ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Diferencia con el acto administrativo general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Diferencia con el acto administrativo particular / SUSPENSION DE PAGO DE MESADA PENSIONAL - Carencia de título pensional

La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica). El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”. (Subraya la Sala). En el caso concreto se observa que el acto por medio del cual el Ministerio de la Protección Social suspendió el pago de pensiones de personas que presuntamente no aportaron el título correspondiente tiene, sin lugar a dudas, la calidad de acto administrativo de carácter particular, en razón a que se dirige a  un grupo determinado de personas. Tan cierto es que dicho acto especifica el beneficiario de la prestación social periódica (persona titular de la misma), la naturaleza de  la pensión (jubilación, invalidez, sustitución, etc.) y mesada mensual reconocida (valor concreto). Si se tratase de un acto administrativo general  no habría razón para puntualizar de manera pormenorizada los aspectos citados.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la diferencia entre actos de contenido particular y general se cita sentencia 2228-04, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Procedencia frente a acto administrativo particular / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Procedencia de la acción de nulidad contra actos de carácter particular

La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado un juicioso análisis en relación con el tema de la procedencia de las acciones contenciosas frente a los actos de carácter particular o general. La denominada teoría de los motivos y finalidades constituye el sustento teórico de dicha elaboración, en la cual se han establecido las reglas de procedencia de las acciones en relación con los contenidos y características del acto. La acción de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general o particular. En cuanto los últimos, esta Corporación así lo ha definido, en especial, en la sentencia de 29 de octubre de 1996, en la cual, con ponencia del Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, se precisó: (…) De acuerdo con lo anterior, se pueden evidenciar dos situaciones distintas. La primera, hace referencia a que los actos administrativos de contenido particular revistan un interés cualificado o sea, aquel relacionado con un afán de legalidad que comprometa un interés supremo de la comunidad. La segunda, cuando el acto de contenido particular contiene disposiciones jurídicas de tal entidad que resquebrajan el ordenamiento jurídico general.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de acción de nulidad frente a acto administrativo particular se cita sentencia S-404 M.P. Daniel Suárez Hernández

SUSPENSION DE PAGO DE MESADA PENSIONAL - Carencia de título pensional: acción procedente / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Finalidad / ACCION DE NULIDAD - Finalidad. Titularidad / ACCION DE NULIDAD - Legitimación en la causa por activa / INEPTITUD DE DEMANDA - Ausencia del presupuesto de legitimación en la causa por activa

La Resolución 00482 de 2002, suspendió el pago de mesadas a un número de extrabajadores de Puertos de Colombia por carecer de título pensional, es decir, afectó la situación particular de los enunciados en el acto, situación que en manera alguna reviste un especial interés para la comunidad que afecte en forma ostensible la economía nacional o, el bienestar social y económico de que trata la jurisprudencia citada anteriormente. En las anteriores condiciones, estima la Sala que la legalidad del acto administrativo demandado debió cuestionarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A, para la que, no se encuentra legitimado el demandante por lo siguiente: (…) . La acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, por lo tanto, puede ejercerla quien considere que con el acto administrativo se le está lesionando un derecho amparado por una norma jurídica, lo que en el presente caso no ocurre, pues los actos expedidos por la entidad demandada en manera alguna lesionan o afectan los derechos del señor LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ. Sobre el particular,  esta corporación ha sostenido: “Es presupuesto esencial para el ejercicio de la acción de simple nulidad que lo que con ella se pretenda sea tutelar abstractamente el orden jurídico, mediante la defensa de la legalidad presuntamente vulnerada por el acto administrativo demandado; mientras que, al incoar la de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor persigue, además de la anulación del acto administrativo controvertido, la restitución del derecho individual y concreto o la reparación del daño causado. Claramente se observa así como cada una de las vías de impugnación consagra el Código Contencioso Administrativo en sus arts. 84 y 85 tienen un contenido que las hace apuntar hacia metas concordantes pero, al mismo tiempo, con alcances diferentes.” En las anteriores condiciones, es claro que el demandante carece de legitimación en la causa por activa, para demandar la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el derecho pensional, situación que impone declarar la ineptitud de la demanda por ausencia de uno de sus presupuestos procesales esenciales, como es, la mencionada legitimación en la causa por activa y como consecuencia, declararse inhibida la Sala para decidir el presente asunto, por las razones anteriormente expuestas.

FUENTE FORMAL: ARTICULO 85 DEL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

NOTA DE RELATORIA: Se cita Sentencia 4123 M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”-

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-25-000-2003-00360-01(3875-03)

Actor: LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ

Demandado: PUERTOS DE COLOMBIA

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el derecho pensional.

Como disposiciones violadas con el acto acusado se invocaron en la demanda:

Constitución Política: artículo 29

Código Contencioso Administrativo: artículos 28, 34, 35, 44   y 48.

Estimó el demandante que el acto acusado vulnera el debido proceso consagrado en }{}}{}{}}{la Constitución Política por las siguientes razones:

la garantía consagrada en el artículo 29 Superior implica que los funcionarios públicos están obligados a desplegar su actividad con observancia de los procedimientos e instancias diseñadas por el legislador, lo cual resulta aplicable tanto a los jueces de la República como a las autoridades administrativas.

En lo que corresponde a las actuaciones administrativas, señaló que el Código Contencioso Administrativo desarrolla los mecanismos legales con el fin de aplicar los mandatos genéricos  del debido proceso previstos en la Carta Política.

Por esa razón, cuando se inicia una actuación de tal naturaleza  que pueda modificar un derecho subjetivo, el artículo 28 del    C.C.A. impone a las autoridades administrativas el deber de comunicar la existencia y objeto de la decisión.

Comoquiera que el acto impugnado individualizó los destinatarios de forma precisa, implicaba que su contenido debía ser notificado  en la forma prevista en el artículo 44 del C.C.A. y no mediante publicación en el Diario Oficial.

En este caso, no existe constancia que evidencie que la decisión contenida en la Resolución No. 000482 de 2002 se hubiese dado a conocer a los afectados en la forma indicada en la norma anterior, mediante entrega personal de la misma acompañada de un oficio en el que se les informara de las diligencias que se venían adelantando en su contra y que derivaron en la expedición del   acto acusado.

En la medida en que no se consignó en la parte motiva de la mencionada resolución, referencia alguna sobre intervención de   los interesados, ya sea emitiendo concepto o aportando pruebas sobre el particular, la disposición acusada se hace anulable          por vulnerar los artículos 34  y 35 del C.C.A.

CONTESTACION DE LA DEMANDA.

La Nación - Ministerio de la Protección Social se opuso a la declaratoria de nulidad del artículo 5º de la Resolución 000482    de 2002, por las siguientes razones:

Según su apoderada judicial, se cumplió a cabalidad con el  principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de }{}}{}{}}{la Constitución Política, pues el acto demandado es de carácter general, en la medida en que concede un término de dos meses a los pensionados para que acrediten el título que reconoce y ordena el pago de la prestación.

En efecto, consideró que el hecho de haberse enviado, a través de las Direcciones Territoriales del país, comunicación a todas las asociaciones de pensionados, trasmitirse por emisoras locales y fijarse edictos que contenían la parte resolutiva de la Resolución No. 000482 2002, canales idóneos para que los afectados aportaran el título que los acreditaba como pensionados, se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 28 del C.C.A.

Prueba de ello es que dentro del término concedido algunos pensionados allegaron el título de la prestación y, en el evento de no aportarse, la entidad procedería a emitir un acto de carácter particular que revocase en forma definitiva el pago de la mencionada prestación.

En cuanto a los artículos 34 y 35 del C.C.A., señaló que no es obligatoria la opinión de los afectados con la decisión, comoquiera que las medidas se adoptan en medio de un proceso de depuración de la entidad, para lo cual está facultado el Estado por medio del Ministerio de la Protección Social, dentro de los marcos impuestos por la Constitución y la Ley.

De otra parte, anotó que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del presente proceso, en atención a que quien expidió el acto no representa al Gobierno Nacional, como lo exigen las normas de competencia contenidas en el C.C.A. Basta con observar que el acto está firmado por la Coordinadora del  Área del Grupo de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, quien no representa al gobierno.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio de la Protección Social expuso que en sentencia del   10 de marzo de 2005 el Consejo de Estado había declarado ajustado a derecho los artículos 1  y 2 de la Resolución 262 de 2002, la cual constituye el antecedente del acto acusado, en cuanto “ no hace nada distinto que ceñirse a los lineamientos fijados por la 00219 del 8 de febrero de 2000 proporcionando pautas a la Coordinación del área de Pensiones, como lo menciona el artículo 1º de la parte resolutiva, dando así inicio a una serie de medidas administrativas que fincarán con la completa normalización de la nómina, sea porque las personas a las que no se les encontró justo título lo aportaron o porque el Grupo previo estudio de su hoja de vida determinó que si tiene derecho a la pensión o como última posibilidad excluyendo de nómina por inexistencia no de título justo del derecho”.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó mantener la legalidad del artículo 5º de la Resolución 000482 de 15 de julio de 2002, por las siguientes razones:

Con respecto a la falta de competencia del Consejo de Estado, estimó que no asiste razón a la demandada porque su argumento limita el concepto de Gobierno Nacional a las tres personas enunciadas en el artículo 115 de }{}}{}{}}{la Constitución Política, olvidando que la adscripción de funciones en una persona natural al servicio de cualquiera de esas entidades - en este caso al Ministerio de la Protección Social - es la que determina la clase de acto, que no puede resultar diferente al de ser del orden nacional.

Si la funcionaria que expidió el acto se hallaba laborando en el empleo de Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, dependencia adscrita a la Dirección de Pensiones del mencionado Ministerio, no puede argüirse que las decisiones por ella adoptadas para el cabal cumplimiento del mandato dispuesto en la Resolución No. 00219 de 2000, no sean del orden nacional.

En relación con la segunda excepción, estimó que el acto acusado ostenta el carácter de acto particular, porque se puede establecer plenamente los destinatarios, que en este caso son los beneficiarios de la pensión de jubilación, de invalidez y de sustitución.

De esta suerte, era deber del Ministerio de la Protección Social comunicar la existencia de la actuación y de su objeto a los interesados; adoptar la decisión de manera motivada y notificarla personalmente, diligencias que no se cumplieron en el presente caso.

No obstante, consideró la Delegada que la situación debía ser analizada desde otro punto de vista, como consecuencia de los hechos probados de inmensa corrupción de que fue afectado el patrimonio público y el interés general, razón por la cual la administración revocó el acto administrativo ilegal sin consentimiento de sus destinatarios.

Para resolver, se

CONSIDERA

Se demanda el artículo 5º de la Resolución 000482 del 15 de julio de 2002, proferida por la Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo del Ministerio de la Protección Social, En cuanto dispone:

“Comuníquese, Publíquese en el Diario Oficial o en un Diario de amplia circulación, fíjese en las direcciones territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y envíese copia de la misma a las asociaciones de pensionados registradas y cúmplase”.

Considera el actor que la administración - Coordinación General del Grupo Interno de Trabajo del Ministerio de la Protección Social - debió, para efecto de dar publicidad al acto enjuiciado, tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, en desarrollo de la garantía constitucional del debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política.

Previo al estudio el problema jurídico debe la Sala definir la naturaleza del acto demandado para determinar la procedencia de la acción interpuesta, como mecanismo procesal idóneo para anular o no la decisión cuestionada.

Como quedó expuesto, la demanda versa sobre un artículo concreto del acto, no obstante, resulta de la mayor importancia precisar su naturaleza en la medida en que guarda relación con el fondo del asunto.

La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sal:

“Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica). El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”. (Subraya la Sala)

En el caso concreto se observa que el acto por medio del cual el Ministerio de la Protección Social suspendió el pago de pensiones de personas que presuntamente no aportaron el título correspondiente tiene, sin lugar a dudas, la calidad de acto administrativo de carácter particular, en razón a que se dirige a  un grupo determinado de personas.

Tan cierto es que dicho acto especifica el beneficiario de la prestación social periódica (persona titular de la misma), la naturaleza de  la pensión (jubilación, invalidez, sustitución, etc.)     y mesada mensual reconocida (valor concreto). Si se tratase de un acto administrativo general  no habría razón para puntualizar de manera pormenorizada los aspectos citados.

1. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR

La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado un juicioso análisis en relación con el tema de la procedencia de las acciones contenciosas frente a los actos de carácter particular o general. La denominada teoría de los motivos y finalidades constituye el sustento teórico de dicha elaboración, en la cual se han establecido las reglas de procedencia de las acciones en relación con los contenidos y características del acto.

La acción de nulidad procede contra actos administrativos de carácter general o particular. En cuanto los últimos, esta Corporación así lo ha definido, en especial, en la sentencia de 29 de octubre de 1996, en la cual, con ponencia del Dr. DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, se precisó:

“En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional”.

De acuerdo con lo anterior, se pueden evidenciar dos situaciones distintas. La primera, hace referencia a que los actos administrativos de contenido particular revistan un interés cualificado o sea, aquel relacionado con un afán de legalidad que comprometa un interés supremo de la comunidad. La segunda, cuando el acto de contenido particular contiene disposiciones jurídicas de tal entidad que resquebrajan el ordenamiento jurídico general.

La Sala observa, que el presente asunto no encuadra en ninguna de las hipótesis descritas en la jurisprudencia, en la medida en que el acto (de contenido particular) no reviste un interés cualificado, es decir, aquel relacionado con un afán de legalidad que compromete intereses supremo de la comunidad o, se trata de un acto que comprometa el ordenamiento jurídico nacional.

La Resolución 00482 de 2002, suspendió el pago de mesadas a un número de extrabajadores de Puertos de Colombia por carecer de título pensional, es decir, afectó la situación particular de los enunciados en el acto, situación que en manera alguna reviste un especial interés para la comunidad que afecte en forma ostensible la economía nacional o, el bienestar social y económico de que trata la jurisprudencia citada anteriormente.

En las anteriores condiciones, estima la Sala que la legalidad del acto administrativo demandado debió cuestionarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A, para la que, no se encuentra legitimado el demandante por lo siguiente:

El señor LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el derecho pensional, acto que no lo incluye como una de las personas afectadas con la medida.

El artículo 85  del C.C.A., define la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos:

“Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.”

De acuerdo con la anterior norma, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, por lo tanto, puede ejercerla quien considere que con el acto administrativo se le está lesionando un derecho amparado por una norma jurídica, lo que en el presente caso no ocurre, pues los actos expedidos por la entidad demandada en manera alguna lesionan o afectan los derechos del señor LUIS ALFONSO LEAL NÚÑEZ.

Sobre el particular,  esta corporación ha sostenido:

“Es presupuesto esencial para el ejercicio de la acción de simple nulidad que lo que con ella se pretenda sea tutelar abstractamente el orden jurídico, mediante la defensa de la legalidad presuntamente vulnerada por el acto administrativo demandado; mientras que, al incoar la de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor persigue, además de la anulación del acto administrativo controvertido, la restitución del derecho individual y concreto o la reparación del daño causado. Claramente se observa así como cada una de las vías de impugnación consagra el Código Contencioso Administrativo en sus arts. 84 y 85 tienen un contenido que las hace apuntar hacia metas concordantes pero, al mismo tiempo, con alcances diferentes.

En las anteriores condiciones, es claro que el demandante carece de legitimación en la causa por activa, para demandar la nulidad del artículo 5º de la Resolución No. 000482 de 15 de julio de 2002, expedida por la Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se excluyó de la nómina de pensionados y se abstuvo de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de título que acreditara el derecho pensional, situación que impone declarar la ineptitud de la demanda por ausencia de uno de sus presupuestos procesales esenciales, como es, la mencionada legitimación en la causa por activa y como consecuencia, declararse inhibida la Sala para decidir el presente asunto, por las razones anteriormente expuestas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLÁRASE la ineptitud sustantiva de la demanda.

En consecuencia, declárase inhibida la Sala para decidir el presente asunto.

Se reconoce personería a la doctora LUCERO SANTAMARÍA GRIMALDO como apoderada de la entidad demandada, según poder visible a folios 444 del expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN     ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO