Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 27555 de 2025

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Radicado: 11001-03-24-000-2023-00019-00 (27555)
Demandante: Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible Asocars y

otro

Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 6013506700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-24-000-2023-00019-00 (27555)

Demandante:
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible -Asocars- y otro

Demandada: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros

Tema: Artículo 2 del Decreto 644 de 2021. Distribución de las transferencias

del sector eléctrico ? TSE. Páramos.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad simple promovida contra el
artículo 2 del Decreto 644 de 20211, expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.

ANTECEDENTES

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA
(Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437
de 2011), la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible -Asocars- y Julio César Ortiz Gutiérrez, pretenden la nulidad del artículo 2 del
Decreto 644 de 2021 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible2, cuyo texto es
el siguiente:

Artículo 2. Sustitúyase el artículo 2.2.9.2.1.5. del Decreto 1076 de 2015, el cual quedará así:

"Artículo 2.2.9.2.1.5. Distribución del porcentaje de las ventas brutas por generación
hidroeléctrica. La distribución del 6% de las ventas brutas de energía por generación propia
en caso de generación hidroeléctrica de que trata el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se hará
así:

1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales
de Colombia que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca
hidrográfica y del área de influencia del proyecto.

En los casos en los que la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto se
encuentren en la jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, a las que se refiere el
artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, el 3% se distribuirá de acuerdo con la siguiente fórmula:

?????????? = 3% ?
???????????? ? ????????????

?????? ? ????????

1 "Por el cual se sustituyen los artículos 2.2.9.2.1.4. y 2.2.9.2.1.5., se adiciona un parágrafo al artículo 2.2.9.2.1.3. y se adiciona el
artículo 2.2.9.2.1.8.A. del Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la financiación y destinación de recursos para la gestión integral
de los páramos en Colombia".
2 SAMAI. Índice 2. 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua pfd. (f.2)

Radicado: 11001-03-24-000-2023-00019-00 (27555)
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Donde:

PTSEi: Porcentaje de las ventas brutas por generación propia a ser transferidos a la autoridad
ambiental i.

AIJAAi: Área de influencia del proyecto localizada en la jurisdicción de la autoridad ambiental
i, expresada en hectáreas.

ACHAAi: Área de la cuenca hidrográfica en donde se encuentra localizado el proyecto en la
jurisdicción de la autoridad ambiental i, expresada en hectáreas.
ATI: Área total de influencia del proyecto, expresada en hectáreas.

ATCH: Área total de la cuenca hidrográfica en donde se encuentra localizado el proyecto,
expresada en hectáreas.

AIJAAi ? ACHAAi: Intersección del área de influencia del proyecto y del área de la cuenca
hidrográfica en donde se encuentra localizado el proyecto en la jurisdicción de la autoridad
ambiental i, expresada en hectáreas.

ATI ? ATCH: Intersección del área total de influencia del proyecto y del área total de la cuenca
hidrográfica en donde se encuentra el proyecto, expresada en hectáreas.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de
la siguiente manera:

a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse,
distintos a los que trata el literal siguiente;

b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse;

Cuando los municipios y distritos en donde se encuentren instaladas las plantas
hidroeléctricas no sean parte de la cuenca o del embalse, recibirán el 0.2%, el cual se
descontará por partes iguales de los porcentajes de que tratan los literales a) y b) anteriores.

Cuando los municipios y distritos sean a la vez cuenca y embalse, participarán
proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral
segundo del presente artículo.

Estos recursos solo podrán ser utilizados por municipios en obras previstas en el plan de
desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental.

Parágrafo 1º. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de
obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y
disposición de desechos líquidos y sólidos.

Parágrafo 2º. En la transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago
por parte del sector hidroenergético de la Tasa por Utilización de Aguas de que trata el artículo
43 de la Ley 99 de 1993.

Parágrafo 3°. Las Corporaciones Autónomas Regionales podrán celebrar convenios
interadministrativos con Parques Nacionales Naturales de Colombia con el objeto de entregar
los recursos y sus rendimientos, los cuales les han sido transferidos en virtud de la Ley 1930
de 2018.

En el evento que se suscriban dichos instrumentos, los mismos estarán orientados al
cumplimiento del interés general de la protección de los páramos, en los términos de la Ley
1930 de 2018, y los recursos serán girados a la subcuenta de que trata el artículo 2.2.9.2.1.8.A
del presente decreto.

Parágrafo 4º. Las áreas de que trata el numeral 1 del presente artículo serán delimitadas por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la autoridad catastral competente, de conformidad
con lo previsto en el artículo 2.2.9.2.1.3. del presente decreto."

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Invocaron como vulnerados los artículos 1, 3, 6, 26, 121, 122, 150.12, 189.11 y 338 de la
Constitución; 24 de la Ley 1930 de 2018; y 48 de la Ley 270 de 1996, bajo el siguiente
concepto de violación3:

Los demandantes aducen violados los principios de legalidad y certeza tributaria por el
deficiente desarrollo de la potestad reglamentaria -189-11 CP- respecto del artículo 24 de
la Ley 1930 de 2018 -modificatorio del artículo 45 de Ley 99 de 1993-, en la medida que el
gobierno nacional, a través del artículo 2 del Decreto 644 de 2021, fijó la fórmula de
reparto a los sujetos activos -Corporaciones Autónomas Regionales y Parques Nacionales Naturales-
de las Transferencias del Sector Eléctrico (en adelante, TSE) teniendo en cuenta
únicamente la jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas y el
área de influencia del proyecto de que se trate, sin considerar frente a Parques
Nacionales Naturales, el nivel de protección de los páramos que existan en cada una de
sus jurisdicciones, esto es, sin obedecer los criterios de distribución establecidos en
numeral 1 del artículo 24 de la Ley 1930 de 20184.

Al efecto destacaron que la Corte Constitucional en la sentencia C-407 de 20195 precisó
que el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 tal como fue modificado por el
artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, estableció los criterios de distribución de las
transferencias del sector eléctrico entre las Corporaciones Autónomas Regionales (en
adelante, CAR) o Parques Nacionales Naturales, atendiendo a (i) la jurisdicción de cada
entidad respecto de las cuencas hidrográficas; (ii) el área de influencia del proyecto de
que se trate y (iii) la protección de los páramos que existan en cada una de sus
jurisdicciones. Sin embargo, el último de estos lineamientos, no fue incorporado por el
gobierno en el reglamento.

En ese orden, expresaron que la Ley 1930 de 2018 estableció las transferencias del
sector eléctrico a las CAR acorde con la jurisdicción en la que se ubique la cuenca
hidrográfica abastecedora y el área de influencia del proyecto, y al nuevo sujeto activo,
Parques Nacionales Naturales, exigió adicionalmente la existencia de páramos en el
territorio del proyecto en consideración al propósito de conservación de los páramos. Sin
embargo, el reglamento omitió tal exigencia, siendo relevante cuando en la zona de
localización del proyecto hidroeléctrico no hay páramos, dado que los recursos tendrán
que trasladarse exclusivamente a las CAR6.

También adujeron violación del principio de cosa juzgada constitucional, en la medida
que los fundamentos expuestos por la Corte en la sentencia C-407 de 2019, de estrecha
relación con la exequibilidad de algunas expresiones del artículo 24 de la Ley 1930 de
2018, son de observancia obligatoria según el alcance de las sentencias de control
constitucional definido en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 y la jurisprudencia
constitucional7.

3 SAMAI. Índice 2. 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua pfd. (ff.7 a 18)
4 Carga argumentativa referida solamente al numeral 1 del artículo 2 del Decreto 644 de 2021.
5 Sentencia del 03 de septiembre de 2019 (exp. D-13054, MP: Antonio José Lizarazo Ocampo). Frente al art. 24 de la Ley 1930 de
2018, concluyó la exequibilidad de las expresiones "o para Parques Nacionales Naturales" contenida en el numeral 1 y "los recursos
destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental
(FONAM), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible" del inciso 4, literal b del numeral
2 ib.
6 SAMAI. Índice 44. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_REFORMA_REFORMADEMANDANUL(.pdf). (f. 2-3).
7 Transcribe apartes de un pronunciamiento judicial que no identifica, en el que refieren las sentencias C-131 del 01 de abril de 1993
(MP: Alejandro Martínez Caballero); C-083 del 01 de marzo de 1995 (MP: Carlos Gaviria Días) y T-123 de 1995 (MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz)

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La suspensión provisional de la norma acusada fue negada por el despacho sustanciador
con auto del 11 de julio de 2023 por no surgir la infracción manifiesta aducida. Decisión
confirmada en súplica por la Sección mediante auto del 30 de noviembre de 2023.

Contestaciones de la demanda

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible8 indicó que la disposición
reglamentaria no infringe las normas en que debería fundarse, tampoco los principios de
legalidad y certeza tributaria, comoquiera que fijó la distribución de las TSE según la
jurisdicción de los sujetos activos en las áreas de localización de la cuenca hidrográfica
y de influencia del proyecto, sin generar en los sujetos pasivos una doble tributación al
establecer un único porcentaje -6%- de contribución. La palabra "para" en la expresión
"para la conservación de páramos en la zona donde existieren", no crea un sujeto activo
adicional del tributo porque "los páramos no constituyen una persona jurídica susceptible
de adquirir dicha calidad", denota la finalidad o destinación de los recursos una vez
percibidos por los sujetos activos.

El artículo 2 del Decreto 644 de 2021, no reguló la destinación de las TSE. En el caso de
Parques Nacionales Naturales el artículo 4 ibidem previó que los recursos transferidos a
esta entidad ingresarían al Fondo Nacional Ambiental -FONAM- y se destinarían
exclusivamente a la preservación, restauración, uso y generación de conocimiento en los
páramos de los que proviene el recurso hídrico utilizado por los sujetos pasivos,
disposición que debe ser analizada con las demás normas para evitar antinomias y
redundancias, no obstante, en criterio del ministerio, ese artículo 4 fue omitido por la parte
demandante. Tratándose de las transferencias a las CAR, el artículo 11 de la Ley 1955
de 2019 estableció que son recursos propios de estas corporaciones, que no ingresan al
FONAM.

Las conclusiones de la Corte Constitucional en la sentencia C-407 de 2019 se derivan
del contenido de la Ley 1930 de 2018 en cuanto a los lineamientos para la destinación
de las TSE. Asunto que no es el objeto del reglamento ceñido al texto de la ley, no a la
interpretación jurisprudencial señalada, que no tiene la condición de precedente
obligatorio9.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público10, manifestó adherirse a todos y cada uno
de los argumentos expuestos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en
razón a que a esa cartera compete definir las políticas y regulaciones a las que se sujetan
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la
Nación.

El Ministerio de Minas y Energía11 argumentó -como excepciones de mérito- que la demanda
está fundada en parámetros superiores inexistentes, por cuanto, ni la Ley 1930 de 2018
ni la sentencia C-407 de 2019 establecen como criterio de distribución de la contribución
del sector eléctrico el "nivel de protección" de los páramos aducido por los actores sin
mayor explicación.

8 SAMAI. Índice 34. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTAD_CONTESTADEMANDA202(.pdf)
9 SAMAI. Índice 74. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMORIAL_27555(.pdf).
10 SAMAI. Índice 41. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTAD_CEDULADECIUDADANIA(.zip)
11 SAMAI. Índice 62. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTAD_22023024286(.pdf)

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La norma demandada reproduce la disposición que reglamenta, según la cual, en los
eventos de inexistencia de jurisdicción compartida, el 3% de las TSE se destinan a las
CAR o para Parques Nacionales Naturales con observancia de las áreas de localización
de la cuenca hidrográfica y de influencia del proyecto, contrario sensu ante la jurisdicción
compartida, el reglamento adiciona la variable técnica de protección de los páramos que
existan en cada una de sus jurisdicciones. Disposición que goza de presunción de
legalidad -art. 88, Ley 1437 de 2011-, en tanto no ha sido desvirtuada por la parte demandante.

La sentencia C-407 de 2019 no fijó parámetros de distribución de las TSE, en ella, la
Corte sólo "parafraseó" lo establecido en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018. Además,
contrario al argumento de los demandantes, dicha sentencia no condicionó las
transferencias a Parques Nacionales Naturales a la existencia de páramos en su
territorio, lo que señaló es que dichos recursos debían destinarse "para la conservación
de páramos en las zonas de su jurisdicción donde existieren"12.

La infracción de las normas constitucionales -artículos 1, 3, 6, 121, 122 y 189.11 de la Constitución-
no está llamada a prosperar en razón a la falta de argumentación, con ello, por el
incumplimiento del principio de jurisdicción rogada.

Trámite de sentencia anticipada

En razón a que el presente litigio versa sobre un asunto de puro derecho que no requiere
práctica de pruebas, por auto del 27 de octubre de 202313 se dispuso la aplicación de la
figura de sentencia anticipada prevista en el artículo 182A del CPACA.

Alegatos de conclusión

Los demandantes14 reiteraron los argumentos de la demanda.

Las demandadas Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible15 y Ministerio de Minas
y Energía16 insistieron en los argumentos expuestos en sus contestaciones. El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público no se pronunció en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

1- La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad contra el artículo 2 del
Decreto 644 del 16 de junio de 2021. En concreto, corresponde determinar si esta norma
reglamentaria desconoce los criterios de distribución del porcentaje de las transferencias
del sector eléctrico -TSE-, establecidos en el numeral 1 del artículo 45 de la Ley 99 de
1993, modificado por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, y si desatendió la cosa
juzgada constitucional respecto de la interpretación contenida en la Sentencia C-407 de
2019. Se precisa que si bien se demanda el referido artículo 2 del Decreto 644 de 2021,
no lo es menos que la carga argumentativa de la parte actora en el concepto de violación
se contrajo al numeral 1 de la referida disposición y, en esa medida, se abordará el
análisis, atendiendo al carácter rogado de esta jurisdicción.

12 SAMAI. Índice 73. RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTAR_22023032107(.pdf)
13 SAMAI, Índice 76.
14 SAMAI. Índice 85. ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENCIONES_MEMORIAL_ALEGATOSNULIDADRA(.pdf)
15 SAMAI. Índice 87. ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENCIONES_ALEGATOS_ALEGATOS202300019P(.pdf)
16 SAMAI. Índice 82. ALEGATOSDECONCLUSIONOINTERVENCIONES_ALEGATOS_22023034188(.pdf)

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Análisis del caso concreto

2- La parte demandante aduce que la norma demandada presenta defectuosa
reglamentación del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, en tanto fijó la fórmula para el
reparto a los sujetos activos de las TSE, sin considerar respecto de Parques Nacionales
Naturales la condición de la existencia de páramos en el territorio que corresponda,
establecido por el citado artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, y que según la interpretación
constitucional contenida en la sentencia C-407 de 2019 es un criterio de distribución de
dichas transferencias. Lo que constituye un ejercicio deficiente de la potestad
reglamentaria, que apareja la violación a los principios de legalidad y certeza tributaria,
así como el desconocimiento del precedente judicial.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consideró que la censura de la
demandante carece de sustento en razón a que la expresión para la conservación de
páramos en la zona donde existieren que consagra el numeral 1 del artículo 24 de la Ley
1930 de 2018 corresponde a la destinación de las transferencias, aspecto que fue objeto
de reglamentación en la norma demandada. El Ministerio de Minas y Energía agregó que
ni la ley ni la sentencia de constitucionalidad previeron el nivel de protección de los
páramos como condición de distribución de las transferencias a las autoridades
ambientales beneficiarias.

3. Para dar solución al debate propuesto por las partes, se precisa que el artículo 45 de
la Ley 99 de 1993 establecía la contribución especial de transferencias del sector eléctrico
de la siguiente manera:

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Parágrafo 3. En la transferencia a que hace relación este artículo, está comprendido el pago,
por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo
43". (Se destaca)

La Ley 143 de 1994 amplió a otros sujetos la obligación tributaria, y en su artículo 54
estableció que estaría a cargo de los autogeneradores, las empresas que vendan
excedentes de energía eléctrica, así como las personas jurídicas privadas que entreguen
o repartan a cualquier título a socios y/o asociados la energía eléctrica que hubieran
producido.

La transferencia del sector eléctrico fue regulada con posterioridad por el artículo 222 de
la Ley 1450 de 2011, sin que se generaran modificaciones en el beneficiario de la
contribución, es decir, CAR y municipios, y en la cualificación según la jurisdicción de
estos en la cuenca hidrográfica y el embalse del proyecto hidroeléctrico.

Así permaneció la legislación hasta la expedición de la Ley 1930 de 2018, instrumento
normativo contentivo de las políticas públicas en materia de conservación de los
ecosistemas de páramos, cuyos antecedentes legislativos dan cuenta que el proyecto de
ley inicialmente presentado a la Cámara de Representantes preveía en su artículo 24 la
modificación del artículo 45 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de aumentar en 1% las
Trasferencias del Sector Eléctrico -TSE-, con lo cual fijó en los sujetos pasivos la
obligación de hacer dicha transferencia en el 7% de la venta bruta de energía por
generación propia. De acuerdo con el numeral 3 del proyecto en comento, con ese 1%
se pretendía proporcionar recursos adicionales para la conservación de los
páramos, los cuales deberían ser transferidos a una subcuenta del Fondo Nacional
Ambiental -FONAM-. Esta propuesta fue aprobada por la Cámara de Representantes17.

En el primer debate del proyecto ante el Senado18, se propuso la modificación del numeral
1 del artículo 24 aprobado en la Cámara de Representantes, que asignaba el 3% de las
transferencias a las CAR, a fin de adicionar como sujeto activo de las TSE a Parques
Nacionales Naturales, en el siguiente sentido: "El 3% para las Corporaciones
Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales". En la misma línea, se
agregó al numeral 3 del proyecto de ley, que: "En el caso donde los páramos se
encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos
directamente a la Subcuenta de Parques Naturales."

En el segundo debate del Senado, al numeral 1 del artículo 24 se adicionó la expresión
"y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.". Se eliminó el
numeral 3, con ello el incremento del 1% para la conservación de los páramos
desapareció y la TSE se mantuvo en el 6% como en la Ley 99 de 1993. Y se dejó como
inciso el siguiente texto: "Los recursos destinados a la conservación de paramos serán
transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM).
En el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques
Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales."

El artículo 24 adoptado por el Senado en el segundo debate, fue el texto aprobado tras
la conciliación de ambas cámaras19 y finalmente sancionado como parte de la Ley 1930
de 2018. Así, la norma en comento establece:

17 Gaceta 466 del 09 de junio del 2017 (p. 46) (texto aprobado en primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes). Gaceta 186 del 25 de abril de 2018 (p. 37) (segundo debate en la Cámara de Representantes); Gaceta 240 del 09
de mayo de 2018 (p. 27) (texto definitivo plenaria Cámara).
18 Gaceta 407 del 12 de junio de 2018 (pp. 28 y 29) (Senado de la República Primer Debate); y Gaceta 471 del 22 de junio de 2018
(pp. 24 y 25) (Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley).
19 Gaceta 484 del 27 de junio de 2018 (pp. 24 y 25).

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"Artículo 45. Transferencia del Sector Eléctrico. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán
el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para
ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera:

1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales
que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del
área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde
existieren.

2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de
la siguiente manera:

a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse,
distintos a las que trata el literal siguiente;

b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentran en el embalse;

Cuando los municipios y distritos en donde se encuentren instaladas las plantas
hidroeléctricas, no sean parte de la cuenca o del embalse, recibirán el 0.2%, el cual se
descontará por partes iguales de los porcentajes de que tratan los literales a) y b) anteriores.

Cuando los municipios y distritos sean a la vez cuenca y embalse participarán
proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral
segundo del presente artículo.

Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta
creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM). En el caso donde los páramos
se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos
directamente a la Subcuenta de Parques Naturales.

Estos recursos solo podrán ser utilizados por municipios en obras previstas en el plan de
desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento
ambiental.

2. (sic) En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será
de 4% que se distribuirá así:

a) 2.5% Para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del
área donde está ubicada la planta y para la conservación de páramos en las zonas donde
existieren.

b) 1.5% Para el municipio donde está situada la planta generadora.

Los recursos para la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para
tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Estos recursos solo podrán ser utilizados por
los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para
proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.

Aquellos municipios que cuenten con ecosistemas de páramos, deberán priorizar la inversión
de los recursos en la conservación de estas áreas.

Parágrafo 1°. De los recursos de que habla este artículo, solo se podrá destinar hasta el 10%
para gastos de funcionamiento.

Parágrafo 2°. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de
obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamiento de aguas y manejo y
disposición de desechos líquidos y sólidos.

Parágrafo 3°. En la transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago
por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo
43.

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Sobre dicha norma legal, la sentencia C-407 de 201920 contiene el estudio de
constitucionalidad de la expresión "o para Parques Naturales de Colombia". En el cargo
de nulidad por transgresión al principio de unidad de materia la Corte precisó:

(iv) La Corte destaca que la principal función de Parques Nacionales, según el Decreto 3572
de 2011, consiste en "administrar y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así
como reglamentar el uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman" y, según la lectura
de la norma, solamente será sujeto activo del tributo Parques Naturales cuando dentro de un
parque natural haya un páramo que esté siento explotado por una hidroeléctrica que produzca
más de 10.000 kilovatios. Lo anterior, en criterio de este Tribunal, evidencia que existe
conexidad entre la ley y la inclusión de Parques Nacionales Naturales en la disposición
demandada, debido a que la entidad mencionada tendrá que adelantar acciones destinadas a
conservar el equilibrio ecológico y la gestión integral de los páramos tras la explotación de los
recursos por parte de las hidroeléctricas.21 (Se destaca)

En la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al pronunciamiento judicial citado,
el demandante acusó al artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 de desconocer los principios
de legalidad y certeza tributaria de los artículos 150.12 y 338 Superiores, por cuanto,
presuntamente, el legislador no definió con claridad los sujetos activos de la contribución
del sector hidroeléctrico y las reglas para la distribución del tributo. Censura que no
prosperó en tanto la Corte Constitucional consideró22:

(vii) ... Así, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1930 de 2018, Parques Nacionales
Naturales fue reconocido como sujeto activo beneficiario de la contribución que se causa por
los proyectos de generación de energía cuando se cumpla las tres condiciones señaladas en
la propia norma, a saber, (a) que exista dentro de su jurisdicción la cuenca hidrográfica
abastecedora del proyecto; (b) que exista igualmente dentro de su jurisdicción el área de
influencia del mismo; y (c) que tenga competencia y se destinen los recursos para la
conservación de páramos en las zonas de su jurisdicción donde existieren.
(...)

(xii) Ahora bien, el monto de la transferencia, de conformidad con lo regulado por el legislador
en el inciso 1º, se calcula sobre las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo
con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética y
conforme a porcentajes establecidos en la propia ley. Estos ingresos que, de acuerdo con el
numeral 1º del inciso 1º de la norma objetada, serán del 3% para el caso de las Corporaciones
Autónomas Regionales o los Parques Nacionales Naturales, dependiendo de la jurisdicción
sobre la cuenca hidrográfica, del área de influencia del proyecto, así como de la protección de
los páramos, que hagan parte de la jurisdicción de esas entidades.

(xiii) Del anterior análisis la Corte concluye que el legislador cumplió con el deber constitucional
que le señalan los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política consistente en "fijar
directamente los sujetos activos y pasivos los hechos y las bases gravables y las tarifas" de
los tributos. En consecuencia, a juicio de esta Corporación no se presenta vulneración de los
principios de legalidad tributaria en la determinación de los elementos esenciales de la
contribución, como tampoco trasgresión del principio de reserva legal en materia tributaria.

(xiv) De otra parte y en armonía con lo expuesto, respecto de la supuesta vulneración del
principio de certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la Carta, en razón a que las
expresiones acusadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 no contienen previsiones sobre
las obligaciones formales y el procedimiento para hacer efectiva la distribución de la
contribución entre los sujetos activos y la transferencia del porcentaje debido para la
conservación de páramos a la subcuenta para tales efectos del FONAM, considera la Corte
que el cargo tampoco está llamado a prosperar.

(xv) A este respecto recuerda este Tribunal que, no obstante que los elementos esenciales del
tributo deben ser fijados por el legislador, los aspectos vinculados a la ejecución técnica y
administrativa de los tributos pueden ser válidamente delegados a la administración. Estos

20 Sentencia del 03 de septiembre de 2019 (exp. D-13054, MP: Antonio José Lizarazo Ocampo)
21 Ib. (p. 39).
22 Ib. (pp. 47 a 50).

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aspectos tienen que ver con el recaudo, liquidación, determinación, y administración de los
tributos. Son aspectos (a) técnicos o variables económicos sujetos a actualización
permanente, que son válida y usualmente delegados a la definición del reglamento, y no
puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley; y (b) en todo caso debe
existir un parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la administración, bien
sea porque el mismo ha sido previsto por el Legislador, o bien porque se derive de un
parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica.

(xvi) Así, el actual reproche acerca de que el legislador dejó un vacío en cuanto a las reglas
explícitas para la distribución del porcentaje de la contribución para los sujetos activos, no
tiene vocación de prosperar, ya que el legislador sí estableció dichas reglas, puesto que fijó
criterios para determinar la distribución dependiendo de la jurisdicción y competencia de las
entidades beneficiarias del tributo respecto de (a) la existencia de cuencas hidrográficas, (b)
el área de influencia de los proyectos y; (c) la conservación de páramos en las zonas donde
existieren. (...)

(xviii) Ahora bien, las desventajas operativas que puedan surgir para los sujetos obligados y
los sujetos activos, del hecho de que la distribución de la contribución que les corresponde a
las Corporaciones Autónomas Regionales y a los Parques Nacionales Naturales, así como del
hecho de que los recursos específicamente destinados a la conservación de páramos serán
transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM),
constituyen problemas de carácter práctico, técnico, operativo y variables en cada caso, que
deben ser reglamentados y determinados en concreto por la autoridad administrativa
competente y desbordan el ámbito del control abstracto de constitucionalidad. No obstante,
ello obedece no al supuesto vacío legislativo que acusa el actor respecto de las disposiciones
demandadas, sino al hecho de que el legislador, dentro del ámbito de su amplia potestad de
configuración en materia tributaria, haya optado por establecer varios sujetos activos que
comparten el tributo, fijando criterios generales para determinar la distribución de la
contribución dependiendo de la jurisdicción de cada entidad y la transferencia a la subcuenta
del FONAM creada para recaudar los recursos destinados a la conservación de los páramos
existentes dentro de la jurisdicción de los Parques Nacionales Naturales.

(xix) En conclusión, la Corte constata que el legislador al configurar las expresiones
demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 modificatoria del artículo 45 de la Ley 99
de 1993, orientados a regular una contribución de naturaleza tributaria como son las
transferencias del sector energético -TSE-, preservó los principios de legalidad, certeza y
estricta reserva de ley, que de conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución
orientan el ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por el
órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación tributaria, no
comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura el demandante. Tampoco se
presenta una configuración incompleta o precaria respecto de las reglas de distribución de los
porcentajes que corresponden a cada sujeto activo, ya que el propio legislador en la misma
norma fijó los criterios para que dicho aspecto sea reglamentado de conformidad con la
jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de influencia del
proyecto de que se trate y la protección de los páramos que existan en cada una de sus
jurisdicciones. (Se destaca)

De esa manera la Corte Constitucional juzgó que el reparto de las TSE a las CAR y
Parques Nacionales Naturales como sujetos activos, está supeditado a la jurisdicción de
cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de influencia del proyecto de
que se trate y la protección de los páramos que existan en cada una de sus jurisdicciones.

A ese respecto, se observa que lo precisado por la Corte tiene su razón de ser en que la
contribución se debe trasladar al ecosistema del recurso hídrico afecto al proyecto
hidroeléctrico -incluidos los páramos-, bien para su conservación y protección o para
resarcir cualquier tipo de afectación que dicho proyecto hubiera causado.

Ahora, considerado que las modificaciones a la contribución TSE se dieron en el marco
de la adopción de la Ley de Páramos, cuyo propósito es brindar protección especial a la
fuente primaria de recursos hídricos y ecológicos en Colombia, es consecuente con esa
finalidad que se concedan a las CAR y a Parques Nacionales Naturales los señalados

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recursos a fin de que estas entidades los inviertan en los páramos que tienen a su
cuidado. De ahí, el sentido del complemento "y para la conservación de los páramos en
las zonas donde existieren", pues a partir de este mandato se garantiza que los recursos
se entreguen a los sujetos activos responsables de la conservación de los páramos en
su justa medida, para que el recurso llegue a todas las áreas de manera que ningún
páramo quede sin protección.

Así las cosas y conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-407 de
2019, la expresión "y para la conservación de los páramos en las zonas donde existieren"
constituye el criterio de distribución que asegura el cumplimiento de la finalidad
perseguida por la Ley de Páramos, toda vez que tanto las CAR como Parques Naturales
Nacionales según el alcance de su competencia tienen la obligación de proteger los
páramos, para lo cual la ley les asignó los recursos necesarios.

En tal sentido, la aludida referencia de la Corte es una interpretación autorizada de la ley,
que no un "parafraseo" como lo califica la parte demandada, por lo que tratándose de un
pronunciamiento judicial de autoridad, se acoge en lo pertinente para la resolución del
caso concreto.

Por ello se enfatiza en que el aparte normativo "y para la conservación de los páramos
en las zonas donde existieren" cumple la función de asegurar el fin propuesto en la Ley
1930 de 2018, y es que lleguen efectivamente los recursos a los páramos, sea a través
de las CAR o de Parques Naturales Nacionales en el entendido que hay eventos en que
estos sujetos comparten competencia para la protección de los páramos en una misma
jurisdicción, no obstante, hay otras ocasiones en que esto no ocurre, de suerte que la ley
al determinar que el reparto de los recursos se circunscribe a las áreas de páramo, prevé
que ningún páramo quede desprotegido.

Así las cosas, la formulación del reparto de la contribución TSE debe contemplar el factor
de distribución acorde al área de páramos en protección bajo tutela de la CAR y/o
Parques Naturales Nacionales, según el caso.

Ahora bien, el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria -artículo 189.11
de la Constitución-, y en desarrollo de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, expidió
el Decreto 644 de 2021, que reglamentó las mencionadas disposiciones y en lo pertinente
señaló:

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En el evento que se suscriban dichos instrumentos, los mismos estarán orientados al
cumplimiento del interés general de la protección de los páramos, en los términos de la Ley
1930 de 2018, y los recursos serán girados a la subcuenta de que trata el artículo 2.2.9.2.1.8.A
del presente decreto.

Parágrafo 4º. Las áreas de que trata el numeral 1 del presente artículo serán delimitadas por
el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la autoridad catastral competente, de conformidad
con lo previsto en el artículo 2.2.9.2.1.3. del presente decreto."

Se sigue de la transcripción del artículo 2 demandado, que en dicha norma no se hizo
mención al tercer criterio de reparto de la TSE establecido en el artículo 24 por la Ley
1930 de 2018, referido a la función encomendada a los sujetos activos "para la
conservación de los páramos en las zonas donde existieren" y cuya pertinencia fue
materia de referencia por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-407 de 2019,
en el sentido de indicar que el gobierno en el marco de su potestad reglamentaria cuenta
con la habilitación para "definir con variables técnicas sobre las áreas y condiciones del medio
ambiente, conforme a la ubicación de los páramos y a las jurisdicciones territoriales de las CARs y
de los Parques Nacionales delimitados o en vía de serlo, la distribución del porcentaje de
transferencia, cuando concurran dos o más entidades beneficiarias, labor puramente administrativa de
reglamentación y ejecución de la ley". (Se destaca)

Si bien en la norma acusada el gobierno trazó los lineamientos para la determinación del
porcentaje de transferencia en casos de jurisdicción compartida con base en distintos
parámetros y variables técnicas, lo cierto es que ninguna de las variables comprendidas
en el numeral 1 del artículo 2 del Decreto 644 de 2021 alude a las áreas de páramos a
ser protegidas, con lo cual desconoce el sentido material de la ley. Es por ello que aun
cuando la fórmula de distribución de las TSE fijada en el numeral 1 de la norma
demandada atiende a las reglas de localización de la cuenca hidrográfica y área de
influencia del proyecto, dicha formulación presenta una proposición jurídica incompleta
en la medida que no contempla las áreas de páramo afectas al proyecto hidroeléctrico,
pese a ser éste el factor esencial para que las CAR y Parques Nacionales Naturales
puedan cumplir la función de conservación que la Ley 1930 de 2018 les asignó.

Así, la demanda recae sobre una proposición jurídica real en tanto la ley habilitante
determinó las condiciones de distribución de las TSE que la norma demandada no
contempló en su integralidad, a partir de lo cual se presenta un ejercicio defectuoso de la
facultad reglamentaria dada la expedición de un reglamento que no permite el reparto
adecuado de los recursos que el legislador estableció para la protección de páramos.

Circunstancia que conlleva a la declaratoria de nulidad del numeral 1 del artículo 2 del
Decreto 644 de 2021 y a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Todo porque,
se insiste, el reglamento no tiene en cuenta la totalidad de los criterios de distribución de
las TSE establecidos en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018.

Si bien los artículos 11 de la Ley 1955 de 2019 y 4 del Decreto 644 de 2021 establecieron
que los recursos para la conservación de los páramos asignados a Parques Nacionales
Naturales deben transferirse a la subcuenta para administración y manejo del Sistema de
Parques Nacionales del FONAM, a diferencia de los repartidos a las CAR cuyo manejo
es autónomo, esas normas son complemento del artículo 2 del Decreto 644 de 2021 en
cuanto señalan la transferencia separada de los recursos según la entidad a la que se
dirigen, sin suplir las reglas y formulación de reparto de la TSE. Y la expresión "nivel de
protección" utilizada por la demandante, es inocua al presente debate por ser
simplemente el modo de referencia empleado por aquella para aludir al criterio de
distribución atinente a la existencia de páramos en el ecosistema afecto a la explotación
hídrica.

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No obstante la prosperidad del cargo referente al ejercicio insuficiente de la facultad
reglamentaria, se precisa que aun cuando la sentencia C-407 de 2019 contiene el análisis
de los elementos de las TSE y de los criterios de distribución de esa contribución, tal
aproximación no obedece al examen de constitucionalidad de la expresión "y para la
conservación de los páramos en las zonas donde existieren" al que pueda atribuirse
efectos de cosa juzgada -que plantea la parte actora-, sino que se trata de una
interpretación de autoridad que compete al juez del caso considerar, como en efecto se
hace.

Conclusión

3- El ejercicio de la potestad reglamentaria imponía al ejecutivo dictar el artículo 2 del
Decreto 644 de 2021 en subordinación al contenido del artículo 24 de la Ley 1930 de
2018, sin restringir, suprimir o modificar su contenido. Sin embargo, de la interpretación
sistemática de la normativa y jurisprudencia constitucional aplicable, se concluye que el
señalado mandato fue desatendido por la norma acusada, comoquiera que no incorporó
la totalidad de los criterios de distribución dispuestos en la ley habilitante para efectuar
las transferencias del sector eléctrico -TSE- a las Corporaciones Autónomas Regionales
-CAR- o Parques Nacionales Naturales, concretamente el concerniente a la conservación
de los páramos en la zona donde existieren.

Costas

4- No se condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Declarar la nulidad del numeral 1 del artículo 2 del Decreto 644 de 2021, por las

razones expuestas en esta providencia.

2. Sin condena en costas.

Notifíquese y comuníquese. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:

https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

Gestor Normativo Alejandría 2.0

Providencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 27555 de 2025

Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG

Sede principal