FALTA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL - No enerva la acción popular ante efectiva vulneración de derechos colectivos: pavimentación de vía y alumbrado / MUNICIPIO DE NEIVA - Plazo de 19 meses para cumplimiento de fallo en acción popular / PLAZO PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN ACCION POPULAR - Razonabilidad atendiendo períodos de servicios del concejo para inclusión presupuestal

Pues bien, ha sido criterio reiterado de la Sala que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios. En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación de la misma, por lo que al emitirse una orden en esa dirección debe tenerse en cuenta, entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar. Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos. En tal sentido, estima la Sala que la decisión impugnada parcialmente debe ser confirmada, como quiera que el plazo de diecinueve (19) meses concedido por el a quo es suficiente tanto para adelantar las gestiones pertinentes para la obtención de los recursos necesarios para llevar a cabo las obras de infraestructura allí ordenadas (pavimentación de vías e instalación de equipos para la prestación del servicio de alumbrado público en el sector de que trata la demanda), como para adelantar los trámites de contratación respectivos y ejecutar tales obras. Además, debe tenerse en cuenta que el estudio para la aprobación del presupuesto municipal para la vigencia fiscal de 2006 debía surtirse en el tercer  periodo de sesiones del Concejo Municipal de Neiva, esto es, entre el primero (1º) de octubre y el treinta (30) de noviembre del año inmediatamente anterior (2005), conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, lo que pone de presente que para el cumplimiento del fallo se concedió a la entidad territorial un término razonable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil seis (2006)

Radicación número: 41001-23-31-000-2003-00374-01(AP)

Actor: VIVIANA CRISTINA MONTEALEGRE ROJAS

Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA Y EMPRESAS PUBLICAS DE NEIVA E.S.P.

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Neiva contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto al término concedido para cumplir lo ordenado en ese fallo.

I.- LA DEMANDA

1.  Las pretensiones

El 24 de abril de 2003, la ciudadana Viviana Cristina Montealegre Rojas promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Neiva, la Electrificadora del Huila, y Empresas Públicas de Neiva - E.S.P., en defensa de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en orden a que el Tribunal Administrativo del Huila adoptara las siguientes disposiciones:

“1. Ordenar a la Alcaldía Mayor de Neiva, que se (sic) inicie las labores de recuperación del terreno, como lo ese (sic) la limpieza del mismo, o en su defecto ordene al particular propietario para (sic) lo limpie y realice las acciones pertinentes (cortar la maleza, podar el pasto, reforestarlo).

“2. Ordenar a Empresas Públicas de Neiva que recojan las basuras, entre ellas chamizos que se encuentra  (sic)  en ese lote de terreno y que esta labor se realice permanentemente.

“3. Ordenar a Empresas Públicas de Neiva tapar las alcantarillas que puedan estar destapadas para evitar malos olores y el peligro de que alguien caiga en ellas.

“4. Ordenar a la Electrificadora del Huila, que se coloque más alumbrado público para este sector, ya que el que hay en este momento no es suficiente y se presta para que los ladrones se escondan e incluso indigentes y drogadictos.

“5. Ordenar a planeación municipal, el arreglo de esta vía, realizándose la pavimentación de la misma, ya que es de gran servicio para todas las personas que residen en los barrios, y los que colindan con este; incluso la calle 4 con carrera 15ª, ya fue en sementada (sic), siendo oportuno que las demás vías colindantes también sean arregladas, para evitar los barriales y el polvo.

“6. Ordenar todas las demás obras de paisajismo y urbanismo y actividades que sean necesarias para el mejoramiento del sector.

“7. Ordenar a la Alcaldía Mayor de Neiva, la Electrificadora de Neiva, Empresas Públicas de Neiva y otros que realicen el pago del incentivo económico a mi favor, indicado en la Ley 472 de 1998, artículo 39.

“8. Que se me reconozca personería jurídica par (sic) actuar en la presente.” (fls. 6 y 7)

2.  Los hechos

Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

1.- En el municipio de Neiva se encuentra un lote de terreno abandonado, ubicado en el sector de la Calle 4ª con Carreras  15A y 16 y la Calle 5ª con Carrera  15A.

2.- El citado lote es atravesado en horas diurnas y nocturnas por los habitantes del sector para reducir el camino, y en algunos casos, para llegar hasta la Iglesia San José.

3.- El mismo se encuentra en estado de abandono, no tiene zona verde sino maleza, se ha convertido en un depósito de basuras que producen malos olores, y en refugio de delincuentes y drogadictos, además en las noches tiene poca iluminación, lo cual facilita la comisión de hechos ilícitos; igualmente en él existen algunas alcantarillas que se encuentran destapadas, generando riesgo para las personas que transitan por allí y afectando el medio ambiente.

4.- Alrededor del mencionado lote de terreno existen vías vehiculares que se encuentran en muy mal estado, especialmente la Calle 5ª con Carrera 15A.

II.-   LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.- Empresas Públicas de Neiva E.S.P. contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, por cuanto la recuperación del lote de terreno a que se refiere la misma, la iluminación del sector, el arreglo y pavimentación de vías y las obras de paisajismo y urbanismo no son actividades de su competencia.

Precisó, además, que tratándose de un lote que al parecer es de propiedad de los Ferrocarriles Nacionales le corresponde a éstos o a su actual propietario, la limpieza y mantenimiento del mismo, así como su encerramiento para evitar que se presenten situaciones como las señaladas en la demanda.

Finalmente, advirtió que en el lugar no existen pozos de inspección de alcantarillado sin tapas, que sería el único aspecto que le concierne a la empresa.

2.- La Electrificadora del Huila S.A. - E.S.P. al contestar la demanda solicitó que se le exonere de responsabilidad en este asunto, por cuanto la prestación del servicio de alumbrado público le compete al municipio de Neiva, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), correspondiéndole a la empresa solamente el suministro de la energía para tal fin y la facturación del servicio.

3.- El Municipio de Neiva contestó la demanda por medio de apoderado judicial, y solicitó que las pretensiones de ésta sean desestimadas, con fundamento en las siguientes razones:

1.- Señaló que el lote de terreno a que se refiere la demanda es propiedad de la Constructora Narváez y Vargas Ltda. – CONARVAR, y es ella quien debe realizar las labores de recuperación y limpieza del mismo.

2.- Precisó que lo relacionado con acueducto y alcantarillado y aseo es competencia de Empresas Públicas de Neiva y, en cuanto al servicio de alumbrado público, que fue dada en concesión la operación y mantenimiento de la infraestructura de ese servicio a la empresa Diselecsa.

3.- Afirmó que es cierto que la vía de la calle 5ª con carrera 15 presenta deterioro, pero que el municipio dentro del programa “CONSTRUYAMOS NUESTRA VÍA” tiene priorizado la pavimentación de la calle 5ª entre carreras 15 y 17, obra cuya realización depende de la aprobación de un crédito solicitado para tal efecto; además, en cuanto a las vías perimetrales, se realizará la perfilación de las mismas una vez se adelanten las obras prioritarias que proyectó la administración municipal.

4.- Indicó, finalmente, que todo proyecto que adelanta el municipio se encuentra dentro del plan de desarrollo, y cuenta con los estudios y el presupuesto necesario.

4.- La Unión Temporal DISELECSA LTDA. - I.S.M. S.A. se opone a las pretensiones de la demanda, puesto que depende exclusivamente del cumplimiento del contrato de concesión núm. 001 suscrito con el municipio de Neiva, por lo que los procesos de expansión no pueden surtirse libremente al arbitrio del concesionario, toda vez que de acuerdo con el contrato es el municipio quien debe indicar y ordenar la correspondiente expansión mediante orden de trabajo si y solo si existen para el municipio excedentes de acuerdo al flujo de caja.

Precisa, además, que no tiene competencia en relación con los demás aspectos de que trata la demanda.

5.-  A la sociedad Constructora Narváez y Vargas Ltda. – CONARVAR se le designó Curador Ad Litem, quien señaló que los hechos de la demanda deben probarse y que se acoge a lo que resulte acreditado en el expediente.

III.-  EL PACTO DE CUMPLIMIENTO

Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 19 de octubre de 2004, la cual se declaró fallida debido a que no comparecieron a la misma todas las partes interesadas.

IV.-  LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora:

Reitera los motivos de censura presentados en el escrito de demanda.

La parte demandada:

- El Municipio de Neiva: Solicita que se le exonere de cualquier responsabilidad en el proceso, toda vez que en la actualidad, por intermedio de la Inspección Segunda de Control Urbano, busca ordenar al propietario del lote que encierre el mismo.

De otro lado, aduce que la pavimentación de vías conlleva la inversión de recursos que deben estar disponibles; en relación con el tema de las basuras, que los habitantes del sector deben colaborar no arrojándolas; y que para colocar alumbrado público es necesario conocer el desarrollo urbanístico del sector.

- La Electrificadora del Huila S.A. E.S.P.: Reitera los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación de la demanda.

- Las demás entidades y personas demandadas y vinculadas como posibles responsables en este asunto no presentaron escrito de alegatos finales.

V.- LA PROVIDENCIA APELADA

Surtido el trámite de rigor se profirió la sentencia apelada, en la cual el        a quo luego de señalar el objeto de la demanda y las pruebas obrantes en la actuación amparó los derechos colectivos invocados por el actor, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Precisó que al revisar los factores que afectan el medio ambiente señalados en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y No Renovables no se encuentra dentro de ellos la situación descrita en la demanda, razón por la cual no puede afirmarse que el estado de abandono de un lote está vulnerando el medio ambiente.

Señaló que conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la C.P., la administración como la recuperación del espacio público es una obligación del Estado, y que por tanto, la inexistencia u ocupación de los andenes genera la violación del derecho colectivo a gozar de ese espacio.

Anotó, así mismo, que al Alcalde Municipal de Neiva, como primera autoridad de policía administrativa, le compete velar por la seguridad ciudadana, para lo cual debe proporcionar a la comunidad condiciones de tranquilidad, las cuales en este caso se ven perturbadas por la existencia de un lote abandonado y la falta de alumbrado público en el sector, lo que facilita la acción de los delincuentes.

Indicó que al ser insuficiente el alumbrado público en el sector se vulneran los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, debiendo en este aspecto responder el Municipio de Neiva, quien de acuerdo con la Resolución 043 de 1995 de la CREG es el encargado de prestar el servicio de alumbrado público.

Advirtió, de otro lado, que en la demanda no se precisa en qué consiste la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, lo que no permite hacer un examen al respecto.

Señaló que como efectivamente el lote de terreno referido en la demanda presenta un estado de deterioro, debido a que en el lugar no existen andenes, la iluminación es insuficiente, las vías adyacentes se encuentran en mal estado y se ha convertido en un botadero de residuos de materiales de construcción, se vulneran los derechos colectivos antes indicados, por lo que es procedente su amparo a través de las siguientes medidas:

- Ordenar al municipio de Neiva la ejecución de obras de pavimentación de las vías en las que se ubica el lote, lo mismo que las adyacentes a dicho predio, previa demarcación de las mismas y de los andenes correspondientes, andenes que también debe construir para permitir a la comunidad la utilización de ese espacio público, lo cual deberá cumplir dicha entidad territorial a partir de la fecha y hasta la finalización del año 2006, atendiendo a lo manifestado por el Secretario de Infraestructura y Vías del Municipio de Neiva en el oficio núm. 1196 del 5 de octubre de 2004.

- Por ser obligación del municipio de Neiva la prestación del servicio de alumbrado público se ordena que lo suministre en el sector en forma eficiente no solo en las vías que limitan el predio descrito en la demanda sino también en las adyacentes al mismo, con el fin de amparar la seguridad de todas las personas que transitan por allí y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; esta obligación se debe cumplir también en el plazo antes señalado.

- De otro lado, es necesario que el municipio de Neiva adelante las acciones administrativas y/o judiciales tendientes a lograr el cerramiento del predio, pues con ello se evitaría la acumulación de basuras o residuos de materiales de construcción, tal como lo establece el numeral 4º del artículo 103 del Decreto 605 de 1996, reglamentario de la Ley 142 de 1994; lo anterior implica la exigencia al propietario del inmueble de actividades de recolección de desechos o basuras hasta su destino final, así como el arreglo y/o cubrimiento de las alcantarillas domiciliarias que se encuentran destapadas, lo cual deberá ejecutar el Municipio en el término que resta para finalizar el año 2005.

Indicó que en relación con la pretensión de exigir que las Empresas Públicas de Neiva recoja las basuras que se encuentran en el lote, por corresponder esa obligación exclusivamente al propietario en los términos del artículo 103-4 del Decreto 605 de 1996, se absuelve de dicha responsabilidad a dicha empresa, pronunciamiento que también se predica respecto de la colocación de tapas sobre los alcantarillados domiciliarios que se encuentren descubiertos en el inmueble.

Puntualizó que se absuelve de responsabilidad a la Electrificadora del Huila S.A. E.S.P., pues solo le compete suministrar la energía eléctrica para que el municipio de Neiva preste el servicio de alumbrado público, e igualmente que se excluye de responsabilidad a la Unión Temporal Diselecsa Ltda. - IS.M., dado que sus obligaciones se derivan de un contrato y, por ende, está supeditada a las pautas y orientaciones que le imparta el municipio como entidad contratante.

Destacó, de otro lado, que no es endilgable responsabilidad respecto de la sociedad Constructora Narváez y Vargas Ltda. – Conarvar Ltda., puesto que no está demostrado que la misma sea la propietaria del lote de terreno referido en la demanda.

Finalmente, ante la prosperidad de las pretensiones de la demanda, reconoció a la demandante, con cargo al municipio de Neiva, un incentivo económico equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

VI.-  EL RECURSO

Inconforme con la anterior decisión el municipio de Neiva la apeló con el fin de que ésta sea modificada en cuanto se refiere al término concedido para la ejecución de las obras ordenadas por el Tribunal.

Solicitó que se amplíe el plazo hasta finales del año 2007 para cumplir con lo dispuesto en los literales a) y b) de la parte resolutiva del fallo, teniendo en cuenta que la realización de obras públicas depende inexorablemente de los recursos económicos de los que disponga la entidad territorial, así como de la definición de los programas y la priorización de los proyectos en los respectivos planes de desarrollo.

VII.-  CONSIDERACIONES

1.-  El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

2.-  Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, los cuales se estiman vulnerados en razón a que en el municipio de Neiva se encuentra un lote de terreno abandonado, ubicado en el sector de la Calle 4ª con Carreras  15A y 16 y la Calle 5ª con Carrera  15A, el cual presenta estado de abandono y se ha convertido en un depósito de basuras y refugio de delincuentes, cuya acción se facilita por la falta de iluminación en el sector; igualmente en él existen algunas alcantarillas que se encuentran destapadas y alrededor suyo las vías vehiculares se encuentran en muy mal estado, especialmente la Calle 5ª con Carrera 15A.

3.-  El a quo en la sentencia impugnada amparó los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, ordenando en consecuencia al Municipio de Neiva lo siguiente (artículo 2º de la parte resolutiva):

a) Ejecutar las obras de pavimentación de las vías en las que se ubica el lote, lo mismo que las adyacentes a dicho predio, previa demarcación de las mismas y de los andenes correspondientes, andenes que también debe construir para permitir a la comunidad la utilización de ese espacio público, lo cual deberá cumplir dicha entidad territorial a partir de la fecha y hasta la finalización del año 2006, atendiendo a lo manifestado por el Secretario de Infraestructura y Vías del Municipio de Neiva en el oficio núm. 1196 del 5 de octubre de 2004.

b) Suministrar el servicio de alumbrado público en el sector en forma eficiente no solo en las vías que limitan el predio descrito en la demanda sino también en las adyacentes al mismo, lo cual debe cumplir también en el plazo antes señalado.

c) Adelantar las acciones administrativas y/o judiciales tendientes a lograr el cerramiento del predio, pues con ello se evitaría la acumulación de basuras o residuos de materiales de construcción; lo anterior implica la exigencia al propietario del inmueble de actividades de recolección de desechos o basuras hasta su destino final, así como el arreglo y/o cubrimiento de las alcantarillas domiciliarias que se encuentran destapadas, lo cual deberá ejecutar el Municipio en el término que resta para finalizar el año 2005.

4.-  El municipio de Neiva impugnó la anterior decisión, aduciendo que para la ejecución de las obras ordenadas en los literales a) y b) del artículo 2º del fallo se requiere contar con los respectivos recursos prsupuestales y definir los programas y proyectos respectivos, por lo que solicita que el plazo para cumplir lo ordenado se extienda hasta finales del año 2007.

5.- Pues bien, ha sido criterio reiterado de la Sal que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos para cuya protección aquella se instauró, y que ante esa situación lo procedente sea ordenar a las autoridades públicas que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos necesarios

En efecto, ciertamente la ejecución de una obra pública supone la disponibilidad de recursos así como el agotamiento del procedimiento legal de contratación de la misma, por lo que al emitirse una orden en esa dirección debe tenerse en cuenta, entre otros aspectos, las condiciones financieras de los entes públicos y la naturaleza y alcance de las obras a realizar.

Por lo tanto, ante una circunstancia como la alegada en la impugnación, es deber de las autoridades públicas adelantar las actuaciones de          orden administrativo, presupuestal y financiero que permitan la consecución de los recursos necesarios para adelantar las obras ordenadas, aclarándose, en todo caso, que sí bien dichas gestiones no pueden ser inmediatas, tampoco pueden prolongarse en el tiempo, ya que en modo alguno pueden los entes públicos dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes ante los riesgos que amenacen los derechos y la seguridad de los ciudadanos.

6.- En tal sentido, estima la Sala que la decisión impugnada parcialmente debe ser confirmada, como quiera que el plazo de diecinueve (19) meses concedido por el a quo es suficiente tanto para adelantar las gestiones pertinentes para la obtención de los recursos necesarios para llevar a cabo las obras de infraestructura allí ordenadas (pavimentación de vías e instalación de equipos para la prestación del servicio de alumbrado público en el sector de que trata la demanda), como para adelantar los trámites de contratación respectivos y ejecutar tales obras.

Además, debe tenerse en cuenta que el estudio para la aprobación del presupuesto municipal para la vigencia fiscal de 2006 debía surtirse en el tercer  periodo de sesiones del Concejo Municipal de Neiva, esto es, entre el primero (1º) de octubre y el treinta (30) de noviembre del año inmediatamente anterior (2005), conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, lo que pone de presente que para el cumplimiento del fallo se concedió a la entidad territorial un término razonable.

Por lo tanto, se reitera, se confirmará el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 15 de junio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO            CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                                   

        Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA         MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN