CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Radicación núm.: 41001 23 31 000 2007 00083 01

Actor: Electrificadora del Huila S.A. E.S.P.

Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Tesis: No son nulos por falta de competencia los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de los cuales sancionó con multa a una empresa prestadora del servicio público de energía eléctrica y le ordenó la ejecución de los efectos del silencio administrativo positivo, respecto de la petición de rompimiento de solidaridad de la obligación de pago de los valores adeudados por concepto de facturas, si la empresa inició un proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento de dicha obligación.

No son nulos los actos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios si existen conceptos de dicha entidad que sugieren una interpretación normativa diferente de la adoptada en la decisión administrativa cuestionada.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 19 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural, que denegó las pretensiones de la demanda.

1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. interpuso demanda en contra de la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD)¹, en la que formuló las siguientes:

Pretensiones

“PRIMERA: Declárese NULA la RESOLUCIÓN No. SSPD-20068150153715 del 16-08-2006, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS SSPD que sanciona a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A.

E.S.P., por violación del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 9 del Decreto 2223 de 1996, con multa a favor de la Nación por valor de $204.000.00, y ordénese a la entidad la ejecución de los efectos del silencio administrativo positivo, respecto de la petición presentada por el señor LIBIO HERNANDO VARGAS CASTRO, en el sentido de dar rompimiento a la solidaridad en la obligación de pago el peticionario (sic) con posterioridad a los tres primeros meses de mora en el pago del servicio.

SEGUNDA: Declárese NULA la RESOLUCIÓN No. SSPD-20068150208435 del 10-11-2006, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS SSPD por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición confirmándose la Resolución anterior (RESOLUCIÓN SSPD-20068150153715 DEL 16-08-2006.)

TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS SSPD a

devolver a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P., el valor de la multa, los intereses comerciales corrientes a la tasa certificada por la Superintendencia Bancaria liquidados desde el 11 de noviembre de 2006 hasta cuando se efectúe el pago a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P. Si el pago se hace después de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, solicito reconozcan intereses comerciales moratorios en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

CUARTA: Que a título de restablecimiento del derecho y al haber ordenado la Superintendencia de Servicios Públicos la desvinculación del propietario del predio señor Libio Hernando Vargas se ordene como responsable de la obligación en cuantía de $222.125.520.00, suma que el propietario debía cancelar a la Electrificadora del Huila por concepto del servicio de energía suministrado a un predio de su propiedad. La anterior cantidad de dinero deberá ser pagada a la Electrificadora del Huila debidamente indexada por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos.

QUINTA: Que se ordene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS SSPD, que en caso de haberlo hecho u oficiado, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere adelantado contra la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P., con ocasión de los actos que originaron la sanción y declaración impuesta”².

Actos cuestionados

¹ Folios 12 a 34 del cuaderno 1.

² Folios 16 y 17 ibidem.

La Resolución SSPD-20068150153715 del 16 de agosto de 2006, que resolvió³:

“ARTICULO PRIMERO. SANCIONAR a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A.

E.S.P., con MULTA a favor de la Nación pagadera dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta Resolución, mediante consignación en efectivo o cheque de gerencia en el Banco de la República, cuenta número 61011110 a nombre de la "Dirección del Tesoro Nacional - otras tasas, multas y contribuciones no especificadas", con concepto "Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios", y valor de DOSCIENTOSCUATRO MIL PESOS ($204,000.00) m/cte., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR a la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A.

E.S.P., la ejecución de los efectos del Silencio Administrativo Positivo, respecto de la petición presentada por el señor LIBIO HERNANDO VARGAS CASTRO, mediante oficio radicado ante la prestadora el veintiuno (21) de febrero de dos mil seis (2006), para lo cual deberá decretar el rompimiento de la solidaridad en la obligación de pago del peticionario, en su calidad de propietario del inmueble donde está instalada la cuenta interna 219036125, respecto de la totalidad de la deuda garantizada a través del acuerdo de pago suscrito el quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003), entre la ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A.

E.S.P. de un lado, y la Ladrillera La Nueva Vega S.A., la Ladrillera Tejares y Cerámicas del Huila Ltda., e Inversiones Lima de Colombia S.A., del otro. Igualmente, la empresa deberá decretar el rompimiento de la solidaridad en la obligación de pago del peticionario, respecto de los valores adeudados con posterioridad a los tres (3) primeros meses de mora en el pago del servicio, siguientes al quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003). Finalmente, la empresa deberá disponer la reactivación del servicio prestado a la cuenta interna 219036125, luego de que el propietario del inmueble pague los tres (3) primeros meses en mora, constituidos con posterioridad al quince (15) de diciembre de dos mil tres (2003). Lo anterior, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO TERCERO. La ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P., deberá

acreditar el pago de la sanción impuesta ante la Dirección Territorial Centro de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, dentro del plazo establecido. De lo contrario, se procederá al proceso de cobro coactivo.

ARTÍCULO CUARTO. La ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P. deberá

dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Resolución, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su ejecutoria. Asimismo, deberá enviar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el día hábil siguiente a aquel en que haga efectivo el cumplimiento de la presente Resolución, constancia del mismo acompañada de las pruebas respectivas. El incumplimiento de esta obligación puede acarrear sanción al prestador.”.

La Resolución SSPD-20068150208435 10 de noviembre de 2006, que resolvió⁴:

“ARTICULO PRIMERO. CONFIRMAR integralmente la decisión contenida en la Resolución número 20068150153715 del 2006-08-16, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente Resolución.

ARTICULO SEGUNDO. La ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A. E.S.P. deberá

dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Resolución dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su ejecutoria. Asimismo, deberá enviar a esta Superintendencia, al día hábil siguiente a aquel en que haga efectivo el cumplimiento de la presente Resolución, constancia de cumplimiento acompañada de las pruebas respectivas. El incumplimiento de esta obligación puede acarrear sanción a la prestadora.”.

Normas violadas y concepto de violación

La demandante invocó el artículo 23 de la Constitución Política, los artículos 152, 153 y 158 de la Ley 142 de 1994; el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, el artículo 9 del Decreto 2223 de 1996 y los conceptos SSPD-OJ-2005-210, SSPD-OJ-2005-310, SSPD-OJ-2005-289 y SSPD-OJ-2005-556, emitidos por la propia Superintendencia demandada.

En el acápite de hechos de la demanda, explicó que el 21 de febrero de 2006, el señor Libio Hernando Vargas Castro, en su condición de propietario de unos inmuebles ubicados en la vereda San Andrés del Municipio de Neiva, Huila, solicitó a la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. que declarara la ruptura de la solidaridad respecto de una obligación insoluta por concepto del servicio público de energía eléctrica y que determinara que él era deudor solidario únicamente frente a las tres primeras facturas insolutas correspondientes a la cuenta interna 219036125.

La anterior solicitud fue resuelta negativamente mediante oficio OGE-001403 del 9 de marzo de 2006, con fundamento en que ya se habían emitido más de cinco (5) facturas sin que el peticionario hubiera objetado la cuantía y en que la Electrificadora del Huila

S.A. E.S.P. había perdido la competencia para estudiarla, toda vez que el 15 de diciembre de 2003, el señor Libio Hernando Vargas Castro suscribió un acuerdo de pago con la empresa, y el 1.º de septiembre de 2005, esta instauró demanda ejecutiva contra él, en su calidad de propietario, así como de los señores Yeison Castañeda y

⁴ Folios 47 a 55 ibidem.

Carlos Alberto Useche Herrera, en su condición de usuarios del servicio de energía, de Tejares y Cerámicas del Huila Ltda., como de suscriptora, y de Inversiones Lima de Colombia S.A., en calidad de avalista de la obligación, proceso que cursaba ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva.

Expuso que, el 23 de marzo de 2006, el señor Vargas Castro solicitó a la SSPD investigar a la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. por incurrir en incumplimiento de lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, al no haber dado respuesta de fondo y completa a la mencionada petición. Que, mediante la Resolución SSPD- 20068150153715 del 16 de agosto de 2006, la SSPD sancionó a la empresa con multa de doscientos cuatro mil pesos ($ 204.000) y le ordenó reconocer el silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de ruptura de la solidaridad de las obligaciones posteriores a las tres (3) primeas facturas en mora, esto es, las que siguieron al 15 de diciembre de 2003, así somo disponer la reactivación del servicio. Dicho acto fue confirmado mediante Resolución SSPD-20068150208435 10 de noviembre de 2006, que resolvió el recurso de reposición.

En el capítulo correspondiente al concepto de la violación, alegó que los actos administrativos demandados eran nulos por falta de competencia, pues a partir de la interposición de la demanda ejecutiva, la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. y la SSPD habían perdido la potestad para resolver la controversia propuesta por el señor Libio Hernando Vargas Castro en relación con el rompimiento de la solidaridad de la obligación mencionada, debate que únicamente podía ser planteado por este mediante la formulación de excepciones en el proceso judicial, tal como lo había sostenido la demandada en el concepto SSPD-OJ-2005-289, el cual fue desatendido al expedir los actos que se cuestionan.

Además, la entidad desconoció que el señor Vargas Castro había suscrito un acuerdo de pago respecto de la obligación insoluta por concepto del servicio público de energía eléctrica, por lo que voluntariamente se había hecho deudor de la empresa y había expresado su intención de pagarla. En tal sentido, la SSPD asumió una competencia que no le correspondía, causando perjuicios a la empresa demandante por valor de doscientos veinte millones de pesos ($ 220.000.000).

La SSPD revivió el plazo que tenía el señor Vargas Castro para proponer discusiones sobre la facturación, que es de cinco (5) meses contados a partir de la emisión de la respectiva factura, término de caducidad que ya estaba vencido cuando el usuario solicitó la ruptura de la solidaridad. Por lo tanto, la entidad demandada entró en contradicción con el concepto SSPD-OJ-2005-556, según el cual no se puede revivir una actuación precluida.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional⁵, adujo que los elementos del núcleo esencial del derecho de petición consisten en una resolución pronta, de fondo, clara y congruente respecto de lo pedido, que además sea puesta en conocimiento del solicitante. Esos presupuestos, alegó, se cumplieron en este caso, si se tiene en cuenta que, para dar una respuesta completa al señor Vargas Castro, era necesario tener en cuenta que, al momento de la presentación de la solicitud: (i) se habían expedido más de cinco (5) facturas sin que este las hubiere objetado, y (ii) ya estaba en trámite el proceso ejecutivo, por lo que la facturación no podía ser discutida en la vía administrativa, sino únicamente mediante las excepciones en el proceso judicial.

Asimismo, al declarar la ruptura de la solidaridad del señor Libio Hernando Vargas Castro, como propietario del inmueble, la SSPD no tuvo en cuenta que él (i) es socio de Tejares y Cerámicas del Huila Ltda., compañía que también estaba vinculada a la obligación en su calidad de suscriptora, y (ii) es representante legal de Inversiones Lima de Colombia S.A., que estaba vinculada en condición de avalista, por lo que la Administración fue asaltada en su buena fe.

De acuerdo con lo anterior, advirtió que la SSPD al ordenar el reconocimiento del silencio positivo y la declaratoria del rompimiento de la solidaridad en relación con el señor Vargas Castro, no tuvo en cuenta que este se había obligado en virtud de la suscripción del acuerdo de pago con la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P., si bien no como persona natural, sí como socio de Tejares y Cerámicas del Huila Ltda. y representante legal de Inversiones Lima de Colombia S.A.

⁵ Citó la sentencia T-636 de 2006.

Explicó que la ruptura de la solidaridad del propietario del inmueble se producía a partir de la tercera factura no pagada, pues es ese el momento a partir del cual la empresa de servicios públicos debe desconectar el servicio, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 140 de la Ley 142 de 1994. No obstante, según lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia T-1016 de 1999, esa salvaguarda de los derechos del propietario solo es exigible cuando este desconoce la mora.

En este caso, entonces, no había lugar a declarar la ruptura de la solidaridad, si se tiene en cuenta que el señor Libio Hernando Vargas Castro conocía la obligación pues firmó y avaló el acuerdo de pago ya referenciado. Es decir, porque no solicitó como persona natural que se aplicara dicha figura, sino que la avaló como socio y representante de dos personas jurídicas y no pidió a la empresa la suspensión del servicio para evitar el incremento de la obligación.

1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios⁶ contestó la demanda de forma extemporánea⁷.

2. LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia del 19 de enero de 2017⁸, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural, denegó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

De acuerdo con lo establecido en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, la SSPD tiene a cargo las funciones de vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos por parte de las prestadoras de servicios públicos, y de sancionar a las que no respondan de manera oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.

⁶ Folios 135 a 141 del cuaderno 1.

⁷ Constancia secretarial visible a folio 145 del cuaderno 1.

⁸ Folios 265 a 280 del cuaderno 2.

Por lo tanto, no le asistió la razón a la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. al sostener que la entidad demandada carecía de competencia para resolver la denuncia interpuesta por el señor Libio Hernando Vargas Castro por la falta de respuesta de fondo a una petición. Agregó que la labor fundamental de la SSPD es actuar como órgano de inspección, vigilancia y control, por lo que dentro de sus competencias está justamente la de efectuar la revisión de las actuaciones concretas de las empresas de servicios públicos cuando sean contrarias a la ley y vulneren los derechos de los usuarios.

Aunque Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. considerara que no tenía competencia para pronunciarse sobre la ruptura de la solidaridad solicitada por el señor Vargas Castro, no podía trasladar ese razonamiento a la SSPD, pues esta es el órgano de control y vigilancia en la materia, por lo que estaba obligada a pronunciarse de fondo sobre la solicitud elevada por el mencionado propietario.

Al resolver dicha solicitud, la entidad evidenció que la Electrificadora del Huila S.A.

E.S.P. había emitido una respuesta que no resolvía el fondo de lo pedido, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.

Además, advirtió que el hecho de que la empresa hubiera iniciado un proceso ejecutivo por la obligación pendiente no impedía a la SSPD abordar y resolver la queja formulada respecto de la falta de respuesta de fondo a la solicitud de ruptura de la solidaridad, máxime cuanto dicho proceso no estaba dirigido contra el peticionario, señor Vargas Castro, como persona natural.

Luego sostuvo que en este caso era procedente la ruptura de la solidaridad de la obligación respecto del señor Vargas Castro, pues se demostró que él no suscribió el acuerdo de pago en su calidad de propietario de los inmuebles objeto del servicio público de energía, sino únicamente como representante legal de Inversiones Lima de Colombia S.A., el cual también fue firmado por las sociedades Ladrillera la Nueva Vega S.A. y Tejares y Cerámicas del Huila Ltda., en calidad de subarrendatarias.

Por otra parte, dijo que los conceptos de la entidad demandada no tenían carácter vinculante, aunque sí debían ser tenidos en cuenta como criterios orientadores en sus decisiones. No obstante, señaló que en los conceptos SSPD-2003-252, SSPD-2004-

242 y SSPD-2004-145 la SSPD ya había indicado a las entidades vigiladas cuándo era procedente la ruptura de la solidaridad, esto es, en los casos en los que, como en el sub lite, el propietario no fue parte de los acuerdos de pago, criterio con el que son coherentes los actos administrativos demandados.

Con base en lo anterior, sostuvo que le asistió la razón a la SSPD al concluir que la respuesta de la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. al señor Vargas Castro había sido incompleta, pues no analizó de manera razonada, jurídica y concreta el objeto de lo pedido, lo que dio lugar a que, mediante los actos demandados, se ordenara el reconocimiento de los efectos del silencio positivo y la consecuente ruptura de la solidaridad frente a la obligación insoluta.

Por último, precisó que la declaratoria del silencio positivo y la ruptura de la solidaridad solicitada por el señor Vargas Castro no afectaban económicamente a Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. toda vez que esta tenía a su alcance varias herramientas para obtener el pago de la obligación, como el proceso ejecutivo que adelantaba contra los subarrendatarios de los inmuebles en los que se generó la deuda por concepto del servicio público de energía.

3. El RECURSO DE APELACIÓN

La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P.⁹, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con el cual reiteró la falta de competencia de la SSPD para dirimir administrativamente las diferencias suscitadas en torno a la facturación del servicio de energía con el usuario Libio Hernando Vargas Castro, por encontrarse en trámite el proceso ejecutivo referido, dentro del cual era posible que se formularan excepciones, como en diferentes oportunidades lo conceptuó la entidad demandada.

Al respecto, indicó que los conceptos de la SSPD orientan y cumplen una función didáctica de interpretación de la ley, y sirvieron para fundamentar la respuesta que la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. dio al señor Vargas Castro.

⁹ Folios 283 a 284 ibidem.

En ese orden, señaló que el Tribunal desconoció el Concepto SSPD-OJ-2005-210 de la SSPD que sostiene que los usuarios cuentan con cinco (5) meses para cuestionar la facturación, contados a partir de la expedición de la factura por parte de la empresa prestadora del servicio público, so pena de perder la oportunidad de reclamar, circunstancia que ratificó la actuación de la entidad demandada, que revivió el término con el que contaba el señor Vargas Castro para discutir las obligaciones contraídas.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios¹⁰, por intermedio de apoderado, presentó escrito de alegatos de conclusión en el que expuso los siguientes argumentos:

El hecho de que la empresa de servicios públicos haya iniciado un proceso ejecutivo en contra de los deudores de una obligación insoluta no hace que la entidad pierda la competencia para pronunciarse sobre las quejas presentadas por los usuarios.

Los actos demandados no incurrieron en infracción de las normas en que debían fundarse porque en la actuación administrativa quedó acreditado que la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. no dio una respuesta de fondo y completa a la solicitud de ruptura de la solidaridad presentada por el señor Libio Hernando Vargas Castro, como lo ordena el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, por lo que se configuró el silencio positivo y la Administración debió imponerle la sanción.

Por otra parte, alegó que los conceptos que emite la entidad sirven como elementos de información o criterios de orientación, sin que ella quede sometida en todos los casos particulares a lo que en estos se haya dicho.

La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. guardó silencio.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

¹⁰ Folios 8 a 12 del cuaderno del Consejo de Estado.

6. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

7. CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

Hechos

El 15 de diciembre de 2003, Libio Hernando Vargas Castro, en su condición de gerente y representante legal de Inversiones Lima de Colombia S.A., suscribió un acuerdo de pago con la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P., en el que se estipuló que, en caso de incumplimiento, esta podría suspender el servicio, sin perjuicio de las acciones legales que procedieran para hacer exigible la obligación.

El 1.º de septiembre de 2005, Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. instauró en contra del señor Libio Hernando Vargas Castro, en su calidad de propietario, así como de los señores Yeison Castañeda y Carlos Alberto Useche Herrera, en calidad de usuarios del servicio del energía, de la sociedad Tejares y Cerámicas del Huila Ltda., como suscriptor, y de Inversiones Lima de Colombia S.A., bajo la figura de avalista de la obligación, demanda ejecutiva que correspondió por reparto al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva, con pretensiones por valor de doscientos veintidós millones ciento veintinueve mil quinientos veinte pesos ($222.129.520).

El 21 de febrero de 2006, el señor Libio Hernando Vargas Castro presentó una petición ante la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P., en su naturaleza de propietario de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 200 -145697 y 200 -145696, lote No. 2B y lote No. 2ª respectivamente ubicados en la vereda San Andrés del Municipio de Neiva, donde la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P., presta el servicio de energía con el número de cuenta interna 219036125, solicitando que se declarara el rompimiento de la solidaridad y que en su condición de propietario solo es solidario con la cuenta o código interno 219036125, únicamente de las tres (3) primeras facturas insolutas, y que, una vez pagado lo que le correspondía a estas, se ordenara la reconexión del servicio.

Mediante oficio OGE-001403 del 9 de marzo de 2006, la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. dio respuesta al señor Vargas Castro y le indicó que no era posible estudiar el rompimiento de la solidaridad pues ya se habían emitido más de cinco (5) facturas sin que él hubiera objetado la cuantía y porque ya cursaba en su contra el mencionado proceso judicial, lo que imposibilitaba debatir la facturación a través de la vía administrativa, pues solo podía ventilarse mediante la interposición de excepciones en el trámite ejecutivo.

El 23 de marzo de 2006, el usuario mencionado solicitó a la SSPD investigar a la empresa por incurrir presuntamente en incumplimiento de lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, por no haber declarado el silencio administrativo positivo en relación con la mencionada petición, al considerar que la respuesta no resolvió de manera completa el requerimiento.

Mediante la Resolución SSPD-20068150153715 del 16 de agosto de 2006, la SSPD sancionó a Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. con multa de doscientos cuatro mil pesos ($ 204.000) y le ordenó la ejecución de los efectos del silencio administrativo positivo, es decir, declarar el rompimiento de la solidaridad de la obligación de pago frente a los valores adeudados con posterioridad a los tres (3) primeros meses de mora, es decir, los posteriores al 15 de diciembre de 2003, así somo disponer la reactivación del servicio a la cuenta interna 219036125.

La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo y la SSPD, mediante Resolución SSPD-20068150208435 10 de noviembre de 2006, lo confirmó.

La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones SSPD-20068150153715 del 16 de agosto de 2006 y SSPD-20068150208435 10 de noviembre del mismo año, mediante sentencia del 19 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural, denegó las pretensiones de la demanda.

La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. interpuso el recurso de apelación contra el referido fallo.

Planteamiento

Para resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que las discrepancias presentadas consisten en que, para la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios perdió competencia para resolver vía administrativa las reclamaciones del señor Libio Hernando Vargas Castro, relacionadas con las facturas insolutas del servicio de energía eléctrica, porque la empresa instauró demanda ejecutiva en su contra. Mientras que, para el Tribunal la SSPD no perdió competencia por el hecho de que el prestador hubiese iniciado un proceso judicial para el cobro de las obligaciones pendientes, máxime si la demanda no iba dirigida en contra del usuario que presentó la petición como persona natural.

Por otra parte, la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. alegó que el Tribunal desconoció el concepto de la SSPD que indica que los usuarios cuentan con cinco (5) meses para presentar reclamaciones sobre las facturas expedidas por las empresas prestadoras y con ello validó la actuación de la entidad demandada reviviendo el plazo para cuestionar la facturación del servicio público, que, para el caso concreto, había fenecido cuando el señor Vargas Castro solicitó la ruptura de la solidaridad de la obligación. Al respecto, el Tribunal adujo que los conceptos de la SSPD solo constituyen criterios orientadores de las decisiones de esa entidad.

De la falta de competencia

La Sala debe definir si, en palabras de la recurrente, son nulos por falta de competencia los actos administrativos expedidos por la SSPD, por medio de los cuales sancionó con multa a una empresa prestadora del servicio público de energía eléctrica y le ordenó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo en relación con la petición de ruptura de la solidaridad de la obligación de pago de los valores adeudados por concepto de facturas, si la empresa inició un proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento de dicha obligación.

En otras palabras, el supuesto que respalda la tesis de falta de competencia en la manera indicada por la memorialista supone que dada la existencia de un proceso ejecutivo y la suscripción de un acuerdo de pago por parte del usuario que presentó la queja ante la SSPD, esta entidad no tiene atribución legal para definir lo relacionado con la ruptura de la solidaridad. Apoya su aserto en un concepto de la demandada, particularmente el 289 de 2005 que, pese a que no fue invocado expresamente en la alzada, constituye el fundamento del cargo y en lo pertinente expresa:

“Por otra parte, con relación a facturas que estén en cobro pre jurídico o jurídico, si las mismas no han caducado de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 el usuario puede presentar las reclamaciones correspondientes. Debe entenderse que para que un (Sic) factura preste mérito ejecutivo y se pueda adelantar el correspondiente proceso de cobro es porque está en firme por haber transcurrido más de cinco meses de haber sido expedidas. Una vez iniciado el proceso ejecutivo por haber caducado la oportunidad de reclamación, el usuario no puede discutirla (Sic) la factura por vía administrativa y sólo puede presentar las excepciones a que haya lugar dentro del proceso ejecutivo”.

Así, al margen de la vinculatoriedad de los conceptos, análisis que se efectuará en el siguiente acápite, lo que observa la Sala es que el supuesto al que allí se alude es distinto del que dio lugar a la expedición de los actos que se cuestionan, como quiera que la queja presentada por el señor Libio Vargas se orientó a la falta de respuesta de fondo de su petición y no a la reclamación sobre el cobro de facturas, circunstancia que desde ya harían improcedente el planteamiento la Electrificadora del Huila.

En efecto, la actuación de la SSPD se dio en el marco de las funciones establecidas en el numeral 1° del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, según el cual le corresponde vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos que rigen el sector, para evitar la afectación directa e inmediata de los derechos de los usuarios.

De acuerdo con el razonamiento de la Sección, la potestad de policía administrativa prevista en la disposición bajo estudio comprende una facultad sancionatoria y también una correctiva. La primera tiene una función preventiva, que busca que los vigilados no incurran nuevamente en las mismas infracciones. La segunda, por su parte, busca restablecer el orden jurídico, con medidas de protección a los usuarios.

Tal posición ha sido reiterada y desarrollada en su alcance por esta Corporación cuando ha sostenido que, en ejercicio de la función de vigilancia y control, la SSPD “cuenta con amplias facultades para ordenar los correctivos necesarios con el fin de subsanar las situaciones de los vigilados que transgredan, por acción u omisión, el orden jurídico vigente”¹¹, y que esto no solo es una facultad sino “un deber legal en función de los derechos de los usuarios del servicio de cara a la regulación aplicable y las infracciones cometidas”¹².

Entre las facultades otorgadas a la SSPD está la de sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios (numeral 25 del artículo 79, en consonancia con el parágrafo 2.º del mismo artículo 79 y con el numeral cuarto del artículo 80).

Ahora, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto Ley 2150 de 1995, dispone que el término con que cuentan las prestadoras de servicios públicos domiciliarios de que trata dicha ley, para resolver las peticiones, quejas y recursos a ella elevados, es de quince (15) días contados a partir de la fecha de su presentación. Es importante traer a colación el inciso segundo de la norma comentada, que a saber dispone:

“Artículo 158. Del término para responder el recurso.

(…)

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del

¹¹ Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2015, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 25000-23-24-000-2005-01325-01.

¹² Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de febrero de 2018, Consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación número: 25000-23-24-000-2008-00509-01.

silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.”.

El citado artículo debe aplicarse en consonancia con el artículo 153 ibidem, norma según la cual las peticiones y recursos que presenten los usuarios de las empresas de servicios públicos domiciliarios deberán ser tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición. Al respecto, esta Corporación se pronunció en sentencia de 5 de junio de 2014¹³, en la que se señaló lo siguiente:

“Ahora bien y en cuanto al procedimiento para la resolución de las peticiones, quejas y reclamos que se presenten ante las empresas prestadoras del servicio público, la Sala recuerda que el inciso 2º del artículo 1º del C.C.A. establece que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas, razón por la cual los procedimientos que les corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos se regirá por la Ley 142 de 1994, y en los aspectos no regulados por dicha ley se aplicarán las normas de la primera parte del C.C.A.

Sobre el particular, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, dispone que el término con que cuentan las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios para resolver las peticiones, quejas y recursos es de 15 días contados a partir de la fecha de su presentación.

(…)

En armonía con dicha norma, se encuentra el artículo 6º del C.C.A. que dispone que cuando no es posible contestar o resolver la petición dentro del término señalado, es deber de la entidad informar tal situación al interesado, expresando los motivos de demora e indicando la fecha para su resolución.

Como se observa, existe relación entre ambos cánones por cuanto prevé circunstancias justificantes para la autoridad cuando por causa de las mismas exceda el término establecido, de suerte que no se le puede atribuir violación o incumplimiento de dicho término”.

En este contexto, la SSPD tenía competencia para expedir los actos administrativos cuestionados en consideración a que la Empresa de Servicios Públicos no respondió de fondo la petición del señor Libio Vargas y por ende era aplicable el silencio positivo y las consecuencias que de ello se derivaban, estas son, las de entender el

¹³ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de junio de 2014. Radicación: 25000-23-24-000-2003-01130-01. M.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Actor: ETB

S.A. E.S.P. Demandado: SSPD.

rompimiento de la solidaridad posteriores a las tres (3) primeras facturas en mora y ordenar la reactivación del servicio, en tanto que ese fue el alcance de los solicitado¹⁴.

En esa perspectiva, siendo que el único fundamento de la tesis de la empresa de servicios públicos es el enunciado concepto, debe la Sala confirmar lo resuelto por el Tribunal.

Del desconocimiento de los conceptos de la SSPD

La Sala debe definir si son nulos los actos de la SSPD que impusieron una sanción a una Empresa de Servicios Públicos y ordenaron reconocer el silencio administrativo positivo respecto de la ruptura de la solidaridad de facturas adeudadas por un usuario junto con la reactivación del servicio, si la autoridad administrativa desconoce sus propios conceptos, particularmente uno que sostiene que los usuarios tienen cinco (5) meses para cuestionar la facturación contados a partir de la expedición de la última por parte de la empresa, so pena de perder la oportunidad de reclamar.

Nuevamente la motivación del cargo de nulidad se basa en una premisa que no fue ventilada por la SSPD al emitir los actos que se reprochan. Se insiste, en que la decisión sancionatoria tuvo como fundamento la falta de respuesta de fondo a una petición de un usuario y no la reclamación sobre lo facturado por parte de este, circunstancia que haría aplicable el razonamiento presentado anteriormente.

Se debe traer a colación, dada su pertinencia, el numeral tercero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, que establece como función de la SSPD:

¹⁴ Sobre el particular, resulta pertinente recordar que esta Sección se ha referido a la potestad sancionatoria de la SSPD en los siguientes términos: “Respecto de la falta de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer la sanción cuestionada, al tenor de lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley 142 de 1993, se tiene que (…) la entidad demandada sí puede imponer sanciones a la empresa que incumpla las normas que gobiernan la prestación del servicio público domiciliario y como ya se vio, la empresa demandante infringió su obligación legal de dar respuesta oportuna a las peticiones que le fueron formuladas por los usuarios o suscriptores de la empresa y todas las peticiones estaban relacionadas con el servicio que ésta les prestaba, como se deduce de los documentos allegados al expediente; tampoco reconoció los efectos del silencio administrativo, lo cual debió ocurrir, al tenor de lo dispuesto por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 que dispone que si dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles la entidad prestadora del servicio no ha reconocido los efectos del silencio administrativo positivo, la Superintendencia de Servicios públicos Domiciliarios impondrá las sanciones a que haya lugar conforme a la ley.”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 19 de junio de 2008. Consejera ponente: Martha Sofía Sanz Tobón. Rad.: 25000-23-24-000-2003-01132- 01.

“Dar conceptos, no obligatorios, a petición de parte interesada, sobre el cumplimiento de los contratos relacionados con los servicios a los que se refiere esta ley; y hacer, a solicitud de todos los interesados, designaciones de personas que puedan colaborar en la mejor prestación de los servicios públicos o en la solución de controversias que puedan incidir en su prestación oportuna, cobertura o calidad.”. (Énfasis fuera del texto original).

Tal función se acompasa con el entendimiento que, en principio, se ha dado a los conceptos que expiden las entidades administrativas con el fin de señalar la interpretación de ciertas normas, para, por ejemplo, orientar a los administrados en el cumplimiento de sus deberes. El Consejo de Estado¹⁵ ha señalado que:

“El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de consejos, orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública a los asociados, pero que, de ninguna manera, producen efectos particulares ni generales, pues no crean derechos ni deberes ni imponen obligaciones. Los interesados, en ese caso, tienen la opción de acogerlos o no.”.

Sobre la obligatoriedad de los conceptos emitidos por las entidades públicas la Corte Constitucional¹⁶ ha sostenido que:

“La actividad administrativa, dirigida al cumplimiento de los cometidos estatales propios del Estado Social de Derecho, con arreglo al ordenamiento jurídico, exige la actuación de la administración, mediante la utilización de variadas formas o medios de actuación, materiales y jurídicos, que constituyen instrumentos para lograr la realización y satisfacción concreta de los intereses públicos y sociales.

El acto administrativo, constituye el modo de actuación jurídica ordinaria de la administración, y se manifiesta a través de las declaraciones unilaterales, creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o subjetivas particulares y concretas que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados.

No obstante, existe una variedad de actos que aun cuando expresan un juicio, deseo o querer de la Administración, no tienen el alcance ni el efecto de un acto administrativo, porque como lo advierte George Vedel, no contienen formal ni materialmente una decisión, ya que al adoptarlos aquélla no tuvo en la mira generar efectos en la órbita jurídica de las personas, tal como sucede, por ejemplo, con los actos que sólo tienen un valor indicativo (anuncio de un proyecto), los actos preparatorios de la decisión administrativa (dictámenes, informes), etc. y, también, en principio, con los conceptos o dictámenes de los organismos de consulta, o de los funcionarios encargados de esta misión, en orden a señalar la interpretación de preceptos jurídicos para facilitar la expedición de decisiones y la ejecución de las tareas u operaciones administrativas, o simplemente para orientar

¹⁵ Sección Cuarta, sentencia de 19 de mayo de 2016, expediente con radicado núm. 11001-03-27-000- 2011-00024-00, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

¹⁶ Sentencia C-487 de 1996. M. P. Antonio Barrera Carbonell.

a los administrados en la realización de las actuaciones que deban adelantar ante la administración, bien en ejercicio del derecho de petición, cuando deban intervenir obligadamente en una actuación a instancia de ésta, o en cumplimiento de un deber legal, como es el caso de las declaraciones tributarias.

(…)

Los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisión administrativa, es decir, una declaración que afecte la esfera jurídica de los administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u obligaciones o se les otorguen derechos.

Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las normas jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.”.

En relación con la obligatoriedad de los conceptos esta Sección¹⁷ ha precisado que:

“Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella.

De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene ese carácter de ninguno modo para persona alguna.”

Visto lo anterior, y dado que las dos inconformidades se sustentan en conceptos expedidos por la SSPD, también por ello debe declararse su falta de prosperidad toda vez que, como se vio, carecen de fuerza vinculante, y por ende no resultaban

¹⁷ Sentencia de 22 de abril de 2010. Radicación número: 11001-03-24-000-2007-00050-01. Actor: JAIRO JOSE ARENAS ROMERO. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS. Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.

obligatorios para esa entidad al momento de expedir los actos demandados, como quiera que todos y cada uno de los conceptos a los cuales acudió la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P. fueron proferidos como respuestas a solicitudes¹⁸ en la modalidad de consulta y en ellos la SSPD indicó que “vía consulta no se puede dar respuesta a controversias particulares que conforme a la Ley 142 de 1994 tienen un trámite en sede de la empresa o vía apelación por parte de las Direcciones Territoriales de esta Superintendencia (…) si usted está inconforme con alguna decisión proferida por una empresa de servicios públicos debe acudir al trámite previsto en el artículo 152 y s.s de la Ley 142 de 1994; si de lo que se trata es de controvertir un recurso de apelación expedido por esta Superintendencia, el mecanismo legal para discutirlo es a través de la acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho (…) a continuación se hará un pronunciamiento en abstracto ateniendo el alcance del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo”.

Correlato de lo expuesto, la sentencia del 19 de enero de 2017, emitida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural, se ajustó a derecho al denegar las pretensiones de la demanda instaurada por la Electrificadora del Huila

S.A. E.S.P. en contra de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, razón por la cual la confirmará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión Escritural.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.

¹⁸ El concepto 210 de 2005, el único al que la sociedad recurrente se refirió de forma puntual en el recurso de apelación, lo solicitó el señor José Alfredo Jiménez Arias (josealfredojimenezarias@yahoo.com) y el concepto 310 de 2005 lo pidió la señora Liliana Riaño Eslava (ledrre@hotmail.com). Los conceptos 289 y 556 ambos del año 2005, fueron solicitados por Silvia Alexandra Castañeda Perdomo, jefe de la División de Peticiones, Quejas y Recursos de la Electrificadora Del Huila y por Andrés Granados Amaya, de la Oficina de Peticiones, Quejas y Recursos de la Electrificadora del Meta, respectivamente.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 14 de septiembre de 2023.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.