MOTIVACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Alcance de la motivación sumaria y finalidad

Ahora bien, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos deben estar motivados al menos en forma sumaria. Lo que se busca con la motivación del acto es asegurarle al administrado que la decisión que tome la Administración obedezca a las razones de hecho y de derecho que ésta invoca, de tal forma que la motivación se hace imprescindible para dictar los actos administrativos, y expedirlos sin la misma, implica un abuso en el ejercicio de la autoridad y necesariamente responsabilidad de quien ha omitido tal deber. Correlativamente, la motivación del acto permite al administrado rebatir u oponerse a las razones que tuvo en cuenta la autoridad para tomar su decisión. Lo sumario de la motivación, no puede confundirse con insuficiencia o superficialidad, pues, ésta alude a la extensión del argumento y no a su falta de contenido sustancial; luego, el señalamiento de los motivos en que el acto encuentra soporte, no por sumario debe ser incompleto y, menos, inexistente. La motivación es un requisito esencial del acto y debe basarse en hechos ciertos y demostrados al momento de la expedición del mismo, so pena de nulidad, por ausencia de uno de sus elementos esenciales.

LIQUIDACION DE AFORO - El no motivarse debidamente le impide al contribuyente oponerse al contenido de la misma / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE - Se vulnera cuando no se motiva debidamente la liquidación de aforo / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Rivera

En el caso concreto, el Municipio demandado practicó a la actora liquidación de aforo por el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995. Dicho acto  no señaló cómo se determinó la cuantía del impuesto, porque a pesar de que se tuvieron en cuenta las declaraciones de renta de 1994 y 1995, no apareció como anexo del acto la declaración de 1995, y no se indicaron los ingresos brutos que sirvieron de base para determinar el impuesto por los dos períodos en mención, ni la tarifa que se aplicó. Lo anterior significa que el acto no estuvo debidamente motivado, pues, fijó el monto del impuesto a cargo de la contribuyente sin explicar las razones, motivo por el cual la demandante no tuvo la oportunidad de oponerse a las cifras y conceptos que tomó en consideración el Municipio para practicar el aforo. Así las cosas, el acto acusado violó el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo e infringió los derechos de defensa y debido proceso de la actora, puesto que al no conocer las razones de hecho y de derecho en que se fundó la decisión, no podía cuestionarlas ni rebatirlas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 41001-23-31-000-1996-08930-01(15204)

Actor: CORPORACION CLUB CAMPESTRE DE NEIVA

Demandado: MUNICIPIO DE RIVERA

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 25 de agosto de 2004 del Tribunal Administrativo del Huila, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales el municipio de Rivera determinó a la actora el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995.

ANTECEDENTES

Por oficio de 10 de enero de 1996, la Tesorería Municipal de Rivera solicitó al Club Campestre de Neiva la presentación de las declaraciones de industria y comercio de 1994 y 1995 (fl.44). El 2 de febrero del mismo año, el Club contestó que estaba excluido del impuesto porque no persigue fines de lucro, vende servicios a terceros y además, es una entidad deportiva (fl. 45).

Mediante Resolución 01 de 14 de febrero de 1996, el Municipio profirió a la actora liquidación de aforo por el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995 por la prestación de servicios a terceros (fls. 13 y 12). En dicho acto constituyó obligaciones a favor del Municipio por $4.562.544 por el año 1994 y $8.405.364 por el año 1995.

Por Resolución 02 de 16 de abril de 1996, la Administración Municipal confirmó en reposición la liquidación de aforo (fls. 9 y 10). Y, por Resolución 373 de 29 de junio del mismo año, se confirmó en apelación el acto recurrido (fls.11 a 14).

DEMANDA

La CORPORACIÓN CLUB CAMPESTRE DE NEIVA solicitó la nulidad de los actos administrativos que le determinaron el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare que no es sujeto pasivo del impuesto.

Invocó como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 4, 5, 7 y 37[8] del Código de Procedimiento Civil; 574 y siguientes, 694, 697 y siguientes, 720 del Estatuto Tributario y 5 de la Ley 57 de 1887. El concepto de violación lo desarrolló así:

El Concejo Municipal de Rivera no ha proferido los Acuerdos que señalen los procedimientos que se deben seguir para la determinación, fijación, discusión y cobro de los tributos. En consecuencia, el demandado debió acudir a las normas del Estatuto Tributario.

La Tesorería de Rivera se limitó a constituir una obligación, para lo cual expidió en forma unilateral un título de cobro, sin haber agotado la etapa de fijación y discusión de los impuestos, pues, ante la no presentación de la declaración, debió proferir liquidación de aforo e indicar en la misma, los hechos generadores del impuesto y las razones de hecho y derecho. Además, la Corporación ignoró cuál era el origen de los datos correspondientes a los ingresos brutos para señalar los impuestos.

El Club no tuvo la oportunidad de debatir las cifras y los conceptos que la Tesorería tomó para fijar los gravámenes y el título ejecutivo, ni tampoco las razones de hecho y de derecho en que se basó para determinar el impuesto.

La Corporación es una entidad sin ánimo de lucro, que no reparte utilidades a sus socios. La actividad que realiza es cultural y deportiva, no ejecuta actos de comercio. Además, la venta de comestibles y licores y la prestación de servicios es únicamente para los socios. En consecuencia, no es sujeto pasivo de la obligación tributaria.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               El demandado se opuso a las pretensiones así:

Los argumentos de la actora carecen de fundamento, pues, las resoluciones demandadas fueron proferidas previo agotamiento de la actuación administrativa correspondiente.

La entidad demandada es sujeto pasivo del impuesto.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las súplicas de la demanda por las siguientes razones:

Según la Ley 14 de 1983 no es relevante la naturaleza jurídica del sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio; tampoco si tiene ánimo de lucro en la prestación del servicio, pues, este factor no es determinante de la actividad ejercida; por tal razón, la Corporación Campestre de Neiva, es sujeto pasivo del impuesto.

El artículo 36 de la Ley 14 de 1983 define la actividad de servicios como la dedicada a satisfacer necesidades de la comunidad y enumera algunas actividades.

En sentencia AI-07 de 16 de octubre de 1996 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó las características de las actividades de servicios y señaló que es indiferente si se persigue o no lucro.

No se aplican las normas del Estatuto Tributario, porque las actuaciones demandadas son de febrero de 1996, y la Ley 383 que obliga a aplicar dichas disposiciones, entró en vigencia en 1997.

Ante la ausencia de normas municipales que regulen los actos de determinación, debe aplicarse el Código Contencioso Administrativo (artículos 1 y 81 ibídem).

Los actos acusados se ajustaron al Código Contencioso Administrativo, pues, está demostrado que el Municipio adelantó las actuaciones necesarias para establecer el impuesto de industria y comercio y el contribuyente pudo controvertir las decisiones a través de los recursos señalados en el mismo.  

RECURSO DE APELACIÓN

La demandante insistió en los argumentos de la demanda y agregó:

El apoderado del Municipio renunció al poder antes de que se dictara la sentencia, lo que acarrea una nulidad de la decisión, porque no se le dio trámite procesal a la renuncia.

La Alcaldía produjo un documento en donde pretendió constituir un título ejecutivo y  no hubo procedimiento previo que determinara el impuesto de industria y comercio, lo que constituyó violación al debido proceso; además, la sociedad no realiza actos de comercio y tampoco es comerciante.

El Municipio no tiene un ordenamiento que señale el procedimiento para determinar las obligaciones tributarias, ni para verificar y modificar los rubros de la declaración tributaria, motivo por el cual debe aplicarse por analogía el Estatuto Tributario.

El Código Contencioso no consagra los actos preparatorios para determinar los impuestos; señala algunos procedimientos generales que se deben aplicar para proferir los actos particulares, las notificaciones y los recursos.

La constitución del título ejecutivo, requiere de una determinación previa, a través de un acto administrativo motivado, en el cual se establezca el valor de los impuestos y las sanciones.

La Corporación no realiza actos de comercio, además, está exenta del impuesto porque no persigue fines de lucro y porque su objetivo es la cultura y el deporte.

Los socios de la Corporación no reciben dividendos o participaciones. Los servicios culturales, deportivos, recreativos y ambientales, se prestan a los socios, quienes en contraprestación aportan cuotas para el sostenimiento, pero no los presta a terceros. La demandante tampoco negocia o comercializa productos con terceros ajenos al club.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandada y demandante no se pronunciaron en esta procesal.

El Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES

En los términos de la apelación precisa la Sala si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el municipio de Rivera determinó a la actora el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995. En concreto, señala si hubo violación al debido proceso en la determinación del impuesto; y, en caso negativo, si es sujeto pasivo del mismo.

Sea lo primero precisar que si bien el fallo del a quo fue proferido sin que se diera trámite a la renuncia al poder que presentó el apoderado del Municipio, el Tribunal la aceptó al conceder el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia, y, ordenó comunicar la renuncia al poderdante (fl.177), quien nombró apoderado (fl.189), motivo por el cual la actora no quedó privada de su derecho de postulación.

Así pues, no se produjo la nulidad de la sentencia, dado que, además, de que no es causal de nulida, se cumplió la finalidad del artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, pues, de una parte, el poderdante aseguró su actuación en el proceso y, de otra, el apoderado tuvo la oportunidad de pedir la regulación de honorarios.

Ahora bien, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo dispone que los actos administrativos deben estar motivados al menos en forma sumaria. Lo que se busca con la motivación del acto es asegurarle al administrado que la decisión que tome la Administración obedezca a las razones de hecho y de derecho que ésta invoca, de tal forma que la motivación se hace imprescindible para dictar los actos administrativos, y expedirlos sin la misma, implica un abuso en el ejercicio de la autoridad y necesariamente responsabilidad de quien ha omitido tal debe.

Correlativamente, la motivación del acto permite al administrado rebatir u oponerse a las razones que tuvo en cuenta la autoridad para tomar su decisión.

Lo sumario de la motivación, no puede confundirse con insuficiencia o superficialidad, pues, ésta alude a la extensión del argumento y no a su falta de contenido sustancial; luego, el señalamiento de los motivos en que el acto encuentra soporte, no por sumario debe ser incompleto y, menos, inexistent.

La motivación es un requisito esencial del acto y debe basarse en hechos ciertos y demostrados al momento de la expedición del mismo, so pena de nulidad, por ausencia de uno de sus elementos esenciale

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En el caso concreto, el Municipio demandado practicó a la actora liquidación de aforo por el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995 (fls. 6 y 7). Dicho acto  no señaló cómo se determinó la cuantía del impuesto, porque a pesar de que se tuvieron en cuenta las declaraciones de renta de 1994 y 1995, no apareció como anexo del acto la declaración de 1995, y no se indicaron los ingresos brutos que sirvieron de base para determinar el impuesto por los dos períodos en mención, ni la tarifa que se aplicó. Lo anterior significa que el acto no estuvo debidamente motivado, pues, fijó el monto del impuesto a cargo de la contribuyente sin explicar las razones, motivo por el cual la demandante no tuvo la oportunidad de oponerse a las cifras y conceptos que tomó en consideración el Municipio para practicar el aforo.

Así las cosas, el acto acusado violó el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo e infringió los derechos de defensa y debido proceso de la actora, puesto que al no conocer las razones de hecho y de derecho en que se fundó la decisión, no podía cuestionarlas ni rebatirlas.

Los motivos expuestos son suficientes para revocar la sentencia apelada y, en su lugar, anular los actos acusados. Como consecuencia, se declarará que la actora no está obligada a presentar declaración de industria y comercio por los años 1994 y 1995.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

REVÓCASE  la sentencia de 25 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la CORPORACIÓN CLUB CAMPESTRE DE NEIVA contra el MUNICIPIO DE RIVERA. En su lugar dispone:

ANÚLANSE las Resoluciones 01, 02 y 373 de 1996 proferidas por el Municipio de Rivera, mediante las cuales determinó oficialmente el impuesto de industria y comercio de 1994 y 1995 a cargo de la actora.

A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que la CORPORACIÓN CLUB CAMPESTRE DE NEIVA no está obligada a presentar declaración de industria y comercio de 1994 y 1995.

RECONÓCESE personería a la abogada Francy Elena Vargas Quintero, como apoderada del Municipio de Rivera.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y  cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MARIA INES ORTIZ BARBOSA   LIGIA LOPEZ DIAZ                 

Presidente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE    HECTOR J. ROMERO DIAZ