CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad

Radicación 41001-23-33-000-2022-00126-02 (29620) Demandante CIUDAD LIMPIA DEL HUILA S.A. E.S.P. Demandada ^{MUNICIPIO DE VILLAVIEJA, HUILA}

Temas Impuesto de alumbrado público. Motivación del acto administrativo. Tarifa. Relación entre el hecho generador y los demás elementos del tributo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que decidió¹:

Primero: negar las pretensiones de la demanda, conforme a las consideraciones de esta providencia.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia […].

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

El Concejo Municipal de Villavieja (Huila) profirió el Acuerdo 015 del 15 de septiembre de 2021, por medio del cual adoptó el impuesto de alumbrado público y la sobretasa del impuesto predial para los predios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica, conforme a lo señalado en la Ley 1819 de 2016.

Los artículos 12 y 15 del acuerdo regulan tarifas especiales del impuesto, según se transcribe a continuación²:

Artículo décimo segundo: Las empresas de servicio público, de carácter público, privado o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean o instalen o usufructúen subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica a la tarifa de siete (7) salarios mínimos legales vigentes.

(…)

ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: Las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de VILLAVIEJA (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio.

Para (sic) poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente así:

¹ SAMAI Tribunal, Índice 84, página 27.

² SAMAI Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas, PDF del acuerdo 015 de 2021, páginas 9 a 10.

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ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones en el escrito de subsanación de la demanda³:

Primera: Que se declare la nulidad total de los siguientes artículos del Acuerdo Municipal No. 015 del 15 de septiembre de 2021:

El Articulo décimo segundo del Acuerdo Municipal No. 015 del 15 de septiembre de 2021 "Las empresas de servicio público, de carácter público, privada o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean a instalen o usufructúen subestaciones de energía eléctrica o de Líneas de transmisión de energía eléctrica a la tarifa de siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes" expedido por el Concejo Municipal de Villavieja.

El Articulo décimo quinto del Acuerdo Municipal No. 015 del 15-de septiembre de 2021 "Las empresas de Servicios Publico Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de VILLAVIEJA (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente así:

SEGUNDA: Que se declare la suspensión provisional de las mencionadas normas, por las razones que se exponen y sustentan en el escrito de suspensión provisional.

Tercera: Que se condene en costas al demandado.

Pese a que la demandante no señaló de manera puntual las normas que consideró vulneradas, del texto de la demanda se desprenden las siguientes disposiciones: artículos 13, 333, 363, 365 de la Constitución Política; 9, 10, 22 de la Ley 142 de

1994; 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016; y el Decreto 943 de 2018. El concepto de la violación se resume, así:

Violación de los principios de legalidad y de igualdad

Expuso consideraciones generales sobre estos principios e indicó que el artículo 15 acusado, a diferencia del artículo 12, creó una tarifa diferencial del impuesto de alumbrado público para las empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza mixta y privada, diferentes a la del municipio, pero no lo hizo para las de carácter público. Destacó que la demandante es la única empresa de servicios públicos domiciliarios que opera en el municipio de Villavieja, «por lo que puede incluso

³ SAMAI Tribunal, índice 11, páginas 4 a 5.

interpretarse que se trata de un tributo específicamente pensado para un sujeto particular»⁴. Afirmó que la exclusión de un sujeto que es asimilable por desarrollar la misma actividad es un tratamiento discriminatorio e ilegítimo.

Violación del principio de igualdad por diferencias en la fijación de la base gravable

Explicó que el artículo 11 del Acuerdo 015 de 2021, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 001 de 2022, establece que la base gravable para los demás contribuyentes se determinará con relación al consumo de energía eléctrica pero el artículo 15 acusado fijó una base gravable desligada de este parámetro para las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas y privadas.

Agregó que la Ley 1819 de 2016 solo permite fijar una base gravable del impuesto de alumbrado público a partir de un criterio diferente al consumo de energía eléctrica cuando se trate de predios que no sean usuarios de dicho servicio, para lo cual se debe cobrar el tributo mediante una sobretasa al impuesto predial.

Violación al principio de consecutividad del hecho generador

Expuso que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 estableció que el hecho generador del impuesto es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y que los demás componentes del tributo guardarán el principio de consecutividad con ese hecho generador.

Indicó que, si bien el principio de consecutividad no es de carácter tributario, sino que se refiere al trámite de discusión y aprobación de leyes, la definición de la Real Academia de la Lengua Española de la expresión «consecutivo» refiere a una cosa que sigue inmediatamente a otra o que es consecuencia de ella. Entonces, el principio referido supone que los demás elementos del tributo deberán fijarse como consecuencia del hecho generador, tal como lo ordena el artículo 4.8. del Acuerdo 015 de 2021⁵.

Sostuvo que el artículo 9 ibidem indicó que el hecho generador es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y que podrá ser cuantificado con el consumo de energía eléctrica y con las actividades desarrolladas según la capacidad contributiva. Sin embargo, los artículos 12 y 15 acusados regularon la base gravable de unos sujetos específicos sin atender a su consumo y no fijaron una sobretasa al impuesto predial, ni determinaron factor alguno que permitiera identificar cómo se liquida el tributo.

Destacó que los criterios que se adoptaron en el artículo 12 tienen que ver con la tenencia de predios, establecimientos, o poseer, instalar o usufructuar subestaciones de energía, aspectos que se relacionan más con la posesión del predio y que el artículo 15 se relaciona con el número de usuarios, nada de lo cual se relaciona con el servicio de alumbrado público ni con el consumo de energía.

Explicó que el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 establece que el recaudo del impuesto de alumbrado público debe tomar como referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente del servicio y que el Decreto

⁴  Ibidem, página 14.

⁵ 4.8. Principio de consecutividad: Los componentes del impuesto de alumbrado público como son sujetos pasivos, base gravable y tarifas guardan el principio de consecutividad con el hecho generador definido en la Ley 1819 de 2016. Lo anterior bajo los principios anteriores de progresividad, equidad y eficiencia.

943 de 2018 estableció la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio público de alumbrado público, que también atendió los costos asociados a inversión, modernización, expansión, administración, interventorías y gestión ambiental del servicio. Por lo anterior, adujo que la determinación del tributo con base en que el sujeto pasivo sea una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta o privada o en el número de usuarios o en la propiedad o posesión de ciertos bienes, no tiene relación alguna con los costos del servicio.

Desconocimiento del derecho a la libertad de empresa

Manifestó que el principio referido otorga la posibilidad de destinar recursos para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios. Señaló la vulneración del derecho a recibir un trato igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se hallen en la misma posición⁶ y consideró violado este principio porque el artículo 15 del Acuerdo 015 de 2021 excluyó a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de carácter público, lo que genera una ventaja competitiva en favor de estas, desincentivando la participación de las empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter privado o mixto.

Consideró que la vulneración a este principio también se concreta en el diseño de la base gravable del impuesto, dado que esta se fija en función del número de usuarios y afirmó que es desproporcionado que las empresas con 40 usuarios tengan una tarifa del 25% de un salario mínimo mensual legal vigente (en adelante

SMLMV), mientras que una con 41 usuarios tenga un impuesto a cargo de 6 SMLMV.

Violación al debido proceso por falta de motivación

Realizó consideraciones generales sobre la obligación de motivar los actos administrativos. Sostuvo que la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018 diseñaron el tributo, el cual debe atender al tipo de usuario y el consumo que haga de la energía eléctrica domiciliaria, así como los costos del servicio de alumbrado público. Sin embargo, las disposiciones acusadas no explican la razón por la que empresas que no son beneficiarias del servicio de energía eléctrica y sin establecer una sobretasa del impuesto predial son sujetos pasivos del tributo.

Indicó que el estudio técnico para determinar y proyectar las cantidades, costos y desglose de los elementos del servicio de alumbrado público incluyó usuarios especiales sobre los cuales no se refirió en ningún otro momento. Estos fueron: subestaciones de energía, bancos, petroleras y empresas de servicios públicos. Mencionó que lo único que se consideró sobre este punto, fue la necesidad de establecer tarifas diferenciales a ciertos sectores de acuerdo con su capacidad contributiva.

Adujo que no existe una norma superior que autorice la inclusión de ese tipo de usuarios, ni la utilización de esas bases gravables y el Acuerdo objeto de controversia no explica el motivo por el cual tomar como criterio de la base gravable el SMLMV ni cómo la inclusión de los sujetos pasivos especiales permite garantizar el equilibrio financiero del sistema de alumbrado público. No hay motivación sobre el hecho de que las empresas de servicios públicos o servicios públicos domiciliarios tengan una mayor capacidad contributiva, ni el hecho de que tener más o menores usuarios refleje tal capacidad.

⁶ Citó la sentencia C – 263 de 2011 de la Corte Constitucional.

Violación a los principios de progresividad y eficiencia

Expuso el alcance de estos principios e indicó que no son atendidos, porque los artículos acusados no utilizaron como parámetro para definir el monto del tributo el consumo del servicio de energía eléctrica, sino la posesión de predios o el número de usuarios, según fue expuesto previamente

Añadió que la imposición del tributo es desproporcionada y que recae sobre la única empresa de servicios públicos domiciliarios que opera en el municipio. Adjuntó copia de facturas de servicios públicos de una empresa que presta servicios hoteleros en el municipio Villavieja, con lo cual destacó que el tributo a su cargo se determina con base en el consumo de energía eléctrica. En cambio, a la demandante se le cobraba únicamente por el número de usuarios que contratan con ella, con lo cual se genera una distorsión en la asunción de las cargas por concepto del impuesto de alumbrado público.

Oposición de la demanda

El municipio de Villavieja controvirtió las pretensiones de la demanda, para lo cual propuso la excepción de indebida acumulación de pretensiones. La sala anticipa que fue negada mediante auto del 11 de abril de 2024⁷.

Indicó que no violó los principios de igualdad y de legalidad. Refirió sentencias del Consejo de Estado⁸, en las que se analizó la regulación de las tarifas del impuesto de alumbrado público, y se explicó que las tarifas son razonables y proporcionales cuando atienden el costo que se debe cubrir por la prestación del servicio de alumbrado público. Indicó que cumplió el anterior criterio porque realizó un estudio técnico, que consideró los costos máximos, la prestación óptima del servicio, y las características de los distintos sujetos, entre otros aspectos. Señaló que, por lo expuesto, atendió los mandatos de la Ley 1819 de 2016 y la regulación tarifaria de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG).

Frente a la base gravable para las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas o privadas, en comparación con la base prevista para las empresas de servicios públicos de carácter público, señaló que se justificó dicho tratamiento en consideración de la naturaleza de los sujetos, su pertenencia a la colectividad del municipio y su capacidad contributiva. Además, explicó que los distintos sujetos pasivos no se encuentran inmersos en la misma situación de hecho. Adujo que la fijación de tarifas tomando como medida los SMLMV es una medida avalada por el Consejo de Estado⁹, que sigue el modelo de determinación indirecta, y genera una imposición acorde con la capacidad contributiva de cada sujeto.

Sostuvo que no violó el principio de consecutividad porque fueron aplicados los criterios de la Ley 1819 de 2016 y de las normas reglamentarias, particularmente el Decreto 349 de 2018. Expuso que el Acuerdo 015 de 2021 estuvo antecedido de un estudio técnico de referencia que fijó el monto a recaudar por el impuesto, sin exceder los costos de prestación del servicio. Aclaró que existe una regulación diferencial para atender los distintos tipos de contribuyentes, conforme el margen de discrecionalidad autorizado por la ley.

⁷  SAMAI Tribunal, índice 62.

⁸ Cito las sentencias de la Sección Cuarta del 15 de noviembre de 2012, exp. 18440, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 13 de noviembre de 1998, exp. 9194, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo; del 11 de septiembre de 2006, exp. 15344, C.P. Ligia López Díaz; y del 10 de mayo de 2018, exp. 23001, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

⁹  Citó la sentencia de la Sección Cuarta del 10 de marzo de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

Consideró que las disposiciones demandadas no atentan contra la libertad de empresa porque la tarifa se ajusta a las diferentes características de los contribuyentes, con lo cual se reconoce una aplicación equitativa del impuesto, que sigue los criterios de equidad horizontal y vertical, que no da lugar a la configuración de favorecimientos, y, por el contrario, atiende a la capacidad contributiva del respectivo sujeto pasivo.

Indicó que tampoco hubo violación del debido proceso por falta de motivación porque las normas demandadas fueron el resultado de un proceso de entendimiento de las necesidades del sistema de alumbrado público en el municipio y los lineamientos de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018, y la regulación de la CREG. Explicó que se acogieron los criterios sentados por el Consejo de Estado en relación con el contenido del hecho generador, que radica en ser usuario potencial del servicio¹⁰; la correspondencia de los elementos del tributo con el hecho generador¹¹; la imposición sobre usuarios potenciales¹²; el estudio de los aspectos materiales sobre los formales para determinar la sujeción pasiva¹³; la proporcionalidad en la fijación de las tarifas¹⁴; y la posibilidad de fijar la tarifa y la base gravable mediante una tarifa fija expresada en SMLMV o unidades de valor tributario (en adelante UVT)¹⁵.

Afirmó que los criterios jurisprudenciales señalados fueron acogidos en la Ley 1819 de 2016, y que, en todo caso, el Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009¹⁶, que aclaró las reglas sobre los elementos estructurales del impuesto.

Sostuvo que lo expuesto demuestra que no fueron desconocidos los principios de progresividad y eficiencia tributaria.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas, para lo cual expuso consideraciones generales del principio de legalidad, explicó el contenido y alcance de la sentencia de unificación 2019-CE- SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y relacionó los hechos que encontró probados en el expediente.

Frente a la violación de los principios de legalidad, de igualdad y de libertad de empresa, explicó que el artículo 11 del Acuerdo 015 de 2021 señala de manera general las tarifas por consumo de energía, mientras que en los artículos 12, 13, 14, 15 y 16 regularon las tarifas especiales aplicables a sectores particulares.

Con base en lo anterior, concluyó que el artículo 15 no excluyó de manera injustificada a las empresas de servicios públicos domiciliarios públicas, sino que las somete a unos parámetros diferenciales para las de carácter mixto y privado, con el fin de que contribuyan de manera gradual y proporcional al número de usuarios a los que presta sus servicios.

¹⁰  Citó el exp. 16667 de 2010. No suministró datos adicionales.

¹¹  Ibidem.

¹²  Ibidem.

¹³  Citó el exp. 22279 de 2018. No suministró datos adicionales.

¹⁴  Citó los exp. 20652 de 2016 y 21214 de 2017. No suministró datos adicionales

¹⁵  Citó el exp. 21214 de 2017. No suministró datos adicionales.

¹⁶  Del 06 de noviembre de 2019, exp. 23103, C.P. Milton Chaves García.

Confrontó los artículos 12 y 15 acusados y destacó que el primero, que aplica para todas las empresas de servicios públicos (incluyendo las de servicios públicos domiciliarios), establece una tarifa fija de 7 SMLMV que es aplicable a las empresas de servicios públicos públicas, mientras que el segundo, que aplica para las empresas de servicios públicos domiciliarios privadas y mixtas, establece una graduación en el monto máximo es de 6 SMLMV. En consecuencia, además de que no hubo una exclusión injustificada en la sujeción pasiva, tampoco hubo un trato preferencial para esa clase de empresas.

Analizó de forma conjunta los cargos relacionados con la diferencia establecida en la base gravable y la violación del principio de consecutividad. Con este propósito, indicó que el principio referido no es aplicable para los concejos municipales por no ser órganos legislativos y que el Consejo de Estado¹⁷ admite la creación de tarifas diferenciales a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, incluso entre las del mismo tipo, sin que esto suponga la violación del principio de igualdad.

Destacó que el acuerdo acusado es un acto de carácter general, que no liquida ningún tributo en particular, por lo que no es posible analizar si las tarifas fijadas exceden los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Empero, precisó que para cuantificar los tributos es válido acudir a parámetros que permitan identificar la condición particular y la capacidad contributiva, entre los cuales se encuentra el número de usuarios a los que se les prestan servicios.

Para los cargos de falta de motivación y de violación de los principios de progresividad, se remitió a lo dicho previamente. Además, sostuvo que el servicio de alumbrado público no es domiciliario, por lo que el hecho generador es ser usuario potencial o receptor de este, de modo que lo que se debe evaluar es si determinado sujeto pertenece a la colectividad, y por esa vía se establece la realización del hecho imponible.

Indicó que la posibilidad de ser usuario potencial también se predica de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que, conforme al Consejo de Estado, pueden someterse a imposición a partir de presupuestos singulares, que no aplicables a los demás sujetos pasivos¹⁸; y en esa medida es válido acudir a criterios como el número de usuarios.

No estudió el cargo de violación al principio de proporcionalidad porque, en él, la demandante planteó reparos frente a una situación particular, y el medio de nulidad simple no es el adecuado para examinar la legalidad de esos actos.

Recurso de apelación

La parte demandante sustentó su impugnación en que el Tribunal no llevó a cabo un análisis de fondo de los cargos de la demanda, sino que los agrupó y los estudió superficialmente, los cuales reiteró para que fueran analizados de fondo en segunda instancia.

Señaló que el medio de control ejercido no recaía sobre la nulidad de actos administrativos de carácter particular, con lo cual dejó estudiar pruebas aportadas

¹⁷ Invocó las sentencias del 15 de agosto de 2018, exp. 22621, C.P. Milton Chaves García; y del 10 de agosto de 2017, exp. 21214, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E).

¹⁸  Citó la sentencia del 24 de mayo de 2018, exp. 23267, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y del 18 de octubre de 2018,

exp. 22892, C.P. Milton Chaves García.

al proceso (facturas proferidas por la empresa de servicio de energía a unos terceros) y desatendió el principio de congruencia.

Aunque reiteró los argumentos de la demanda, respecto de la violación de los principios de legalidad y de igualdad, adicionó que el artículo 19 del acuerdo 015 de 2021 excluyó expresamente a la empresa de servicios públicos domiciliarios del municipio del pago del impuesto de alumbrado público.

Oposición a la apelación

La demandada no presento oposición.

Intervención del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

Corresponde a la Sección establecer la legalidad los artículos 12 y 15 del Acuerdo 015 del 15 de septiembre de 2021, proferido por el Concejo Municipal de Villavieja (Huila). En concreto, se estudiará si los actos acusados (i) incurrieron en violación del derecho al debido proceso por falta de motivación, (ii) violaron el principio de consecutividad previsto en la Ley 1819 de 2016, así como los principios de igualdad, progresividad y eficiencia al definir la tarifa aplicable a empresas de servicios públicos y empresas de servicios públicos domiciliarios, y (iii) desconocieron los principios de legalidad, igualdad y libertad de empresa, por excluir a las empresas de servicios públicos domiciliarios oficiales del artículo 15 del acuerdo.

La sala precisa que no estudiará el cargo de vulneración del principio de proporcionalidad frente los cobros efectuados con base en facturas emitidas por la empresa comercializadora de energía a terceros (incluyendo un hotel), porque esto excedería el objeto del medio de control de simple nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, que corresponde a un control abstracto de legalidad de actos administrativos de carácter general.

Análisis del caso concreto

Sobre la violación del debido proceso por falta de motivación

La apelante señaló que la demandada omitió exponer los motivos para fijar las tarifas del impuesto de alumbrado público en SMLMV, esto es, sin tener relación con el consumo del servicio de energía eléctrica, la sobretasa al impuesto predial, o la capacidad contributiva del sujeto pasivo.

Para decidir, la Sección pone de presente que la causa o motivo es el elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de los hechos y fundamentos de derecho que inducen a su expedición. De esta forma, se presenta falta de motivación «cuando la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y

de derecho que: inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción»¹⁹.

En este caso, la parte considerativa del Acuerdo 015 de 2021 expuso los artículos pertinentes de la Ley 1819 de 2016, del Decreto 2424 de 2006 y del Decreto 943 de 2018, relacionados con los criterios técnicos para determinar el impuesto de alumbrado público, con la necesidad de elaborar un estudio técnico que estime los costos de la prestación del servicio y con la definición legal del hecho generador y, con base en lo anterior, la consideración 14 concluyó:

Que se hace necesario actualizar lo establecido en el Libro Primero, Capítulo VI del Acuerdo Municipal No. 021 de 2020, mediante el cual el Honorable Concejo de VILLAVIEJA, acordó: "POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE VILLAVIEJA SE CONCEDEN UNAS FACULTADES Y SE DICTAN OTAS DISPOSICIONES",

con base al estudio técnico de referencia que determinó los costos máximos del sistema de alumbrado público, por tanto y tomando los criterios técnicos y legales se irrigan las tarifas del impuesto»²⁰ (subraya la sala).

La actora aportó el documento denominado «Estudio Técnico de Referencia Para la Prestación del Servicio de Alumbrado Público»²¹, del mes de diciembre de 2020²², con base en el cual , se elaboró el «Estudio técnico de referencia para determinar y proyectar a corto, mediano y largo plazo las cantidades, costos y el desglose estimados [sic] en cada uno de los componentes integradores del servicio de alumbrado público en el municipio de Villa vieja – Huila», del mes de junio de 2021²³.

El apartado 3.8.8.²⁴ del estudio técnico de 2021 expuso la metodología para la determinación del costo máximo de alumbrado público, conforme la resolución CREG 123 de 2011, cuyos componentes corresponden al suministro de energía; inversión modernización, reposición y expansión; administración, operación y mantenimiento; y los costos de facturación, distribución y recaudo.

Los apartados 4 y 5²⁵ ibidem explicaron el cálculo que dio lugar a la determinación de las tarifas del impuesto²⁶. Paso seguido, plasmó el modelo financiero, que consideró las tarifas vigentes en ese momento, la proyección de ingresos y de costos.

Lo expuesto, llevó a concluir lo siguiente²⁷:

Las tarifas incorporan nuevamente un porcentaje de cobro sobre los consumos de energía como la metodología más adecuada (…) Para compensar la necesidad de coste del alumbrado público es menester establecer unas tarifas diferenciales en salarios mínimos legales vigentes a ciertos sectores acorde con su capacidad contributiva. Lo anterior compensa el equilibrio financiero que se requiere para que el sistema siga funcionando y se realicen las inversiones necesarias de expansión, reposición y modernización [subraya la sala].

Con base en lo anterior, propuso que los usuarios especiales contribuyeran con base en las siguientes tarifas²⁸:

¹⁹ Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de marzo de 2021, exp.23976, reiterada en la sentencia del 12 de mayo de 2022, exp.26008, ambas con ponencia de Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

²⁰  SAMAI Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas, PDF del acuerdo 015 de 2021 y del estudio técnico de 2021, página 4.

²¹ Estudio realizado en ejecución del contrato interadministrativo nro. 179 de 2020 suscrito entre el Municipio de Villavieja y las Empresas Públicas de Villavieja – Huila S.A.S. E.S.P.

²²  SAMAI Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas, PDF del Estudio Técnico de Referencia del mes de julio de 2020.

²³ SAMAI Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas, PDF del acuerdo 015 de 2021 y del estudio técnico de 2021, páginas 16 en adelante.

²⁴  Ibidem, páginas 27 a 33.

²⁵  Ibidem, páginas 35 a 50.

²⁶  Ibidem, páginas 35 a 36.

²⁷  Ibidem, página 47.

²⁸  Ibidem, página 48.

Lo anterior demuestra que las consideraciones del Acuerdo 015 de 2021 y el estudio técnico de 2021, documento que fue aportado por la demandante, motivan las tarifas objeto de controversia.

Cosa distinta es que el actor no se encuentre de acuerdo con los factores tenidos en cuenta en el estudio técnico, ni con la metodología o resultados arrojados en él, aspecto que será analizado en los acápites siguientes.

Sobre la violación de la consecutividad con el hecho generador, así como de los principios de igualdad en la base gravable y de legalidad

En primer lugar, se advierte que la demandante manifestó que el a quo omitió realizar un estudio profundo de los cargos de la demanda por haber agrupado en un solo capítulo el análisis de varios cargos de nulidad. Sin embargo, el análisis unificado de los cargos, por razones de lógica, coherencia y razonabilidad, no supone ninguna irregularidad, siempre que no se omita ningún argumento que los sustenta.

De esta forma, el reproche formulado por la apelante no tiene vocación de prosperar porque no identificó ningún punto del litigio que haya sido omitido por el Tribunal.

Dicho esto, la sociedad demandante planteó los siguientes cargos: i) la base gravable fijada en las disposiciones acusadas no guardó consecutividad con el hecho generador del impuesto de alumbrado público previsto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, ya que no toma en cuenta el consumo de energía eléctrica ni una sobretasa al impuesto predial; ii) la base gravable para las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas o privadas se determina en salarios mínimos, pero para los demás contribuyentes se fijaron con base en el consumo de energía, sin existir justificación para ello; y iii) el único escenario que permite la Ley 1819 de 2016 para fijar una base gravable diferente a la del consumo de energía, es respecto a los predios que no son usuarios del servicio de energía.

Los anteriores cargos se analizarán de forma conjunta porque los argumentos que los sustentan están íntimamente relacionados entre sí.

Para decidir, se resalta que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 establece, en primer lugar, que los municipios y distritos podrán adoptar el impuesto de alumbrado público; en segundo lugar, que, en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial; en tercer lugar, que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público; y, en cuarto lugar, que los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas guardarán principio de consecutividad con el hecho generador, bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.

Así las cosas, el legislador expresamente encuentra una interrelación entre el servicio de alumbrado público y el domiciliario de energía eléctrica, lo cual explica que el artículo 352 señale que el recaudo podrá realizarlo la entidad territorial o la comercializadora de energía y que podrá realizarse mediante las facturas de los servicios públicos domiciliarios, sobre lo cual se volverá más adelante. Así, la relación es tan evidente que la norma diferencia dos escenarios para la determinación del impuesto por parte de los concejos: usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica y usuarios que no lo son, caso en el cual, el cobro no se relacionará con este servicio, sino con otro factor.

Por ende, del tenor de la norma se deriva que, si el predio es usuario del servicio domiciliario de energía eléctrica, la base gravable del impuesto de alumbrado público deberá tener relación con esa calidad, mientras que, si el predio no es usuario del servicio domiciliario de energía eléctrica, la base gravable del impuesto de alumbrado público se relacionará con el impuesto predial; de ahí que no pueda ser aceptable que los municipios tomen factores diferentes a los ya indicados, bien sea para determinar el sujeto pasivo del impuesto o la base gravable o la tarifa.

Por otro lado, se encuentra que el artículo 349 no definió cómo realizar el cobro del tributo a los usuarios del servicio de energía eléctrica, pero, como ya se advirtió, el artículo 352 señala que el recaudo lo podrá realizar el municipio o distrito o el comercializador de energía, y que podrá realizarse mediante la factura del servicio público domiciliario. De esta forma, para los usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, el impuesto de alumbrado público se debe determinar con base en el consumo de ese servicio y, para quienes no lo son, mediante una sobretasa del impuesto predial, atendiendo el estudio técnico que deberá realizar la entidad territorial y el estimado de costos de la prestación del servicio de alumbrado público.

También se observa que el inciso primero del artículo 349 previó que en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos podrán definir el cobro del impuesto a través de una sobretasa del impuesto predial pero no fijó expresamente ningún límite fijo para fijar la tasa aplicable en estos eventos.

No obstante, el parágrafo 2 ibidem indica que se deberán atender los criterios técnicos fijados por el Gobierno Nacional, «con el fin de evitar abusos en su cobro», y el artículo 351 de la Ley 1819 limita el valor del recaudo del tributo a los «costos estimados de prestación en cada componente del servicio» para lo cual deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público. Por ende, se encuentra que la inexistencia de un tope fijo para la sobretasa del impuesto predial en este caso no supone una potestad sin límites para los municipios y distritos, pues deberán atenderse los demás límites establecidos por la ley y el reglamento.

Sumado a lo anterior, la Sección encuentra que el parágrafo 1 del artículo 349 bajo análisis presenta un tercer escenario: en lugar de establecer el impuesto conforme a lo ya explicado, los municipios y distritos podrán optar por el cobro de una sobretasa al impuesto predial, limitada a una tarifa del 1 por mil del avalúo de los bienes. Nótese que en este escenario la norma sí prevé expresamente el límite al que están sujetos los municipios; en todo caso, se advierte que, el optar por esta alternativa no exime a los municipios de efectuar los estudios que justifiquen el cobro del impuesto, por lo que aún en este escenario, el estudio técnico de referencia debe efectuarse conforme a lo dispuesto por la ley y el reglamento.

De todo lo anterior se concluye que el legislador admitió que la determinación del impuesto por parte de los municipios se efectúe, por regla general, con relación al consumo del servicio de energía eléctrica de los usuarios o como sobretasa del impuesto predial para los que no ostentan esa calidad, y, por regla excepcional, mediante el cobro de una sobretasa del impuesto predial para todos los contribuyentes, sean usuarios o no del servicio de energía eléctrica, caso en el que dispuso de una tarifa máxima del 1 por mil sobre el avalúo del bien inmueble, por lo que, como lo manifestó la demandante, el legislador no previó ninguna autorización para fijar los elementos del tributo de algún modo distinto a los indicados (consumo del servicio de energía eléctrica o sobretasa del impuesto predial).

Pese a lo anterior, en este caso, se evidencia que los artículos 12 y 15 del Acuerdo 015 de 2021 del municipio de Villavieja, que fueron transcritos en los antecedentes de esta providencia, no cumplen con lo expuesto, pues fijan las tarifas y la base gravable del impuesto de alumbrado público aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios en salarios mínimos legales mensuales vigentes o con relación al número de usuarios a los que prestan sus servicios, sin atender el consumo de energía eléctrica o, en su defecto, el impuesto predial.

Debido a lo expuesto, dichas disposiciones desconocen el principio de legalidad tributaria, por lo que prospera la apelación y, en consecuencia, la Sección revocará la sentencia apelada y declarará la nulidad de artículos 12 y 15 del Acuerdo 015 de 2021 del municipio de Villavieja, sin que sea necesario estudiar los demás cargos de la demanda y la apelación.

Costas

No procede la condena por este concepto porque se trata de una acción pública, según lo prevé el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el 15 de octubre de 2024, y en su lugar, declarar la nulidad de los artículos 12 y 15 del Acuerdo 015 del 15 de septiembre de 2021 del municipio de Villavieja.
2. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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