13ª

Una vez recaudada y revisada la documentación aportada por esa sociedad, mediante la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010³⁵, el director del Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del municipio de Cartago le otorgó a la sociedad demandante la referida licencia de intervención y ocupación de espacio público, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

“[…] 1. Que el Señor ENRIQUE ARDILA FRANCO, Abogado adscrito a la Secretaria General de Gases de Occidente S.A. E.S.P. solicitó Licencia de Intervención y Ocupación del Espacio Público, en la modalidad de intervención del Espacio Público para la utilización del subsuelo, consistente en la ampliación de redes de gas en la ciudad de Cartago.

Que una vez radicada y revisada la documentación correspondiente, se requirió efectuar la publicación en un diario de amplia circulación de un edicto mediante el cual se cita a los interesados a intervenir en lo referente a la solicitud de la licencia aquí planteada. De igual manera, se instó al solicitante a instalar una valla en la que se advierte a terceros sobre la iniciación de trámite administrativo.

Aportó fotografías de la valla instalada y recorte de prensa donde aparece publicado el edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia solicitada.

Que el proyecto presentado para la ampliación de redes de gas domiciliario, cumple con los acuerdos y la normatividad superior vigente sobre la materia.

Que, dentro del plazo determinado por la ley, los vecinos no presentaron objeciones al proyecto en trámite.

Por lo expuesto,

RESUELVE

Artículo 1°: Otorgar a la empresa GASES DE OCCIDENTE S.A. E.S.P., licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del subsuelo para la ampliación de redes de gas ubicada en el municipio de Cartago; cuyo proyecto fue estudiado y posee las siguientes características:

Parágrafo 1°. Los planos aprobados y la información consignada forman parte integral de la licencia. El departamento administrativo de planeación, desarrollo y medio ambiente no asume responsabilidad alguna por la inobservancia de lo expuesto en esta resolución y por las que de ella se deriven.

³⁵ Folios 46 a 48 C pp, 14 a 16 C 3, 25 a 27 C 4 y 68 a 70 C 4.

[…]” (negrilla fuera de texto).

A pesar de lo anterior, el 12 de julio de 2010, mediante el auto No. 013 de 12 de julio de 2010³⁶, el ente territorial inició trámite administrativo para revocar la mencionada licencia, al considerar que fue expedida sin la notificación de los vecinos colindantes y de los terceros intervinientes y, porque tampoco instaló vayas de publicación del trámite, según exigido por el Decreto 1469 de 2010. Así lo señaló:

“[…] Que a través de la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010, se expide la licencia de intervención y ocupación del espacio público, por parte de este departamento administrativo de planeación, desarrollo y medio ambiente a la empresa GASESE DE OCCIDENTES S.A. E.S.P.

Que la citada resolución fue expedida sin el cumplimiento de los requisitos que exige el Decreto 1469 de 2010 y las demás disposiciones concordantes y complementaria, lo que indefectiblemente es violatorio del DEBIDO PROCESO, pues no fueron notificados en debida forma los vecinos colindantes y los terceros intervinientes, tampoco se efectuaron las publicaciones necesarias para el otorgamiento de la licencia urbanística.

[…] RESUELVE

PRIMERO. Dar inicio al trámite administrativo de revocatoria directa establecido en el artículo 43 del Decreto 1649 de 2010 en conexidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de dejar sin efectos la resolución No. 0031 de 2010 "Por medio de la cual se expide licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del subsuelo para la ampliación de redes de gas domiciliario en la calle 15 carrera 3C, barrio el prado y calle 14 carrera 13a" , de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído […]” (negrilla fuera de texto).

El 30 de agosto de 2010³⁷, el representante legal de la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. manifestó que, como quedó plasmado en la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010, se “[…] aportó fotografías de la valla instalada y recorte de prensa donde aparece publicado el edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia solicitada […]”.

Por lo anterior, resaltó que “[…] no dejó de cumplir ninguno de los requisitos legales para solicitar la expedición de la licencia de ocupación del espacio público

³⁶ Folios 49 a 51 C pp, 17 a 19 C 3 y 71 a 73 C 4.

³⁷ Folios 52 a 54 C pp, 23 a 25 C 3 y 21 A 23 C 4.

citada, razón por la cual no ha generado ninguna causa para la revocatoria que ha impuesto el municipio de la licencia citada […]”.

También sostuvo que el municipio de Cartago no tenía motivo legal para suspender la licencia, por lo cual, solicitó como restablecimiento de su derecho individual y concreto, mediante un acto administrativo, amparara las construcciones de las redes locales de gas naturales instaladas en la Calle 15 Carrera 3C, en el barrio El Prado y, en la Calle 14 Carrera 13 A, en el sector de Galerías.

El director del departamento de planeación del municipio de Cartago, a través de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010³⁸, revocó la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 y, ordenó que se reubicaran los equipos instalados, tras considerar que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P no realizó la publicación para citar a terceros colindantes y tampoco instaló la valla que advirtiera la iniciación del trámite administrativo de la licencia de ocupación del espacio público.

Del anterior recuento y, como lo advirtió el juez de la primera instancia, para la Sala es claro que el municipio de Cartago no demostró que la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 incurría en la causal de revocatoria del numeral 1° del artículo 69 del CCA, esto es, al encontrarse acreditado el requisito de publicidad a los vecinos y terceros interesados en la actuación administrativa de licencia de ocupación de espacio público.

En efecto, la Sala observa que si bien es cierto que el ente territorial exigió a la sociedad demandante que diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 1469 de 2010, también lo es que dentro del plenario se encuentra acreditada la publicación en un diario de amplia circulación de un edicto mediante el cual se cita a los interesados a intervenir en lo referente a la solicitud de la licencia y la instalación de una valla en la que se advierte a terceros sobre la iniciación de trámite administrativo.

El artículo 29 en mención regula lo atinente a la citación a vecinos, señalando que, para el estudio, trámite y expedición de licencias, se citará a los vecinos colindantes del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud para que se hagan parte y puedan hacer valer sus derechos, para lo cual se insertará un aviso en la publicación que para tal efecto tuviere la entidad o en un periódico de amplia circulación local o nacional.

Aunado a ello, desde el día siguiente a la fecha de radicación en legal y debida forma de solicitudes, el peticionario de la licencia deberá instalar una valla en la que se advierta a terceros sobre la iniciación del trámite administrativo tendiente a la expedición de la licencia urbanística.

³⁸ Folios 55 a 59 C pp, 35 a 39 C 3 y 85 a 89 C 4.

En el caso en estudio, ambas actividades de publicidad quedaron debidamente satisfechas, lo cual fue certificado por la propia administración, tal y como se evidencia del expediente³⁹.

Ciertamente, la propia administración en la Resolución No. 0031 del 16 de junio del 2010 expedida por el Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del Municipio de Cartago, mediante la cual otorgó a Gases de Occidente S.A. E.S.P., licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público dejó constancia que la sociedad actora “[…] aportó fotografías de la valla instalada y recorte de prensa donde aparece publicado el edicto de citación a interesados en intervenir en el proceso de otorgamiento de la licencia solicitada […]”.

Llama la atención de la Sala el hecho consistente en que a pesar de que el ente territorial certificó el cumplimiento del requisito de publicidad, con posterioridad haya iniciando un trámite de revocatoria directa y en el cual no se refirió ni cuestionó la referida certificación de cumplimiento.

La Sala recuerda que las actuaciones administrativas deben fundamentarse en el principio de la buena fe, particularmente en el respeto al acto propio, en virtud del cual las actuaciones de la administración no pueden ejercerse de manera contradictoria respecto de una anterior conducta, como ocurre en el presente caso.

La Corte Constitucional ha señalado que la teoría del respeto del acto propio, tiene origen en el brocardo “Venire contra factum proprium nulli conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria⁴⁰.

El ordenamiento jurídico no puede tolerar este tipo de actuaciones, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho.

Así pues, la Sala considera que, como bien lo precisó el a quo, durante el trámite de revocatoria no se comprobó el desconocimiento de los artículos 29 de la Constitución Política y 29 del Decreto 1469 de 2010, por el contrario, se demostró su efectiva observancia.

En segundo lugar y en lo atiente al hecho de que no se exigió el consentimiento previo, expreso y escrito de la sociedad demandante, tal y como lo establece el artículo 73 del CCA, la Sala recuerda que el artículo 43 del Decreto 1469 de 2010 señala los requisitos para revocar la licencia de ocupación del espacio público.

³⁹ Folios 46 a 48 C pp; 14 a 16 C 3; 25 a 27 C 4 y; 68 a 70 C 4.

⁴⁰ Corte Constitucional. Sentencia T-295/99. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.

El artículo en mención dispone que la revocatoria de los actos administrativos proferidos en un trámite de licencia urbanística de intervención y ocupación del espacio público, le son aplicables las disposiciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo:

“[…] Artículo 43. De la revocatoria directa. Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo con las precisiones señaladas en el presente artículo […]” (negrilla fuera de texto).

En este sentido, se tiene que, de acuerdo con el artículo 73 del CCA, cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En ese contexto, se observa que, para la revocatoria de esa licencia se requería el consentimiento de la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. como beneficiaria del acto, sin embargo, el municipio de Cartago no se lo solicitó incurriendo en una ilegalidad y, desconociendo el debido proceso de la demandante.

Bien lo señaló el a quo cuando consideró que el municipio de Cartago “[…]no requirió el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandante como titular del derecho, así como tampoco demostró que estuviera dentro de las excepciones de ese deber, de manera que la revocatoria de la mencionada licencia de ocupación fue contrario al ordenamiento jurídico vigente […]”.

De igual forma, la autoridad administrativa no sustentó y, mucho menos, demostró que el acto era resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo o, porque ocurrió por medios ilícitos, donde en esta última, debía ser evidente y motivada.

De otra parte, la Sala observa que el apoderado del municipio reiteró que la sociedad Gases de Occidente S.A. E.S.P. construyó una estación de regulación y medición denominada “[…] Distrito Prado […]”, la cual no estaba autorizada en la mencionada licencia, además de realizar un encerramiento ilegal, por lo que fue sancionada con una multa, según la Resolución No. 035 de 16 de julio de 2010.

Al respecto y como lo concluyó el Tribunal de la primera instancia, se tratan de circunstancias de otra actuación administrativa que nada tienen que ver con los supuestos fácticos y jurídicos de la revocatoria de la Resolución No. 0031 del 16 de junio del 2010 emitida por el Departamento Administrativo de Planeación, Desarrollo y Medio Ambiente del Municipio de Cartago, mediante la cual otorgó a Gases de Occidente S.A. E.S.P., licencia de intervención y ocupación del espacio público, en la modalidad de intervención del espacio público para la utilización del Subsuelo para la ampliación de redes de gas domiciliario en la Calle 15 Carrera 3C barrio El

Prado y Calle 14 Carrera 13ª, por lo que no es procedente hacer un pronunciamiento sobre la misma.

Ciertamente, la administración no puede argumentar que la estación de servicios se construyó sin la autorización correspondiente, por cuanto esa motivación resulta ajena al proceso de revocatoria que adelantó y no estuvo orientada a acreditar la causal en la que se fundó.

En este contexto, la Sala considera que los argumentos de apelación del municipio de Cartago no están llamados a prosperar porque la Resolución No. 0031 de 16 de junio de 2010 no incurrió en la causal de revocación del numeral 1° del artículo 69 del CCA, tampoco obtuvo el consentimiento expreso y escrito de la titular de esa licencia y, mucho menos, demostró que se trataba de alguna de las excepciones a ese precepto reguladas en el artículo 73 del CCA.

De esta forma, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual declaró la nulidad de la Resolución No. 0046 de 8 de octubre de 2010, por lo que confirmará la decisión de instancia por las razones expuestas en esta providencia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva.

Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación judicial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 392 y 393 del CPC, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.