Radicado: 11001-03-28-000-2024-00114-00 (28729) Demandante: HEMBERTH RAFAEL SUÁREZ LOZANO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 11001-03-28-000-2024-00114-00 (28729)

Demandante: HEMBERTH RAFAEL SUÁREZ LOZANO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Tema: Resolución 20231000790935 del 01 de diciembre del 2023. Cobro de un primer pago. Contribución especial año 2024.

 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 13 del Acuerdo 434 de 2024¹, corresponde a la Sala decidir el medio de control de nulidad contra los artículos 1 y 3 de la Resolución 20231000790935 del 01 de diciembre del 2023, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios «Por la cual se establece el cobro de un primer pago por concepto de Contribución Especial para la vigencia 2024».

ACTO DEMANDADO

Resolución No. 20231000790935 DEL 01-12-2023

«Por la cual se establece el cobro de un primer pago por concepto de Contribución Especial para la vigencia 2024»

[…]

RESUELVE:

Artículo 1. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios deberán realizar a favor de la Superservicios un primer pago parcial de la contribución especial para la vigencia 2024, por la suma correspondiente al sesenta por ciento (60%) del valor de la contribución especial de la vigencia 2023, siempre que a 31 de diciembre de 2023 esta liquidación haya adquirido firmeza.

[…].

Artículo 3. Respecto de las liquidaciones que no hayan adquirido firmeza el 31 de diciembre de 2023, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deberán efectuar el primer pago de la contribución especial de la vigencia 2024, al cual refiere el artículo 1, dentro del mes calendario siguiente a la fecha de firmeza de la contribución especial de la vigencia 2023. […]».

DEMANDA

Hemberth Rafael Suárez Lozano, en nombre propio, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones²:

1 Reglamento Interno del Consejo de Estado. «Por el cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019,

y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90».

2 Documento 002 expediente digital.

PRIMERA: Se DECLARE la Nulidad de los artículos 1º y 3º de la Resolución No. 20231000790935 del 01 de diciembre del 2023 “Por la cual se establece el cobro de un primer pago por concepto de Contribución Especial para la vigencia 2024” y, consecuencialmente quede sin efecto.

SEGUNDA: Se imponga CONDENA en costas y agencias en derecho a la parte

DEMANDADA.

Invocó como normas violadas los artículos 29, 83, 95 [numeral 9], 209, 338 y 363 de la Constitución Política; 3, 44, 87 y 137 del CPACA. Como concepto de la violación, expuso, lo siguiente:

Infracción de las normas en que debería fundarse: El artículo 3 de la resolución demandada otorga firmeza a un acto sin que previamente se publique, comunique o notifique la decisión sobre los recursos interpuestos, con lo cual, desconoce los numerales 2 y 3 del artículo 87 del CPACA toda vez que, al momento de su expedición, no se había proferido la resolución que fija la contribución especial para el año 2024, ni los actos administrativos por los cuales se liquida oficialmente esta contribución, pretermitiéndose la oportunidad de presentar recursos.

Falsa motivación. El artículo 1 del acto demandado vulnera el deber de motivación y el principio de proporcionalidad, en la medida que no explica de dónde surge el porcentaje del 60% del valor de la contribución, en contravía del artículo 44 del CPACA, por falta de explicación de los hechos que le sirvieron de causa para fijar el citado porcentaje.

La resolución acusada desconoce el artículo 338 de la CP, al pretender definir elementos de la contribución especial sin una ley que los respalde; este acto, no reglamenta un tributo, sino una forma de pago, y da por hecho la firmeza de los actos administrativos de liquidación y establecimiento de la tarifa de la contribución especial del año 2024, sin haber sido proferidos, por lo que no existen situaciones consolidadas que den lugar a la creación de un primer cobro pues, para al momento de su expedición, los contribuyentes no sabían qué tarifa se iba a manejar, y cuál valor debían pagar.

Se desconocen los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, al no aplicar las sentencias de constitucionalidad y la jurisprudencia sobre situaciones jurídicas consolidadas, y decaimiento de los actos administrativos. Y los principios administrativos y tributarios de economía, eficacia, equidad y espíritu de justicia, al determinar cargas tributarias exorbitantes sin justificación legal.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La SSPD³ solicitó denegar las suplicas de la demanda, y condenar en costas y agencias en derecho al demandante, por lo siguiente:

La contribución especial a cargo de las superintendencias y las comisiones de regulación tiene fundamento constitucional (artículos 334, 365 y 370 de la CP) y legal (artículo 85 de la Ley 142 de 1994, numeral 5 del artículo 13 de la Ley 689 de 2001, y numeral 32 del artículo 5 del Decreto 990 de 2002). Conforme a dicho marco normativo, la Superintendencia, previo

3 Índice 38 en Samai.

a fijar la tarifa de la contribución especial a cargo de los prestadores para la vigencia 2024, expidió la resolución acusada en la cual estableció un primer pago -antes denominado anticipo- por este concepto, correspondiente al 60% de la contribución especial del año 2023, siempre que la liquidación de este año esté en firme.

El artículo 3 demandado, no vulnera el principio de proporcionalidad toda vez que el primer pago no tiene carácter coercitivo, las empresas pueden o no pagarlo. Por ello, se establece en el artículo 4 que, una vez expedida la resolución que fije la tarifa de la contribución especial para el año 2024, se practicará la liquidación oficial a cargo de cada prestador, de la cual se descontará el monto sufragado a título de «primer pago» al que alude el artículo 1°. Así, las empresas de servicios públicos que no efectúen el primer pago solventarán el valor total señalado en la liquidación oficial, sin descuento.

Para atender los compromisos presupuestales de la entidad al inicio de la vigencia fiscal se hizo necesario establecer un primer pago -anticipo- de la contribución especial, sin que sea cierto lo afirmado por el actor en el sentido de que el artículo 3 le otorga firmeza al acto, pues el recibo del primer pago no adquiere firmeza al no ser obligatorio, objeto de cobro y no generar intereses, pues su objetivo es disminuir la carga tributaria al momento de sufragar la contribución a cargo de cada uno de los prestadores.

El acto acusado se publicó en la página web de la entidad, y en el Diario Oficial 52.600 del 5 de diciembre de 2023, pues se trata de una actuación previa y voluntaria a fin de realizar un abono anticipado de la contribución que se liquidará a los prestadores para la vigencia 2024, el cual se tendrá en cuenta al momento de expedir el acto particular; el actor confunde la firmeza del acto correspondiente a la contribución de la vigencia 2023, para fijar el porcentaje de pago anticipado, con la de la liquidación de la contribución especial 2024, acto posterior, sujeto a vía administrativa.

Inobserva el actor que la Resolución 20241000409565 del 31 de julio de 2024 -por la cual se establece la tarifa de la contribución especial para el año 2024- se fundamentó, entre otras normas, en la Resolución 20241000125835 de 26 de marzo de 2024, que estableció los plazos para el cargue de la información financiera con corte a 31 de diciembre de 2023 de las empresas prestadoras de servicios públicos, siendo claro para estas que, con base en la información que reportan, se realiza un estudio técnico para determinar la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2024, y si se requiere la aplicación o no del parágrafo segundo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994; por lo tanto, culminadas las etapas para expedir la liquidación a cargo de cada uno de los prestadores sometidos a inspección, vigilancia y control de la entidad, estos agotarán, si lo consideran pertinente, la vía administrativa respecto de sus actos particulares, por lo que el acto acusado no infringe las normas en que debía fundarse.

La resolución acusada se encuentra debidamente motivada, pues entre los argumentos jurídicos se encuentra que, conforme al numeral 4 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, y el numeral 5 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020, corresponde a la Superservicios fijar las tarifas de las contribuciones a las que se refiere el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, así como liquidar y cobrar lo que le corresponde a cada contribuyente.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Las partes, demandante⁴ y demandada⁵, insistieron en los argumentos expuestos en la demanda, y la contestación. El Ministerio Público no conceptuó.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide la legalidad de los artículos 1 y 3 de la Resolución 20231000790935 del 01 de diciembre del 2023, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios «Por la cual se establece el cobro de un primer pago por concepto de Contribución Especial para la vigencia 2024».

El actor estima que los referidos artículos adolecen de nulidad por falsa motivación e infracción de las normas en que debían fundarse, porque no se explica cómo se determinó el porcentaje del 60% del valor de la contribución, con lo cual carece de fundamento (artículo 1°), y se otorga firmeza a actos administrativos que no se han expedido –liquidaciones que fijan la contribución especial para el año 2024-, pretermitiéndose la oportunidad para presentar recursos, en contravía del artículo 87 del CPACA. (artículo 3°).

Para la demandada, los cargos propuestos no están llamados a prosperar porque la resolución acusada está debidamente motivada, en cuanto el cobro de un primer pago de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos domiciliarios para la vigencia 2024, tiene fundamento en la Ley 142 de 1994, y el Decreto 1369 de 2020; considera que el actor confunde la firmeza del acto correspondiente a la contribución del año 2023, el cual debe estar en firme para fijar el porcentaje de pago anticipado de la contribución especial 2024, que se establece mediante actos particulares, susceptibles de recursos en la vía administrativa.

En diversos pronunciamientos la Sala ha precisado que en virtud de la facultad impositiva otorgada por la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994, que en su artículo 85 creó la contribución especial, a cargo de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios (sujetos pasivos) sometidas a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (sujeto activo).

Dentro del poder tributario y la libertad de configuración normativa, el Congreso de la República dispuso crear la contribución especial con el fin de «recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente», la cual debe liquidarse y pagarse anualmente, conforme con las reglas establecidas en la norma anteriormente mencionada, y no puede superar el 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se hace el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia, en los términos del numeral 85.2 de la Ley 142 de 1994.

La Resolución 202331000790935 del 01 de diciembre de 2023, por la cual se establece el cobro de un primer pago de la contribución especial para la vigencia 2024, fue expedida por el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, con fundamento en

4 Índice 59 en Samai.

5 Índice 50 en Samai.

los artículos 338 [inc. 2] y 365 de la Constitución Política, y en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 79.4 de la Ley 142 de 1994⁶, y el numeral 5 del artículo 8 del Decreto 1369 de 2020⁷, de «fijar las tarifas de las contribuciones que deban pagar las entidades vigiladas y controladas, de conformidad con la ley».

El artículo 79.4 de la Ley 142 de 1994, faculta a la Superintendencia para definir por vía general las tarifas de la contribución, y el artículo 85.5 de la misma ley le permite, además, liquidarla y recaudarla, para lo cual puede adoptar los mecanismos administrativos necesarios que le permitan desempeñar tal función, entre otros, el de establecer el recaudo anticipado del tributo, para atender los gastos de funcionamiento de la entidad durante los primeros meses del año.

Así, los artículos 1 y 3 demandados establecieron que los prestadores de servicios públicos domiciliarios debían realizar un primer pago parcial de la contribución especial para la vigencia 2024, correspondiente al 60% del valor de la contribución especial de la vigencia 2023, siempre que a 31 de diciembre del mismo año, la liquidación hubiera adquirido firmeza (artículo 1); respecto de las liquidaciones que no la hubieren adquirido en dicha fecha, el primer pago se haría dentro del mes calendario siguiente a la fecha de firmeza de la liquidación por el año 2023 (artículo 3).

Contrario a lo afirmado por el demandante, ni la resolución, ni los artículos acusados, definen uno de los elementos esenciales de la contribución especial como lo es la tarifa, pues solo establecen un mecanismo de pago anticipado del gravamen; en la parte considerativa del acto, en la cual se exponen los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a establecer un pago parcial de la contribución del año 2024, se explicó que el mismo es necesario para atender los gastos de funcionamiento durante ese año, a fin de cumplir las metas y desempeñar las funciones encomendadas constitucional y legalmente a la entidad.

En cuanto a la determinación y proporcionalidad del porcentaje del 60%, se advierte que corresponde a una estimación razonada para establecer el anticipo del tributo, siendo válido tener como parámetro la contribución liquidada y sufragada en el año inmediatamente anterior pues, como lo ha considerado la Sección al estudiar esta forma de pago, «el anticipo es un cálculo hipotético sobre hechos futuros»⁸, que solo procura el pago por adelantado del gravamen, factor que no incide en la determinación del mismo, con lo cual se descarta la alegada falsa motivación, la vulneración del artículo 338 de la CP, y de los principios invocados por el actor. Además, la misma resolución da la posibilidad de descontar este porcentaje del valor total de la liquidación, con lo cual se disminuye la carga tributaria al momento de su exigibilidad⁹, si así lo decide el prestador.

En consecuencia, conforme a lo señalado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD–, el anticipo no reviste carácter coercitivo, toda vez que

6 Ley 142 de 1994. Art. 79. «Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia. Son funciones especiales de ésta las siguientes: […]

79.4. Definir por vía general las tarifas de las contribuciones a las que se refiere el artículo 85 de esta ley; liquidar y cobrar a cada contribuyente lo que le corresponda» Se resalta

7 Decreto 1362 de 2020. Art. 8. «Funciones del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Además de las contempladas en el parágrafo 2 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, son funciones del Superintendente las siguientes: […] 5. Fijar las tarifas de las contribuciones que deban pagar las entidades vigiladas y controladas, de conformidad con la ley». Se resalta.

8 Sentencia de 8 de marzo de 2002, Exp. 12316, CP. Juan Ángel Palacio Hincapié.

⁹ “Artículo 4. Una vez proferida la correspondiente resolución que fije la tarifa de la contribución especial para el año 2024, se procederá a realizar la liquidación a cada prestador. Para el efecto, se realizará el descuento del valor cancelado por concepto del primer pago al cual alude el artículo 1, en cumplimiento del presente acto administrativo”. Se resalta.

la omisión en el pago de la primera cuota no comporta la imposición de sanciones ni la generación de efectos adversos para el prestador. Dicha medida de recaudo tiene como finalidad garantizar la disponibilidad de recursos para atender los gastos de funcionamiento de la entidad y, correlativamente, permitir al sujeto contribuyente distribuir de manera más equilibrada la carga económica derivada del pago total de la contribución.

Ahora bien, en cuanto a la vulneración del artículo 87 del CPACA, por considerar que el artículo 3° de la resolución acusada le otorga firmeza a actos administrativos que no han sido expedidos, es decir, a las liquidaciones oficiales de la contribución especial para el año 2024, pretermitiéndose la oportunidad para presentar recursos. Al respecto, se precisa que la disposición es clara en referirse a las liquidaciones de la contribución especial del año 2023, no a las del año 2024, y distinguir dos momentos para hacer el primer pago parcial: i) entre el 2 y el 31 de enero de 2024, respecto de las liquidaciones del año 2023 que adquirieron firmeza a 31 de diciembre de ese año, y ii) dentro del mes calendario siguiente a la fecha de firmeza de la contribución especial de la vigencia 2023, respecto de las liquidaciones que no hayan adquirido firmeza el 31 de diciembre del mismo año. Esta diferenciación normativa permite concluir que, frente a los actos administrativos particulares, a los prestadores de servicios públicos domiciliarios se les garantiza el derecho de defensa y contradicción en vía administrativa, pues solo cuando estén en firme los actos administrativos podrán realizar el primer pago de la contribución del año 2024, lo cual guarda correspondencia con el artículo 87 del CPACA, sin que se evidencie la alegada transgresión de la norma.

Adicionalmente, contrario a lo sostenido por el actor, la liquidación a la que alude la resolución objeto de análisis corresponde a la de la vigencia 2023, a efectos de liquidar el primer pago o anticipo de la contribución del año 2024.

Y en cuanto a la resolución que fija la tarifa de la contribución especial para el año 2024, el artículo 4 del acto acusado explicó que, una vez proferida, se realizaría la liquidación oficial a cada prestador; así, la primera de ellas, será susceptible de impugnación en vía judicial a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, y los actos particulares, con la interposición de los respectivos recursos en vía administrativa, o en vía judicial en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, por lo que no le asiste razón al demandante cuando afirma que se pretermitió la etapa procesal para controvertir dichos actos. No prospera el cargo.

Conforme a lo expuesto, y a lo considerado por la Sección¹⁰ al estudiar la legalidad del artículo 4° de la Resolución 500 del 3 de agosto de 1995, la Superintendencia podía regular el recaudo de la contribución especial estableciendo, al efecto, el pago de un anticipo (60%) que, en materia tributaria, siempre se ha entendido como una forma de pago, el cual, se descuenta del valor total liquidado oficialmente a cargo de cada prestador.

En consecuencia, al no prosperar los cargos de violación propuestos, se negarán las pretensiones de la demanda.

10 Sentencia del 1° de agosto de 1997, Exp. 8129, CP. Julio Enrique Correa Restrepo.

Condena en costas

Las partes, demandante y demandada, solicitan condenar en costas y agencias en derecho a su contraparte. No obstante, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta los criterios de decisión adoptados por la Sala en la sentencia de 23 de septiembre de 2025¹¹ sobre la imposición de condena en costas en los asuntos ordinarios, no se condenará en costas en el sub examine por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público¹².

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1.- NEGAR las pretensiones de la demanda.

2.- Sin condena en costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx

11 Sentencia del 23 de septiembre de 2025, Exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón.

12 «[…]13.9- En suma, a partir de los análisis efectuados, la Sala identifica los siguientes criterios de decisión sobre la imposición de la condena en costas en los asuntos ordinarios que le corresponde juzgar: (i) En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público. […]

(ii) Pero aun en esos casos, se impondrá la condena en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial […]». Se resalta.

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