ACTO COMPLEJO - Concepto. Supuestos para que se estructure / INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - No se configura. Inexistencia de acto complejo / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Supuestos para que se estructure acto administrativo complejo

Para la Sala es claro que del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral y los Decretos 3776 y 3801 de 2003 del Presidente de la República no conforman un acto administrativo complejo, en cuanto se trata de manifestaciones de voluntad de las que no es posible predicar unidad de contenido, sino la expresión de decisiones administrativas perfectamente separables, independientes y autónomas entre sí. En efecto, mientras que el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral se refiere a (i) la resolución de una solicitud de exclusión de votación, (ii) la imposibilidad de declarar la elección de determinadas autoridades departamentales y (iii) la solicitud al Presidente de la República para que convoque a elecciones en determinados lugares, ocurre que mediante el Decreto 3776 de 2003 el Gobierno Nacional se limitó a dar cumplimiento a dicha solicitud y, posteriormente, mediante el Decreto 3801 de 2003 dispuso el nombramiento del señor Jesús Méndez Vargas como Gobernador encargado hasta tanto se posesionara quien resultara elegido en virtud de esa convocatoria. De manera que se trata de decisiones de la administración que, si bien guardan estrecha relación, en cuanto no hay duda de que la emitida por el Consejo Nacional Electoral sirvió de sustento a las proferidas posteriormente por el Ejecutivo, esa relación de dependencia no permite considerar que todas ellas conforman un acto administrativo complejo, según la definición antes comentada. Ciertamente, como declaración de voluntad administrativa, cada una de los actos acusados son, desde el punto de vista del contenido de la decisión, actos autónomos, que, aisladamente considerados, contienen una manifestación de voluntad capaz de producir efectos de manera independiente de los demás actos. Así las cosas, siendo los actos acusados decisiones separables en cuanto a su contenido, es claro que su legalidad no puede analizarse por la vía del ejercicio de una acción única, bajo el entendido de que conforman un acto complejo, pues esto último no ocurre en este caso. Tal constatación impondría, entonces, analizar la acumulación de pretensiones planteadas en la demanda para, de esa forma, determinar si dicha acumulación satisface los requisitos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, por disposición del artículo 145 del Código Contencioso Administrativo. En otras palabras, si bien formalmente el demandante pretende, mediante el ejercicio de una acción única, la nulidad de tres actos administrativos aisladamente pasibles de control jurisdiccional, lo cierto es que, del contenido de las censuras planteadas, es posible concluir que, en realidad, lo reprochado por el demandante es la validez constitucional y legal de sólo de uno de ellos y no de los tres; y bajo esa consideración, nada impide interpretar la demanda en el sentido de que el único acto válidamente acusado en este caso es el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

PROCESO ELECTORAL - Litisconsorcio necesario. Concepto. Integración por el juez / LITISCONSORCIO NECESARIO - Clases: por pasiva y por activa.  Necesidad de su integración. Marco legal

El litisconsorcio necesario, regulado en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil, se presenta cuando la relación de derecho sustancial respecto de la cual versa la controversia judicial está conformada por una pluralidad de sujetos no susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como personas individualmente consideradas la integren. En otras palabras, esa figura procesal tiene lugar cuando se pretende en el proceso la alteración de un acto o una relación jurídica para cuya formación han concurrido dos o más sujetos de derecho. En casos como estos, aquello no podrá resolverse sin que se hallen presentes todos los que hayan sido parte en esa relación o intervenido en ese acto. Por lo tanto, es lógico concluir que si la decisión que ha de proferirse tiene efectos referidos a la totalidad de la relación, no pueden ser llamados al proceso sólo algunos de los ligados a ella, sino necesariamente todos, pues sólo de esa forma queda debidamente conformada la relación jurídico procesal. En ese sentido, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil exige que todos demanden (litisconsorcio necesario por activa) o que se demande a todos (litisconsorcio necesario por pasiva) y que en caso de no ocurrir esto el juez integre el litisconsorcio de que se trate, pues la cuestión ha de resolverse de forma uniforme para todos.

NULIDAD PROCESAL - Improcedencia. No se configuró nulidad por indebida notificación a litisconsorte necesario / SENTENCIA INHIBITORIA POR SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia frente a los llamados actos condición / LITISCONSORCIO NECESARIO - Supuestos de procedencia en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Designación de gobernador / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Listisconsorcio necesario por pasivo y tercero interesado: diferencias / TERCERO INTERESADO - Requisitos para que proceda citación en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre otro aspecto previo, relacionado con la petición de nulidad procesal formulada por quien afirma haber sido candidato a la Gobernación del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007, señor José Leonidas Soto Muñoz y, en esa condición, alega ser litisconsorte necesario por pasiva, respecto del cual no se dispuso la notificación personal del auto admisorio de la demanda. Al respecto, la Sala considera que la solicitud de nulidad debe rechazarse por ser manifiestamente improcedente, de acuerdo con las razones que se exponen a continuación. El numeral 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil prevé algunos casos de nulidad que pueden presentarse en el proceso. Es claro, entonces, que esta causal de nulidad procesal se configura cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a quienes son litisconsortes necesarios, pues sólo de esa forma queda debidamente conformada la relación jurídico procesal, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil. En este caso la solicitud de nulidad es manifiestamente improcedente, según se explica a continuación. En los términos de la causal de nulidad escogida, el señor José Leonidas Soto Muñoz no puede ser considerado persona que deba ser citada como parte, concretamente, como litisconsorte necesario por pasiva, y, en ese sentido, tampoco es posible concluir, como lo hace el solicitante, que la notificación del auto admisorio de la demanda no se practicó en legal forma. Lo anterior, por cuanto la figura procesal a la cual acude el solicitante para plantear su condición de parte que debió ser citada al proceso, en realidad, no resulta aplicable a su situación. En efecto, es evidente que en el marco de la controversia planteada, definido por lo que en este caso es objeto de la pretensión, no puede predicarse la existencia de una relación jurídica sustancial entre el señor José Leonidas Soto Muñoz y el Consejo Nacional Electoral, como para entender que la presencia simultánea de éstos como parte demandada es condición necesaria para proferir decisión de mérito en este caso. Ciertamente, bajo la hipótesis que se analiza, el señor Soto Muñoz tampoco tendría la condición de persona que inexcusablemente debía ser llamada al proceso, pues la intervención del tercero interesado es figura procesal que, en materia contencioso administrativa, es potestativa de quien se considere como tal. Concretamente, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el tercero interesado no es de aquellas personas que “deban ser citadas como partes”, pues se trata de una figura potestativa de quien se considere con interés directo en las resultas del proceso, según lo dispuesto en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo. Por tanto, en atención a lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 38 del Código de Procedimiento Civil, la solicitud de nulidad será rechazada, por ser manifiestamente improcedente.

DEBIDO PROCESO - Concepto. Violación en la expedición irregular de acto administrativo / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Finalidad / EXPEDICION IRREGULAR - Violación del debido proceso en la expedición de acto administrativo la configura / CAUSAL DE NULIDAD - Expedición irregular de acto administrativo por violación del debido proceso

El debido proceso comprende una serie de garantías que establecen reglas mínimas sustantivas y procedimentales para adelantar las actuaciones judiciales y administrativas, por lo que subyace a esta protección la eficacia de otros derechos e intereses de las personas vinculadas a los procedimientos. Ello es así porque el derecho al debido proceso pretende satisfacer todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material. En otras palabras, compendia todo el cúmulo de garantías sustanciales y procesales que regulan la actividad jurisdiccional y administrativa. En ese sentido, ocurre que la violación del debido proceso en la expedición de un acto administrativo eventualmente puede dar lugar a la configuración del vicio de expedición irregular que, según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una causal genérica de nulidad de los actos administrativos. Ciertamente, dicho vicio corresponde a aquel referido a las irregularidades sustanciales que tengan lugar en la expedición del acto, vale decir, el que se presenta cuando el acto se expide omitiendo las formalidades y trámites del caso que resulten determinantes en la decisión definitiva.  

PROCESO ADMINISTRATIVO - Principios que lo rigen / PRINCIPIO DE EFICACIA - Concepto. Finalidad

Todo proceso administrativo debe responder a los principios que rigen las actuaciones administrativas, entre ellos, el de eficacia, según el cual los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias (artículos 209 de la Constitución Política y 3° del Código Contencioso Administrativo). El principio de eficacia de la actuación administrativa persigue, entonces, que, dentro de los límites de lo razonable, todo procedimiento de la administración se encamine de modo tal que procure el cumplimiento efectivo de sus fines. En ese sentido no será eficaz un procedimiento administrativo que se considere incompleto o inacabado, por no comprender aspectos fácticos ineludibles o de considerable trascendencia en el resultado del mismo, pues es claro que, en esas condiciones, no sería posible el logro, en debida forma, de la finalidad objetivamente prevista en la ley para dicho procedimiento.  

CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Funciones. Realización de la jornada electoral en todas las mesas como garantía del proceso electoral / JORNADA ELECTORAL - Realización en todas las mesas como garantía del proceso electoral / DERECHO A ELEGIR Y SER ELEGIDO - Protección. Deber sustancial del Consejo Nacional Electoral

La Organización Electoral, conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley, tiene a su cargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución Política, la organización de las elecciones, lo mismo que su dirección y vigilancia; además de esta atribución general de la Organización Electoral, el artículo 265 de la Carta Política, consigna otras atribuciones especiales. De manera que al Consejo Nacional Electoral, en su condición de máxima autoridad de la Organización Electoral, le corresponden importantes tareas en el marco de la organización, dirección y vigilancia de los procesos de elecciones, pues no sólo ejerce la suprema inspección y vigilancia de la Organización Electoral como tal -cuyas funciones específicas se entienden, principalmente, al servicio de tales procesos-, sino velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. Al respecto, la Sala considera que el desarrollo del proceso electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral, efectivamente constituye una de las garantías a cargo del Consejo Nacional Electoral, por dos razones, una formal y otra sustancial. La formal, por su condición de autoridad responsable de la eficacia del proceso electoral, el cual se entiende adelantado bajo su organización, dirección y vigilancia, y, la sustancial, dado su papel de garante del ejercicio de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral. Por el aspecto formal, se tiene que el proceso electoral está conformado por un conjunto de actos independientes, pero concatenados, orientados a la obtención de un resultado final, que no es otro que “el reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas” y que se traduce en el acto administrativo declaratorio de elección. Por el aspecto sustancial, para la Sala es claro que la realización del proceso electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral es desarrollo de la protección que todas las autoridades y, con mayor razón, la encargada de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, deben brindar a los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral. En ese orden de ideas, ocurre que la protección del ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido, encargada de manera especial al Consejo Nacional Electoral en el marco de la contienda electoral, se encuentra íntimamente relacionada con la garantía que se analiza, esto es, con la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral. De lo expuesto es posible concluir que la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral es una de las garantías del proceso electoral por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de las elecciones, no sólo por su deber formal de procurar, dentro de los límites de lo razonable, que el resultado electoral refleje la expresión de la auténtica voluntad popular, sino también porque de esa manera cumple su deber sustancial de proteger el ejercicio de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral

ELECCION - Legalidad del acto que se abstiene de declararla para garantizar participación de todo el electorado / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Legalidad del acto mediante el cual se abstiene de declarar elección para garantizar participación de todo el electorado / ACTO DECLARATORIO DE ELECCION - Legalidad del acto mediante el cual el CNE se abstiene de declarar la elección / VIOLENCIA CONTRA ELECTORES - Legalidad del acto que se abstiene de declarar elección / JORNADA ELECTORAL - Legalidad del acto del CNE que se abstiene de declarar elección. Intervención de grupos armados que impide realización de elección en algunos lugares de la circunscripción

La íntegra realización del proceso electoral es una de las garantías por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de las elecciones, debe ahora resolverse un segundo interrogante, consistente en determinar si el hecho de que, por presiones de grupos al margen de la ley, no hubiera sido posible el desarrollo de la jornada electoral en la totalidad de la circunscripción, autoriza al Consejo Nacional Electoral para abstenerse de declarar la elección con la votación obtenida, mientras tienen lugar los comicios que permitan garantizar la participación electoral de los ciudadanos que inicialmente no lo pudieron hacer. El asunto así planteado, debe abordarse desde dos aspectos del mismo que, en criterio de la Sala permiten entender que la decisión adoptada en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2004 encuentra justificación constitucional. De un lado, la ausencia de participación ciudadana en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado. Y, de otro, el cumplimiento de los deberes del Consejo Nacional Electoral de (i) velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías y de (ii) hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes al decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y los desacuerdos entre éstos. Lo primero que debe anotarse es que, según criterio reiterado de esta Sala, la ausencia de participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución Política. El segundo aspecto por el que la Sala considera justificada constitucionalmente la decisión acusada es el que permite entender que la misma se adoptó en cumplimiento del deber constitucional del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, sin que ello implique el desconocimiento, sino, antes bien, el acatamiento de otra de sus obligaciones constitucionales, consistente en hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes al decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y los desacuerdos entre éstos. De esa manera, contrario a lo sostenido por el demandante, las decisiones acusadas del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral no sólo no contrarían lo dispuesto en el artículo 265 constitucional, sino que encuentran fundamento en la atribución que le confía el numeral 5° de ese artículo, de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

PRINCIPIO DE LA EFICACIA DEL VOTO - Inexistencia de violación. Falta de justificación cuantitativa de la decisión del CNE de abstenerse de declarar elección / JORNADA ELECTORAL - Aplazamiento del escrutinio para garantizar participación de potenciales electores / VIOLENCIA CONTRA ELECTORES - Procedencia del aplazamiento del escrutinio para garantizar participación de potenciales electores / ACTO DECLARATORIO DE ELECCION - Legalidad del acto que se abstiene de declarar elección para garantizar participación de potenciales electores

Según el demandante, el principio de la eficacia del voto se entiende vulnerado en este caso, por cuanto, se desconoció la voluntad popular, representada por el ejercicio efectivo y libre del derecho a elegir por parte de una amplia mayoría, conformada por 6.801 votantes reales, so pretexto de garantizar el ejercicio de ese mismo derecho a 2.172 probables electores. Sea lo primero considerar que, la decisión del Consejo Nacional Electoral de abstenerse de declarar una elección mientras se realiza la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley, encuentra respaldo constitucional, entre otras razones, por la atribución que le confía el numeral 5° del artículo 265 superior, de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. No obstante, la Sala coincide con el demandante en el planteamiento que subyace a su reparo, que podía enunciarse como la interpretación que corresponde a esa atribución constitucional, de modo que resulte armónica con el principio de eficacia del voto. De acuerdo con el artículo 1° del Código Electoral, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los funcionarios de la Organización Electoral, en la interpretación y aplicación de las leyes, deben tener en cuenta, entre otros principios, el de la eficacia del voto. En ese orden de ideas, no hay duda de que una disposición electoral como aquella en que se apoya la decisión cuestionada, esto es, la atribución del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, ofrece dudas en su interpretación, cuando, como ocurre en este caso, la ausencia de plenas garantías no se predica de la totalidad de un determinado proceso electoral, sino de una parte del mismo. Considera la Sala que el juicio de razonabilidad de las medidas a adoptar en aquellos casos en que la falta de plenas garantías del proceso electoral no es absoluta, debe efectuarse con aplicación del principio de la eficacia del voto, es decir, condicionando la adopción de tales medidas a la capacidad de las mismas para permitir que el resultado electoral refleje verdaderamente la expresión libre, espontánea y auténtica de la voluntad popular. En casos en que sea necesario determinar por parte de esa autoridad si la falta de participación electoral por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado impide tener por concluido el proceso electoral, debe compararse el total de votos válidamente depositados en la jornada electoral parcialmente desarrollada frente al número de potenciales electores de los lugares en donde no se llevaron a cabo los comicios. Y ocurre que tal ponderación aparece contenida en el acto acusado. De acuerdo con lo anterior, es claro que el cargo por violación del principio de la eficacia del voto, derivado de la alegada falta de justificación cuantitativa de la decisión acusada, no fue demostrado.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia 2888 de 28 de octubre de 2002. Sección Quinta. Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Campo Elías Vega Goyeneche.

ACTO DECLARATORIO DE ELECCION - Límites a la decisión de abstenerse de declarar elección / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Necesidad de aplicar juicio de razonabilidad previo y severo a decisión de abstenerse de declarar elección

La tesis expuesta en esta providencia sobre la validez del aplazamiento de la decisión de declaratoria de elección y posterior entrega de la credencial respectiva, cuando ese aplazamiento es resultado del ejercicio de la atribución constitucional del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, no debe entenderse ilimitada, sino restringida en el sentido de que no todo desconocimiento de las garantías de un determinado proceso electoral autoriza a que cualquier autoridad electoral, llegado el momento de declarar la elección y entregar la credencial respectiva, decida aplazar dichas actuaciones. Lo anterior por dos razones. La primera porque esa atribución está confiada exclusivamente al Consejo Nacional Electoral, en su condición de máxima autoridad de la Organización Electoral encargada de la suprema inspección y vigilancia de los procesos electorales. Y, la segunda, porque las medidas con las cuales se pretenda otorgar las garantías por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de los procesos electorales y que se consideren desconocidas en un caso particular, deben estar precedidas de un severo juicio de razonabilidad que, como se precisó, no puede dejar de lado el análisis cuantitativo del potencial electoral afectado en el marco de la circunscripción electoral de que se trate y de la trascendencia de esa afectación en el resultado electoral logrado a pesar de la falta de esas garantías.

RECLAMACION ELECTORAL - Inexistencia. Peticiones a las autoridades electorales orientadas al cumplimiento de su función electoral / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Deber de resolver peticiones aunque no tengan el carácter de reclamación electoral

Para el demandante, el Consejo Nacional Electoral se extralimitó en la resolución de las reclamaciones decididas mediante el acto acusado, pues entiende que ninguna de tales peticiones se ajusta a las causales de reclamación que prevé el artículo 192 del Código Electoral y a las cuales se debe ajustar la competencia de esa Corporación en segunda instancia, según previsión del literal b) del artículo 187 ibídem. En ese sentido, insistió en que las decisiones de abstenerse de declarar una elección y solicitar al Presidente de la República que convoque elecciones, en cuanto no están previstas como causales de reclamación electoral, sólo pueden ser adoptadas por el juez contencioso administrativo. Por la importancia de ese instrumento, el Código Electoral consagra, además de las causales procedentes, la oportunidad procesal para formular las reclamaciones, así como los requisitos para su presentación y la garantía de la segunda instancia en el procedimiento de su resolución. Así, sobre las causales de reclamación admisibles y la competencia del Consejo de Estado para resolverla, se destacan los artículos 192 y 187 del Código Electoral, invocadas por el demandante como desconocidas. El carácter taxativo de las causales de reclamación electoral previstas en el artículo 192 ibidem se deriva en lo dispuesto en el artículo 167 del Código Electoral. No obstante, para la Sala es claro que la taxatividad de las causales de reclamación electoral no imponen considerar que cuando se solicita del Consejo Nacional Electoral el cumplimiento de un deber constitucional, como es del de velar por el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías, tal petición deba rechazarse bajo la consideración de que el reclamo de dicha obligación no se enmarca en ninguna de dichas causales. Lo anterior, por dos razones. La primera, porque no todo deber exigible del Consejo Nacional Electoral en el marco de sus atribuciones como responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, se agota o debe traducirse en alguna de las causales de reclamación electoral. Y, la segunda, porque las autoridades no pueden desatender las peticiones de los ciudadanos orientadas al sometimiento de la actuación administrativa a la legalidad, pues ello es desarrollo de la potestad de vigilancia ciudadana de la gestión pública, amparada por el artículo 270 de la Constitución Política. Por tanto, nada impide que al lado de las reclamaciones que operan por las causales previstas en el artículo 192 del Código Electoral, se formulen peticiones a las autoridades electorales orientadas al cumplimiento de su función electoral. Es claro, entonces, que no toda petición que se presente a las autoridades escrutadoras debe tramitarse y decidirse bajo las reglas que rigen las reclamaciones electorales, en cuanto no se trate de una reclamación electoral, propiamente dicha. Así las cosas, la petición resuelta mediante el acto acusado no debía someterse a las reglas de procedibilidad de las reclamaciones electorales, como lo plantea el demandante, pues no sólo no fue planteada a la manera de una reclamación electoral, sino que estaba orientada al cumplimiento, por parte del Consejo Nacional Electoral, de su deber constitucional de velar por el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías. Por tanto, no hay lugar a considerar que el acto acusado desconoció los artículos 187, literal b), y 192 del Código Electoral, pues estas disposiciones no regulaban el trámite y decisión de la petición resuelta mediante ese acto, en la forma que lo plantea la demanda. En esta forma, este cargo tampoco prospera.

JORNADA ELECTORAL - Eventos de procedencia de cambio de fecha para elecciones. Circunstancias de excepción / FECHA DE ELECCIONES - Modificación ante circunstancias de excepción. Elección de gobernador / CALENDARIO ELECTORAL - Modificación de fecha para elecciones para proteger derecho al voto ante circunstancias excepcionales

Señala el actor que la decisión de solicitar al Presidente de la República que convoque a elecciones para Gobernador en determinados lugares del Departamento del Vaupés desconoce lo dispuesto en la Ley 163 de 1994, pues entiende que en este caso dicha jornada electoral no puede tener lugar en fecha diferente a la fijada en esa ley para ese fin. Al respecto, se precisa que si bien el demandante no indica con precisión la norma de la Ley 163 de 1994 que considera desconocida por el acto acusado, lo evidente es que dicho precepto no puede ser otro que el contenido en el artículo 1°. De manera que, como lo sostiene el demandante, es claro que, de acuerdo con lo previsto en esta disposición, la convocatoria a elecciones para Gobernador debe hacerse para el último domingo del mes de octubre. No obstante, la Sala considera que dicha previsión legal no constituye obstáculo insalvable que impida la adopción de medidas que, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y para garantizar la protección de derechos a elegir y ser elegido, corresponden al Consejo Nacional Electoral. Ciertamente, toda contradicción normativa que pueda resultar entre esos deberes y las normas legales sobre calendario electoral debe resolverse a favor de la disposición constitucional que los consagra y del ejercicio eficaz de tales derechos fundamentales, pues se recuerda que “La Constitución es norma de normas. Pero ocurre que en este caso dicha contradicción es apenas aparente, si se repara en que la fecha de elecciones señalada en el artículo 1° de la Ley 163 de 1994 no puede entenderse de modo tal que en todos los casos en que se convoque a elección de Gobernador deba serlo para una jornada electoral que tenga lugar el último domingo del mes de octubre, como lo entiende el demandante. Debe entenderse que así debe suceder, únicamente para efectos de la elaboración de un calendario electoral en condiciones de normalidad, esto es, para el caso de elecciones cuya convocatoria cobije la generalidad de mandatarios departamentales y no aquellas que se producen como resultado de situaciones que desbordan esa generalidad y que, en algunos casos, aparecen reguladas en la ley. En efecto, dada la probabilidad que existe de que, en tales casos excepcionales, la convocatoria a elecciones no pueda hacerse para una jornada electoral que tenga lugar el último domingo del mes de octubre, la ley ha regulado algunos de tales eventos. Así puede ocurrir en la convocatoria a elecciones que se haga por presentarse falta absoluta a más de dieciocho meses de la terminación del período, por destitución del Gobernador elegido o por grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones. De manera que como la convocatoria a elecciones dispuesta por el Consejo Nacional Electoral mediante solicitud expresa al Presidente de la República, no es de aquellas que corresponda a la generalidad de las elecciones de mandatarios departamentales, sino que se trata de una situación excepcional surgida del cumplimiento de las atribuciones constitucionales de ese órgano, la norma del artículo 1° de la Ley 163 de 1994 no era de obligatoria observancia en la adopción de la decisión cuestionada, ni, menos aún, tenía la virtud de impedir el cumplimiento de tales atribuciones.  En esta forma, este cargo tampoco prospera.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia 3232-3228 de 23 de septiembre de 2005. Sección Quinta. Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Actor: Maria Ligia Palacios Sánchez. Demandado: Gobernador departamento del Cauca.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente:  DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006)

Radicación número: 11001-03-28-000-2004-00005-01(3194)

Actor: WILSON LADINO VIGOYA

Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Como la ponencia elaborada inicialmente por el Magistrado Sustanciador, Doctor Filemón Jiménez Ochoa, no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación, procede la Sala, de acuerdo con la posición mayoritaria, a dictar la sentencia correspondiente al proceso promovido por el Señor Wilson Ladino Vigoya en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

1. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

A. LA PRETENSION

El Señor Wilson Ladino Vigoya, actuando por intermedio de apoderado e invocando el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante esta Corporación con el objeto de formular las siguientes pretensiones, con las precisiones que posteriormente introdujo en demanda integrada:

1° Se declare la nulidad del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, mediante el cual resolvió un recurso de apelación y, entre otros aspectos, se abstuvo de declarar la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés.

2° Se declare la nulidad del Decreto 3776 de 2003 del Presidente de la República, mediante el cual convocó a elecciones en los Municipios de Taraira y Carurú, en los Corregimientos de Bocas de Arara y Bocas de Taraira y en la Inspección de Policía Yuruparí del Municipio de Mitú.

3° Se declare la nulidad del Decreto 3801 de 2003, por medio del cual se designó un Gobernador en encargo en el Departamento del Vaupés.

La nulidad de los anteriores actos la solicitó bajo el entendido de que los mismos integran un acto administrativo complejo, en el que intervinieron en forma sucesiva varios órganos de la administración.  

Como consecuencia de la nulidad pretendida, solicitó lo siguiente:

1° Se ordene al Consejo Nacional Electoral que entregue al Señor Wilson Ladino Vigoya la credencial que lo acredita como Gobernador del Departamento del Vaupés, por haber sido el candidato triunfador en las elecciones del 26 de octubre de 2003.

2° Se ordene al Ministro del Interior y de Justicia y/o al Presidente de la República revocar toda orden tendiente a la convocatoria de elecciones para Gobernador del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007.

B. HECHOS  

Como fundamento de las pretensiones, el apoderado del demandante expuso, en resumen, los siguientes hechos:

1º El 26 de octubre de 2003 se llevaron a cabo los comicios para elegir Gobernador del Departamento del Vaupés, pero ocurrió que, por presión de grupos armados al margen de la ley, se impidió la realización de la jornada electoral en los Municipios de Carurú y Taraira, en los Corregimientos de Bocas de Arara, Bocas de Taraira y en la Inspección de Yuruparí.

2° Concluido el escrutinio, el 2 de noviembre de 2003 los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés declararon la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador de ese Departamento para el período 2004 a 2007 (formulario E-26 AG).

3° La anterior decisión fue impugnada por varios interesados, entre otros, por los entonces candidatos Leonidas Soto Muñoz, Fabio Torres Novoa y Maximiliano Veloz García, quienes solicitaron a los citados Delegados que se abstuvieran de expedir la credencial al candidato ganador, en consideración a la no realización de la jornada electoral en los mencionados lugares del Departamento del Vaupés.

4° Mediante las Resoluciones números 001, 002, 003 y 004 de 2003, los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés resolvieron tales impugnaciones en el sentido de confirmar el acto de declaratoria de elección, luego de advertir que las causales de reclamación invocadas no correspondían a las previstas en el Código Electoral.

5° Solamente las Resoluciones números 002 y 003 de 2003 fueron apeladas ante el Consejo Nacional Electoral, quien resolvió los recursos mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003, en el sentido de abstenerse de declarar la elección del Gobernador del Departamento del Vaupés y de los Diputados a la Asamblea de ese Departamento mientras se celebraban las elecciones y escrutinios en los lugares en que ello no fue posible, para lo cual ordenó al Presidente de la República disponer la respectiva convocatoria a elecciones.  

6° Los fundamentos expuestos en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 fueron los siguientes:

6.1 Normas internacionales del bloque de constitucionalidad, como el artículo 21 de la Declaración Internacional de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre Derechos Humanos o Pacto de San José y los artículos 40, 85 y 265 de la Carta Política en lo que se refiere al derecho a elegir y la función del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, que imponen considerar que no es posible declarar la elección de un mandatario local si el proceso electoral no se desarrolló con esas plenas garantías.

6.2 Si bien el hecho irregular denunciado no se enmarca dentro de alguna de las causales de reclamación electoral -distintas de las causales de nulidad electoral-, su análisis por el Consejo Nacional Electoral no implica la usurpación de competencias reservadas a las autoridades jurisdiccionales, pues la decisión de abstención no implica dejar sin efectos un acto declarativo de elección, propio de la acción de nulidad de contenido electoral.

6.3 La abstención se adopta en procura de las garantías que exige la participación electoral de los habitantes de los Municipios de Carurú y Taraira, los Corregimientos de Bocas de Arara y de Bocas de Taraira y la Inspección de Yuruparí.

7° Como en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 no se dispuso la revocatoria de las resoluciones apeladas y expresamente se dijo que no dejaba sin efectos ningún acto declarativo de elección, se tiene que los actos administrativos proferidos por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés, es decir, el de declaratoria de elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador de ese Departamento y las Resoluciones números 001, 002, 003 y 004 de 2003, gozan de presunción de legalidad, en cuanto no han sido declarados nulos, ni suspendidos ni revocados por la autoridad competente.  De modo que, a pesar de que, en la realidad sí se dejaron sin efectos, lo evidente es que se mantiene el derecho del Señor Ladino Vigoya a ser reconocido como Gobernador del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007.

8° El Consejo Nacional Electoral no tenía facultades para desconocer los resultados de las elecciones ordinarias, ni para impedir que la Delegación suya para el Departamento del Vaupés entregara la credencial al candidato ganador y tampoco para imponer al Gobierno Nacional la convocatoria a nuevas elecciones.

9° La anormal situación de orden público antes mencionada era un hecho conocido por todos, incluso por los candidatos, tiempo antes de hacer pública su aspiración.  Ello impone considerar que estos últimos “se sometieron voluntariamente o asumieron como hecho cierto esa situación, es decir, que la no realización de elecciones en algunas regiones era previsibles, jamás sobreviviente”, como en efecto sucedió, pues el Gobierno Nacional omitió adoptar las medidas que garantizaran la tranquilidad de la jornada electoral del 26 de octubre de 2003 en la región.

10° El Gobierno Nacional, en lugar de declarar la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés, adoptó las medidas tendientes a acatar la orden del Consejo Nacional Electoral y, en ese sentido, nombró un Gobernador interino y convocó a elecciones, mediante Decretos 3776 del 26 de diciembre y 3801 del 30 de diciembre de 2003.

C. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

El apoderado del demandante señaló las normas que considera fueron vulneradas por el acto acusado y, al efecto, expuso el concepto de violación pertinente con fundamento en los argumentos que se pueden resumir así:

1º El literal b) del artículo 187 del Código Electoral le otorga competencia al Consejo Nacional Electoral para conocer de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones de sus Delegados y el artículo 192 ibídem señala taxativamente las causales de reclamación electoral.  Estos preceptos fueron desconocidos y con ello la garantía del debido proceso prevista en el artículo 29 constitucional, en cuanto, mediante el acto acusado, se resolvió un recurso de apelación en sentido extra y ultra petita, apartándose de esas causales.  Además, implicó la usurpación de funciones reservadas al legislador y al juez contencioso administrativo, pues el Consejo Nacional Electoral no está facultado para legislar en el sentido de ampliar los asuntos que constituyen causales de reclamación electoral, ni tampoco para enervar o anular actos administrativos.

2° Se desconoció el debido proceso, el principio de legalidad y el derecho de defensa, al condicionar el resultado de la elección al acaecimiento de un hecho incierto, como es la eventualidad de poder realizar válidamente la jornada electoral en las regiones en que ello no fue posible.  El cumplimiento de lo dispuesto en lo establecido en los artículos 247 y 248 del Código Contencioso Administrativo que regulan la práctica de un nuevo escrutinio, debió partir de los votos que válidamente se depositaron el 26 de octubre de 2003.

3° Los derechos políticos, como derechos fundamentales, los garantiza el artículo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 23.1.b) y 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos (ratificada en Colombia mediante Ley 74 de 1968), el preámbulo de la Carta Política, lo mismo que sus artículos 1°, 3°, 13, 18, 40, 103, 258, 259, entre otros.  En ese sentido, el artículo 265 de la Constitución Política establece límites precisos a las funciones del Consejo Nacional Electoral, que las debe ejercer, además, en el marco de los principios que rigen el Código Electoral y, en todo caso, al servicio de la efectividad del voto.  En este caso no puede afirmarse que la intención del Consejo Nacional Electoral en la expedición del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 haya sido la de garantizar el derecho al voto de los habitantes del Departamento del Vaupés.

4° El acto demandado incurre en “violación supralegal”, por lo siguiente:

4.1 La apelación resuelta por el Consejo Nacional Electoral fue decidida con apoyo en fundamentos jurídicos distintos de los analizados en la primera instancia, implicó la violación del principio legal de no reformatio in pejus, lo mismo que el desconocimiento de la competencia fijada para el juez superior en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil.

4.2 En la reclamación decidida en la primera instancia el debate giró en torno de la no realización de la jornada electoral en determinados Municipios, mientras que en la segunda instancia el Consejo Nacional Electoral se pronunció, además, sobre tachaduras y enmendaduras de los formularios, irregularidades denunciadas como ocurridas en otros Municipios y, lo más grave, en relación con la alegada falta de elecciones, fundó su decisión en aspectos no debatidos en la primera instancia.

4.3 La decisión de abstenerse de declarar una elección no aparece prevista en la ley, ni se apoyó en causal concreta de reclamación alguna.

4.4 Los apelantes cuyo recurso fue resuelto indebidamente tenían la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, en procura de la nulidad del acto declarativo de la elección.

4.5 Se debe respetar la voluntad popular que eligió al Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés.

4.6 La Constitución y la ley regulan las fechas en las que deben llevarse a cabo los comicios para elegir popularmente a las autoridades locales.  Así, la elección del Gobernador debe llevarse a cabo el último domingo de octubre (Ley 163 de 1994).

De otra parte, en capítulo separado de la demanda, el apoderado del demandante se refiere a las “consideraciones de la demanda”, las cuales, en cuanto resultan argumentos diferentes de los anteriores, son las que se resumen a continuación:

1° Al Señor Wilson Ladino Vigoya debió concedérsele la oportunidad de controvertir, mediante los recursos de ley, la decisión adoptada en el acto cuestionado, por tratarse de un acto administrativo que afectó su derecho particular y concreto.  Esta situación implicó el desconocimiento de los principios de legalidad y del debido proceso de que trata el artículo 29 constitucional, pues obligó al afectado a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, corriendo el riesgo de que las elecciones convocadas le den la victoria a otro candidato.

2° Una decisión como la acusada sólo la puede proferir una autoridad judicial y no el Consejo Nacional Electoral mediante acto administrativo no susceptible de recurso alguno.

3° La orden de realización de una nueva jornada electoral no tuvo en cuenta las posibilidades reales de normalidad en el orden público de los Municipios en donde los grupos armados al margen de la ley impidieron los comicios del 26 de octubre de 2003, como lo hicieron en anteriores oportunidades.

4° Si el Consejo Nacional Electoral no pudo garantizar el desarrollo del debate electoral, mal podía trasladar su omisión a los particulares, como si buscara ser eximido de responsabilidad alegando su propia culpa.

5° La decisión de abstención vulnera el principio de eficacia del voto al desconocer el ejercicio efectivo del derecho a elegir de 6.801 votantes reales, con el ánimo de garantizar el ejercicio de ese derecho respecto de 2.172 electores, en términos potenciales.  Es evidente, entonces, que en el caso de la elección del Gobernador del Departamento del Vaupés la cantidad de votos efectivamente depositados es cercana al triple del número máximo de posibles electores de las regiones en donde no fue posible la jornada electoral.  Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha concluido, en casos similares, que un hecho como el denunciado acarrea la nulidad de la elección siempre que el número de votos que no hubiesen podido depositarse por esa causa sea mayor que el escrutado y computado.

6° El Consejo Nacional electoral “artificiosamente manipuló una de las causales para no acceder a la solicitud de declarar la elección del Gobernador”.

7° Es principio de derecho que la ley garantiza la efectividad de los actos declarativos de elecciones.  Así, en el caso de las populares no se exige la aceptación de la candidatura cuando media una causa de fuerza mayor como el secuestro del candidato (artículo 1° de la Ley 772 de 2002).  Y, para el caso de la elección de juntas directivas de las asambleas de accionistas de una sociedad o de copropietarios de un conjunto habitacional, no es trascendente la imposibilidad de algunos de los socios o copropietarios para manifestar su voto, en cuanto se permite el establecimiento de un quórum decisorio.

8° El Decreto 3776 del 26 de diciembre de 2003 del Presidente de la República termina por configurar la violación de principios como el debido proceso y de división de poderes, en cuanto perfecciona una decisión emitida por una autoridad sin competencia para ello, pues sólo el juez contencioso administrativo puede solicitar al Gobierno Nacional la convocatoria a nuevas elecciones.

9° No es aceptable que el resultado de las elecciones departamentales dependa de una minoría asolada por la presencia guerrillera, con desconocimiento de lo decidido por la mayoría que sí está bajo el “imperio del Estado”.  Además, “resulta absurdo y contradictorio que el Estado monte una infraestructura de seguridad en esas áreas para garantizar única y exclusivamente las condiciones de elegibilidad durante el 22 de febrero de 2004, cuando durante el resto del cuatrienio no va a poder mantener allí el pie de fuerza para garantizar las condiciones de gobernabilidad, con lo cual terminarían eligiendo a un Gobernador que nunca podría hacer presencia ni ejercer allí su mandato”.

10° Lo procedente ante la situación anormal de orden público hubiera sido que el Gobierno Nacional suspendiera el debate electoral del 26 de octubre de 2003, ese mismo día, por razón de su incapacidad para garantizar la seguridad de los ciudadanos.

11°  Con la expedición de los Decretos 3776 del 26 de diciembre y 3801 del 30 de diciembre de 2003 el Presidente de la República suplantó a la autoridad jurisdiccional con competencia para decidir si era o no válida la jornada de elección de Gobernador del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007.

D. SUSPENSION PROVISIONAL

El apoderado del demandante, en escrito separado de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.  Esa medida provisional fue negada mediante auto del 19 de febrero de 2004.

2. CONTESTACION DE LA DEMANDA

Del Ministerio del Interior y de Justicia

El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma con apoyo en los argumentos que, en síntesis, son los siguientes:

1° Todas las reclamaciones que dieron origen a las resoluciones de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés solicitan la abstención en la expedición de la credencial.  Por lo tanto, así una sola de ellas haya sido objeto de apelación -que se concede en el efecto suspensivo-, ello le daba competencia al Consejo Nacional Electoral para pronunciarse sobre esa petición que, en todo caso, se ubica dentro del marco de sus competencias, especialmente, las dispuestas en los numerales 2, 4 y 5 del artículo 265 de la Carta Política.

2° A pesar de que de modo expreso no se hayan revocado las resoluciones de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés, ocurre que la decisión acusada lleva implícita la revocatoria de tales decisiones, aunque no la de declaratoria de elección, en cuanto la condiciona a la culminación de las votaciones en los lugares en que ello no fue posible, lo cual es cuestión diferente.

3° Si no se declaró la elección, como en efecto sucedió, mal puede expedirse la credencial correspondiente.  Y lo cierto es que mientras uno y otro acto no se profieran, ningún derecho subjetivo surge para el actor, por lo que mal puede pretender el restablecimiento del mismo.

4° El Gobierno Nacional, sin rebasar sus competencias, acató una disposición adoptada por la máxima autoridad de la Organización Electoral, en providencia que se encuentra en firme y revestida de presunción de legalidad.  En ningún momento se trató de un pronunciamiento declarativo sobre la legalidad del proceso electoral.

5° Si bien al Consejo Nacional Electoral le corresponde la defensa de la decisión de abstención acusada, no sobra resaltar que la misma encuentra respaldo constitucional en el modelo de Estado Social de Derecho que defiende la primacía de la democracia y del interés general, lo mismo que la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, pues en los procesos electorales a esa entidad le corresponde garantizar que en el desarrollo de los procesos electorales los ciudadanos realicen, mediante el ejercicio del voto, el principio de la soberanía popular.

Del Consejo Nacional Electoral

El Doctor Antonio José Lizarazo Ocampo, en su calidad de Presidente del Consejo Nacional Electoral, contestó la demanda para defender la constitucionalidad y la legalidad del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003.  En ese sentido, expuso los argumentos que se pueden resumir como sigue:

1° Reiteró lo sostenido en el acto acusado sobre el carácter fundamental y de aplicación inmediata del derecho a elegir y ser elegido (artículos 40 y 85 de la Carta Política) y la función del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías (artículo 265 ibídem), dentro de las cuales se encuentra la posibilidad efectiva de sufragar de manera libre.

2° El resultado de los comicios que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003 no ha perdido su validez, sólo que debe computarse con el que se obtenga de la jornada cuya convocatoria fue ordenada.  Por tanto, los derechos subjetivos del demandante se encuentran garantizados.

3° A pesar de que, en principio, podría considerarse que los Delegados del Consejo Nacional Electoral declararon la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés, como se desprende de la lectura del formulario E-26 AG, ello no es cierto, pues ocurre que en el Acta de Escrutinio General dejaron constancia de que “no se hace la declaración de la elección del Gobernador ni de los Diputados ni la entrega de credenciales debido a que están pendientes de decisión del Consejo Nacional Electoral los recursos de apelación interpuestos”.

4° Las decisiones de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés no podían quedar en firme hasta tanto no se resolvieran los recursos de apelación interpuestos contra las Resoluciones números 02 y 03 de 2003, lo que finalmente ocurrió con el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003.

5° Al resolverse tales recursos mal podría haberse emitido algún pronunciamiento en torno a las Resoluciones números 01 y 04 de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés, pues éstos no fueron objeto de impugnación.

6° El Consejo Nacional Electoral no es un órgano jurisdiccional y así se dejó consignado en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003.

7° Tal Acuerdo no desconoce la voluntad popular manifestada en los lugares en que pudo adelantarse la jornada electoral, pues la decisión de abstenerse de declarar la elección subsiste mientras se celebran las elecciones en aquellos lugares en donde aquello no fue posible, ocurrido lo cual, uno y otro resultados serán sumados.

8° El Gobierno Nacional carece de competencia para declarar una elección popular cualquiera y, en criterio del Consejo Nacional Electoral, la actuación que se le reprocha no implicó cosa distinta que su colaboración, sin extralimitación alguna, para el aseguramiento de las plenas garantías que deben rodear el proceso electoral.

9° El proceso electoral en el Departamento del Vaupés se desarrolló con observancia del debido proceso, incluida la garantía del derecho de defensa.  En ese sentido, la decisión adoptada mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003, se enmarca dentro de la competencia del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías (artículo 265 de la Carta Política).

10° En la decisión acusada, el Consejo Nacional Electoral tuvo en cuenta que la diferencia entre los dos candidatos con mayor votación fue de escasos 63 votos y que, por tanto, el número de potenciales electores que se vieron imposibilitados para votar por presiones armadas, que era de 2.172 ciudadanos, no podía desconocerse, antes bien, debía garantizarse su derecho al voto y, en ese sentido, realizar los principios de democracia participativa y soberanía popular.  Ciertamente, de contarse con la participación de esos electores bien podían darse modificaciones trascendentales en el resultado obtenido inicialmente.

11° Lo anterior, de acuerdo con el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia emitida el 11 de octubre de 2002 por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el expediente número 2888, pues, al resolver un caso similar al que se debate, esa Sala declaró la nulidad del respectivo acto declarativo de elección para disponer la realización de elecciones en los lugares en donde, por presiones armadas ilegítimas, ello no había sido posible.

12° El Consejo Nacional Electoral no se detuvo a comparar el número de  potenciales electores frente al número de votos escrutados y computados, como fue criterio de la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2003 en el expediente acumulado 2889 y 2907, pues no se trataba de la misma situación.  En efecto, mientras que en el caso sometido a debate en sede jurisdiccional sí hubo acto declarativo de elección, en el cuestionado en esta oportunidad ocurrió que la Comisión Escrutadora Departamental no expidió ningún acto declaratorio de elección.

        3. ALEGATOS DE CONCLUSION

Del Gobernador del Departamento del Vaupés

El demandante, Señor Wilson Ladino Vigoya, actuando en su condición de Gobernador del Departamento del Vaupés elegido el 25 de abril de 2004, y por intermedio de apoderado, intervino en el proceso en la oportunidad legal para alegar de conclusión.  

Planteó que, de acuerdo con lo probado en el expediente, es posible concluir que su elección como Gobernador del Departamento del Vaupés debe entenderse ocurrida desde el 26 de octubre de 2003 y que, por tanto, se deben retrotraer los efectos de esa elección a esa fecha, de modo que el período de su mandato inicie el 1° de enero de 2004 y no el 4 de mayo de 2004, día en que tomó posesión.  

Como sustento de su conclusión, además de reiterar algunos argumentos expuestos en la demanda y aportar copia informal de la certificación expedida el 13 de agosto de 2004 por el Area de Recursos Humanos de la Gobernación del Departamento del Vaupés sobre factores salariales devengados por el Gobernador de ese Departamento, señaló, en síntesis, lo siguiente:

1° El elegido no estaba, ni está, incurso en alguna causal de inhabilidad o incompatibilidad o en impedimento que fuera razón que justificara el no otorgamiento de la credencial como Gobernador del Departamento del Vaupés desde el 26 de octubre de 2003.

2° La elección de Gobernador es propia de la circunscripción departamental, de manera que se distingue de elecciones propias de las circunscripciones municipales.  En ese sentido, la mayoría que debía consultarse para concluir en la validez de la elección en cuestión era la que resultaba de contrastar la cantidad de votos válidos depositados frente al potencial electoral departamental, siempre y cuando el número de votos válidos depositados superara la mitad de los potenciales votantes de la circunscripción departamental, como ocurrió en este caso.  Por tanto, el argumento no es si los votos faltantes tienen o no la capacidad suficiente para cambiar el resultado inicial, sino que, “bajo el imperativo de garantizar las condiciones para el ejercicio pleno del voto en todo el territorio de la circunscripción, el saboteo de las elecciones en una sola mesa tendría la virtud de posponer el nombramiento del Presidente de la República”.

3° El fundamento para aceptar la participación de la mayoría es de orden estadístico y también práctico.  Por un lado, porque es probable que el sentido del voto de los electores que no pudieron participar se manifieste en términos similares al de la mayoría que sí votó.  De otro lado, porque lo contrario desconocería la voluntad popular expresada por esa mayoría.

4° Las impugnaciones resueltas mediante el acto acusado debieron ser despachadas con el argumento según el cual la organización electoral no está facultada para determinar la validez del resultado electoral, sino únicamente la presencia de los requisitos en los que se funda la validez del proceso electoral como tal y, en todo caso, en el marco de las taxativas causales de reclamación electoral.  

5° Como quiera que al Gobierno Nacional le corresponde garantizar las condiciones de seguridad y tranquilidad para la celebración de elecciones y que el elegido no tiene responsabilidad alguna en el hecho denunciado ante la organización electoral, lo lógico es que este último no deba soportar el perjuicio que le ocasionó la incapacidad del Estado respecto del cumplimiento de aquel deber.

6° No resulta creíble que las autoridades no hubieran podido conjurar la situación que impidió la realización de las elecciones en determinados Municipios del Departamento del Vaupés, pues se trataba de un hecho previsible, dada la presencia permanente de grupos alzados en armas en esas regiones.

7° El Consejo Nacional Electoral no adoptó medida alguna para conjurar el riesgo de detrimento patrimonial para el Estado, en la eventualidad de que en los nuevos comicios fuera elegido otro candidato, lo cual hubiera creado un problema aún mayor respecto de los derechos adquiridos por el elegido inicialmente.

Del Ministerio del Interior y de Justicia

El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia intervino en la oportunidad concedida para alegar de conclusión y, en ese sentido, reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda, haciendo énfasis en que en la expedición de los Decretos acusados el Gobierno Nacional actuó de acuerdo con sus competencias y en cumplimiento de una decisión emitida por la autoridad competente en la materia y que, además, tales decisiones encuentran sustento normativo en lo dispuesto en los artículos 1, 2, 40, 188 y 189 de la Carta Política, 128 del Código Electoral y 66 de la Ley 4 de 1913 y jurisprudencialmente en la sentencia SU-747 de 1998.

Agregó que para el efectivo cumplimiento de la orden del Consejo Nacional Electoral y dado que persistían las condiciones adversas al electorado, el Gobierno Nacional se vio en la necesidad, mediante Decreto 386 de 2004, de aplazar la jornada electoral convocada para el 22 de febrero de 2004, trasladándola para el 25 de abril siguiente.

Del Consejo Nacional Electoral

El Doctor Luis Eduardo Botero Hernández, en su calidad de Presidente del Consejo Nacional Electoral, presentó oportunamente alegatos de conclusión para reiterar lo sostenido por esa entidad al contestar la demanda.

4.  CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, quien actuó en este proceso en reemplazo del Procurador Séptimo a quien se le aceptó el impedimento manifestado, en su concepto de fondo considera que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar respecto del Acuerdo número 04 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral y que, respecto de los Decretos 3776 y 3801 de 2003 expedidos por el Presidente de la República, la decisión debe ser inhibitoria.

Como sustento de su conclusión, expuso los argumentos que se pueden resumir como sigue:

1° La demanda sólo puede entenderse encaminada contra el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, pues contra los Decretos 3776 y 3801 de 2003 del Presidente de la República no se propusieron cargos distintos a la nulidad que el actor entiende derivada de la nulidad del citado Acuerdo, lo cual hace inepta la demanda en cuanto al ataque planteado contra tales Decretos.

2° En este caso no se trata de un acto complejo, entendido éste como el que se forma con distintas declaraciones de voluntad, pero que, individualmente consideradas no tienen la virtud de constituir un acto administrativo susceptible de ser demandado en la jurisdicción contencioso administrativa, como sí ocurre en este caso.  El hecho de que el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 sirva de fundamento de derecho a los Decretos 3776 y 3801 de 2003 no convierte a los tres en un acto complejo, aunque sí permite concluir que declarada la nulidad del primero, los actos del gobierno decaerían o perderían su fuerza ejecutoria.

3° Acerca del cargo de violación al debido proceso e incompetencia concluyó que el mismo se encuentra demostrado, en cuanto el artículo 192 del Código Electoral no previó, como causal de reclamación electoral, la posibilidad de ordenar una nueva fecha para realizar las elecciones que por razones de orden público no se hubieran llevado a cabo, ni tampoco que por ese motivo no pueda declararse la elección o abstenerse de entregar la credencial.  En ese sentido, estimó que cualquier reclamación que se haga por fuera de las causales previstas en esa disposición, sólo puede ser controvertida en la jurisdicción contencioso administrativa.

5. SOLICITUD DE NULIDAD

Encontrándose el proceso en estado de dictar sentencia, el Señor José Leonidas Soto Muñoz, quien afirma haber sido candidato a la Gobernación del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007, intervino en el proceso para solicitar la nulidad de todo lo actuado, al tenor de la causal 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por la falta de notificación y citación a él, como litisconsorte necesario por pasiva, en los términos del artículo 83 ibídem, en cuanto considera que en este caso no puede proferirse sentencia sin contar con su intervención, dado el interés directo que le asiste.

               

1. CONSIDERACIONES

En virtud de lo dispuesto en el artículo 128, numeral 2°, del Código Contencioso Administrativo, vigente por disposición del penúltimo inciso del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 (modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005), y a lo previsto en el Reglamento del Consejo de Estado (artículo 13 del Acuerdo número 58 del 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo número 55 de 2003), esta Sala es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, distintos de los de carácter laboral, en los cuales se controviertan actos administrativos de contenido electoral expedidos por autoridades del orden nacional.  

En este caso, el Señor Wilson Ladino Vigoya, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende la nulidad del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral y los Decretos 3776 y 3801 de 2003 del Presidente de la República, los que considera integran un acto administrativo complejo.  

Y, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al Consejo Nacional Electoral que disponga la entrega al actor de la credencial que lo acredita como Gobernador del Departamento del Vaupés, bajo el entendido de que la misma tuvo lugar el 26 de octubre de 2003.  Así mismo, que se ordene al Ministro del Interior y de Justicia y/o al Presidente de la República revocar toda orden tendiente a la convocatoria de elecciones para Gobernador del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007.

Primera cuestión procesal previa. De la determinación de la decisión cuestionada.

Corresponde a la Sala establecer, en primer término, si, como lo plantea el demandante, los actos acusados conforman un acto administrativo complejo para, por esa vía, precisar la decisión administrativa a cuyo análisis de validez legal y constitucional se ocupará el estudio de fondo de esta providencia.  

Para ello, a continuación se precisa el contenido textual de cada decisión.

Ocurre que el Consejo Nacional Electoral, mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003, “Por el cual se resuelven unos recursos de apelación interpuestos en contra de algunas decisiones adoptadas por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para la circunscripción electoral del Vaupés, para las elecciones realizadas el 26 de octubre de 2003, relacionadas con Gobernador y Asamblea Departamental”, dispuso lo siguiente:

“ARTICULO PRIMERO: No acceder a la solicitud de excluir del escrutinio las mesas ubicadas en Yavaraté, Buenos Aires-Piedra-Ñi, Yavaraté-Piracuará y Yapú.

ARTICULO SEGUNDO: Abstenerse de declarar la elección de Gobernador y Asamblea Departamental del Vaupés, mientras se celebran las elecciones en aquellos lugares en donde no se pudo adelantar el proceso electoral el pasado 26 de octubre.

ARTICULO TERCERO: Solicitar al Señor Presidente de la República, que a la mayor brevedad convoque a elecciones para Gobernador, Asamblea, Alcaldía, Concejo Municipal y Juntas Administradoras Locales en la cual participarán los mismos candidatos, en aquellos lugares en donde no se pudo adelantar el proceso electoral el pasado 26 de octubre.

ARTICULO CUARTO: Una vez efectuadas las elecciones, el Consejo Nacional Electoral procederá a designar sus Delegados para que continúen con el escrutinio departamental.

ARTICULO QUINTO: Contra el presente acto administrativo no procede ningún recurso en la vía gubernativa.

ARTICULO SEXTO: Notifíquese en estrados.”

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3776 del 26 de diciembre de 2003 “Por el cual se convoca a elecciones en los Municipios de Taraira y Carurú, en los Corregimientos de Bocas de Arara y Bocas de Taraira y en la Inspección de Yuruparí del Municipio de Mitú para elegir Gobernador y Diputados para la Asamblea en el Departamento del Vaupés”.  Fue así, como, con apoyo en lo dispuesto por el Consejo Nacional Electoral en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 y en los artículos 1° del Decreto 1001 de 1998, 131 del Código Electoral y 66 de la Ley 4 de 1913, decretó lo siguiente:

“ARTICULO 1° Convóquese para el día 22 de febrero de 2004, la realización de los comicios para elegir Gobernador y Asamblea Departamental en los Municipios de Taraira y Carurú, en los Corregimientos de Bocas de Arara y Bocas de Taraira y en la Inspección de Yuruparí del Municipio de Mitú.

ARTICULO 2° Una vez se celebren las elecciones en las localidades anteriores, se procederá al escrutinio general adicionándolo a los votos depositados en las elecciones del 26 de octubre de 2003.

ARTICULO 3° Remítase copia del presente Decreto al Consejo Nacional Electoral, a la Registradora Nacional del Estado Civil y al Gobernador del Departamento del Vaupés, para lo de su competencia.

ARTICULO 4°  El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”

Finalmente, se tiene que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3801 del 30 de diciembre de 2003, “Por el cual se designa Gobernador encargado en el Departamento del Vaupés”.  En esta oportunidad, además de advertir que para ese momento no existía Gobernador electo que pudiera asumir ese cargo al vencimiento del período del anterior, apoyó su decisión en lo dispuesto por el artículo 66 del Código de Régimen Político y Municipal y en lo considerado por la Corte Constitucional en sentencia C-448 de 1997. El contenido de ese Decreto, en su parte resolutiva, es el siguiente:

“Artículo Primero. Encargar al Señor Jesús Méndez Vargas, identificado con la cédula de ciudadanía (…), quien se desempeña en el cargo de Profesional Universitario 3020 grado 04 de este Ministerio, de las funciones del Despacho del Gobernador del Departamento del Vaupés a partir del 1° de enero de 2004 y hasta la posesión de quien resulte electo el 22 de febrero de 2004.

Artículo Segundo. Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición.”

Determinado el texto de las decisiones acusadas, advierte la Sala que de su análisis no se desprende la conclusión del demandante, en el sentido de que todas ellas conforman un acto administrativo complejo. Las razones se explican a continuación.

La jurisprudencia de esta Corporación entiende por acto administrativo complejo aquel que resulta de la reunión de varias voluntades, manifestadas de tal forma que pueda predicarse de ellas unidad en su contenido y fin y que, por tanto, no pueden concebirse como la suma de actos administrativos separables o independientes y autónomos entre sí.  

En ese sentido, la Sección Segunda se pronunció en los siguientes términos, reiterando jurisprudencia anterio:

“Como lo ha dicho en varias ocasiones la jurisprudencia, el acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades.  Y que habiendo unidad del contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independientes (sentencia de 25 de mayo de 1990, expediente 1772; actora, María Inés Lasso Olarte, Consejero Ponente:  Doctora Clara Forero de Castro).”

En épocas más recientes, la Sección Primera sostuv:

“Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.  Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores (…).

Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional.”

Para la Sala es claro que del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral y los Decretos 3776 y 3801 de 2003 del Presidente de la República no conforman un acto administrativo complejo, en cuanto se trata de manifestaciones de voluntad de las que no es posible predicar unidad de contenido, sino la expresión de decisiones administrativas perfectamente separables, independientes y autónomas entre sí.

En efecto, mientras que el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral se refiere a (i) la resolución de una solicitud de exclusión de votación, (ii) la imposibilidad de declarar la elección de determinadas autoridades departamentales y (iii) la solicitud al Presidente de la República para que convoque a elecciones en determinados lugares, ocurre que mediante el Decreto 3776 de 2003 el Gobierno Nacional se limitó a dar cumplimiento a dicha solicitud y, posteriormente, mediante el Decreto 3801 de 2003 dispuso el nombramiento del Señor Jesús Méndez Vargas como Gobernador encargado hasta tanto se posesionara quien resultara elegido en virtud de esa convocatoria.

De manera que se trata de decisiones de la administración que, si bien guardan estrecha relación, en cuanto no hay duda de que la emitida por el Consejo Nacional Electoral sirvió de sustento a las proferidas posteriormente por el Ejecutivo, esa relación de dependencia no permite considerar que todas ellas conforman un acto administrativo complejo, según la definición antes comentada.  Ciertamente, como declaración de voluntad administrativa, cada una de los actos acusados son, desde el punto de vista del contenido de la decisión, actos autónomos, que, aisladamente considerados, contienen una manifestación de voluntad capaz de producir efectos de manera independiente de los demás actos.

Así las cosas, siendo los actos acusados decisiones separables en cuanto a su contenido, es claro que su legalidad no puede analizarse por la vía del ejercicio de una acción única, bajo el entendido de que conforman un acto complejo, pues esto último no ocurre en este caso.

Tal constatación impondría, entonces, analizar la acumulación de pretensiones planteadas en la demanda para, de esa forma, determinar si dicha acumulación satisface los requisitos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, por disposición del artículo 145 del Código Contencioso Administrativo.  

No obstante, la Sala considera que el equivocado entendimiento del demandante respecto de los actos acusados no impone considerar que la demanda es inepta, pues lo evidente es que, como lo advierte el Señor Procurador Primero Delegado, todas las censuras dirigidas contra el mal llamado acto complejo, en realidad, sólo se relacionan de modo directo con irregularidades en que, según el actor, incurrió el Consejo Nacional Electoral al expedir el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003.  

En otras palabras, si bien formalmente el demandante pretende, mediante el ejercicio de una acción única, la nulidad de tres actos administrativos aisladamente pasibles de control jurisdiccional, lo cierto es que, del contenido de las censuras planteadas, es posible concluir que, en realidad, lo reprochado por el demandante es la validez constitucional y legal de sólo de uno de ellos y no de los tres; y bajo esa consideración, nada impide interpretar la demanda en el sentido de que el único acto válidamente acusado en este caso es el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral.

Segunda cuestión procesal previa. De la consumación de los efectos la decisión acusada.

La Sala advierte que, a la fecha de esta sentencia, la decisión de abstención contenida en el acto administrativo impugnado ya produjo efectos jurídicos por haberse agotado su objeto, puesto que, como lo anota el demandante en su escrito de alegatos de conclusión, el 25 de abril de 2004 se llevaron a cabo los comicios cuya realización fue dispuesta en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003.  

Sin embargo, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporació, la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados “actos condición”, comoquiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esas normas es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad.  En este mismo sentido, esta Sala se pronunció en anterior oportunidad, así:

“Para la Sala resulta claro que el hecho de que la resolución acusada ya no produzca efectos por haberse agotado su objeto y vencidos sus términos de vigencia, no conlleva a una decisión inhibitoria ya que la salvaguarda de la legalidad, objetivamente considerada, objeto jurídico de la acción instaurada, solo se obtiene con la decisión del juez sobre el examen de legalidad que le compete.

Así las cosas, se tiene que si bien es cierto el acto administrativo impugnado ya produjo efectos jurídicos, no es menos cierto que el mismo exige un estudio de fondo y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad del mismo en los aspectos que se le reprochan.  

Ello es así porque el proceso contencioso de nulidad y restablecimiento, en cuanto a la pretensión de nulidad involucra intereses colectivos de defensa de la regularidad jurídica del acto administrativo y, en este caso, de efectividad del derecho de acceso en igualdad de condiciones a la función pública.

Tercera cuestión procesal previa. De la solicitud de nulidad procesal

Precisada así la decisión administrativa que será objeto de análisis en el estudio de fondo de esta providencia y la procedencia de ese estudio, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre otro aspecto previo a ese estudio, relacionado con la petición de nulidad procesal formulada por quien afirma haber sido candidato a la Gobernación del Departamento del Vaupés para el período 2004 a 2007, Señor José Leonidas Soto Muñoz y, en esa condición, alega ser litisconsorte necesario por pasiva, respecto del cual no se dispuso la notificación personal del auto admisorio de la demanda.

Al respecto, la Sala considera que la solicitud de nulidad debe rechazarse por ser manifiestamente improcedente, de acuerdo con las razones que se exponen a continuación.

El numeral 9° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil prevé que “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:  (…) Cuando no se practica en legal forma la notificación a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquéllas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público en los casos de ley”.  Es claro, entonces, que esta causal de nulidad procesal se configura cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a quienes son litisconsortes necesarios, pues sólo de esa forma queda debidamente conformada la relación jurídico procesal, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil.

En efecto, el litisconsorcio necesario, regulado en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil, se presenta cuando la relación de derecho sustancial respecto de la cual versa la controversia judicial está conformada por una pluralidad de sujetos no susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como personas individualmente consideradas la integren. En otras palabras, esa figura procesal tiene lugar cuando se pretende en el proceso la alteración de un acto o una relación jurídica para cuya formación han concurrido dos o más sujetos de derecho.  En casos como estos, aquello no podrá resolverse sin que se hallen presentes todos los que hayan sido parte en esa relación o intervenido en ese acto.

Por lo tanto, es lógico concluir que si la decisión que ha de proferirse tiene efectos referidos a la totalidad de la relación, no pueden ser llamados al proceso sólo algunos de los ligados a ella, sino necesariamente todos, pues sólo de esa forma queda debidamente conformada la relación jurídico procesal. En ese sentido, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil exige que todos demanden (litisconsorcio necesario por activa) o que se demande a todos (litisconsorcio necesario por pasiva) y que en caso de no ocurrir esto el juez integre el litisconsorcio de que se trate, pues la cuestión ha de resolverse de forma uniforme para todos.

Precisado lo anterior, se tiene que en este caso la solicitud de nulidad es manifiestamente improcedente, según se explica a continuación.

En los términos de la causal de nulidad escogida, el Señor José Leonidas Soto Muñoz no puede ser considerado persona que deba ser citada como parte, concretamente, como litisconsorte necesario por pasiva, y, en ese sentido, tampoco es posible concluir, como lo hace el solicitante, que la notificación del auto admisorio de la demanda no se practicó en legal forma.  

Lo anterior, por cuanto la figura procesal a la cual acude el solicitante para plantear su condición de parte que debió ser citada al proceso, en realidad, no resulta aplicable a su situación. En efecto, es evidente que en el marco de la controversia planteada, definido por lo que en este caso es objeto de la pretensión, no puede predicarse la existencia de una relación jurídica sustancial entre el Señor José Leonidas Soto Muñoz y el Consejo Nacional Electoral, como para entender que la presencia simultánea de éstos como parte demandada es condición necesaria para proferir decisión de mérito en este caso.

De otra parte, en el evento de que la solicitud de nulidad por indebida notificación de la demanda fuera interpretada, no en relación con un litisconsorte necesario por pasiva, sino respecto de un tercero interesado en las resultas del proceso, tal nulidad sería igualmente improcedente.

Ciertamente, bajo la hipótesis que se analiza, el Señor Soto Muñoz tampoco tendría la condición de persona que inexcusablemente debía ser llamada al proceso, pues la intervención del tercero interesado es figura procesal que, en materia contencioso administrativa, es potestativa de quien se considere como tal.  Concretamente, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el tercero interesado no es de aquellas personas que “deban ser citadas como partes”, pues se trata de una figura potestativa de quien se considere con interés directo en las resultas del proceso, según lo dispuesto en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo.

Finalmente, si, independientemente de la nulidad propuesta, la petición del Señor José Leonidas Soto Muñoz fuera interpretada como si lo pretendido por él fuera la aceptación de su intervención en el proceso como impugnador de la demanda, ocurre que, bajo ese entendido esa intervención resultaría improcedente por extemporánea y carente de interés subjetivo actual.  

Lo primero, porque, según lo dispuesto en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, la intervención de terceros en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho está condicionada a que la solicitud respectiva se presente hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia y no luego de ese vencimiento, como ocurrió en este caso.  Y, lo segundo, porque el interés subjetivo del Señor Soto Muñoz de participar como candidato en los comicios cuya convocatoria dispuso el acto acusado, se entiende consumado con la ejecución de esa decisión administrativa, pues, según da cuenta el expediente, esos comicios parciales ya tuvieron lugar con participación de los mismos candidatos.

Por tanto, en atención a lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 38 del Código de Procedimiento Civil, la solicitud de nulidad será rechazada, por ser manifiestamente improcedente.

Estudio de fondo.

De la determinación de los cargos formulados

De acuerdo con las precisiones precedentes, se tiene que en este caso se controvierte, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, “Por el cual se resuelven unos recursos de apelación interpuestos en contra de algunas decisiones adoptadas por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para la circunscripción electoral del Vaupés, para las elecciones realizadas el 26 de octubre de 2003, relacionadas con Gobernador y Asamblea Departamental”.

En criterio del actor, el Consejo Nacional Electoral desconoció diferentes garantías propias del debido proceso al resolver determinadas reclamaciones electorales en el sentido de abstenerse de declarar su elección como Gobernador del Departamento del Vaupés con base en el resultado obtenido en la jornada electoral que, de manera parcial, se llevó a cabo el 26 de octubre de 2003 en ese Departamento para, en lugar de ello, ordenar al Presidente de la República que convocara a elecciones en aquellos lugares de esa circunscripción en donde no fue posible adelantar tales comicios, al cabo de las cuales se continuaría el escrutinio respectivo.

En esta forma, para la Sala es posible, sin riesgo de variar el objeto del proceso ni suplir la voluntad del demandante, interpretar las censuras formuladas en la demanda en el sentido de identificar el señalamiento de los siguientes vicios de nulidad en que, según plantea el demandante, incurrió el Consejo Nacional Electoral al expedir el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 y que, para mayor claridad en el análisis, se presentan en el siguiente orden:

1° Violación del artículo 265 de la Carta Política, por cuanto el Consejo Nacional Electoral actuó desbordando el marco de sus competencias constitucionales, dado que ninguna de éstas lo autoriza para adoptar decisiones como las contenidas en el acto acusado, que corresponden, más bien, a la autoridad jurisdiccional.

2° Violación del principio de la eficacia del voto, al desconocerse el ejercicio efectivo y libre del derecho a elegir por parte de una amplia mayoría, conformada por 6.801 votantes reales, so pretexto de garantizar el ejercicio de ese mismo derecho a sólo 2.172 probables electores.

3° Violación de los artículos 187, literal b), y 192 del Código Electoral, al desconocerse el carácter taxativo de las causales de reclamación electoral y resolver en segunda instancia sobre determinadas reclamaciones relacionadas con un hecho no previsto en dichas causales.

4° Violación de la Ley 163 de 1994, en cuanto se solicitó al Presidente de la República que convocara a elecciones en fecha distinta a la fijada en esa ley para llevar a cabo los comicios para elegir Gobernador.

5° Expedición irregular del acto acusado por (i) someter la elección a una condición incierta, probablemente imposible; (ii) apoyarse la segunda instancia en fundamentos fácticos y jurídicos distintos de los analizados en primera instancia, concretamente, de los que fueron objeto de apelación; (iii) violar el principio legal de no reformatio in pejus; (iv) no ofrecer al actor la posibilidad de controvertir en sede administrativa las decisiones adoptadas; (v) desconocer la obligatoriedad de los actos expedidos por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que declararon la elección del actor como Gobernador de ese Departamento; y (vi) obligar al demandado a asumir los perjuicios derivados de la incapacidad estatal.

En relación con el vicio en el que se agrupan las irregularidades que, en criterio de la Sala, permiten entender planteada la causal de expedición irregular, son pertinentes las siguientes precisiones.

El debido proceso comprende una serie de garantías que establecen reglas mínimas sustantivas y procedimentales para adelantar las actuaciones judiciales y administrativas, por lo que subyace a esta protección la eficacia de otros derechos e intereses de las personas vinculadas a los procedimientos.  Ello es así porque el derecho al debido proceso pretende satisfacer todos los requerimientos, condiciones y exigencias necesarios para garantizar la efectividad del derecho material.  En otras palabras, compendia todo el cúmulo de garantías sustanciales y procesales que regulan la actividad jurisdiccional y administrativa.

En ese sentido, ocurre que la violación del debido proceso en la expedición de un acto administrativo eventualmente puede dar lugar a la configuración del vicio de expedición irregular que, según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una causal genérica de nulidad de los actos administrativos.  Ciertamente, dicho vicio corresponde a aquel referido a las irregularidades sustanciales que tengan lugar en la expedición del acto, vale decir, el que se presenta cuando el acto se expide omitiendo las formalidades y trámites del caso que resulten determinantes en la decisión definitiva.  

Finalmente, es del caso anotar que en esta labor de síntesis la Sala no tuvo en cuenta las irregularidades planteadas por el demandante al momento de alegar de conclusión, pues, dada la oportunidad en que las mismas fueron propuestas, resultan extemporáneas.  Tales anomalías son las que tienen que ver con (i) la ausencia de causal de inhabilidad, incompatibilidad o impedimento del demandado para ser elegido Gobernador del Departamento del Vaupés con base en los resultados electorales del 26 de octubre de 2003; y (ii) la falta de credibilidad que le merece al actor el hecho de que las autoridades no hubieran podido conjurar la situación que impidió la realización de las elecciones en determinados Municipios de ese Departamento.  

Igual conclusión se predica de la pretensión de restablecimiento del derecho laboral que el demandante plantea al momento de alegar de conclusión, según la cual solicita que la nulidad solicitada implique que los efectos de su elección como Gobernador del Departamento del Vaupés se retrotraigan al 1° de enero de 2004, en cuanto a los factores salariales que, en su criterio, debió percibir desde esa fecha.

Lo anterior, por cuanto, se recuerda que los numerales 2° y 3° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo exigen de la demanda que se dirija contra un acto administrativo, que contenga la indicación precisa de lo que se demanda y de los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.  

Esos requisitos formales señalan al juez el marco del litigio que le corresponde resolver, en punto a las pretensiones y a los supuestos fácticos que le servirán de referente para el control de legalidad del acto administrativo demandado frente a las normas invocadas como infringidas, de modo que esa confrontación esté delimitada por dicho marco de juzgamiento.  

Por tanto, las pretensiones e irregularidades que, siendo diferentes a las planteadas en la demanda, fueron expuestas por el demandante en la oportunidad para alegar de conclusión, no se tendrán en cuenta en el estudio que corresponde a esta Sala en esta oportunidad.

De la situación fáctica.

De manera previa al estudio de los cargos propuestos contra el acto administrativo acusado, la Sala procede al relato de la situación fáctica en que aquél fue expedido, de acuerdo con lo demostrado a partir de las pruebas que válidamente fueron aportadas al proceso.

Ocurre que en la etapa de escrutinios de la jornada electoral que se llevó a cabo el 26 de octubre de 2003 en el Departamento del Vaupés para elegir Gobernador de ese Departamento para el período 2004 a 2007, se presentaron ante los Delegados del Consejo Nacional Electoral para ese Departamento las siguientes peticiones, resueltas de la manera como se explica en cada caso:

1° Las presentadas el 2 de noviembre de 2003 en similares términos por los entonces candidatos Campo Elías Vega Goyeneche, Maximiliano Veloz García y Fabio Torres Novoa, solicitando a los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que se abstuvieran de expedir la credencial como Gobernador de ese Departamento.  Como sustento de la solicitud, denunciaron que en los Municipios de Carurú y Taraira y en la Inspección de Yuruparí no se pudo llevar a cabo la jornada electoral por presiones de grupos al margen de la ley.  Estas peticiones se resolvieron de manera conjunta, mediante la Resolución número 01 del 2 de noviembre de 2003, en el sentido de rechazarlas, luego de advertir que los hechos alegados no están previstos como causal de reclamación electoral (folios 313 a 324, cuaderno de pruebas 1).

2° La presentada el 2 de noviembre de 2003 por el entonces candidato José Leonidas Soto Muñoz y el entonces testigo electoral Rafael José Pérez Herazo, solicitando a los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que se abstuvieran de suscribir las actas de escrutinio departamental, de hacer público el resultado del mismo, de declarar la elección de Gobernador de ese Departamento y de expedir la correspondiente credencial hasta tanto no se dispusiera la fecha en que se llevarían a cabo las elecciones en los Municipios de Carurú y Taraira y en las Inspecciones de Bocas de Taraira, Bocas de Arara, Yuruparí y Yapú, dado que, por presiones de grupos ilegales, no se pudo llevar a cabo la jornada electoral en esos lugares.  Esa petición se resolvió mediante la Resolución número 02 del 2 de noviembre de 2003, en el sentido de rechazarla, luego de advertir que los hechos alegados no están previstos como causal de reclamación electoral (folios 190 a 194 y 234 a 235, cuaderno de pruebas 1).

3° La presentada el 2 de noviembre de 2003 por los entonces candidato José Leonidas Soto Muñoz y testigo electoral Rafael José Pérez Herazo, solicitando a los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que excluyeran del cómputo de votos los reportados en las mesas que se instalaron y funcionaron en las Inspecciones de Buenos Aires-Piedra-Ñi y Yavaraté, por errores en la corrección introducida en el registro de esa votación, luego del recuento de votos practicado.  Esa petición se resolvió mediante la Resolución número 03 del 2 de noviembre de 2003, en el sentido de rechazarla, luego de advertir que los hechos alegados no están previstos como causal de reclamación electoral (folios 195 a 198 y 236 a 237, cuaderno de pruebas 1).

4° La presentada el 2 de noviembre de 2003 por el entonces candidato José Leonidas Soto Muñoz y el entonces testigo electoral Rafael José Pérez Herazo, solicitando a los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que se abstuvieran de hacer público los resultados del escrutinio departamental, de declarar la elección de alguna autoridad departamental y de expedir las correspondientes credenciales, mientras la justicia penal se pronuncia respecto de la denuncia que, por alteración de resultados electorales, se presentó ante la Fiscalía Treinta Seccional.  Esa petición se resolvió mediante la Resolución número 04 del 2 de noviembre de 2003, en el sentido de rechazarla, luego de advertir que los hechos alegados no están previstos como causal de reclamación electoral (folios 334 y 335, cuaderno de pruebas 1).

Posteriormente, la Resolución número 02 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés fue objeto del recurso de apelación que interpuso el Señor Fabio Torres Novoa, quien insistió que el hecho denunciado se enmarca en la causal 4ª del artículo 192 del Código Electoral (folios 200 y 201, cuaderno de pruebas 1).  

Así mismo, la Resolución número 03 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés fue apelada por los Señores Rafael José Pérez Herazo y José Leonidas Soto Muñoz (folios 341 y 342, cuaderno de pruebas 1).  El recurso interpuesto conjuntamente fue posteriormente ampliado en su sustentación, de manera separada, por los apoderados de cada uno de estos apelantes (folios 167 a 185 y 203 a 223, cuaderno de pruebas 1).

En virtud de los recursos de apelación interpuestos, los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés dejaron la siguiente constancia en el Acta de Escrutinio General de las elecciones para Alcaldía, Gobernación, Asamblea y Concejo del 26 de octubre de 2003 en ese Departamento:

“Finalmente los Delegados manifiestan y dejan constancia en la presente Acta, que no se hace la declaración de la elección del Gobernador ni de los Diputados ni la entrega de credenciales debido a que están pendientes de decisión del Consejo Nacional Electoral los recursos de apelación interpuestos.”  (folios 226 a 233, cuaderno de pruebas 1).

Esos recursos de apelación fueron decididos mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, mediante el cual se dispuso (i) no acceder a la solicitud de exclusión del escrutinio la votación correspondiente a las mesas ubicadas en Yavaraté, Buenos Aires-Piedra-Ñí, Yavaraté-Piracuará y Yapú; (ii) abstenerse de declarar la elección de Gobernador, mientras se celebran elecciones en aquellos lugares en donde no se pudieron llevar a cabo; y (iii) solicitar al Presidente de la República que convoque a elecciones en dichos lugares, a fin de reanudar el escrutinio con la votación que allí se obtenga (folios 87 a 99).

De modo que, mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral se entienden resueltas, en segunda instancia, dos reclamaciones.  De un lado, la presentada por los Señores José Leonidas Soto Muñoz y Rafael José Pérez Herazo sobre errores en el recuento de una determinada votación (decidida en primera instancia mediante la Resolución número 03 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés).  Y, de otro, la presentada por esos mismos reclamantes sobre la imposibilidad de realizar la jornada electoral en determinados lugares del Departamento (decidida en primera instancia mediante la Resolución número 02 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés).

En relación con la primera reclamación, el Consejo Nacional Electoral constató que el procedimiento adelantado por sus Delegados en el Departamento del Vaupés en el recuento de los votos obtenidos en las mesas ubicadas en Yavaraté, Buenos Aires-Piedra-Ñí fue correcto.  Así mismo, que los hechos irregulares denunciados como ocurridos en las Inspecciones de Yapú y de Yavaraté-Piracuará no constituyen causal de reclamación electoral.  

Respecto de la segunda reclamación, el Consejo Nacional Electoral consideró que, si bien la falta de participación electoral no es causal de reclamación, ocurre que a esa Corporación le corresponde velar porque el desarrollo de los procesos electorales se dé en condiciones de plenas garantías.  En ese sentido, concluyó que era necesario garantizar la participación, libre de cualquier presión, de los electores de los Municipios de Carurú y Taraira, de los Corregimientos de Bocas de Arara y de Bocas de Taraira y de la Inspección de Yurupari, respecto de quienes se demostró la imposibilidad de ejercer su derecho al voto por presiones de grupos alzados en armas, pues el potencial electoral de esos lugares (2.172 cédulas habilitadas) resultaba determinante frente al resultado electoral consolidado hasta el momento, dada la diferencia entre los dos candidatos de mayor votación (63 votos).

Del cargo por violación del artículo 265 de la Carta Política.-

El cargo que, en criterio de esta Sala, se puede entender como de violación del artículo 265 de la Carta Política, lo sustenta el demandante al afirmar que el Consejo Nacional Electoral actuó desbordando el marco de sus competencias constitucionales, en cuanto plantea que, si bien es cierto el derecho al voto exige una especial protección del Estado, ninguna de tales competencias, señaladas en ese precepto, lo autorizaba para adoptar decisiones como las contenidas en el acto acusado, concretamente, las de abstenerse de declarar una elección y solicitar al Presidente de la República que convocara a elecciones.  Al respecto, también alega que tales decisiones, en realidad, envuelven un juicio de validez del resultado electoral y que un examen de esa naturaleza está reservado al juez contencioso administrativo.

A su turno, tanto el acto acusado como la entidad demandada, son claros en citar como fundamento de la decisión reprochada la función asignada por la Carta Política al Consejo Nacional Electoral de “velar (…) por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”, a que se refiere el numeral 5° del artículo 265 constitucional.

De manera que para efectos de resolver la primera censura, corresponde a la Sala establecer si la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003, esto es, la de abstenerse de declarar una elección mientras se realiza la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley encuentra respaldo en las funciones constitucional y legalmente asignadas a esa autoridad.

La Organización Electoral, conformada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley, tiene a su cargo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución Política, la organización de las elecciones, lo mismo que su dirección y vigilancia.

Esta atribución general de la Organización Electoral se precisa, según el artículo 265 de la Carta Política, con las siguientes atribuciones especiales del Consejo Nacional Electoral:

“Artículo 265.- El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales:

1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.

2. Elegir y remover al Registrador Nacional del Estado Civil.

3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.

4. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.

5. Velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

6. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.

7. Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.

8. Reconocer la personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.

9. Reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.

10. Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos.

11. Darse su propio reglamento.

12. Las demás que le confiera la ley.”

Así mismo, el Código Electoral asigna al Consejo Nacional Electoral las siguientes atribuciones:

“Artículo 11. El Consejo Nacional Electoral tendrá a su cargo la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral y en el ejercicio de estas atribuciones cumplirá las funciones que le asignen las leyes y expedirá las medidas necesarias para el debido cumplimiento de éstas y de los decretos que las reglamenten.”

“Artículo 12. El Consejo Nacional Electoral ejercerá las siguientes funciones:

1ª.  Elegir al Registrador Nacional del Estado Civil y a quien haya de reemplazarlo en sus faltas absolutas o temporales.

2ª.  Remover al Registrador Nacional del Estado Civil por parcialidad política o por cualesquiera de las causales establecidas en la ley.

3ª.  Designar sus delegados para que realicen los escrutinios generales en cada Circunscripción Electoral.

4ª.  Aprobar el presupuesto que le presente el Registrador Nacional del Estado Civil, así como sus adiciones, traslaciones, créditos o contra Registraduría créditos.

5ª.  Aprobar los nombramientos de Secretario General, Visitadores Nacionales, Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil y Registradores Distritales de Bogotá.

6ª.  Aprobar las resoluciones que dicte el Registrador Nacional del Estado Civil sobre creación, fusión y supresión de cargos, lo mismo que respecto de la fijación de sus sueldos y viáticos.

7ª.  Realizar el escrutinio para Presidente de la República y expedir la respectiva credencial.

8ª.  Conocer y decidir de los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus Delegados para los escrutinios generales, resolver sus desacuerdos y llenar sus vacíos u omisiones en la decisión de las peticiones que se les hubieren presentado legalmente.

9ª.  Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente.

10. Expedir su propio reglamento de trabajo.

11. Nombrar y remover sus propios empleados.

12. Las demás que le atribuyan las leyes de la República.

 

Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las funciones que otras leyes asignaban o asignen a la Corte Electoral.”

“Artículo 187. Corresponde al Consejo Nacional Electoral:

a) Hacer el escrutinio general de los votos emitidos para Presidente de la República en el territorio nacional y en las Embajadas y Consulados colombianos en el exterior, con base en las actas y registros válidos de los escrutinios practicados por sus delegados y las actas validas de los jurados de votación en el exterior;

b) Conocer de las apelaciones que interpongan los testigos de los partidos, los candidatos o sus representantes en el acto de los escrutinios generales contra las decisiones de sus delegados;

c) Desatar los desacuerdos que se presenten entre sus Delegados.

En talles casos, hará la declaratoria de elección y expedirá las correspondientes credenciales.”

De manera que al Consejo Nacional Electoral, en su condición de máxima autoridad de la Organización Electoral, le corresponden importantes tareas en el marco de la organización, dirección y vigilancia de los procesos de elecciones, pues no sólo ejerce la suprema inspección y vigilancia de la Organización Electoral como tal -cuyas funciones específicas se entienden, principalmente, al servicio de tales procesos-, sino velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.  

Según se dijo anteriormente, en este caso se trata de establecer si la decisión cuestionada -de abstenerse de declarar una elección mientras se realiza la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley-, puede derivarse del ejercicio de las atribuciones confiadas por la Constitución Política y el Código Electoral al Consejo Nacional Electoral.  

Por tanto, es del caso resolver un primer interrogante, consistente en determinar si, como lo plantea la autoridad demandada, la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral constituye una de las garantías por las cuales ella debe velar en el desarrollo de los procesos electorales, en los términos del numeral 5° del artículo 265 de la Carta Política.

Al respecto, la Sala considera que el desarrollo del proceso electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral, efectivamente constituye una de las garantías a cargo del Consejo Nacional Electoral, por dos razones, una formal y otra sustancial.  La formal, por su condición de autoridad responsable de la eficacia del proceso electoral, el cual se entiende adelantado bajo su organización, dirección y vigilancia, y, la sustancial, dado su papel de garante del ejercicio de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral.

Por el aspecto formal, se tiene que el proceso electoral está conformado por un conjunto de actos independientes, pero concatenados, orientados a la obtención de un resultado final, que no es otro que “el reflejo exacto de los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas” (artículo 1° del Código Electoral) y que se traduce en el acto administrativo declaratorio de elección.  

Ese proceso, como todo proceso administrativo debe responder a los principios que rigen las actuaciones administrativas, entre ellos, el de eficacia, según el cual los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias (artículos 209 de la Constitución Política y 3° del Código Contencioso Administrativo).

El principio de eficacia de la actuación administrativa persigue, entonces, que, dentro de los límites de lo razonable, todo procedimiento de la administración se encamine de modo tal que procure el cumplimiento efectivo de sus fines.  En ese sentido no será eficaz un procedimiento administrativo que se considere incompleto o inacabado, por no comprender aspectos fácticos ineludibles o de considerable trascendencia en el resultado del mismo, pues es claro que, en esas condiciones, no sería posible el logro, en debida forma, de la finalidad objetivamente prevista en la ley para dicho procedimiento.  

En ese orden de ideas, de lo expuesto es posible concluir que la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral es una de las garantías del proceso electoral por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de las elecciones, pues esta garantía se desprende de su deber, como autoridad responsable de la organización, dirección y vigilancia del proceso de elecciones, de encausar eficazmente ese proceso, esto es, de procurar, dentro de los límites de lo razonable, que el resultado electoral refleje la expresión de la auténtica voluntad popular.

Por el aspecto sustancial, para la Sala es claro que la realización del proceso electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral es desarrollo de la protección que todas las autoridades y, con mayor razón, la encargada de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, deben brindar a los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral.

Es claro que la protección de esos derechos fundamentales no es tarea exclusiva del Consejo Nacional Electoral, pues, en principio, todas las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (artículo 2° de la Constitución Política) y deben proteger el ejercicio del derecho al sufragio y otorgar plenas garantías a los ciudadanos en el proceso electoral (artículo 2° del Código Electoral).  Sin embargo, lo anterior no desconoce la trascendental responsabilidad asignada al Consejo Nacional Electoral en materia de garantías para el ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral, pues, siendo la autoridad responsable de la organización, dirección y vigilancia del proceso de elecciones, es obvio que a ella, como a ninguna otra autoridad, le corresponde la implementación de los mecanismos que permiten ese ejercicio en el desarrollo de las elecciones.  

En ese orden de ideas, ocurre que la protección del ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido, encargada de manera especial al Consejo Nacional Electoral en el marco de la contienda electoral, se encuentra íntimamente relacionada con la garantía que se analiza, esto es, con la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral.

En cuanto al derecho a elegir, porque, siendo el voto la fuente de legitimidad del modelo de democracia participativa adoptado constitucionalmente, es evidente que el ejercicio de ese derecho exige condiciones que permitan que, por medio del sufragio, todos los ciudadanos y no sólo unos cuantos tengan la posibilidad real de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, sin más restricciones que las que previstas en la Constitución y la ley (artículos 40, 99, 103 y 258 de la Constitución Política)

Y acerca del derecho a ser elegido, porque es claro que el mismo garantiza a la generalidad de los ciudadanos la posibilidad de ser admitidos a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, sin más restricciones que las taxativamente señaladas por la Constitución y la ley en consideración a los principios constitucionales que orientan el acceso a la función pública, no siendo válidas, por tanto, las restricciones ilegítimas que impidan obtener el favor popular de un significativo número de electores.

De lo expuesto es posible concluir que la realización de la jornada electoral en todas las mesas de votación habilitadas en una determinada circunscripción electoral es una de las garantías del proceso electoral por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de las elecciones, no sólo por su deber formal de procurar, dentro de los límites de lo razonable, que el resultado electoral refleje la expresión de la auténtica voluntad popular, sino también porque de esa manera cumple su deber sustancial de proteger el ejercicio de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido en el marco de la contienda electoral

Resuelto entonces que la íntegra realización del proceso electoral es una de las garantías por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de las elecciones, debe ahora resolverse un segundo interrogante, consistente en determinar si el hecho de que, por presiones de grupos al margen de la ley, no hubiera sido posible el desarrollo de la jornada electoral en la totalidad de la circunscripción, autoriza al Consejo Nacional Electoral para abstenerse de declarar la elección con la votación obtenida, mientras tienen lugar los comicios que permitan garantizar la participación electoral de los ciudadanos que inicialmente no lo pudieron hacer.

El asunto así planteado, debe abordarse desde dos aspectos del mismo que, en criterio de la Sala permiten entender que la decisión adoptada en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2004 encuentra justificación constitucional.  De un lado, la ausencia de participación ciudadana en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado.  Y, de otro, el cumplimiento de los deberes del Consejo Nacional Electoral de (i) velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías y de (ii) hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes al decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y los desacuerdos entre éstos.  

A continuación, la Sala se ocupa de tales aspectos.

Lo primero que debe anotarse es que, según criterio reiterado de esta Sala, la ausencia de participación de los ciudadanos en una contienda electoral por amenazas de grupos al margen de la ley que no fueron evitadas por el Estado, viola los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución Política.  En efecto, al respecto ha dich:

“Ocurre que el artículo 40 de la Constitución Nacional consagra el derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para hacer efectivo ese derecho, la misma norma, preceptúa que aquellos, entre otras garantías, pueden elegir y ser elegidos y tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, y otras formas de participación democrática.  De manera que el derecho a elegir y tomar parte en las elecciones es un derecho fundamental de todos los ciudadanos que el Estado debe garantizar.  Ese derecho a elegir se hace efectivo mediante el voto que, según el artículo 258 de la Carta, es un derecho y un deber que le permite a los ciudadanos, según el artículo 260 ibídem, participar en la elección, en forma directa, del Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales Municipales y Distritales, miembros de las Juntas Administradoras Locales, y, en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale.

De modo que cuando los ciudadanos no pueden participar en una determinada elección de carácter popular por razones ajenas a su propia voluntad y atribuibles a circunstancias que el Estado debe garantizar que no ocurran, sin lugar a dudas, se vulnera el derecho fundamental de participar en la conformación del poder político y de elegir consagrado en el artículo 40 de la Constitución Nacional. Y si los afectados con esas circunstancias especiales que impidieron su participación en las elecciones, constituyen la mayoría de las personas aptas para votar, se presenta la situación de que la violación del derecho fundamental de aquellas, sin lugar a dudas, produce incidencia en el acto de elección, pues este, como consecuencia de la escasa participación ciudadana, no contiene la expresión de voluntad de esa mayoría.”

Además de lo anterior, es claro que el artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un Estado democrático, participativo y pluralista.  Por su parte, el artículo 3º superior señala que nuestra democracia es directa y participativa, puesto que el pueblo ejerce la soberanía en forma directa o por medio de sus representantes.  Eso significa que la democracia constituye un principio estructural de nuestro Estado, de tal forma que debe garantizarse la participación efectiva de los ciudadanos en la elección de sus representantes y, al mismo tiempo, implica que los elegidos popularmente representen la verdadera y auténtica voluntad del pueblo.

Por lo tanto, no hay duda de que la ausencia de participación de los ciudadanos inscritos para sufragar es un hecho irregular que atenta contra los artículos 40, 258 y 260 de la Constitución Política y, en ese sentido, se justificaba la decisión del Consejo Nacional Electoral, como autoridad responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, de abstenerse de declarar la elección con la votación obtenida, mientras se realizaban los comicios que permitieran garantizar la participación electoral de los ciudadanos que inicialmente no lo pudieron hacer .

Ahora, para determinar si, en términos cuantitativos, la ausencia de participación advertida por el Consejo Nacional Electoral en el Departamento del Vaupés fue, en realidad determinante, esto es, que válidamente permitía concluir en que la votación obtenida no reflejaba la voluntad popular de esa circunscripción electoral, la Sala se remite al estudio que sobre este punto hará al asumir el cargo por violación del principio de la eficacia del voto.

El segundo aspecto por el que la Sala considera justificada constitucionalmente la decisión acusada es el que permite entender que la misma se adoptó en cumplimiento del deber constitucional del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, sin que ello implique el desconocimiento, sino, antes bien, el acatamiento de otra de sus obligaciones constitucionales, consistente en hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes al decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y los desacuerdos entre éstos.  Las razones se exponen a continuación.

La decisión del Consejo Nacional Electoral de abstenerse de declarar una elección mientras se realiza la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley, puede derivarse del ejercicio de la atribución constitucional confiada al Consejo Nacional Electoral en el numeral 5° del artículo 265 superior, en cuanto no se traduce en cosa distinta que la de garantizar a los candidatos y electores la realización íntegra del proceso electoral y, concretamente, respecto de los ciudadanos habilitados para sufragar que no pudieron hacerlo por presiones ilegítimas.

No hay duda de que esa decisión otorga garantías que, de acuerdo con el análisis precedente, corresponden a aquellas por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de los procesos electorales, en su condición de máxima autoridad de la Organización Electoral, responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones.

En efecto, no podía el Consejo Nacional Electoral concluir que el proceso electoral adelantado el 26 de octubre de 2003 en el Departamento del Vaupés había cumplido su finalidad, o lo que es igual, que el resultado electoral obtenido ese día reflejaba la expresión de la verdadera voluntad popular de los ciudadanos habilitados para votar en esa circunscripción electoral, pues lo cierto es que se encontraba probado que dicho resultado surgió de una contienda electoral en la que, por presiones ilegítimas, un considerable número de tales ciudadanos no pudo participar.  

Tal ausencia de participación le imponía, entonces, al Consejo Nacional Electoral, dada su condición de responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, dar aplicación al principio de eficacia de la actuación administrativa y, en ese sentido, adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos que, en su momento, impidieron, el desarrollo regular de los comicios y que, además, condujeron al desconocimiento de los derechos a elegir y ser elegido.  

De esa manera, contrario a lo sostenido por el demandante, las decisiones acusadas del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral no sólo no contrarían lo dispuesto en el artículo 265 constitucional, sino que encuentran fundamento en la atribución que le confía el numeral 5° de ese artículo, de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.  Ciertamente, con tales decisiones se permitió la posibilidad real de ejercer los derechos a elegir y ser elegido a quienes les habían sido vulnerados y se logró que, con los resultados que luego se obtuvieron, el resultado electoral reflejara la auténtica voluntad popular.

Ahora bien, se dice que las decisiones acusadas no contrarían lo dispuesto en el artículo 265 de la Constitución Política, no sólo porque encuentran fundamento en la atribución que le confía el numeral 5° de ese artículo, sino también porque, en criterio de esta Sala, las medidas adoptadas por el Consejo Nacional Electoral no desconocen, antes bien, desarrollan la obligación que a esa autoridad le impone el numeral 3° de ese mismo artículo constitucional, consistente en hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes al decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y los desacuerdos entre ellos.

De acuerdo con las atribuciones del Consejo Nacional Electoral como autoridad escrutadora, se tiene que le corresponde “Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes” (numeral 3° del artículo 265 de la Constitución Política).  

Esta competencia, en los términos en que aparece desarrollada por los artículos 12, numeral 8°, y 187 del Código Electoral, antes transcritos, permite entender que en aquellos escrutinios que son competencia, en primera instancia, de los Delegados del Consejo Nacional Electoral -entre ellos los correspondientes a la elección de Gobernador (artículo 175, ibídem)-, será el Consejo Nacional Electoral la autoridad obligada a hacer la declaración de elección y expedir la credencial correspondiente, siempre que haya lugar a resolver los recursos que se interpongan contra las decisiones de esos Delegados o los desacuerdos que entre estos últimos se presenten.

Pero ocurre que esa atribución especial del Consejo Nacional Electoral en el marco de los escrutinios generales debe entenderse de manera armónica con su deber de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, previsto en el numeral 5° del artículo 265 constitucional, de modo tal que el ejercicio de una y otra competencias no resulte excluyéndolas en la práctica.

Esa interpretación armónica impone entender que el cumplimiento del deber del Consejo Nacional Electoral de declarar la elección y entregar la credencial correspondiente en el marco de los escrutinios generales asignados en primera instancia a sus Delegados, no debe dejar de lado su permanente obligación de velar porque el proceso electoral en cuestión se desarrolle en condiciones de plenas garantías.  

Lo anterior, porque una y otra son atribuciones específicas del Consejo Nacional Electoral con idéntico carácter vinculante para esa autoridad, de modo que el cumplimiento de una no puede justificar el desconocimiento de la otra, sino, antes bien, son competencias que, llegado el caso, deben ejercerse simultáneamente.  En efecto, la obligación del Consejo Nacional Electoral de velar porque el proceso electoral se desarrolle en condiciones de plenas garantías no cobija determinadas etapas de ese proceso, ni se restringe a ciertos aspectos del escrutinio, como para excluir la exigibilidad de ese deber en aquellos eventos en que a esa autoridad le corresponde, en los escrutinios generales, ejercer la atribución de hacer la declaratoria de elección y entregar la credencial correspondiente.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que, en este caso, la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral de abstenerse de declarar la elección del Gobernador del Departamento del Vaupés mientras se realizaba la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley, no desconoció su obligación de declarar dicha elección y entregar la credencial correspondiente, por cuanto esa decisión de abstención, en realidad, no implicó una negativa al acatamiento de esa obligación, sino su aplazamiento, en cumplimiento de otra atribución constitucional, esto es, la de velar por el desarrollo del proceso electoral en el Departamento del Vaupés en condiciones de plenas garantías.

En otras palabras, en este caso no se trató de una decisión que implicara la negación del deber del Consejo Nacional Electoral de declarar la elección y entregar la credencial correspondiente, el cual, dicho sea de paso, surgió como resultado de la decisión definitiva que le competía emitir sobre los recursos de apelación interpuestos contra las Resoluciones números 02 y 03 del 2 de noviembre de 2003 de sus Delegados para el Departamento del Vaupés.  La decisión acusada debe interpretarse en el sentido que lo permite no sólo el contenido literal de las expresiones con que fue plasmada en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003, sino de acuerdo con la finalidad de las medidas adoptadas, la cual no fue otra que la de permitir la participación en el proceso electoral de un considerable número de ciudadanos cuya ausencia en ese proceso, originada en razones ajenas a su voluntad, impedía concluir que el resultado electoral obtenido el 26 de octubre de 2003, en realidad, reflejara la voluntad popular de esa circunscripción electoral.  Y, todo ello, con el fin de garantizar que los comicios para elegir Gobernador del Departamento del Vaupés se desarrollaran en condiciones de plenas garantías, según se tuvo oportunidad de explicar en detalle.

De manera que no puede sostenerse el incumplimiento por parte del Consejo Nacional Electoral a la atribución confiada en el numeral 3° del artículo 265 constitucional, sino, antes bien, su acatamiento en debida forma, como quiera que la decisión adoptada, no sólo implicó, apenas, el aplazamiento en la toma de la decisión correspondiente, sino que esa postergación encuentra justificación constitucional, en cuanto la declaración de elección y posterior entrega de credencial no puede, en ningún caso, desconocer el deber permanente y de igual raigambre constitucional, en cabeza del Consejo Nacional Electoral, de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías electorales.

Finalmente, conviene precisar que dicha decisión no implicó una intromisión en las competencias jurisdiccionales reservadas al juez contencioso administrativo, pues, además de lo dicho anteriormente sobre el fundamento que esa determinación encuentra en las atribuciones constitucionales del Consejo Nacional Electoral, ocurre que en este caso, no se trata de abrogarse la función de administrar justicia, que es tarea asignada, por regla general, a la rama judicial (artículo 116 de la Constitución Política).

Al respecto conviene diferenciar dos situaciones.  De un lado, la adopción de medidas por parte de la administración tendientes a remover los obstáculos que impiden el íntegro o completo adelantamiento de un determinado procedimiento administrativo, con el ánimo de que dicha actuación cumpla su finalidad.  Y, de otro, el juicio de validez constitucional y legal que adelanta el juez de lo contencioso administrativo sobre el resultado de un procedimiento administrativo.

La primera de tales situaciones es la que tiene ocurrencia en este caso, pues lo evidente es que la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral buscó solucionar la situación presentada por el hecho de que el proceso electoral previsto para el 26 de octubre de 2003 en la circunscripción electoral del Departamento del Vaupés no fue íntegro.  En otras palabras, lo sucedido en este caso no fue nada distinto a que, advertida por el Consejo Nacional Electoral la falta de participación de determinado potencial electoral -que estimó determinante para impedir que el proceso electoral cumpliera su finalidad de reflejar la auténtica expresión de la voluntad popular-, esa Corporación resolvió adoptar las medidas necesarias para el adelantamiento completo de los comicios previstos para la elección de determinadas autoridades locales y, de esa manera, lograr esa finalidad en condiciones de plenas garantías.

Nótese, entonces, que la segunda situación hipotéticamente planteada dista mucho de lo ocurrido en este caso, pues la adopción de tales medidas por el Consejo Nacional Electoral, en ningún modo, puede entenderse como el resultado de un juicio de validez constitucional y legal del resultado electoral, reservado al juez de lo contencioso administrativo por la vía del ejercicio de la acción de nulidad de carácter electoral.  Lo anterior, por cuanto, no habiendo sido íntegro el proceso electoral, no podía hablarse de un resultado electoral propiamente dicho, esto es, no había manera de derivar un resultado como ese, que surge de la culminación regular de las etapas del proceso electoral, pues, se insiste, en sede administrativa pudo comprobarse que dicho proceso no podía entenderse culminado ante la ausencia de participación de determinado potencial electoral.

Resulta oportuno mencionar que esta Sala en oportunidad anterior concluyó que el Consejo Nacional Electoral no estaba facultado para abstenerse de declarar una elección por considerar inhabilitado al candidato mayoritario.  En esa oportunidad, se dij:

“De lo anterior se desprende que el régimen jurídico colombiano no contempla la posibilidad de que el Consejo Nacional Electoral, una vez efectuado el respectivo escrutinio de manera regular, pueda abstenerse de declarar la elección y de entregar las credenciales correspondientes a quienes, según esos escrutinios, hubieren obtenido el número de votos requerido para la elección, pues, según lo expuesto, es una obligación constitucional y legal declarar la elección y expedir las credenciales.  Efectuadas las votaciones, realizado el escrutinio, resueltas las reclamaciones, llenados los vacíos u omisiones, el Consejo Nacional Electoral no tiene alternativa distinta a la de declarar la elección de quienes, según la votación, fueron elegidos popularmente.  No puede, entonces, el Consejo Nacional Electoral abstenerse de declarar la elección de un candidato a una Corporación o cargo público de elección popular bajo la consideración de que se encuentra inhabilitado o no reúne las calidades o requisitos para ser elegido, pues las normas que le señalan su competencia en el proceso administrativo electoral, no le otorgan esa atribución.

(…)

Esa regulación tiene el fundamento jurídico de que la elección la realizan los ciudadanos mediante el voto que es un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía y un derecho y deber ciudadano (artículos 3º, 40 y 258 de la Carta Política).

(…)  De modo que el acto constitutivo de una elección popular es la manifestación de la voluntad popular reflejada en las urnas mediante los votos.  Sin embargo, ese acto constitutivo de la elección requiere de un mecanismo que permita establecer los resultados de las votaciones para, con base en ellos, establecer el candidato o candidatos que han resultado elegidos para los correspondientes cargos de elección popular.  Ese mecanismo implica la participación de la organización electoral mediante las Comisiones Escrutadoras, las cuales, entonces, realizan los escrutinios, declaran la elección y expiden las correspondientes credenciales.  Ahora, para declarar la elección expiden actos administrativos, de naturaleza meramente declarativa, esto es, que solo deben contener la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos como reflejo exacto de los resultados de la voluntad de los electores expresada en las urnas mediante el voto, según lo indica el artículo 1º del Código Electoral.  Y para conseguir esos objetivos el mismo Código Electoral ha diseñado el mecanismo que permita asegurar la exactitud en los escrutinios, dentro del cual aparece la posibilidad de que se formulen reclamaciones en relación con el mismo.  Por consiguiente, el Consejo Nacional Electoral y las demás Comisiones Escrutadoras previstas en la Constitución y en la ley no pueden hacer nada distinto que establecer unos resultados electorales y con base en ellos declarar la correspondiente elección, lo cual descarta la posibilidad de que puedan contrariar o desconocer la voluntad popular reflejada en las urnas.  El objeto y la finalidad de su participación en el proceso administrativo electoral impide la realización de actividad alguna orientada a desconocer los resultados de una votación popular.

(…)

Es, entonces, el juez de lo contencioso administrativo, mediante sentencia y como culminación del respectivo proceso electoral, la autoridad que, de acuerdo con la Constitución y la ley, puede anular o dejar sin efectos una elección popular que desconozca el ordenamiento jurídico.  No puede, por tanto, una autoridad administrativa como el Consejo Nacional Electoral desconocer los resultados de una elección popular y abstenerse de declarar la correspondiente elección con el argumento de que la persona escogida por el pueblo para que lo represente en una determinada Corporación o cargo de elección popular se encuentra inhabilitada o no reúne los requisitos o calidades para ejercer las funciones.  Para declarar que una persona elegida popularmente se encuentre en una de esas situaciones se debe adelantar un proceso judicial en el que se garantice el debido proceso y el derecho de defensa del elegido, de tal manera que solo como culminación del mismo y en virtud de una sentencia ejecutoriada que declare la nulidad de la elección, queda sin efectos la manifestación de voluntad popular.

De otro lado, la imposibilidad jurídica de que el Consejo Nacional Electoral se abstenga de declarar una elección popular por la consideración de que el candidato con mayor votación y, por tanto, elegido popularmente, se encuentra inhabilitado, surge de la misma normativa del Código Electoral que regula los escrutinios y dentro de éstas las denominadas reclamaciones.  En efecto, como el mismo Consejo Nacional Electoral lo admite en el acto demandado, la inhabilidad del candidato elegido popularmente no es una de las causales de reclamación establecidas en el artículo 192 del Código Electoral para que, con fundamento en ella, esa Corporación u otra Comisión Escrutadora pueda excluir del escrutinio y del cómputo de votos, los depositados por el candidato que se encuentre en esa situación y, por esa vía, entonces, conseguir que no se haga la declaración de la elección de esa persona.

(…)

De otra parte, tampoco se puede plantear que si el Consejo Nacional Electoral hubiera declarado la elección de un candidato que obtuvo la mayoría de votos para ser elegido Gobernador del Cauca, a pesar de encontrándose inhabilitado, habría quebrantado el principio de legalidad, pues, por el contrario, al abstenerse de declarar la elección, desconoció ese principio de las actuaciones administrativas.  El acto que declara la elección de un candidato inhabilitado no desconoce el principio de legalidad sino lo aplica, pues, de un lado, no es mediante ese acto que ese candidato fue elegido, dado que el acto constitutivo fue la elección popular, y, de otro, solo reconoce el resultado de la votación y la manifestación de la voluntad popular, como debe hacerlo de acuerdo con la Constitución y la ley.  La ilegalidad de la elección del inhabilitado no se origina en el acto declaratorio de la elección, sino en el acto constitutivo de la elección y, por eso queda a salvo, la responsabilidad del Consejo Nacional Electoral y de las demás Comisiones Escrutadoras que declaran la elección de una persona que efectivamente se encuentre inhabilitada.” (Subraya la Sala)

La conclusión a la que llegó esta Sala en dicha providencia no es contraria a la que se adopta en esta oportunidad, pues, como se con antelación, no son situaciones asimilables la que se presentó en el caso sub iudice, en donde el proceso electoral no pudo desarrollarse en su integridad, y la que tiene lugar cuando el proceso electoral se entiende culminado de manera regular.  

Ciertamente, mientras que en el caso analizado en la sentencia citada el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con lo allí sostenido, no podía hacer nada distinto a declarar la elección conforme al resultado obtenido, ocurre que en esta oportunidad no podía afirmarse la obtención de resultado electoral alguno, o lo que es igual, que la jornada electoral celebrada el 26 de octubre de 2003 fue eficaz, dada la imposibilidad de adelantar el proceso electoral en determinados lugares de la circunscripción electoral del Departamento del Vaupés que, en criterio de esa autoridad, era lo suficientemente determinante para impedir que ese proceso cumpliera su finalidad de reflejar la auténtica expresión de la voluntad popular.

En esta forma, el cargo no prospera.

Del cargo por violación del principio de la eficacia del voto.-

Según el demandante, el principio de la eficacia del voto se entiende vulnerado en este caso, por cuanto, según afirma, se desconoció la voluntad popular, representada por el ejercicio efectivo y libre del derecho a elegir por parte de una amplia mayoría, conformada por 6.801 votantes reales, so pretexto de garantizar el ejercicio de ese mismo derecho a 2.172 probables electores.

Al respecto, agrega que otra manifestación de ese principio es el de la efectividad de los actos declarativos de elecciones, según el cual, ciertos obstáculos en el proceso electoral deben superarse a fin de garantizar la expresión de la mayoría con capacidad de decidir, pero ello bajo el entendido de que las medidas que se adopten con ese fin sean oportunas, como hubiera sido, para este caso, la de suspender el debate electoral en el Departamento del Vaupés el mismo día de los comicios.

Así entendido el reproche, es claro que el primer aspecto del mismo se dirige contra un aspecto puntual de la decisión acusada, esto es, el que tiene que ver con la trascendencia cuantitativa de la irregularidad advertida por el Consejo Nacional Electoral.

Se recuerda que el Consejo Nacional Electoral dispuso el aplazamiento del escrutinio de la jornada electoral llevada a cabo el 26 de octubre de 2003 en el Departamento del Vaupés, en espera de la realización de los comicios en aquellos lugares en donde ello no fue posible.  Así, mientras que para esa autoridad esa medida se justificaba por la diferencia que advirtió entre el número de potenciales electores y el número de votos con que el candidato mayoritario superaba al que le seguía en votación, para el demandante esa medida no encuentra justificación cuantitativa, en cuanto afirma que el número de votos efectivamente depositados y, por tanto, reales, es muy superior al de potenciales electores que no pudieron sufragar, el cual es, apenas, una cifra probable.

Al respecto, sea lo primero considerar que, según se concluyó antes, la decisión del Consejo Nacional Electoral de abstenerse de declarar una elección mientras se realiza la jornada electoral en los lugares en que no pudo llevarse a cabo por presiones de grupos al margen de la ley, encuentra respaldo constitucional, entre otras razones, por la atribución que le confía el numeral 5° del artículo 265 superior, de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.

No obstante, la Sala coincide con el demandante en el planteamiento que subyace a su reparo, que podía enunciarse como la interpretación que corresponde a esa atribución constitucional, de modo que resulte armónica con el principio de eficacia del voto.

  

Las razones se exponen a continuación.

De acuerdo con el artículo 1° del Código Electoral, el Consejo Nacional Electoral y, en general, todos los funcionarios de la Organización Electoral, en la interpretación y aplicación de las leyes, deben tener en cuenta, entre otros principios, el de la eficacia del voto, según el cual “Cuando una disposición electoral admita varias interpretaciones se preferirá aquella que dé validez al voto que represente la expresión libre de la voluntad del elector”.

En ese orden de ideas, no hay duda de que una disposición electoral como aquella en que se apoya la decisión cuestionada, esto es, la atribución del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, ofrece dudas en su interpretación, cuando, como ocurre en este caso, la ausencia de plenas garantías no se predica de la totalidad de un determinado proceso electoral, sino de una parte del mismo.  

En efecto, sin que sea aceptable discutir ese deber del Consejo Nacional Electoral, sí es válido considerar lo razonable de las medidas a adoptar en casos en que la ausencia de plenas garantías del proceso electoral no se predica de la totalidad de ese proceso, pues aunque es claro que una decisión de aplazamiento como la cuestionada en este caso no afecta en modo alguno la validez de la votación depositada, sí conduce al despliegue de una serie de actuaciones administrativas por parte de diferentes autoridades, que, en todo caso, requieren de justificación razonable, a fin de evitar desgastes administrativos inocuos.

Al respecto, considera la Sala que el juicio de razonabilidad de las medidas a adoptar en aquellos casos en que la falta de plenas garantías del proceso electoral no es absoluta, debe efectuarse con aplicación del principio de la eficacia del voto, es decir, condicionando la adopción de tales medidas a la capacidad de las mismas para permitir que el resultado electoral refleje verdaderamente la expresión libre, espontánea y auténtica de la voluntad popular.

Al resolver un caso similar, incluso referido a la misma circunscripción electoral, esta Sala optó por el siguiente juicio de razonabilidad, rechazando uno similar al que plantea en este caso el demandant:

“Por lo tanto, en definitiva, el asunto que la Sala debe resolver se circunscribe a analizar si la ausencia de participación de los ciudadanos inscritos para sufragar en 4 mesas de votación ubicadas en el municipio de Mitú y en las de los municipios de Carurú y Taraira alteró el resultado electoral contenido en el acto electoral impugnado.  En otras palabras, como la violación de las normas legales y constitucionales a que se hizo referencia se concreta cuando el acto que declaró las elecciones impugnadas no contiene la verdadera voluntad popular, es necesario determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afectó el resultado electoral.

Pues bien, en el boletín número 13 de los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil en el Departamento del Vaupés, consta que en el municipio de Mitú se instaló un total de 30 mesas con un potencial de 10159 votantes. En el municipio de Carurú, se instaló un total de 4 mesas con un potencial de 1209 votos. En el municipio de Taraira se instalaron 3 mesas para un potencial de 693 sufragantes y, finalmente, en los corregimientos departamentales existió un total de 7 mesas instaladas con un potencial de 1318 votos. Lo anterior significa que el potencial total de votantes en el Departamento del Vaupés es de 13379 (folio 10).

(…)

Con base en lo anterior y para efectos de analizar si la ausencia de participación en las elecciones que señala la demanda afectó el resultado electoral, el demandado sostuvo que el total de los votos escrutados en el departamento del Vaupés, sobre los cuales no existe reparo alguno, equivale al 40% de los ciudadanos aptos para votar en esa entidad territorial.  Y, en relación con el total de los ciudadanos aptos para votar en el departamento del Vaupés (13.379), la no participación de los ciudadanos inscritos en las inspecciones de Yapú y Yuruparí y en el corregimiento de Acaricuara del municipio de Mitú y en los municipios de Carurú y Taraira, no representa la mayoría.  Luego, no se altera el resultado electoral.

Aunque a primera vista podría ser razonable el argumento expuesto por el demandante, la Sala no lo comparte por dos razones.  De un lado, porque entender el concepto de mayoría a partir de los totales de la población apta para sufragar y de la votación efectiva, trataría igual a dos hechos disímiles.  En efecto, no es lo mismo reclamar la participación de quienes no pudieron expresar su voluntad electoral por hechos de violencia y de quienes no lo hicieron como consecuencia de una decisión libre.  Entonces, si se evalúa el concepto de mayoría únicamente por la participación numérica de personas se podría concluir irrazonablemente que una elección debe anularse porque el porcentaje de abstención electoral es mayoritario al de la participación.  De otro lado, porque la incidencia de la violencia en el resultado electoral no puede verificarse únicamente sobre los votos regularmente depositados sino sobre el grupo, aún minoritario, que tenga la capacidad suficiente para modificar el resultado electoral.

Así las cosas, se tiene que para determinar si la ausencia de participación por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado afecta el resultado electoral, debe observarse el total de los votos con que resultaron elegidos los candidatos y el total de los ciudadanos aptos para sufragar en las localidades donde no pudo desarrollarse el debate electoral.”

Teniendo en cuenta el anterior criterio jurisprudencial que, dicho sea de paso fue el que expresamente dijo acoger el Consejo Nacional Electoral, se tiene que, en casos en que sea necesario determinar por parte de esa autoridad si la falta de participación electoral por actos ajenos a la voluntad de los ciudadanos y atribuibles al Estado impide tener por concluido el proceso electoral (por no cumplir su finalidad de reflejar la libre, espontánea y auténtica voluntad popular), debe compararse el total de votos válidamente depositados en la jornada electoral parcialmente desarrollada frente al número de potenciales electores de los lugares en donde no se llevaron a cabo los comicios.

Y ocurre que tal ponderación aparece contenida en el acto acusado, en los siguientes términos (folios 87 a 99):

“Está probado en la actuación, con los formularios E-24 (documentos electorales) que en los municipios de Carurú y Taraira no se registró votación alguna para Gobernador y Asamblea.  Igual conclusión se desprende del oficio D.D.V. 1237 del 28 de noviembre de 2003, suscrito por los Delegados Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En cuanto a los Corregimientos de Bocas de Arara y Bocas de Taraira y la Inspección de Yurupari, del oficio señalado, el cual se suscribió en cumplimiento de auto de fecha 27 de noviembre de 2003, también se concluye que efectivamente no se pudo celebrar elecciones para Gobernador y Asamblea.

Examinado el formulario E-26 suscrito por los Delegados del Consejo Nacional Electoral, para Gobernador y Asamblea Departamental, la diferencia entre Wilson Ladino Vigoya con 2.106 votos y Leonidas Muñoz con 2.043, es de escasos 63 votos, cuando el potencial electoral según oficio 1237 de fecha 28 de noviembre del 2003, suscrito por los Delegados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los lugares en donde no hubo votaciones es de 2.172 votantes.

Para el caso de la Asamblea Departamental, se aprecia que los partidos y movimientos políticos también tienen diferencias que podrían ser remontadas si la totalidad de la población del Departamento hubiera tenido la posibilidad real de votar.”

De acuerdo con lo anterior, es claro que el cargo por violación del principio de la eficacia del voto, derivado de la alegada falta de justificación cuantitativa de la decisión acusada, no fue demostrado.  Antes bien, lo que advierte la Sala es que dicha justificación sí se desprende del cotejo efectuado por el Consejo Nacional Electoral respecto de cifras que no fueron discutidas y que, por tanto, no deben verificarse por esta Sala.

En todo caso, la Sala advierte que en este caso existe un elemento de juicio adicional que, también desde el punto de vista cuantitativo, permite justificar las medidas adoptadas por el Consejo Nacional Electoral frente al principio de la eficacia del voto.  Tal consideración es la que tiene que ver con la que surge de comparar el número de Municipios que conforman la circunscripción electoral del Departamento del Vaupés y el número de Municipios en donde pudo llevarse a cabo la jornada electoral del 26 de octubre de 2003.  En efecto, teniendo en cuenta que la circunscripción electoral del Departamento del Vaupés la conforman los Municipios de Mitú, Carurú y Taraira, no hay duda de que los comicios que se realicen para elegir una autoridad de ese Departamento no serán eficaces, esto es, no reflejarán la expresión de la auténtica voluntad popular de esa circunscripción, si, como ocurrió en este caso, la jornada electoral no pudo llevarse a cabo en dos de esos Municipios y sólo parcialmente en el tercero.

De otra parte, el segundo aspecto del cargo tiene que ver con el planteamiento del demandante, según el cual el principio de la eficacia del voto exige que las medidas que se adopten con ese fin sean oportunas y que, bajo ese entendido, lo procedente hubiera sido, en este caso, la suspensión del debate electoral en el Departamento del Vaupés el mismo día de los comicios.

Al respecto, la Sala advierte que el artículo 128 del Código Electoral prevé que “en caso de grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones, el respectivo gobernador, con aprobación del Gobierno Nacional, diferirá las elecciones y comunicará a la Registraduría Nacional y al público, con un (1) mes de anticipación, por lo menos, la nueva fecha en que deban verificarse”.

Esta norma, como se desprende de su tenor literal, está referida a la situación que se presenta cuando, con suficiente antelación, se advierte la imposibilidad de adelantar el proceso electoral por razón de una grave perturbación de orden público.  En ese evento, se autoriza al respectivo Gobernador a diferir las elecciones, trasladando su realización a una fecha distinta, que se debe dar a conocer con, al menos un mes de antelación.

Sin embargo, para la Sala es claro que esa medida, prevista para aquellos casos en que las autoridades encargadas del orden público departamental adviertan oportunamente su grave alteración, no excusa a la Organización Electoral de adoptar las medidas necesarias para conjurar una situación similar cuando ello se advierte en el desarrollo mismo de la jornada electoral.  Y ello es así, al menos por dos razones.  

La primera porque ese deber resulta de su función constitucional de velar por el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías, lo cual traslada al Consejo Nacional Electoral una importante responsabilidad en el marco mismo de la jornada electoral de que se trate, sin que le resulte válido excusar el cumplimiento de esa función en la incapacidad de otras autoridades para conjurar las amenazas contra la tranquilidad de los electores.

Y, la segunda, porque no siempre la alteración del orden público que se advierte en el desarrollo de la jornada electoral deviene de actos de negligencia de las autoridades encargadas del manejo del orden público, como lo entiende el demandante, pues puede suceder que la perturbación de la tranquilidad de una región no sea un hecho previsible de manera certera y con la suficiente antelación o que, siendo oportunamente conocido, se tenga la convicción de que esa amenaza no reviste una gravedad tal que obligue al aplazamiento de la jornada electoral, en los términos del artículo 128 del Código Electoral.

Así las cosas, el cargo por violación del principio de la eficacia del voto, derivado de la alegada falta de oportunidad de la decisión acusada, no fue demostrado.  

Finalmente, en relación con el ejercicio de la atribución constitucional del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo del proceso electoral en condiciones de plenas garantías frente al principio de la eficacia del voto, conviene hacer una última precisión.

La tesis expuesta en esta providencia sobre la validez del aplazamiento de la decisión de declaratoria de elección y posterior entrega de la credencial respectiva, cuando ese aplazamiento es resultado del ejercicio de la atribución constitucional del Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, no debe entenderse ilimitada, sino restringida en el sentido de que no todo desconocimiento de las garantías de un determinado proceso electoral autoriza a que cualquier autoridad electoral, llegado el momento de declarar la elección y entregar la credencial respectiva, decida aplazar dichas actuaciones.

Lo anterior por dos razones.  La primera porque esa atribución está confiada exclusivamente al Consejo Nacional Electoral, en su condición de máxima autoridad de la Organización Electoral encargada de la suprema inspección y vigilancia de los procesos electorales.  Y, la segunda, porque las medidas con las cuales se pretenda otorgar las garantías por las que el Consejo Nacional Electoral debe velar en el desarrollo de los procesos electorales y que se consideren desconocidas en un caso particular, deben estar precedidas de un severo juicio de razonabilidad que, como se precisó, no puede dejar de lado el análisis cuantitativo del potencial electoral afectado en el marco de la circunscripción electoral de que se trate y de la trascendencia de esa afectación en el resultado electoral logrado a pesar de la falta de esas garantías.

En esta forma, este cargo tampoco prospera.

Del cargo por violación de los artículos 187, literal b), y 192 del Código Electoral

Para el demandante, el Consejo Nacional Electoral se extralimitó en la resolución de las reclamaciones decididas mediante el acto acusado, pues entiende que ninguna de tales peticiones se ajusta a las causales de reclamación que prevé el artículo 192 del Código Electoral y a las cuales se debe ajustar la competencia de esa Corporación en segunda instancia, según previsión del literal b) del artículo 187 ibídem.  Antes por el contrario, considera que el Consejo Nacional Electoral “artificiosamente manipuló una de las causales para no acceder a la solicitud de declarar la elección del Gobernador”.  En ese sentido, insistió en que las decisiones de abstenerse de declarar una elección y solicitar al Presidente de la República que convoque elecciones, en cuanto no están previstas como causales de reclamación electoral, sólo pueden ser adoptadas por el juez contencioso administrativo.

Las reclamaciones electorales son medios de defensa de que disponen los candidatos a una elección popular, a nombre propio o por intermedio de sus testigos electorales, que se dirigen a impugnar, en la vía administrativa, las irregularidades taxativamente señaladas en la ley que se presentan en el proceso electoral.  

Precisamente, por la importancia de ese instrumento, el Código Electoral consagra, además de las causales procedentes, la oportunidad procesal para formular las reclamaciones, así como los requisitos para su presentación y la garantía de la segunda instancia en el procedimiento de su resolución.

Así, sobre las causales de reclamación admisibles y la competencia del Consejo de Estado para resolverla, se destacan las siguientes normas del Código Electoral, invocadas por el demandante como desconocidas:

“Artículo 192.- El Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho y ante reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos y apreciando como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que les formulen con base en las siguientes causales:

1. Cuando funcionen mesas de votación en lugares distintos o sitios no autorizados conforme a ley.

2. Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados en la ley, o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin.

3. Cuando los cuatro (4) ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmadas por menos de tres (3) de estos.

4. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.

5. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda al número de ciudadanos que podían votar en ella.

6. Cuando el número de votantes de una cabecera municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural, según los respectivos censos electorales.

7. Modificado por el artículo 15 de la Ley 62 de 1988.  Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos.  

8. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente.

9. Cuando  las  listas  de  candidatos  no  se  hayan  inscrito  o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptación y prestado el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la ley para la inscripción o para la modificación, según el caso.

10. Cuando en un jurado de votación se computen votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151 de este Código.

11. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella.

12. Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno o más candidatos.

Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones deberán ordenar en el mismo acto que las actas o registros afectados se excluyan del cómputo de votos y de los escrutinios respectivos.

Si las corporaciones escrutadoras encontraren fundadas las reclamaciones con base en las causales 11 y 12 de este artículo, en el mismo acto decretarán también su corrección correspondiente.

La exclusión de un principal no afecta a los suplentes si la causa fuere la carencia de alguna calidad constitucional o legal del candidato o su inhabilidad para ser elegido.  Igualmente, la exclusión de los suplentes o de algunos de éstos, no afecta al principal ni a los demás suplentes, según el caso.  Cuando se excluya al principal que encabezó una lista, por las causales señaladas en el inciso anterior, se llamará a ocupar el cargo al primer suplente de la lista.

Si las corporaciones escrutadoras no encontraren fundadas las reclamaciones, lo declararán así por resolución motivada.  Esta resolución se notificará inmediatamente en estrados y contra ella el peticionario o interesado podrá apelar por escrito antes de que termine la diligencia de los escrutinios y allí mismo deberá concederse el recurso en el efecto suspensivo.”

“Artículo 187.- Corresponde al Consejo Nacional Electoral:

(…)

b) Conocer de las apelaciones que interpongan los testigos de los partidos, los candidatos o sus representantes en el acto de los escrutinios generales contra las decisiones de sus delegados (…)”

El carácter taxativo de las causales de reclamación electoral previstas en el artículo 192 antes transcrito se deriva en lo dispuesto en el artículo 167 del Código Electoral, según el cual “no se aceptarán reclamos o apelaciones que no sean formuladas en el acto mismo del escrutinio y que no estén fundadas en alguna de las causales establecidas en el artículo 192 de este Código”.

La jurisprudencia de esta Sala ha concluido en el carácter taxativo de las causales de reclamación electoral, esto es, en la imposibilidad de formular reclamación por hechos distintos a los objetivamente señalados en la norma antes transcrita.  En ese sentido, sostuvo lo siguient:

“Ahora, no se puede invocar el artículo 192 del Código Electoral para asumir el estudio del asunto orientado a determinar que un candidato con la mayoría de votos se encuentra inhabilitado y, por tanto, no puede declararse su elección, como lo hizo el Consejo Nacional Electoral.  En efecto, dicho artículo sí dice que el Consejo Nacional Electoral o sus Delegados “… tienen plena y completa competencia para apreciar cuestiones de hecho o de derecho…”.  Pero esa atribución debe examinarse en el contexto de la norma y del capítulo de que hace parte éste para advertir que esa competencia, precisamente, tiene un alcance limitado a las causales de reclamación que establece la misma.  Es decir que esa competencia para apreciar “cuestiones de hecho y de derecho” a que alude la norma, está referida “…. a las reclamaciones escritas que les presenten durante los escrutinios respectivos los candidatos inscritos, sus apoderados o los testigos electorales legalmente constituidos …”, pues apreciando “… como pruebas para resolver únicamente los documentos electorales, podrán por medio de resolución motivada decidir las reclamaciones que se les formulen con base en las siguientes causales ….”. No es, entonces, una competencia amplia para todo el proceso administrativo electoral, ni oficiosa, pues solo opera ante reclamaciones escritas y, como se anotó por las causales señaladas en el artículo 192 del Código Electoral.  Y, como para el caso de las inhabilidades de los candidatos elegidos no existe causal de reclamación, no se puede, por tanto, acudir al citado artículo 192 para adoptar una decisión sobre el particular, como lo hizo el Consejo Nacional Electoral en el acto acusado.”

No obstante, para la Sala es claro que la taxatividad de las causales de reclamación electoral no imponen considerar que cuando se solicita del Consejo Nacional Electoral el cumplimiento de un deber constitucional, como es del de velar por el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías, tal petición deba rechazarse bajo la consideración de que el reclamo de dicha obligación no se enmarca en ninguna de dichas causales.  Lo anterior, por dos razones.  

La primera, porque no todo deber exigible del Consejo Nacional Electoral en el marco de sus atribuciones como responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, se agota o debe traducirse en alguna de las causales de reclamación electoral.  Considerar lo contrario, no sólo restringiría en gran medida la responsabilidad y facultades que el Constituyente de 1991 quiso otorgar a esa autoridad, sino que desconocería el derecho político que estuviera en juego por el incumplimiento del deber reclamado.

Y, la segunda, porque las autoridades no pueden desatender las peticiones de los ciudadanos orientadas al sometimiento de la actuación administrativa a la legalidad, pues ello es desarrollo de la potestad de vigilancia ciudadana de la gestión pública, amparada por el artículo 270 de la Constitución Política.

Por tanto, nada impide que al lado de las reclamaciones que operan por las causales previstas en el artículo 192 del Código Electoral, se formulen peticiones a las autoridades electorales orientadas al cumplimiento de su función electoral.  Es claro, entonces, que no toda petición que se presente a las autoridades escrutadoras debe tramitarse y decidirse bajo las reglas que rigen las reclamaciones electorales, en cuanto no se trate de una reclamación electoral, propiamente dicha.

  

De manera que si bien es desacertado acudir al mecanismo de la reclamación electoral para pretender la realización de una determinada garantía del proceso electoral que no corresponda a alguna de las taxativas causales de reclamación, ello no impone en todos los casos el rechazo de esa petición, pues puede suceder que lo que se pretenda por esa vía sea, en realidad, el cumplimiento de un deber exigible del Consejo Nacional Electoral como responsable de la organización, dirección y vigilancia de las elecciones.

Precisado lo anterior, en este caso se tiene que la decisión cuestionada se emitió como respuesta, en segunda instancia, a una petición presentada por los Señores José Leonidas Soto Muñoz y Rafael José Pérez Herazo, que fue rechazada por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés por considerar que lo expuesto en esa solicitud no se ajustaba a ninguna de las causales de reclamación electoral.

Al respecto, la Sala debe precisar que, contrario a lo considerado por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés, la mencionada petición, en realidad, no lo fue a manera de reclamación electoral.  En efecto, de la lectura de dicha petición, se desprende que la misma no sólo no fue presentada a manera de reclamación electoral, esto es, con la invocación de alguna de las causales del artículo 192 del Código Electoral, sino que su finalidad fue la adopción de medidas por parte de la Organización Electoral tendientes a garantizar la realización de la jornada electoral en los lugares en que ello no fue posible y, ciertamente, una decisión en ese sentido no se enmarca en ninguna de tales causales.

Tal petición, que corresponde a la presentada por los Señores José Leonidas Soto Muñoz y Rafael José Pérez Herazo, resuelta en primera instancia mediante la Resolución número 02 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés, fue planteada en el sentido de solicitar a estos Delegados que se abstuvieran de suscribir las actas de escrutinio departamental, de hacer público el resultado del mismo, de declarar la elección de Gobernador de ese Departamento y de expedir la correspondiente credencial hasta tanto no se dispusiera la fecha en que se llevarían a cabo las elecciones en determinados lugares en que, por presiones de grupos ilegales, no se pudo llevar a cabo la jornada electoral del 26 de octubre de 2003.  En esa oportunidad, se dijo por los peticionarios que su solicitud encontraba sustento en lo dispuesto en los artículos 1, 3, 40, 258 y 260 de la Carta Política, en cuanto consideraron que la ausencia de participación electoral obedeció a la incapacidad estatal de garantizar el libre ejercicio del derecho al voto de los electores de tales lugares (folios 190 a 194 y 234 a 235, cuaderno de pruebas 1).

Así las cosas, la petición resuelta mediante el acto acusado no debía someterse a las reglas de procedibilidad de las reclamaciones electorales, como lo plantea el demandante, pues no sólo no fue planteada a la manera de una reclamación electoral, sino que estaba orientada al cumplimiento, por parte del Consejo Nacional Electoral, de su deber constitucional de velar por el desarrollo de las elecciones en condiciones de plenas garantías.

Por tanto, no hay lugar a considerar que el acto acusado desconoció los artículos 187, literal b), y 192 del Código Electoral, pues estas disposiciones no regulaban el trámite y decisión de la petición resuelta mediante ese acto, en la forma que lo plantea la demanda.

En esta forma, este cargo tampoco prospera.

Del cargo por violación de la Ley 163 de 1994

Señala el actor que la decisión de solicitar al Presidente de la República que convoque a elecciones para Gobernador en determinados lugares del Departamento del Vaupés desconoce lo dispuesto en la Ley 163 de 1994, pues entiende que en este caso dicha jornada electoral no puede tener lugar en fecha diferente a la fijada en esa ley para ese fin.

Al respecto, se precisa que si bien el demandante no indica con precisión la norma de la Ley 163 de 1994 que considera desconocida por el acto acusado, lo evidente es que dicho precepto no puede ser otro que el contenido en el artículo 1° de esa ley, que es del siguiente tenor:

“Artículo 1°.- Fecha de elecciones.  Las elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Ediles o Miembros de Juntas Administradoras Locales, se realizarán el último domingo del mes de octubre.”

De manera que, como lo sostiene el demandante, es claro que, de acuerdo con lo previsto en esta disposición, la convocatoria a elecciones para Gobernador debe hacerse para el último domingo del mes de octubre.

No obstante, la Sala considera que dicha previsión legal no constituye obstáculo insalvable que impida la adopción de medidas que, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y para garantizar la protección de derechos a elegir y ser elegido, corresponden al Consejo Nacional Electoral. Ciertamente, toda contradicción normativa que pueda resultar entre esos deberes y las normas legales sobre calendario electoral debe resolverse a favor de la disposición constitucional que los consagra y del ejercicio eficaz de tales derechos fundamentales, pues se recuerda que “La Constitución es norma de normas.  En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” (artículo 4° de la Constitución Política).

Pero ocurre que en este caso dicha contradicción es apenas aparente, si se repara en que la fecha de elecciones señalada en el artículo 1° de la Ley 163 de 1994 no puede entenderse de modo tal que en todos los casos en que se convoque a elección de Gobernador deba serlo para una jornada electoral que tenga lugar el último domingo del mes de octubre, como lo entiende el demandante.

Debe entenderse que así debe suceder, únicamente para efectos de la elaboración de un calendario electoral en condiciones de normalidad, esto es, para el caso de elecciones cuya convocatoria cobije la generalidad de mandatarios departamentales y no aquellas que se producen como resultado de situaciones que desbordan esa generalidad y que, en algunos casos, aparecen reguladas en la ley.

En efecto, dada la probabilidad que existe de que, en tales casos excepcionales, la convocatoria a elecciones no pueda hacerse para una jornada electoral que tenga lugar el último domingo del mes de octubre, la ley ha regulado algunos de tales eventos. Así puede ocurrir en la convocatoria a elecciones que se haga por presentarse falta absoluta a más de dieciocho meses de la terminación del período (artículo 303 de la Carta Política), por destitución del Gobernador elegido (artículo 109 de la Ley 418 de 1997) o por grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones (artículo 128 del Código Electoral).

De manera que como la convocatoria a elecciones dispuesta por el Consejo Nacional Electoral mediante solicitud expresa al Presidente de la República, no es de aquellas que corresponda a la generalidad de las elecciones de mandatarios departamentales, sino que se trata de una situación excepcional surgida del cumplimiento de las atribuciones constitucionales de ese órgano, la norma del artículo 1° de la Ley 163 de 1994 no era de obligatoria observancia en la adopción de la decisión cuestionada, ni, menos aún, tenía la virtud de impedir el cumplimiento de tales atribuciones.  

En esta forma, este cargo tampoco prospera.

Del cargo por expedición irregular.

En este caso, son varias las irregularidades que, en criterio del demandante, incurre el acto acusado y que permiten, según lo precisado antes, entender la formulación del cargo de expedición irregular.

A continuación, la Sala se ocupa de cada una de tales irregularidades.

1° Del sometimiento de la elección a una condición incierta, probablemente imposible.

Según el demandante, la orden de convocatoria a elecciones en determinados lugares del Departamento del Vaupés no tuvo en cuenta las posibilidades reales de normalidad en el orden público y, en ese entendido, concluye que el resultado de la elección lo condicionó al acaecimiento de un hecho incierto y poco probable.

Al respecto, baste señalar que la condición suspensiva a la que el Consejo Nacional Electoral sometió la continuidad del proceso electoral en el Departamento del Vaupés, de ningún modo puede calificarse como un hecho incierto y poco probable, pues tal condición no fue cosa distinta que el cumplimiento concreto de un deber estatal.

Para la Sala, la realización de elecciones en aquellos lugares en donde el 26 de octubre de 2003 ello no fue posible, no merece el calificativo de hecho incierto, pues, siendo como en efecto lo fue, una orden de inexcusable cumplimiento y no una petición a la manera de exhorto, invitación o recomendación al Ejecutivo, de ningún modo podría afirmarse que se trataba de una hecho del cual no era posible tener certeza de su ocurrencia.

Por lo tanto, por este aspecto del cargo, el mismo no está llamado a prosperar.

2° Del hecho de fundar la decisión en aspectos no debatidos en primera instancia y que tampoco fueron objeto de apelación.

Dice el demandante que la decisión acusada se apoyó en pronunciamientos que desbordaron lo que fue objeto de debate en la primera instancia y, posteriormente, de apelación ante el Consejo Nacional Electoral, en cuanto plantea que la decisión de este último se pronunció sobre tachaduras y enmendaduras de los formularios e irregularidades ocurridas en otros Municipios.

Al respecto, se recuerda que, mediante el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, fueron resueltas, en segunda instancia, dos solicitudes, dando lugar a dos decisiones de contenidos diferentes.

En este caso la decisión censurada es la que corresponde a la respuesta dada, en segunda instancia, a la reclamación presentada por los Señores José Leonidas Soto Muñoz y Rafael José Pérez Herazo sobre errores en el recuento de una determinada votación, decidida en primera instancia mediante la Resolución número 03 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés (artículo primero del Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral).  Y, según se indicó al precisar los aspectos fácticos del asunto en examen, esta petición y su repuesta, no guardan relación directa con la que dio lugar a la decisión de abstención por parte del Consejo Nacional Electoral (artículos segundo a cuarto, ibídem).

De manera que la decisión del acto acusado que ahora se reprocha no puede ser objeto de análisis en este caso, pues, a pesar de ser claro que el planteamiento de esta segunda irregularidad se dirige en su contra, lo evidente es que el restablecimiento del derecho subjetivo que pretende el demandante, de ningún modo podría ser resultado de la nulidad que, eventualmente, pudiera concluirse de esa decisión.

En efecto, el restablecimiento del derecho que aquí se persigue se traduce en órdenes que sólo podrían derivarse de la nulidad de una de las decisiones adoptadas en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral, pero no de todas, pues sólo podría ser consecuencia de la nulidad de la decisión de esa autoridad de abstenerse de declarar la elección y lo adoptado en consecuencia.

De modo que, siendo propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que las pretensiones de nulidad sirvan de sustento a las de restablecimiento, pues se trata de una acción cuya finalidad es, precisamente, la protección de un derecho subjetivo y no el mero cuestionamiento de la legalidad del acto, que sí es propio de la acción de simple nulidad, es del caso, entender que la censura que ahora se aborda sólo podía ser planteada mediante el ejercicio de esta última acción, en cuanto con ella no se pretende restablecimiento de derecho subjetivo alguno en cabeza del demandante.

Así las cosas, la indebida proposición del cargo, impone su desestimación.

3°  De la violación del principio legal de no reformatio in pejus.

En relación con esta censura, para la Sala no hay duda de que la misma no está llamada a prosperar, pues, además de que no se explicó de qué forma el principio de no reformatio in pejus podría verse desconocido con la decisión acusada, ocurre que dicha situación no podría presentarse en este caso, con ocasión de lo decidido por el Consejo Nacional Electoral.

En efecto, el principio de no reformatio in pejus prohíbe al fallador de segunda instancia decidir en sentido más gravoso al apelante cuando quien recurre es únicamente el afectado con la decisión que en primera instancia le fue desfavorable.  Luego, no se explica de qué manera la decisión del Consejo Nacional Electoral, que se entiende favorable a los intereses de los apelantes, puede dar lugar a la violación de ese principio.

Por lo tanto, por este aspecto del cargo, el mismo no está llamado a prosperar.

4° De la imposibilidad para el demandante de controvertir en sede administrativa las decisiones adoptadas.

Según el demandante, una decisión como la cuestionada debió proferirse de modo tal que le se le hubiera dado la posibilidad de debatirla en sede administrativa.

Sobre este punto, baste señalar que la decisión del Consejo Nacional Electoral que es objeto de reproche no era susceptible de recurso alguno, en cuanto, con ella se entendía agotada la vía gubernativa respecto de la petición presentada por los Señores José Leonidas Soto Muñoz y Rafael José Pérez Herazo, resuelta en primera instancia mediante la Resolución número 02 del 2 de noviembre de 2003 de los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés.

En efecto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 62 y 63 del Código Contencioso Administrativo, el agotamiento de la vía gubernativa acontece, entre otros casos, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

De modo que, agotada como quedó la vía gubernativa respecto de la petición objeto de decisión mediante el acto demandado, no era posible la interposición de un nuevo recurso, como lo plantea el demandante, pues es sabido que ese agotamiento implica, como es obvio, la imposibilidad de reabrir la discusión en sede administrativa respecto de una decisión que se entiende en firme.

Por lo tanto, por este aspecto del cargo, el mismo no está llamado a prosperar.

5° Del desconocimiento de los actos expedidos por los Delegados del Consejo Nacional Electoral para el Departamento del Vaupés que declararon la elección del actor como Gobernador de ese Departamento.

Plantea el demandante que, como en el Acuerdo número 004 del 20 de diciembre de 2003 no se dispuso la revocatoria de las resoluciones apeladas y expresamente se dijo que no dejaba sin efectos ningún acto declarativo de elección, se tiene que los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento de Vaupés gozan de presunción de legalidad, en cuanto no han sido declarados nulos, ni suspendidos ni revocados por la autoridad competente.  

Este reparo se apoya en un hecho contrario a la realidad, como es el de la existencia de un acto de declaratoria de elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés a partir de los resultados obtenidos en la jornada electoral parcialmente desarrollada en ese Departamento el 26 de julio de 2003.

En efecto, como lo sostuvo en su momento el entonces Presidente del Consejo Nacional Electoral, ocurre que, si bien los Delegados del Consejo Nacional Electoral incurrieron en un error al declarar la elección del Señor Wilson Ladino Vigoya como Gobernador del Departamento del Vaupés, como se desprende de la lectura del formulario E-26 AG, cuya copia simple obra a folios 13 y 14, ocurre que esa declaración no surtió, en realidad, ningún efecto, como quiera que en el Acta de Escrutinio General tales Delegados dejaron constancia de que “no se hace la declaración de la elección del Gobernador ni de los Diputados ni la entrega de credenciales debido a que están pendientes de decisión del Consejo Nacional Electoral los recursos de apelación interpuestos” y, bajo esa consideración fueron concedidos y, posteriormente, resueltos tales recursos, como se desprende de los antecedentes del acto demandado.

De manera que este aspecto del cargo, en cuanto se apoya en un hecho contrario a la realidad, impone su desestimación.

6° Del traslado al demandado de los perjuicios derivados de la incapacidad estatal.

Al igual que el reparo anterior, en éste el demandante parte de un hecho contrario a la realidad, en cuanto plantea que la decisión acusada implicó que, a su cargo, fueran asumidos los perjuicios derivados de la incapacidad del Estado de prevenir las alteraciones de orden público en determinados lugares del Departamento del Vaupés.  Se dice que es contrario a la realidad, pues el perjuicio lo deriva del desconocimiento de la elección que, en su concepto, ya se había producido y declarado a su favor.

De modo que se trata de una afirmación que no corresponde con la situación fáctica demostrada, pues, según pudo precisarse, en este caso no se trató de la revocatoria de un acto declarativo de elección alguna, ni tampoco del desconocimiento de algún derecho subjetivo que para el momento en que se expidió el acto acusado estuviera en cabeza del demandante, dado que nada de eso existía como para que pudiera plantearse la ocurrencia de algún detrimento o perjuicio de sus derechos subjetivos.

De manera que este aspecto del cargo, en cuanto se apoya en un hecho contrario a la realidad, impone su desestimación.

En esta forma, la falta de prosperidad de los cargos de nulidad planteados contra la decisión acusada impone la denegación de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. LA DECISION

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA :

1º Recházase la solicitud de nulidad procesal planteada por el Señor José Leonidas Soto Muñoz.

2° Deniéganse las pretensiones de la demanda.

3º En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA       MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

                   Presidente                                    Con salvamento de voto

      FILEMON JIMENEZ OCHOA                   DARIO QUIÑONES PINILLA

        Con salvamento de voto

MAURICIO TORRES CUERVO

Conjuez

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Radicación número: 110010328000200400005 01 (3194)

Demandante: Wilson Ladino Vigoya

Nulidad y Restablecimiento del derecho

Con mi acostumbrado respeto me permito expresar las razones que me llevan a disentir de la decisión adoptada por mayoría en la sentencia de fecha 16 de marzo de 2006 que denegó las pretensiones de la demanda, especialmente la nulidad del Acuerdo No. 004 de 20 de diciembre de 2003, dictado por el Consejo Nacional Electoral mediante el cual resolvió abstenerse de declarar la elección del Gobernador y de los Diputados de la Asamblea del Departamento del Vaupés dentro de los comicios efectuados el 26 de octubre del mismo año.

Según el criterio de la mayoría de la Sala el Acuerdo demandado no resulta contrario al ordenamiento jurídico en cuanto estima que con base en lo consagrado en el numeral 5º, parte final del artículo 265 de la Constitución, le da competencia al Consejo Nacional Electoral, en cuanto debe velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, para adoptar decisiones como la de abstenerse de declarar la elección de la persona que finalizada la elección efectuada el día que fue convocado para llevar a cabo las elecciones generales de gobernadores y diputados de asambleas, resulta elegida con el mayor número de votos.

En el Estado de Derecho existe clara delimitación de las funciones de las ramas y órganos del poder público, tanto en la Constitución como en la Ley.

La interpretación que se hace en la sentencia para encontrar fundado jurídicamente el Acuerdo acusado resulta en oposición con la delimitación de funciones preanotada.

Al examinar cuidadosamente el contenido del artículo 265 de la Constitución Política vigente en su numeral 3º la facultad que otorga al Consejo Nacional Electoral es la de “Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes”, en su numeral 7º la de “efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar”.

Como se ve con meridiana claridad en ninguna parte de esta norma constitucional se le atribuye competencia al Consejo Nacional Electoral para que pueda adoptar la decisión de abstenerse de declarar la elección.

Del contenido de la parte final del numeral 5º del artículo 265 de la Carta Política no puede desprenderse en manera alguna el criterio de que le esté permitido al Consejo Nacional Electoral abstenerse de declarar el acto de elección, su función se limita conforme a este precepto a velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, vale decir, que conjuntamente con el Gobierno Nacional y Departamental, con la debida y adecuada planeación organice las elecciones en las diferentes entidades territoriales, de tal suerte que se desarrollen dentro de un marco de completa legalidad. Por tal razón, cuando no sean dadas las condiciones para llevarlas a cabo en condiciones normales lo correcto es aplazarlas y decidir oportunamente el momento conveniente para garantizar el ejercicio del sufragio por parte de los ciudadanos.

Pero una vez que la Organización Electoral en conjunto con los gobiernos nacional y departamental convocan y llevan a cabo las elecciones, si se ha cumplido el horario normal de las votaciones y efectuado los escrutinios correspondientes no existe facultad legal para desconocer la voluntad de los ciudadanos que dentro de la programación hecha por las mencionadas autoridades ejercitaron su derecho al voto el día de la realización de las elecciones.

En el proyecto que presenté a consideración de la Sala, dentro de las varias razones por las cuales en mi criterio debía prosperar con todas sus consecuencias jurídicas la nulidad de los artículos segundo, tercero y cuarto, expresé:

El principal cargo formulado contra el Acuerdo No. 004 del 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral es la violación del artículo 29 de la Constitución Política, porque no era competente para resolver extra y ultra petita, como lo hizo, los recursos de apelación contra las decisiones de los Delegados Departamentales, usurpando funciones públicas asignadas constitucional y legalmente a la Rama Legislativa y arrogándose la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa; agrega que aunque el recurso de apelación se dirigía contra una resolución de sus Delegados para la Circunscripción Electoral del Vaupés, contenía un motivo de reclamación que no había sido planteado ni decidido por los Delegados, con lo cual también violó el derecho de defensa de quienes resultaron afectados con la decisión.

Conforme al anterior planteamiento, el cargo de infracción del artículo 29 de la Carta comprende:

La violación del debido proceso por:

La arrogación de funciones legislativas y jurisdiccionales que no tiene, y

La adopción de decisiones ultra y extra petita en la segunda instancia y,

La violación al derecho de defensa, por la imposibilidad de ejercer dicho derecho quienes resultaron afectados con la decisión.

1. La arrogación de funciones legislativas se sustenta en la supuesta creación de fórmulas o mecanismos al margen de la legalidad, agregando causales de reclamación inexistentes a una situación jurídica concreta, para tomar la decisión de abstenerse de declarar la elección de Gobernador y Asamblea Departamental del Vaupés, que no está contemplada en ninguna norma legal.

La prosperidad de dicho cargo está sujeta a la de los demás cargos propuestos,  que se analizan a continuación, pues se basa en la presunta ilegalidad de la actuación demandada, por las razones allí señaladas.

2. El cargo de la arrogación de atribuciones propias de la jurisdicción contencioso administrativa, por haberse abstenido de declarar la elección de quienes resultaron favorecidos por la votación popular, como le correspondía, para la cual no estaba autorizado por la ley, dejando sin efecto las Resoluciones de los Delegados Departamentales que reconocieron al candidato Wilson Ladino Vigoya como triunfador en las elecciones de Gobernador, bajo consideraciones distintas a las taxativas de las reclamaciones previstas en el artículo 192 del Código Electoral, que solo podían ser ventiladas ante la jurisdicción contencioso administrativa.

El cargo se concreta en que la decisión acusada se adoptó con base en consideraciones que no podían ser ventiladas y decididas por el Consejo Nacional Electoral por ser asuntos de una decisión asignada a la jurisdicción contencioso administrativa, dado que no corresponden a ninguna de las causales de reclamación taxativamente señaladas en el artículo 192 del Código Electoral.

En relación con la competencia para adoptar la decisión impugnada, esta Sala, en sentencia del 23 de septiembre de 2005, Exp. 3232, expedida con ocasión de la demanda de nulidad del Acuerdo No. 006 del 22 de diciembre de 2003, por la cual el Consejo Nacional Electoral  se abstuvo de declarar la elección de Gobernador del Departamento del Cauca para el periodo 2004-2007, en las elecciones del 26 de octubre de 2003, encontró que efectivamente dicho Consejo carece de tal competencia.

Como el problema jurídico que se debate en esta ocasión -la incompetencia del Consejo Nacional Electoral para abstenerse de declarar el acto de elección de quien resulta triunfador en una elección por voto popular-,  es el mismo ya estudiado en la sentencia aludida, en esta ocasión la Sala se remite a las consideraciones que allí se tuvieron en cuenta, con base en la legislación vigente cuyos textos fueron transcritos en esa oportunidad, específicamente los artículos 265 numerales 3 y 7 de la Constitución Política,  11, 12 numeral 8, 137, 180, 187 literales a), b) y c) y 187 a 192 del Código Electoral, que comprenden el marco normativo de la competencia del mencionado Consejo en el proceso administrativo electoral, en el cual no se contempla la posibilidad de que el Consejo Nacional Electoral, una vez efectuado el respectivo escrutinio de manera regular, pueda abstenerse de declarar la elección y de entregar las credenciales correspondientes a quienes, según esos escrutinios, hubieren obtenido el número de votos requerido para ser considerado como elegido, puesto que es una obligación constitucional y legal declarar la elección y expedir las credenciales.

En esa ocasión la Sala concluyó categóricamente que una vez efectuadas las votaciones, realizado el escrutinio, resueltas las reclamaciones, llenados los vacíos u omisiones, el Consejo Nacional Electoral no tiene alternativa distinta a la de declarar la elección de quienes, según la votación, fueron elegidos popularmente, pues las normas que le señalan su competencia en el proceso administrativo electoral, no le otorgan la atribución de tomar decisiones en distinto sentido.

Así se expresó textualmente:

“Esa regulación tiene el fundamento jurídico de que la elección la realizan los ciudadanos mediante el voto que es un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía y un derecho y deber ciudadano (artículos 3º, 40 y 258 de la Carta Política). Así, el pueblo elige en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales Municipales y Distritales, miembros de las Juntas Administradoras Locales y, en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y demás autoridades y funcionarios que la Constitución señale (artículos 260, 132, 190, 202, 299, 303, 312, 314, 318, 323). De modo que el acto constitutivo de una elección popular es la manifestación de la voluntad popular reflejada en las urnas mediante los votos. Sin embargo, ese acto constitutivo de la elección requiere de un mecanismo que permita establecer los resultados de las votaciones para, con base en ellos, establecer el candidato o candidatos que han resultado elegidos para los correspondientes cargos de elección popular. Ese mecanismo implica la participación de la organización electoral mediante las Comisiones Escrutadoras, las cuales, entonces, realizan los escrutinios, declaran la elección y expiden las correspondientes credenciales. Ahora, para declarar la elección expiden actos administrativos, de naturaleza meramente declarativa, esto es, que solo deben contener la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos como reflejo exacto de los resultados de la voluntad de los electores expresada en las urnas mediante el voto, según lo indica el artículo 1º del Código Electoral. Y para conseguir esos objetivos el mismo Código Electoral ha diseñado el mecanismo que permita asegurar la exactitud en los escrutinios, dentro del cual aparece la posibilidad de que se formulen reclamaciones en relación con el mismo. Por consiguiente, el Consejo Nacional Electoral y las demás Comisiones Escrutadoras previstas en la Constitución y en la ley no pueden hacer nada distinto que establecer unos resultados electorales y con base en ellos declarar la correspondiente elección, lo cual descarta la posibilidad de que puedan contrariar o desconocer la voluntad popular reflejada en las urnas. El objeto y la finalidad de su participación en el proceso administrativo electoral impide la realización de actividad alguna orientada a desconocer los resultados de una votación popular”.

De manera que, conforme al precedente jurisprudencial de esta Sección referido, aplicado al presente caso, debe concluirse que si bien es cierto los supuestos fácticos no son los mismos, pero el problema jurídico sí lo es,  el Consejo Nacional Electoral, al expedir el Acuerdo demandado, mediante el cual se abstuvo de declarar la elección del Gobernador y los Diputados del Departamento del Vaupés para el periodo 2004 a 2007 y dispuso que se convocara a nuevas elecciones, a pesar de que el candidato Wilson Ladino Vigoya obtuvo la mayor votación y, por tanto, fue elegido popularmente, actuó sin competencia e infringió el artículo 265, numeral 3, de la Carta Política, invocado por el demandante.

En consecuencia prospera la pretensión de nulidad de los artículos segundo, tercero y cuarto del Acuerdo No. 004 del 20 de diciembre de 2003, por el cual el Consejo Nacional Electoral se abstuvo de declarar la elección de Gobernador y Asamblea Departamental del Vaupés hasta tanto se celebren las elecciones en aquellos lugares en que no se pudo adelantar el proceso electoral el 26 de octubre de 2003, por la acción perturbadora de grupos armados ilegales y se solicitó a las autoridades competentes que procedieran a convocar a elecciones de las autoridades locales en esos sitios.

En cuanto al argumento adicional de que la decisión es ultra y extra petita porque el Consejo Nacional Electoral reconoce que no se enmarca en las causales de reclamación taxativas sino en situaciones distintas que nunca fueron planteadas en la reclamación y que por tanto no fueron objeto de la decisión de primera instancia, arrogándose una potestad que no le confiere la ley, la Sala se remite a la argumentación relativa al segundo cargo, en cuanto a las facultades que tienen las autoridades electorales en el proceso administrativo que precede la declaratoria de elección, en el sentido de que el Código Electoral ha diseñado el mecanismo que permita asegurar la exactitud en los escrutinios, dentro del cual aparece la posibilidad de que se formulen reclamaciones en relación con el mismo, y que el Consejo Nacional Electoral y las demás Comisiones Escrutadoras previstas en la Constitución y en la ley no pueden hacer nada distinto que decidir sobre las reclamaciones que se presenten conforme a la ley y establecer unos resultados electorales, y con base en ellos declarar la correspondiente elección.

Por lo tanto en este aspecto el tercer cargo prospera.

El restablecimiento del derecho

Teniendo en cuenta que, como lo ha dicho esta Sección, el acto constitutivo de una elección popular es la manifestación de la voluntad popular reflejada en las urnas mediante los voto y que como resultado del escrutinio las autoridades electorales declaran la elección y expiden las correspondientes credenciales, obligación que el Consejo Nacional Electoral, que era el competente en este caso, se abstuvo de cumplir, corresponde a esta Sala disponer, como consecuencia de la nulidad de dicha abstención y para el restablecimiento del derecho particular del demandante que con ella se infringió, que el mencionado Consejo proceda a declarar elegido Gobernador del Departamento del Vaupés, para el periodo del 1º de enero de 2004 al 31 de diciembre de 2007, al señor Wilson Ladino Vigoya, del Partido Movimiento de Participación Popular, y a expedirle la correspondiente credencial,  por haber sido dicho ciudadano quien obtuvo el mayor número de votos para dicho cargo, conforme a los resultados que arroja el escrutinio de los votos emitidos el 26 de octubre de 2003, Formulario E 26 AG (folio 246 Cuad. 1 de pruebas) que la Comisión Escrutadora Departamental se abstuvo de declarar por haberse interpuesto recursos de apelación concedidos en el efecto suspensivo (folio 244).

Por tanto, el Consejo se desbordó en el uso de facultades que como se ha puntualizado jamás le han sido conferidas; definir si ante la situación fáctica presentada en el Departamento de Vaupés en los comicios del 26 de octubre de 2003 la declaración de la elección de quien obtuvo la mayoría de votos se ajustaba o no a la legalidad y si era necesario realizar elecciones en aquellos lugares donde no pudieron llevarse a cabo, es materia que por mandato constitucional y legal sólo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En tales condiciones, con su proceder el órgano electoral desconoció el principio de separación de poderes al inmiscuirse en materias para las cuales no ha recibido competencia constitucional ni legal, y arrogarse en el fondo una decisión de carácter eminentemente judicial, facultad que, se insiste, no ha sido dada dentro del ordenamiento jurídico vigente.

Así las cosas, la interpretación que se hace en la sentencia en el sentido de que con apoyo en la parte final del numeral 3º del artículo 265 de la Constitución, el Consejo Nacional Electoral, no obstante haberse realizado y culminado el 26 de octubre de 2003 las elecciones para Gobernador y Diputados de la Asamblea del Vaupés, pueda abstenerse de declarar la elección de quienes en tales comicios resultaron favorecidos por la mayoría de la votación popular, lo que implica en el fondo es que en un momento determinado dicho Consejo pueda realizar funciones de carácter netamente judicial, no porque así lo haya dispuesto la Constitución ni el órgano legislativo, sino en virtud de un criterio netamente jurisprudencial, contrariándose así claros preceptos de la Carta Política.

A fuer de lo analizado, cabe agregar que con la decisión contenida en el Acuerdo enjuiciado se dejó de aplicar sin razón legal valedera el principio de la eficacia del voto al desconocer los efectos de los sufragios depositados legalmente en la fecha escogida por la Organización Electoral y el Gobierno para llevar a cabo las elecciones en la generalidad de las entidades territoriales del país; así dejó de respetarse el voto de quienes oportunamente sufragaron en el Departamento del Vaupés.

Pero fundamentalmente en mi criterio el Acuerdo impugnado resulta violatorio del derecho fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política, de un lado porque como se ha precisado, los ciudadanos que pudieron votar y eligieron mayoritariamente no vieron plasmada su intención electoral en el correspondiente  acto de elección, y de otro lado,  por cuanto la persona con mayor votación no fue declarada elegida ni obtuvo la correspondiente credencial. Vale la pena agregar que aún así éste fuera el vencedor de las elecciones solicitadas por el Consejo y convocadas por el Gobierno, se mantendrían los perjuicios derivados del acto enjuiciado, por cuanto solo ejercería el cargo de Gobernador por un período inferior a aquel para el cual resultó legalmente elegido el 26 de octubre de 2003.

Por ello, en el proyecto de fallo que presenté se estimaba que declarada la nulidad del Acuerdo 004 de 2003 debía ordenarse el correspondiente restablecimiento del derecho a favor del Gobernador que resultó con el mayor número de votos, y teniendo en cuenta que su elección debe tenerse para el período 1º de enero de 2004 a 31 de diciembre de 2007.

Por todo lo anotado, estimo que las pretensiones de la demanda estaban llamadas a tener vocación de prosperidad.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Consejero

SALVAMENTO DE VOTO

Dra. MARIA NOEMÍ HERNANDEZ PINZON

Bogotá D.C., 20 de abril de 2006

Pese al respeto que merecen las opiniones de los demás miembros de la Sala, no comparto los argumentos consignados en la sentencia de 16 de marzo de 2006 que denegó la pretensión de nulidad del Acuerdo No. 004 de 20 de diciembre de 2003, acto administrativo mediante el cual el Consejo Nacional Electoral resolvió, entre otras cosas, abstenerse de declarar la elección del Gobernador y la Asamblea del Departamento del Vaupés dentro de los comicios celebrados el 26 de octubre del mismo año y, solicitar al Presidente de la República convocar a nuevas elecciones en los lugares donde no pudieron llevarse a cabo por intervención de grupos al margen de la ley.

A juicio de la mayoría de la Sala, la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral en el acuerdo demandado estuvo justificada por lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 265 de la Constitución Política, pues en calidad de responsable del desarrollo de las jornadas electorales en condiciones de plenas garantías, aquélla entidad podía válidamente abstenerse de declarar los resultados de una elección para aplazar tal declaración hasta un momento posterior en que obtuviera un resultado que reflejara la auténtica voluntad popular, ante la imposibilidad de participación de un número importante de ciudadanos.

Agrega el fallo que la actuación del demandado no comportó la intromisión de la administración en las competencias del juez de lo contencioso administrativo, pues no es asimilable a un juicio de validez de los resultados de un proceso electoral.

Pues bien, considero que el Acuerdo No. 004 de 20 de diciembre de 2003 del Consejo Nacional Electoral debió ser declarado nulo, en la medida en que dentro de las funciones constitucionales (artículo 265) y legales (artículos 11, 12 y 137 del Código Electoral) a su cargo, no está incluida la competencia que expresamente le permita abstenerse de declarar una elección.

Todo lo contrario, el numeral 3º del artículo 265 de la Constitución Política le impone la obligación de “Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.”, sin que exista excepción alguna en ésta u otra disposición de rango constitucional o legal (Negrillas adicionales).

En virtud del referido precepto, el deber del Consejo Nacional Electoral consiste en hacer la declaratoria de la elección con base en los resultados que arrojen los escrutinios, sin entrar a hacer observaciones ni apreciaciones adicionales so pretexto de garantizar la realización de las jornadas electorales en todas las mesas de votación habilitadas.

Sin duda, determinar que los resultados de los comicios electorales desconocen la voluntad de un determinado grupo de electores y que el número de ciudadanos que no pudo votar afecta el resultado de la votación realmente contabilizada, es competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sede del procedimiento de que trata el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, previa demanda del acto que declaró la respectiva elección.

De ahí que con su proceder el Consejo Nacional Electoral hubiera desconocido en este caso el principio de separación de poderes, al inmiscuirse en materias ajenas a las de su resorte.

También soslayó el principio de la eficacia del voto al no otorgar ningún efecto a los votos válidamente depositados por los ciudadanos que acudieron a las urnas en la circunscripción del Vaupés, cuya voluntad electoral efectiva y material se vio reflejada en los escrutinios; situación que no se predica de quienes no pudieron sufragar por motivos atribuibles a antisociales.

Asimismo, el acto administrativo acusado se tradujo en la vulneración del derecho político fundamental de elegir y ser elegido (artículo 40, numeral 1º de la C.P.), de una parte, porque quienes eligieron no vieron concretada su intención electoral en un acto definitivo de declaratoria de elección y, de otra, por cuanto quien fue favorecido por los resultados de los escrutinios de la totalidad de la votación depositada no fue declarado elegido ni obtuvo la correspondiente credencial.  Además, aún cuando éste fuera el vencedor de las elecciones convocadas por el Gobierno Nacional en atención a la solicitud del Consejo Nacional Electoral, se mantendrían los perjuicios derivados del acto demandado porque ejercería el cargo por un período menor para el que inicialmente fue elegido.

De esta manera quedan consignadas las razones por las que difiero de la interpretación que dio la Sala al numeral 5º del artículo 265 de la Constitución Política, toda vez que, según mi parecer, de ésa ni de ninguna otra norma se desprende la posibilidad del Consejo Nacional Electoral de abstenerse de declarar una elección, después de haber sido escrutados todos los votos válidamente depositados en una circunscripción.

Atentamente,

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Consejera