CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad

Radicación 05001-23-33-000-2023-00579-01 (29981) Demandante ^HÉCTOR GUSTAVO RAMÍREZ PARDO Y OTRO Demandada ^MUNICIPIO DE TARSO, ANTIOQUIA

Temas Impuesto de alumbrado público. Elementos del tributo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

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La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió¹:

Primero: negar las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto.

Segundo: no condenar en costas en esta instancia

[...]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

El Concejo Municipal de Tarso profirió el Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022², mediante el cual se modificó el capítulo 16 estatuto tributario municipal (Acuerdo 019 del 20 de diciembre de 2019), que reguló íntegramente el impuesto de alumbrado público.

ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante³ formuló las siguientes pretensiones⁴:

PRETENSIÓN PRINCIPAL

Declarar la nulidad del Acuerdo 003 de 2022, del 11 de abril, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, por medio del cual se modifica el Capítulo 16 del Acuerdo No. 019 de 20 de diciembre de 2019 "Por medio del cual se actualiza el estatuto tributario para el municipio de Tarso – Antioquia" y se dictan otras disposiciones.

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

En caso de considerar que el Acuerdo 003 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, no es nulo en su totalidad, declarar la nulidad del Aparte Atacado [sic] del

¹ Samai, índice 2. Expediente digital. «54ED_SENTENClA_55SentenciaNulidadNi(.pdf)», página 52.

² Samai, índice 2. Expediente digital. «8ED_ACUERDO00_07AnexoAcuerdono003a(.pdf)».

³ Integrada Por Héctor Gustavo Ramírez Pardo y Andrea Beatriz Pinedo Bayona.

⁴ Samai, índice 2. Expediente digital. «2ED_DEMANDA_01Demandapdf(.pdf)».

artículo 145 numeral 2 contenido en el artículo 1° del Acuerdo 003 de 2022, que transcribimos, subrayado, en negrita y cursiva, a continuación:

"(...) 2 Sujeto Pasivo. Los sujetos pasivos del tributo serán todas las personas naturales o jurídicas sobre quienes recaiga el hecho generador de la obligación tributaria aquí establecida, incluyendo a quienes sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio. En los casos de predios en donde no se preste el servicio domiciliario de energía eléctrica, serán sujetos pasivos quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción del municipio. La condición de sujeto pasivo no se afectará por el hecho de que el impuesto de alumbrado público se cause por cada uno de los predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica".

Así mismo, en caso de considerar que el Acuerdo 003 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, no es nulo en su totalidad, declarar la nulidad del Aparte Atacado del artículo 145 numeral 3 contenido en el artículo 1° del Acuerdo 003 de 2022, subrayado, en negrita y cursiva que transcribimos a continuación:

"(...) 3. Hecho Generador. El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso. Se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso, entre otros, cuando:

Se es usuario del servicio público de energía eléctrica que se presta en el Municipio, y/o se posee, usa, tiene y/o se es propietario de predios y/o lotes dentro de la jurisdicción del Municipio de Tarso, sin consideración a que estos reciban o no el citado servicio público domiciliario. El hecho generador se produce respecto de cada predio, lote o plataforma ubicado en la jurisdicción municipal.

En esta misma línea, en caso de considerar que el Acuerdo 003 de 202, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, no es nulo en su totalidad, declarar la nulidad del Aparte Atacado del artículo 145 numeral 4 contenido en el artículo 1° del Acuerdo 003 de 2022, subrayado, en negrita y cursiva, que transcribimos a continuación:

"(...) 4 Base Gravable. Es la unidad de medida sobre la cual recaerá la tarifa para generar un resultado impositivo. La base gravable es la liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEU) antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o post pago, según sea el caso y conforme se determina en el presente Acuerdo. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada. En los casos en que el impuesto se cobre como una sobretasa del impuesto predial, la base gravable será el valor del avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial. Para cada predio y/o lote que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica se aplicará la Base Gravable respectiva, de conformidad con el presente acuerdo".

De igual manera, en caso de considerar que el Acuerdo 003 de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Tarso, no es nulo en su totalidad, declarar la nulidad del Aparte Atacado del artículo 145 numeral 5 contenido en el artículo 1° del Acuerdo 003 de 2022, subrayado, en negrita y cursiva, que transcribimos a continuación:

(...) 5.2 Valor (...)

LCEU= Consumo liquidado de energía eléctrica al contribuyente en periodo de facturación correspondiente, también corresponde a energía cogenerada o autogenerada, tomando como precio base de kilo vatio hora el valor medio del mercado no regulado en el nivel de tensión de servicio del contribuyente

(...) 5.3 Criterios para definir el factor aplicable a la base gravable. Para determinar el factor K. se tendrá en cuenta el consumo básico - Cbs -. Y el consumo de energía del contribuyente - o autoconsumo o cogeneración - en el mes a liquidar - Ceu –

(...)

GRUPO A4: Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos:

- Generación de energía eléctrica (...)"

NOTA: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a el - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente.

La parte demandante invocó como normas violadas los artículos 287, 313 (numeral 4) y 363 de la Constitución Política; 349, 351 y 353 de la Ley 1819 de 2016; y 137 de la Ley 1437 de 2011. El concepto de la violación se resume, así:

Luego de exponer los antecedentes normativos⁵ del impuesto de alumbrado público, consideró que el Concejo Municipal de Tarso no tenía competencia funcional ni temporal⁶ pues, por un lado, el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 ordenó realizar un estudio técnico para establecer los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y ajustar las normas locales que regulan el tributo en el plazo de un año. Indicó que dicho término inició con la expedición del Decreto 943 de 2018, y finalizó el 1 de junio de 2019. Pese a lo anterior, el estudio y el acto acusado fueron emitidos en el año 2022 y, por el otro, el acto acusado reconfiguró el hecho generador del impuesto, facultad que le corresponde al legislador.

Afirmó que el Acuerdo se expidió con infracción de las normas en que debía fundarse⁷, en concreto lo previsto en la Ley 1819 de 2016, y reiteró los argumentos de la falta de competencia temporal.

Manifestó que el hecho generador del impuesto corresponde al beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, pero el Concejo Municipal de Tarso le atribuyó un alcance distinto, pues añadió la tenencia, uso, posesión y propiedad de un bien inmueble dentro de la jurisdicción municipal, sin consideración a que se reciba o no el servicio público domiciliario de energía eléctrica.

Además, violó el principio de consecutividad, pues incluyó como sujetos pasivos a los usuarios, suscriptores, consumidores, autoconsumidores, autogeneradores y cogeneradores de energía eléctrica; y, para los predios en los que no se presta el servicio público domiciliario, adicionó a tenedores, poseedores y propietarios de predios.

De igual forma, la base gravable y la fórmula para determinar el impuesto incluyeron a la energía cogenerada y autogenerada y a un grupo específico que desarrolla la actividad de generación de energía eléctrica, pese a que en estos casos se debió aplicar una sobretasa al impuesto predial.

Consideró que el acuerdo demandado está incurso en el vicio de falsa motivación, toda vez que incurrió en una errónea interpretación normativa, conllevando un indebido ejercicio de la autonomía territorial, por lo expuesto en el párrafo anterior.

⁵ Citó la Ley 11 de 1825; la Ley 97 de 1913; la Ley 84 de 1915; y la Ley 1819 de 2016.

⁶ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta del 21 de junio de 2018, rad. 73001-23-31-000-2011-00512-01,

M.P. Alberto Yepes Barreiro.

⁷ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 18 de marzo de 2021, exp. 23743, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Consideró violado el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016⁸, porque el acto acusado incluyó como sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público a quienes no son usuarios del servicio de energía eléctrica, en vez de contemplar la sobretasa al impuesto predial. Señaló que no hay realización del hecho generador frente a los autogeneradores, cogeneradores y generadores de energía eléctrica, quienes no son usuarios del servicio, en tanto no se reporta ningún beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público; además, no puede determinarse la base gravable y las tarifas del impuesto con base en la energía cogenerada y autogenerada.

En relación con los apartes resaltados del artículo 145 del Acuerdo 003 de 2022, identificados en la pretensión subsidiaria, reiteró los cargos esbozados frente a la totalidad del acuerdo. Además, insistió en que se debe declarar la nulidad por falta de competencia⁹ y la violación al principio de reserva de ley¹⁰.

En el acápite de hechos de la demanda, argumentó que el artículo 273 la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo) dispuso que, a los predios rurales que no se beneficiaban del servicio de alumbrado público, se les cobraría el impuesto exclusivamente a través de una sobretasa predial máxima del 1 por 1.000 y que, por ello, el artículo 145 del Acuerdo 003 de 2022 decayó por la desaparición de las normas superiores que desarrollaba. En todo caso, sostuvo que este cargo podría dar lugar a un fallo inhibitorio, pero «a nuestro juicio dicha inhibición [...] tendría efectos a futuro (desde 19 de mayo de 2023), por lo cual insistimos en la respetuosa solicitud de declaratoria de nulidad de los Actos y Apartes Demandados, considerando que las causales de nulidad incoadas existen desde su expedición»¹¹.

Oposición de la demanda

El municipio presentó oportunamente escrito de contestación a la demanda¹², en el que manifestó que no se configuraron ninguno de los vicios alegados.

En el acápite de hechos, precisó que no modificó el hecho generador del tributo ni los sujetos pasivos y que al incluir la energía cogenerada o autogenerada dentro de la fórmula de determinación no fue más allá de la ley porque esta estableció simplemente una alternativa para las municipalidades. Por ende, indicó que las definiciones de autogeneración y de cogeneración dan lugar a considerarlas formas de generación de energía eléctrica, en tanto que implican la transformación de fuente primaria.

Igualmente, puso de presente que el legislador permitió que, para los predios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica, el cobro del impuesto se pueda adelantar mediante una sobretasa del impuesto predial, destacando que se trata de una facultad, y no de una obligación.

Sobre la competencia temporal, señaló que era imposible para los municipios expedir la norma dentro del término de un año a partir de la vigencia de la Ley 1819 de 2016, pues el Ministerio de Minas y Energía profirió el decreto que determinó la metodología aplicable en el año 2018, cuando ya había vencido ese plazo. Argumentó que el plazo otorgado no es de naturaleza preclusiva, pues no se previó

⁸ Citó el artículo 287 y el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política.

⁹ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 22 de julio de 2021, exp. 4789-18, M.P. William Hernández Gómez.

¹⁰ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 09 de diciembre de 2019, exp. 4824-15 (no identificó al magistrado ponente).

¹¹  Samai, índice 2. Expediente digital. «2ED_DEMANDA_01Demandapdf(.pdf)», páginas 31 a 32.

¹²  Samai, índice 2. Expediente digital. Carpeta «19ED_CONTESTACl_18ContestacionTarsor(.rar)»; «01Contestacion.pdf».

ningún efecto por superar el plazo¹³. Indicó que la norma contempla una actualización periódica de los criterios de cobro del impuesto, sumándose a la revisión cuatrianual de los acuerdos municipales prevista en el Decreto 943 de 2018, lo que refuerza que el vencimiento del plazo no da lugar a una incompetencia temporal.

Frente a la solicitud de reconocimiento del decaimiento del acto administrativo, en virtud de la Ley 2294 de 2023, explicó que no se trata de una causal que dé lugar a la anulación, pues solo cuestiona la ejecutoriedad del acto administrativo¹⁴. En todo caso, afirmó que dicha norma no contraría el contenido del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022, pues regula un aspecto especial del impuesto de alumbrado público.

Finalmente, indicó que en la regulación del hecho generador del impuesto de alumbrado público atendió los límites legales y a la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019 del Consejo de Estado.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, negó las pretensiones y no impuso condena en costas, con base en lo siguiente:

Frente al cargo de falta de competencia, indicó que la Ley 1819 de 2016 modificó el impuesto e introdujo un régimen de transición que exigió la modificación de las normas existentes sobre la materia en el plazo de un año, contado desde la expedición del Decreto 943 de 2018 (hasta el 30 de mayo de 2019). Sin embargo, dicha norma no limitó el ejercicio del poder impositivo fuera de ese tiempo, ni previó la pérdida de competencia por su incumplimiento. Destacó que la consecuencia del vencimiento del plazo consistía en la pérdida de vigencia del acuerdo¹⁵.

En cuanto al cargo de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, señaló que el Acuerdo 003 de 2022 circunscribió el hecho generador del impuesto a lo definido en la Ley 1819 de 2016, esto es, el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público.

Destacó que el Consejo de Estado fijó unas reglas sobre el impuesto en sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019¹⁶, precisando que el hecho generador del tributo es ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que integra la colectividad por residir, tener el domicilio o al menos un establecimiento físico en la jurisdicción, sea en la zona rural o urbana, y que se beneficia directa o indirectamente del servicio.

Concluyó que el Concejo Municipal de Tarso adoptó la ley y las reglas definidas en la sentencia de unificación, de modo que la sujeción pasiva, la base gravable y la tarifa, se enmarcaron en el ámbito del hecho generador dispuesto por el legislador, por lo que cumplió con el principio de consecutividad¹⁷, el cual consagra la

¹³ Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 12 de abril de 2012, exp. 17497 (no identificó al consejero ponente), del 29 de octubre de 2009, exp. 16482, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 2 de septiembre de 2016, Radicación 25000232700020120052401.

¹⁴ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 27 de septiembre de 2012, exp. 18373 (no identificó al consejero ponente).

¹⁵ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 20 de junio de 2024, exp. 27941, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

¹⁶  Exp. 23103, M.P. Milton Chavez García.

¹⁷  Citó la sentencia C-369 del 16 de mayo de 2012 de la Corte Constitucional, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias.

Observó que no se desconoció el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 que permite definir el cobro del impuesto en «los casos de los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica» mediante una sobretasa al impuesto predial, y respecto de los demás elementos del tributo, señalo que la entidad contaba con autonomía para regularlos dentro de los parámetros legales. Concluyó que no es reprochable la inclusión como sujetos pasivos del tributo de usuarios, suscriptores, consumidores, autoconsumidores, autogeneradores o cogeneradores de energía en el área geográfica del municipio, pues esto solo aclara que aún ellos son objeto del tributo cuando realicen el hecho generador¹⁸.

De igual manera, aseveró que la base gravable y la tarifa se ajustaron a las reglas fijadas en la sentencia de unificación, particularmente, el consumo de energía eléctrica. Y, en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, se adoptó el mecanismo de liquidación como una sobretasa del impuesto predial. Frente a la inclusión de la energía cogenerada o autogenerada como parte de la fórmula y el subgrupo 4A del régimen especial, aseguró que refleja el hecho generador, porque esa actividad da lugar a la realización del tributo.

Desechó el cargo de falsa motivación, pues el Concejo Municipal de Tarso invocó y explicó las normas constitucionales que reconocen la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, y las competencias del Congreso. Además, partió de las autorizaciones legales otorgadas en las leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y 1819 de 2016, y de la sentencia de unificación, en aras de atender la necesidad de actualizar el Acuerdo 019 de 2019. Sumado a esto, se fundamentó en el estudio técnico exigido por el Decreto 943 de 2018, el cual advirtió que las tarifas cobradas no garantizaban la correcta prestación del servicio de alumbrado público.

En cuanto a las pretensiones subsidiarias, afirmó que no fueron violados los principios de legalidad y certeza del tributo, porque no se gravó la actividad de generación de energía, sino que se categorizó a los contribuyentes en régimen general y especial según esa actividad para asignar la tarifa aplicable, lo cual era una facultad de la demandada, bajo el amparo del principio de consecutividad.

Explicó el decaimiento del acto administrativo por la expedición del Plan Nacional de Desarrollo no da lugar a la declaratoria de nulidad del acto, pues el examen de legalidad se efectúa con base en las normas vigentes al momento de la expedición de este, por lo que su verificación solo daría lugar a su pérdida de ejecutoria¹⁹.

Finalmente, no impuso condena en costas por tratarse de un asunto de interés público, según lo prevé el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Recurso de apelación

La parte demandante solicitó revocar la anterior decisión²⁰, con respaldo en los siguientes reparos:

¹⁸ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 10 de noviembre de 2022. Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación No. 47001-23-33-000-2019-00751-01(26751).

¹⁹ Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 20 de junio de 2024, exp. 27941, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

²⁰  Samai, índice 2. Expediente digital. «56ED_RECURSOAP_57ApelacionDtepdf(.pdf)».

Afirmó que hubo una indebida valoración de los hechos y las pruebas del proceso, pues el Tribunal no analizó la razonabilidad y proporcionalidad de las tarifas respecto del costo por la prestación del servicio de alumbrado público, lo cual fue puesto de presente en los alegatos de conclusión de primera instancia.

Puso de presente que el acto acusado estableció una tarifa mínima de 500 unidades de valor tributario (UVT) para los generadores de energía eléctrica y de 600 UVT para autogeneradores y cogeneradores, lo que desconoce la subregla i) de la sentencia de unificación y el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, pues las entidades territoriales no pueden cobrar un valor por impuesto superior al costo de la prestación del servicio, pero dada la desproporción de estas tarifas, bastaría el recaudo de dos contribuyentes de los grupos de régimen especial A4 y B para cubrir el 100% de dicho costo, lo que insistió es desproporcionado.

Precisó que el estudio técnico de referencia estimó que el costo anual para la prestación del servicio era de $511.323.590, para un valor mensual de $42.610.299, lo que equivalente a 1.121 UVT mensuales para el año 2022, de modo que con la sumatoria de la tarifa mínima en UVT para el grupo A4 y el grupo B (1.100 UVT), se cubriría la mayor parte del gravamen por un solo mes.

Aseguró que, en los términos del acto demandado, el valor del impuesto mínimo se aplicaría en igualdad de condiciones para las empresas con un consumo de 0 kWh/mes, y aquellas con un consumo de 90.000 kWh/mes; desconociéndose el mandato de progresividad y equidad en materia tributaria²¹. Además, el impuesto mínimo fijado para contribuyentes de los grupos A4 y B excede en 7 y 8 veces el fijado para otros grupos, en los que el impuesto mínimo oscila entre 4 y 70 UVT. Argumentó que, si bien la norma regula tarifas diferenciadas para los grupos referidos, en la práctica es una sola tarifa aplicable, dada la desproporción expuesta.

De otro lado, manifestó que la demandada gravó la actividad de generación de energía eléctrica con el impuesto de alumbrado público, puesto que los generadores, autogeneradores y cogeneradores no realizan el hecho generador, lo cual infringe el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, dada la violación del principio de consecutividad en la fijación de los elementos del tributo.

Indicó que el acuerdo acusado incurrió en una contradicción porque, aunque únicamente considera como hechos gravables la cogeneración y la autogeneración, fijó una tarifa para la generación de energía eléctrica. Sumado a esto, el numeral 2 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019 del Concejo Municipal de Tarso y la subregla i) de la sentencia de unificación del Consejo de Estado²² no establecen la sujeción pasiva de las empresas generadoras de energía eléctrica, y la demandada no probó que el desarrollo de esa actividad suponga un beneficio por la prestación del servicio público. Aseguró que una prueba de lo anterior es la fijación del impuesto mínimo de 500 y 600 UVT mensuales, incluso sin consumir el servicio de energía eléctrica.

Adujo que la base gravable para quienes no son usuarios del servicio de energía eléctrica fue fijada con desconocimiento del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, en concreto para los generadores de energía, cogeneradores y autogeneradores, pues solo se permite gravar estos casos mediante una sobretasa del impuesto predial,

²¹  Citó la sentencia C-100 de 2014 de la Corte Constitucional.

²² Sentencia del 06 de noviembre de 2019, exp. 23103, M.P. Milton Chaves García, que define la Subregla i) según la cual las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación del servicio de alumbrado público a la comunidad.

basada en el avalúo del predio y de máximo el 1 por 1.000. De este modo, indicó que las tarifas mínimas fijadas en 500 y 600²³ UVT solo serían posible si estos sujetos tuvieran un predio avaluado en mínimo $24.899.500.000, lo cual no ocurre en la realidad, lo que desconoce el límite fijado por el legislador.

Explicó que, si bien la energía consumida es un parámetro válido para la determinación del impuesto de alumbrado público, las empresas generadoras de energía no son usuarias del servicio público de energía eléctrica. Por otro lado, la tenencia, posesión o propiedad de un predio no convierte a su titular en beneficiario del servicio del alumbrado público en tal municipio y, de ser así, el legislador no habría reconocido que existen predios que no se benefician del servicio, como ocurrió con la Ley 2294 de 2023.

Oposición a la apelación

La parte demandada no se pronunció.

Intervención del ministerio público

El agente del ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

La Sección advierte que el Tribunal negó los cargos de nulidad relacionados con i) la falta de competencia temporal y ii) el decaimiento de los actos acusados. De igual modo, iii) negó el argumento, según el cual, se infringió la ley, porque se estableció que el hecho generador se realizaba por ser usuario potencial del servicio²⁴. Pese a lo anterior, la parte demandante no propuso ningún reparo al respecto, por lo que estos aspectos de la demanda no serán estudiados, en virtud del principio de congruencia, regulado en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

Igualmente, se observa que la apelación se sustentó en tres cargos, los cuales se pueden desagregar en los siguientes argumentos: i) la indebida valoración de los hechos y pruebas planteados en los alegatos de conclusión de primera instancia, ii) las tarifas de 500 y 600 UVT mensuales impuestas a los grupos A4 (generadores) y B (cogeneradores y autogeneradores) son desproporcionadas, pues exceden el costo del servicio; iii) violación del principio de progresividad, dado que las tarifas en UVT exceden en 7 y 8 veces las de otros grupos; iv) violó el principio de consecutividad y de la sentencia de unificación, debido a que incluyó como sujetos pasivos a quienes no realizan el hecho generador; v) contradicción del acuerdo acusado, porque el hecho generador no incluyó a los generadores, pero sí fueron adicionados en las tarifas; vi) la base gravable y la tarifa para quienes no son usuarios del servicio de energía eléctrica se determinó en UVT, cuando la ley solo prevé la posibilidad de fijar una sobretasa del impuesto predial que no supere el 1 por 1.000; vii) el consumo de energía es un parámetro aceptable sólo cuando las empresas son usuarias del servicio público domiciliario, lo cual no ocurre para los cogeneradores y autogeneradores; y viii) la tenencia, posesión o propiedad de un predio no configura el hecho generador.

²³  Equivalente en 2022 a $24.899.500 y $29.879.400 mensuales, respectivamente.

²⁴  Este argumento fue planteado en el cargo de nulidad por infracción de las normas en que debía fundarse.

Al respecto, la sala advierte que los argumentos i) (el apelante reconoce que se trata de argumentos propuestos en los alegatos de primera instancia), iii) y v) no fueron planteados en la demanda. Esto imposibilita su estudio en aplicación del principio de justicia rogada, el cual impone al interesado la carga de exponer los argumentos que sustentan su pretensión de nulidad en la demanda²⁵ y le impide proponer nuevos cargos de nulidad durante el trámite judicial²⁶. Así mismo, el principio referido prohíbe al juez analizar los argumentos no propuestos en el escrito de la demanda, so pena de incurrir en una sentencia extra petita²⁷.

Frente al argumento ii) se aclara que, si bien la demanda no planteó que la tarifa mínima impuesta en UVT fuera irrazonable y desproporcionada, sí afirmó que esto era ilegal por desbordar el costo de la prestación del servicio, de modo que nada impide la verificación de este cargo, bajo esa perspectiva planteada en la demanda.

De otro lado, se evidencia que la demanda pretendió la nulidad total del acto acusado y, subsidiariamente, de algunos apartes del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022. Empero, los cargos de nulidad únicamente versan sobre los elementos del tributo, regulados solo por el artículo aludido, pues los demás artículos regulan otros aspectos, como la autorización legal, el pago, el sistema de recaudo y su destinación, la retención, la fiscalización, etc. Debido a lo anterior, la Sección considera necesario precisar que el análisis de los cargos únicamente se enfocará en los elementos del tributo regulados en el artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022.

Igualmente, se precisa que los cargos de nulidad cuestionan la base gravable y la tarifa fijada para el grupo A4 (generadores) y el grupo B (autogeneradores y cogeneradores). Empero, en las pretensiones subsidiarias, únicamente se solicitó la nulidad de los apartes que se refieren al primero de ellos. Sin embargo, esto no impide el estudio de la regulación del grupo B porque, se reitera, la pretensión principal consiste en la nulidad total del acto acusado, de tal modo que es procedente estudiar la totalidad del artículo 145 referido.

Aclarado esto, le corresponde a la Sección establecer la legalidad del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 003 del 11 de abril de 2022, proferido por el Concejo Municipal de Tarso (Antioquia). En concreto, se analizará si el hecho generador y los demás elementos del tributo fijado en el acto acusado violan los parámetros legales.

Análisis del caso concreto

La parte demandante sostiene que la disposición acusada es nula, porque i) amplió el hecho generador a la tenencia, posesión o propiedad de predios, ii) incluyó como sujetos pasivos a los cogeneradores y autogeneradores, pese a que no realizan el hecho generador; iii) impuso una base gravable y una tarifa a los grupos A4 (generadores) y B (cogeneradores y autogeneradores) de 500 y 600 UVT; y iv) incluyó a estos grupos tarifas basadas en el consumo de energía eléctrica, pese a que no son usuarios de dicho servicio público domiciliario, y no mediante una sobretasa al impuesto predial del 1 por 1.000.

²⁵  Sentencia del 16 de octubre de 2019, exp. 23361, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

²⁶  Sentencia del 11 de julio de 2019, exp. 21636, M.P. Milton Chaves García.

²⁷ Sentencia del 3 de agosto de 2016, exp. 20865, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido, ver sentencias del 30 de agosto de 2017, exp. 20778, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Reiteradas en sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 M.P. Milton Chaves García y del 14 de julio de 2022, exp. 26024, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Para decidir, tal como lo manifestó la sentencia del 27 de noviembre de 2025²⁸, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 establece i) que los municipios y distritos podrán adoptar el impuesto de alumbrado público, ii) que, en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial, iii) que «el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público»; y iv) que los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas se encuentren alineados con el hecho generador, bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.

Por otro lado, se verifica que el municipio de Tarso reguló el hecho generador del tributo en el numeral 3 del artículo 145 del Acuerdo 019 de 2019, modificado por el Acuerdo 003 de 2022, según se transcribe a continuación²⁹:

Hecho Generador. El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso. Se tiene establecimiento en el Municipio de Tarso, entre otros, cuando:

Se es usuario del servicio público de energía eléctrica que se presta en el Municipio, y/o se posee, usa, tiene y/o se es propietario de predios y/o lotes dentro de la jurisdicción del Municipio de Tarso, sin consideración a que estos reciban o no el citado servicio público domiciliario. El hecho generador se produce respecto de cada predio, lote o plataforma ubicado en la jurisdicción municipal.

En este punto, se reitera que la referencia a ser usuario potencial del servicio de alumbrado público no fue controvertida en el recurso de apelación, motivo por el cual no puede ser objeto de pronunciamiento.

De otro lado, se evidencia que el hecho generador en la norma local reitera lo fijado por el legislador, al señalar en el primer inciso que este corresponde al beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público y definirlo en el segundo inciso como el ser usuario del servicio público de energía eléctrica o ser tenedor, poseedor o propietario un predio en el municipio sea o no usuario del servicio de energía eléctrica. Como fue expuesto, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 contempla el gravamen para quienes sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica como para los predios que no lo sean, y autoriza cobrar el tributo para estos últimos a través de una sobretasa al impuesto predial.

De este modo, el alcance otorgado por el municipio demandado se ajusta a la autorización legal de cobrar el tributo a los predios que no son usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica, sin que esto suponga una tergiversación del hecho generador definido en la ley.

Frente a la sujeción pasiva, el numeral 2 del artículo 145 establece lo siguiente³⁰:

2 Sujeto Pasivo. Los sujetos pasivos del tributo serán todas las personas naturales o jurídicas sobre quienes recaiga el hecho generador de la obligación tributaria aquí establecida, incluyendo a quienes sean usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores, auto generadores, o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio. En los casos de predios en donde no se preste el servicio domiciliario de energía eléctrica, serán sujetos pasivos quienes usen, posean, sean propietarios y/o tenedores de los predios y/o lotes que se encuentren dentro de la jurisdicción del municipio. La condición de sujeto pasivo no se afectará por el hecho de que el impuesto de alumbrado público se cause por cada uno de los

²⁸  Exp. 29620, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

²⁹  Samai, índice 2, PDF «8ED_ACUERDO00_07AnexoAcuerdono003a(.pdf)», página 5.

³⁰  lbidem.

predios que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica.

La Sección advierte que la primera parte de la norma señala que es sujeto pasivo toda persona que realice el hecho generador y, mediante un listado enunciativo

«incluyendo» (no taxativo), menciona a los usuarios, suscriptores, consumidores, autoconsumidores, autogeneradores y cogeneradores de energía eléctrica. De esta forma, la disposición transcrita atiende al hecho generador previsto en la ley porque, lejos de suponer una ampliación ilegal de un elemento del tributo, pone de presente que dichos sujetos deben asumir la respectiva carga, en el entendido de que realicen el hecho generador. El mismo efecto habría tenido si no existiera esa aclaración, pues para el surgimiento de la obligación es necesario realizar el hecho generador, ante lo cual resulta irrelevante la actividad jurídica que despliegue la persona natural o jurídica.

El segundo aparte de la norma transcrita, referida a los predios en que no se preste el servicio de energía eléctrica, se encuentra que este atiende la habilitación legal para adelantar el cobro del impuesto de alumbrado público en estos casos, de modo que este alcance al elemento del tributo no puede considerarse inválido, conforme fue explicado con relación al hecho generador definido en la norma local.

En cuanto al tercer aparte, la norma demandada únicamente precisa que se es sujeto pasivo, con independencia del número de predios del que sea titular una persona, ni de que se reciba o no el servicio de energía eléctrica, lo cual también cumple con las disposiciones legales.

Con relación a la base gravable y la tarifa, se adelantará el análisis conjunto de los numerales 4 y 5 del 145, así³¹:

Base Gravable. Es la unidad de medida sobre la cual recaerá la tarifa para generar un resultado impositivo. La base gravable es la liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEU) antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o post pago, según sea el caso y conforme se determina en el presente Acuerdo. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada. En los casos en que el impuesto se cobre como una sobretasa del impuesto predial, la base gravable será el valor del avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial. Para cada predio y/o lote que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica se aplicará la Base Gravable respectiva, de conformidad con el presente acuerdo.

[...]

Valor: El valor estará definido como la cifra resultante de aplicar a la base gravable un factor que permita obtener el monto a pagar por cada contribuyente. El factor se establecerá según los criterios y parámetros determinados en el presente acuerdo.

El valor estará determinado por la siguiente fórmula:

V IAP = K x LCEU + Vmin

Donde:

V IAP= Valor del Impuesto de Alumbrado Público a cargo del contribuyente.

K= Factor de ponderación determinado según se establece en el presente acuerdo.

LCEU= Consumo liquidado de energía eléctrica al contribuyente en periodo de facturación correspondiente, también corresponde a energía cogenerada o autogenerada, tomando como precio base de kilo vatio hora el valor medio del mercado no regulado en el nivel de tensión de servicio del contribuyente.