Radicado: 05001-23-33-000-2023-00045-03 (28548)

Demandante: Jaime Andrés Girón Medina

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad

Radicación: 05001-23-33-000-2023-00045-03 (28548)

Demandante: Jaime Andrés Girón Medina

Demandado: Municipio de Jericó (Antioquia)

Temas: Impuesto de alumbrado público. Hecho generador. Tarifa.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 29 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que decidió lo siguiente¹:

PRIMERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda promovido por el señor JAIME ANDRÉS GIRÓN MEDINA en contra el MUNICIPIO DE JERICÓ, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NO CONDENAR en costas y agencias en derecho de primera instancia de acuerdo con lo indicado en el acápite respectivo.

ANTECEDENTES

Demanda

Jaime Andrés Girón Medina, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pidió la nulidad de la expresión «es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó» del artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 13 de 2017 del Concejo Municipal de Jericó, al igual que de las tablas del mencionado artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021, en las que figuran las tarifas del impuesto para los contribuyentes del régimen especial del impuesto de alumbrado público.

También pidió la nulidad de las tablas del artículo 1 del Acuerdo 19 de 2022, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 13 de 2017, modificado, a su vez, por el artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021. En tales tablas figuran las tarifas del impuesto para los contribuyentes del régimen especial del impuesto de alumbrado público.

Los apartes demandados son los siguientes:

Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021

"Por medio del cual se modifica el Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017, por el cual se expide el 'Código de Rentas del Municipio de Jericó', se establece un mecanismo cobro del impuesto de alumbrado público según lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 en toda la jurisdicción del municipio de Jericó y se dictan otras disposiciones"

ARTÍCULO 1. Modificar el Capítulo X de la "Sanción de Acuerdo Municipal" del municipio de

Jericó, Departamento de Antioquia, el cual quedará así: (...)

1 Samai C.E., índice 2. Archivo cuaderno principal.

ARTÍCULO 128. ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Son elementos

del impuesto de alumbrado público municipal, según la Ley 1819 de 2016 y la jurisprudencia del

Consejo de Estado, los siguientes: (...)

3. Hecho generador. El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público, es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó. (...).

(...)

Causación (...)

Clasificación de los sujetos pasivos y tablas de cálculo del tributo: Para efectos de dar cumplimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos se clasificarán en dos regímenes así: (...)

Contribuyentes del régimen especial: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que por su condición particular de riqueza en el entorno municipal deben realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de gradualidad tributaria. Para el efecto se determinan los siguientes grupos de actividades diferenciadoras:

RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO A: Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de usuarios regulados o no regulados del servicio de energía eléctrica del sector no residencial, desarrollan asociado a su consumo de energía eléctrica, algunas de las actividades económicas específicas:

GRUPO A1:

Contribuyentes que desarrollan alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos:

Actividades de operaciones con moneda extranjera - cambios, envíos, recepción, depósito, etc.

Actividades de giros y/o remesas de moneda - local o extranjera.

Servicio de radio o de televisión por cable de orden estrictamente comunitaria.

Cajeros automáticos independientes a la entidad financiera.

Distribución y/o comercialización de GLP - gas licuado de petróleo del nivel departamental o nacional.

Actividades de compraventas y/o ventas con pacto de retroventa.

Alojamiento en hoteles, aparta hoteles, eco hoteles campestres, hostales, actividades de zonas de camping, parques para vehículos recreacionales, otros tipos de hospedaje no permanente.

Centros de recreación, cultura y deporte, construcción o área que invita a la población a recrearse. Puede contener infraestructura que promueva al ocio.

Establecimiento funerario habilitado para la cremación y/o velatorio de difuntos.

Actividades de producción y/o comercialización de café en el ámbito nacional e internacional.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

GRUPO A2:

Corresponden a este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas:

Actividad de comercialización de semovientes por el sistema de subasta.

Centros de apuestas o juegos de azar - casinos o similares.

Servicio de telefonía fija - por redes o inalámbrica.

Estaciones de Servicio y venta de gas natural o GLP. Actividad de distribución y/o comercialización de combustibles líquidos derivados del petróleo y/o gas natural.

Centros de acopio y/o centros de despacho y/o nodos de atención del servicio de transporte de pasajeros, terrestre o aéreo o fluvial. Se exceptúan terminales de pasajeros, aeropuertos o puertos.

Actividades de grandes superficies y/o comercio al detal y/o comercio al por menor en establecimientos no especializados con surtido compuesto principalmente por alimentos, bebidas o tabaco.

Terminales de transporte de pasajeros y/o carga terrestre o aéreo o fluvial.

Organismos y entidades que conforman las distintas ramas del poder público en todos los órdenes, sectores y del nivel central y/o órganos o corporaciones autónomas de carácter público, cuando se desarrolle el hecho imponible dentro del municipio.

Sector primario formado por la agricultura, ganadería o pecuario, piscícolas, porcícolas, las avícolas y equinos, responsables por la obtención de recursos naturales para la producción de bienes de consumo y materias primas.

Producción artesanal que elabora objetos mediante la transformación de materias primas naturales básicas a través de procesos de producción no industrial que involucran máquinas y herramientas simples, con predominio del trabajo físico y mental.

Actividad manufacturera encargada de tratar pieles animales mediante un proceso llamado curtido.

Centros de Salud mental, geriátricos y rehabilitación juvenil.

Sociedades u organizaciones cuyos miembros se dedican a obras sociales, culturales o humanitarias sin finalidad lucrativa.

Servicios relacionados con la logística, aduanas, consultoría de comercio exterior y el transporte de todo tipo de mercancías por diferentes vías y medios.

Prestación remunerada de servicios, los cuales comprenden la protección de bienes muebles o inmuebles. De personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

Exportación de todo tipo de productos y especies agropecuarias, pecuarias, piscícolas y porcícolas.

Las actividades de las organizaciones de productores de leche, que comprenden la comercialización, recolección y procesamiento de leche.

Energías renovables que se obtienen a partir de fuentes naturales inagotables y generan electricidad sin contribuir al calentamiento global.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

GRUPO A3:

Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos:

Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable, telecomunicación satelital del orden departamental o nacional.

Recepción y/o amplificación y/o transmisión de señal de radio o de televisión abierta de carácter regional y/o nacional, análoga o digital. Se excluyen las actividades circunscritas al municipio exclusivamente - emisoras del orden comunitario.

Infraestructura de operación de telefonía móvil - recepción y/o retransmisión y/o enlaces.

Alquiler y/o arrendamiento de otros tipos de maquinaria, equipo y bienes tangibles o intangibles.

Transporte, distribución y/o comercialización de gas natural por redes - empresas de servicios públicos.

Transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, empresas de servicios públicos.

Concesiones viales y/o de administración y/o operación de peajes y/o administración de vías del orden nacional.

Actividades financieras sujetas a control de la Superintendencia financiera de Colombia o de quien haga sus veces.

Actividad de transporte y/o distribución y/o comercialización de productos de extracción forestal.

Actividades de explotación o extracción de minerales, acumulados en el suelo o subsuelo, en forma de yacimientos, empleadas como materias primas básicas para la fabricación de variedades de productos industriales.

Actividades de cateo, prospección, exploración, explotación, labor general, beneficio, comercialización y transporte minero.

Actividades de transformación para proveer productos semiacabados que generalmente son destinados a una industria de segunda transformación, encargada de fabricar objetos o partes de objetos de consumo.

Cables aéreos o teleféricos con sistemas de transporte aéreo.

Establecimiento destinado a la proyección de películas cinematográficas y/o a la presentación de obras de teatro, musicales, conciertos y similares.

Establecimiento destinado a proporcionar todo tipo de asistencia médica, incluidas operaciones quirúrgicas y estancia durante la recuperación o tratamiento, y en el que también se practican la investigación y la enseñanza médica.

Organización que fundamentalmente posee capacidad administrativa para desarrollar y controlar la realización de obras; con capacidad técnica para aplicar procesos y procedimientos de construcción y capital o crédito para financiar sus operaciones.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO B.- contribuyentes que, pudiendo ser considerados usuarios no regulados del servicio de energía eléctrica, pueden además acceder a este mediante modalidades de autogeneración o cogeneración.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado, dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a él - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente...

Acuerdo 19 del 29 de noviembre de 2022

"Por medio del cual se modifica el Acuerdo municipal nro. 007 de 2021 'por medio del cual se modifica el Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017, por el cual se expide el "código de rentas del Municipio de Jericó', se establece un mecanismo de cobro del impuesto de alumbrado público según lo dispuesto en la ley 1819 de 2016 en toda la jurisdicción del municipio de Jericó y se dictan otras disposiciones"

ARTÍCULO 1. Modificar los numerales 2°, 4°, 5°, 5.2 y 5.3 del artículo 128 del acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021 del Municipio de Jericó, Departamento de Antioquia, los cuales quedarán así:

ARTÍCULO 128 – ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Son elementos

del Impuesto de Alumbrado Público Municipal, según la Ley 1819 de 2016 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, los siguientes:

(...)

5.4. CLASIFICACIÓN DE LOS SUJETOS PASIVOS Y TABLAS DE CALCULO DEL TRIBUTO:

Para efectos de dar complimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos

se clasificarán en dos regímenes así: (...)

CONTRIBUYENTES DEL RÉGIMEN ESPECIAL: Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que, por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal, deben realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de progresividad y gradualidad tributaria. Para el efecto se determinan los siguientes grupos de actividades diferenciadoras:

REGIMEN ESPECIAL GRUPO A: Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de usuarios regulados o no regulados del servicio de energía eléctrica del sector no residencial, desarrollan asociado a su consumo generación, comercialización o distribución de energía eléctrica, algunas de las siguientes actividades específicas:

GRUPO A1: Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas:

Actividades de operaciones con moneda extranjera - cambios, envíos, recepción, depósito, etc.

Actividades de giros y/o remesas de moneda - local o extranjera.

Servicio de radio o de televisión por cable de orden estrictamente municipal.

Cajeros automáticos independientes a la entidad financiera.

Distribución y/o comercialización de GLP - gas licuado de petróleo del nivel departamental o nacional.

Actividades de compraventas y/o ventas con pacto de retroventa.

Alojamiento en hoteles, aparta hoteles, eco hoteles campestres, hostales, actividades de zonas de camping, parques para vehículos recreacionales, otros tipos de hospedaje no permanente.

Centros de recreación, cultura y deporte, construcción o área que invita a la población a recrearse. Puede contener infraestructura que promueva al ocio.

Establecimiento funerario habilitado para la cremación y/o velatorio de difuntos.

Actividades de producción y/o comercialización agrícola, café, cacao y similares, en el ámbito nacional e internacional.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

GRUPO A2: Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas:

Actividad de comercialización de semovientes por el sistema de subasta.

Centros de apuestas o juegos de azar - casinos o similares.

Servicio de telefonía fija - por redes o inalámbrica.

Estaciones de Servicio y venta de gas natural o GLP. Actividad de distribución y/o comercialización de combustibles líquidos derivados del petróleo y/o gas natural.

Centros de acopio y/o centros de despacho y/o nodos de atención del servicio de transporte de pasajeros, terrestre o aéreo o fluvial. Se exceptúan terminales de pasajeros, aeropuertos o puertos.

Actividades de grandes superficies y/o comercio al detal y/o comercio al por menor en establecimientos no especializados con surtido compuesto principalmente por alimentos, bebidas o tabaco.

Terminales de transporte de pasajeros y/o carga terrestre o aéreo o fluvial.

Servicio de tratamiento y/o distribución y/o comercialización de agua potable, empresas sujetas a control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Servicio de recolección y/o transporte y/o disposición final de residuos sólidos.

Organismos y entidades que conforman las distintas ramas del poder público en todos los órdenes, sectores y del nivel central y/o órganos o corporaciones autónomas de carácter público, cuando se desarrolle el hecho imponible dentro del municipio.

Sector primario formado por la agricultura, ganadería o pecuario, porcícolas, piscícolas, avícolas, equinos, ovinos y similares responsables por la obtención de recursos naturales para la producción de bienes de consumo y materias primas.

Producción artesanal que elabora objetos mediante la transformación de materias primas naturales básicas a través de procesos de producción no industrial que involucran máquinas y herramientas simples, con predominio del trabajo físico y mental.

Actividad manufacturera encargada de tratar pieles animales mediante un proceso llamado curtido.

Centros de Salud mental, geriátricos y rehabilitación juvenil.

Sociedades u organizaciones cuyos miembros se dedican a obras sociales, culturales o humanitarias sin finalidad de lucro.

Servicios relacionados con la logística, aduanas, consultoría de comercio exterior y el transporte de todo tipo de mercancías por diferentes vías y medios.

Prestación remunerada de servicios, los cuales comprenden la protección de bienes muebles o inmuebles. De personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.

Exportación de todo tipo de productos y especies agropecuarias, pecuarias, piscícolas y porcícolas.

Actividades de las organizaciones de productores de leche, que comprenden la comercialización, recolección y procesamiento de leche.

Energías renovables que se obtienen a partir de fuentes no convencionales de generación de energía en términos de los dispuesto en las Leyes 1715 de 2014 y 2099 de 2021.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente:

GRUPO A3: Contribuyentes que desarrollen alguna actividad de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas:

Producción y/o distribución y/o comercialización de señal de televisión por cable, telecomunicación satelital del orden departamental o nacional.

Recepción y/o amplificación y/o transmisión de señal de radio o de televisión abierta de carácter regional y/o nacional, análoga o digital. Se excluyen las actividades circunscritas al municipio exclusivamente - emisoras del orden local.

Infraestructura de operación de telefonía móvil - recepción y/o retransmisión y/o enlaces.

Alquiler y/o arrendamiento de otros tipos de maquinaria, equipo y bienes tangibles o intangibles.

Transporte, distribución y/o comercialización de gas natural por redes - empresas de servicios públicos.

Transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, empresas de servicios públicos.

Concesiones viales y/o de administración y/o operación de peajes y/o administración de vías del orden nacional.

Actividades financieras sujetas a control de la Superintendencia financiera de Colombia o de quien haga sus veces incluye las cooperativas.

Actividad de transporte y/o distribución y/o comercialización de productos de extracción forestal.

Actividades de explotación o extracción de minerales, acumulados en el suelo o subsuelo, en forma de yacimientos, empleadas como materias primas básicas para la fabricación de variedades de productos industriales.

Actividades de cateo, prospección, exploración, explotación, labor general, beneficio, comercialización y transporte minero.

Actividades de transformación para proveer productos, semiacabados que generalmente son destinados a una industria de segunda transformación, encargada de fabricar objetos o partes de objetos de consumo.

Cables aéreos o teleféricos con sistemas de transporte aéreo.

Establecimiento destinado a la proyección de películas cinematográficas y/o a la presentación de obras de teatro, musicales, conciertos y similares.

Establecimiento destinado a proporcionar todo tipo de asistencia médica, incluidas operaciones quirúrgicas y estancia durante la recuperación o tratamiento, y en el que también se practican la investigación y la enseñanza médica.

Organización que fundamentalmente posee capacidad administrativa para desarrollar y controlar la realización de obras; con capacidad técnica para aplicar procesos y procedimientos de construcción y capital o crédito para financiar sus operaciones.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

GRUPO A4: Hacen parte de este grupo los contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos:

Generación de energía eléctrica

NOTA: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el mayor valor entre (i) el de referencia del mercado regulado, correspondiente al área de distribución en que se ubique el contribuyente, de acuerdo con el nivel de tensión correspondiente a su carga instalada, (ii) el valor del kilovatio hora generado y/o comercializado por el contribuyente, o (iii) el valor promedio del kilovatio hora, de los tres meses anteriores al del cobro. Lo anterior, con independiente de si el contribuyente está o no conectado al sistema interconectado nacional. Los valores de referencia aquí indicados se tomarán de los registros públicos disponibles para el efecto y/o de la información que remita el contribuyente y/o de la que se obtenga a partir de visitas o requerimientos, a elección del sujeto activo de la obligación tributaria.

RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO B: Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de no regulados del servicio de energía eléctrica pueden además acceder mediante la generación, cogeneración, autogeneración, comercialización y/o capacidad instalada de energía eléctrica, alguna de las siguientes actividades específicas:

La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente:

Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente – con o sin conexión a el – y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente.

El demandante indicó como normas violadas, las siguientes:

Artículos 121, 150-12, 313-4, 338 y 345 de la Constitución Política.

Artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016.

Artículos 5, 9 y 10 del Decreto 943 de 2018.

Artículo 24 de la Resolución CREG 123 de 2011.

El concepto de la violación se sintetiza así²:

Primer cargo: El impuesto fijado en el Acuerdo 007 de 2021 excede lo autorizado en la ley.

En los considerandos del Acuerdo 007 de 2021 quedó dicho que, además de la Ley 1819 de 2016, el acuerdo se fundamentó en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y en la sentencia de unificación que se expidió al amparo de estas leyes. Por tal razón, el

2 Samai C.E., índice 2. Archivo cuaderno principal.

artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 013 de 2017, dispuso como hecho generador del tributo «el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público».

Lo anterior contradice el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, que solo fijó como hecho imponible «el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público», que constituye el único supuesto de hecho válido que hace surgir la obligación tributaria, dada la derogatoria tácita de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. La potencialidad a la que se refería la jurisprudencia significaba que una persona podía ser sujeto pasivo del impuesto solo por residir en una jurisdicción donde se prestara el servicio de alumbrado público, sin necesidad de recibir un beneficio directo, bajo la idea de que podría beneficiarse indirectamente en algún momento, lo que cambió con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.

Además, esta última norma estableció «que los demás elementos del impuesto debían guardar consecutividad con ese hecho generador», mientras que el artículo 351 ibidem fijó un límite a las tarifas del impuesto que «no tenía consagración legal anterior». En consecuencia, «es bastante claro que la ley 1819 de 2016, al ocuparse de los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, y establecer límites a las tarifas que podían cobrar los municipios, derogó tácitamente las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, que sirvieron de sustento para la expedición del acuerdo demandado». Esto implica que la jurisprudencia expedida al amparo de dichas leyes también haya perdido vigencia y aplicabilidad respecto de hechos posteriores a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016.

Segundo cargo: Ilegalidad de los dos acuerdos demandados frente a las tarifas del impuesto para los contribuyentes del régimen especial. Excepción de inconstitucionalidad.

Existe doctrina probable que respalda la facultad de los entes territoriales para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público, siempre que se respeten los principios constitucionales, en especial el artículo 338 de la Constitución. El Consejo de Estado ha reiterado que las tarifas deben ser razonables, proporcionales y sustentadas en estudios técnicos que reflejen los costos y beneficios del servicio. En ese sentido, la normativa vigente – incluida la Resolución CREG 123 de 2011, el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018 – exige que el impuesto solo recaude lo necesario para cubrir el costo de la prestación del servicio y, para esos efectos, es necesario la elaboración de un estudio técnico de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio.

En el caso del municipio de Jericó, existen dos estudios técnicos de referencia que presentan inconsistencias significativas en cálculos, costos y metodología, lo que afecta la validez de las tarifas fijadas en el Acuerdo 019 de 2022. En el anterior entendido, las tarifas demandadas, fijadas por el Concejo Municipal de Jericó, no están respaldadas por estudios técnicos previos que acrediten la relación entre el costo del servicio y el monto del recaudo, «ni existe justificación objetiva alguna para determinar distintas tarifas entre usuarios», lo cual es indicativo de que estas «han sido determinadas conforme a criterios distintos y desligados al costo del servicio de alumbrado público» y en contravía del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 esto es, de manera arbitraria y de la Constitución.

En atención de lo expuesto, las tarifas demandadas no son razonables ni proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad. De hecho, el dictamen pericial evidenció sobrecostos en luminarias, diferencias injustificadas en los valores de energía, administración y expansión y la falta de

actualización normativa, ya que el acuerdo se fundamentó en una resolución derogada (CREG 123 de 2011) en lugar de la Resolución 101013 de 2022 vigente para la expedición del Acuerdo objeto de la presente demanda. Por tanto, las tarifas resultan inconstitucionales al no cumplir con los requisitos de proporcionalidad, razonabilidad y sustento técnico exigidos por el ordenamiento jurídico.

Además, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, corresponde al municipio demostrar que las tarifas son proporcionales, razonables y que se adecuan a lo establecido en la Ley 1819 de 2016, carga probatoria que no fue cumplida.

Por todo lo anterior, «puede afirmarse válidamente que la determinación de la base gravable y de las tarifas fue arbitraria, en el propósito abyecto de recaudar sumas muy superiores a las que se incurren en la prestación del servicio». En consecuencia, las tarifas deben ser inaplicadas por vulnerar el artículo 338 de la Constitución Política, al haber sido fijadas sin estudios técnicos válidos y con el propósito de recaudar sumas muy superiores al costo real de la prestación del servicio.

Contestación de la demanda

El municipio de Jericó se opuso a las pretensiones de la demanda, de la siguiente manera³:

Sobre el primer cargo: Las disposiciones demandadas son legales

Al igual que el artículo 349 de la Ley 1819, el Acuerdo 007 de 2021 establece que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es «el beneficio por la prestación del servicio». También constituye hecho generador «ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público», lo que se encuentra en sintonía con la sentencia de unificación CE- SUJ-4-009-2019, que estableció como hecho imponible ese supuesto, fundamentado en las definiciones de servicio de alumbrado público de las Leyes 142 y 143 de 1994, la Resolución CREG 043 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006.

Sobre el segundo cargo: Las tarifas cumplen los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

Los Acuerdos 007 de 2021 y 019 de 2022 fueron expedidos conforme a los parámetros del reglamento técnico de iluminación y alumbrado público (RETILAP) y al estudio técnico de referencia de abril de 2021. Este estudio, que cumple los criterios de proporcionalidad y razonabilidad fijados en los artículos 351 de la Ley 1819 del 2016 y 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario 943 del 2018, fue presentado y avalado por el concejo municipal para la fijación de las tarifas. Entonces, el municipio sí realizó el respectivo estudio técnico de referencia.

Además, dichos acuerdos, que están fundamentados en la Ley 1819 del 2016, superaron la revisión de constitucionalidad y legalidad ordenada por el artículo 305 de la Constitución Política, que fija como atribución del gobernador, revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y remitirlos al tribunal competente si observa inconstitucionalidad o ilegalidad en él. De este modo, estos actos administrativos están revestidos de la legalidad que le imprime el haber sido expedidos por la autoridad administrativa competente, con apego a la Constitución y la ley, tanto procesal como sustancial. Por lo tanto, la carga de la prueba de su ilegalidad le corresponde al demandante, lo cual no se demostró.

3 Samai C E. Archivo cuaderno principal.

Sentencia apelada

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas, conforme a las siguientes razones⁴:

Sobre el primer cargo: El impuesto fijado en los actos acusados es legal.

El Consejo de Estado ha señalado que las reglas establecidas en la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019 (exp. 23103), entre ellas, la relativa al hecho generador consistente en «ser usuario potencial del servicio de alumbrado público», también son aplicables en el contexto de la Ley 1819 de 2016 y el Decreto 943 de 2018⁵. En consecuencia, el Concejo Municipal de Jericó no excedió sus facultades constitucionales ni vulneró el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 al establecer dicho hecho como generador del tributo.

Sobre el segundo cargo: No se demostró que las tarifas vulneren los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

El estudio técnico del alumbrado público de Jericó cumple los requisitos del Decreto 943 de 2018, al abordar el estado del servicio, su expansión alineada con el POT y los costos desagregados de prestación. De esto también da crédito el dictamen pericial aportado por el demandante.

Aunque el municipio elaboró dos estudios técnicos de referencia con contenidos divergentes, para establecer las tarifas solo consideró uno de ellos – el de abril de 2021 – por ser el único publicado en la página web de la entidad, conforme al artículo 5 del Decreto 943 de 2018, que subrogó el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015. La validez de dicho estudio no se ve comprometida por las diferencias que presenta frente al segundo documento, ni ello es prueba de que las tarifas fijadas por el concejo vulneren los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

No se demostró que las tarifas demandadas contradigan el estudio técnico de referencia que sirvió de soporte para su expedición. El perito, en audiencia de contradicción, aclaró que su dictamen se limitó a analizar los estudios técnicos y sus costos, sin evaluar directamente la razonabilidad y proporcionalidad de las tarifas fijadas en la norma demanda. Aunque señaló que una determinación errada de los costos implicaría una tarifa incorrecta, no explicó cómo esa relación se materializa en el caso concreto. Tampoco se demostró que el estudio técnico se haya basado en información errónea o desactualizada, pues, aunque se hizo alusión a sobrecostos tomando como referencia procesos en el sistema electrónico para la contratación pública en Colombia (SECOP), no se presentó un estudio de mercado específico para Jericó ni municipios cercanos.

3. Sin condena en costas. No se condena en costas puesto que no se encuentra demostrada su causación.

Recurso de apelación

El demandante apeló la sentencia de primera instancia con los siguientes argumentos⁶:

4 Samai, índice 2. Archivo cuaderno principal.

5 Sentencias del 29 de abril, 27 de agosto, 17 de septiembre de 2020 y 10 de noviembre de 2022, exp. 24589, 24569, 25022 y 26751, C.P. Julio Roberto Piza.

6 Samai, índice 2. Archivo cuaderno principal.

En primer lugar, para resolver los cargos planteados en la demanda, que se reiteran en este recurso, el apelante sostiene que es necesario determinar cuál fue la intención del legislador al expedir la Ley 1819 de 2016, esto es, identificar su finalidad y establecer si resulta procedente aplicar la sentencia de unificación proferida en 2019, para interpretar lo dispuesto en dicha ley frente a los elementos del impuesto de alumbrado público. Esto, teniendo en cuenta que hasta la fecha no se ha emitido pronunciamiento alguno que se refiera específicamente a los cambios normativos introducidos por la Ley 1819 de 2016.

Lo anterior debe analizarse bajo el entendido de que, si bien los artículos 287 [numeral 3] y 313 [numeral 4] de la Constitución Política reconocen el derecho de las entidades territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, dicha facultad debe ejercerse «de conformidad con la Constitución y la Ley».

Sobre el primer cargo: El hecho generador fijado en el acuerdo municipal excede lo autorizado en la ley.

El apelante reitera que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es «el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público», sin incluir el concepto de «beneficio potencial». Aunque en las versiones iniciales del proyecto de ley (178 de 2016 en Cámara y 173 de 2016 en Senado) se contempló la potencialidad como parte de la definición del hecho generador, como lo había señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el legislador optó por excluirla en el texto definitivo aprobado.

La exclusión del concepto de «beneficio potencial» evidencia que el legislador no quiso que el beneficio indirecto (potencial) del servicio de alumbrado público fuera considerado como hecho generador del impuesto. Esta decisión, por tanto, se aparta del desarrollo jurisprudencial previo, que surgió ante la falta de precisión de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. En consecuencia, no es admisible extender el alcance legal del hecho generador más allá de lo expresamente previsto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.

El artículo 273 de la Ley 2294 de 2023 reafirma la importancia del beneficio efectivo en la prestación del servicio de alumbrado público como hecho generador del impuesto. En esta norma se establece que, para los predios rurales que no reciben dicho servicio, el cobro se realizará a través de una sobretasa al impuesto predial, con una tarifa máxima del 1 x 1000. Esta disposición confirma que el beneficio real del servicio es un requisito indispensable para la imposición del tributo.

Sobre el segundo cargo: Las tarifas fijadas transgreden los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

El recurrente insiste en que, en la demanda quedó suficientemente justificado y demostrado (con el dictamen pericial y los estudios técnicos de referencia) que las tarifas fijadas por el municipio demandado transgreden la Ley 1819 de 2016, el reglamento y los principios de proporcionalidad y razonabilidad, aspecto en los que no recabó el Tribunal. En efecto, quedó probado que el municipio presentó dos estudios técnicos con resultados contradictorios, realizados con solo tres meses de diferencia y basados en la misma información, lo que pone en duda su confiabilidad y validez técnica, al igual que la legalidad de las tarifas establecidas. Por ello, en reiteración de lo expuesto en el escrito de demanda y en todo el trámite del proceso se solicita al Consejo de Estado que «después de analizados íntegramente los argumentos y pruebas obrantes, acceda a lo solicitado en la demanda».

Afirma que, para resolver la apelación, se debe considerarse también que en el Acuerdo 019 de 2022 se contempla el cobro de entre 1.000 y 1.500 UVT a únicamente dos contribuyentes – autogeneradores o generadores de energía –, lo cual excede ampliamente el costo real del sistema de alumbrado público. En la práctica, se estaría trasladando a estos dos sujetos la totalidad del costo del servicio, e incluso un valor cuatro veces superior si se suma lo que se pretende recaudar de los demás sujetos pasivos, lo que evidencia que las tarifas no se ajustan a la ley y el reglamento, tal como se expuso en la demanda.

La correcta determinación del costo máximo eficiente es esencial, ya que establece el límite legal de recaudo del impuesto de alumbrado público por parte del municipio. Si el estudio técnico que lo sustenta presenta inconsistencias, como errores metodológicos o sobrecostos injustificados, las tarifas derivadas de dicho estudio carecen de validez legal y proporcionalidad, lo que conduce a su nulidad.

Por otra parte, es equivocada la valoración del dictamen pericial por parte del Tribunal, pues el perito señaló inconsistencias metodológicas y sobrecostos en los estudios de 2021, que afectan la razonabilidad y proporcionalidad de las tarifas, que no fueron analizadas por el Tribunal y sobre las que se insiste en esta oportunidad.

Finalmente, el Acuerdo 019 de 2022 fue sancionado cuando ya estaba vigente la Resolución CREG 1010 013 de 2022, por lo que no podía fundamentarse en la derogada Resolución CREG 123 de 2011. La vigencia de cuatro años del estudio técnico, a que hace referencia el artículo 5 del Decreto 943 de 2018, impide que dicho estudio se elabore con base en normas no vigentes para fijar nuevas tarifas, como se hizo en el Acuerdo de 2021.

Pronunciamientos finales

El demandado no hizo uso de esta etapa procesal para oponerse al recurso de apelación presentado por el demandante.

El Ministerio Público rindió concepto y pidió confirmar la sentencia por lo siguiente⁷:

Los actos demandados se ajustan al marco legal vigente, en particular, a lo dispuesto en los artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016. Por una parte, el hecho generador definido como «usuario potencial del servicio de alumbrado público» es compatible con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que reconoce el beneficio colectivo como fundamento del tributo. Por otra, el estudio técnico de referencia sobre los costos del servicio cumplió los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 943 de 2018.

No se demostró que las tarifas fueran desproporcionadas o irrazonables, ya que el dictamen pericial no analizó directamente las tarifas ni acreditó su desproporción frente a los costos reales. Las observaciones del perito se basaron en la comparación de dos estudios, cuando solo uno fue oficialmente adoptado y publicado, siendo éste el único que debía ser objeto de análisis para determinar una eventual vulneración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos de la apelación del demandante, la Sala determina si al establecer el hecho generador del impuesto de alumbrado público, el artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021 de 2021, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 13 de 2017 del Concejo Municipal de Jericó, fijó un hecho generador distinto al autorizado en el artículo 349

7 Samai C.E., índice 11.

de la Ley 1819 de 2016. Asimismo, define si las tarifas fijadas en las normas demandadas vulneran los principios de consecutividad, proporcionalidad, razonabilidad y progresividad.

Es pertinente precisar que el artículo 128 del Acuerdo 13 de 2017, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 007 de 2021, fue nuevamente objeto de modificación mediante el artículo 1 del Acuerdo 19 de 2022. La última norma en mención introdujo como novedad el subgrupo A4 (generación de energía eléctrica) dentro de los contribuyentes del régimen especial Grupo A. Por lo demás, el artículo 1 del Acuerdo 19 de 2022 reprodujo íntegramente el contenido del artículo 128 del Acuerdo 13 de 2017, tal como había sido modificado por el Acuerdo 007 de 2021. En consecuencia, el análisis de legalidad debe realizarse considerando ambas normas modificatorias del Acuerdo 13 de 2017.

Primer cargo: Sobre el hecho generador del impuesto de alumbrado público.

Desde comienzos del siglo XX, el legislador otorgó a los concejos municipales la atribución de establecer y administrar el impuesto sobre el servicio de alumbrado público. Esta facultad, que comprendía tanto la determinación de los elementos esenciales del tributo como su gestión, fue otorgada inicialmente a Bogotá mediante la Ley 97 de 1913, y posteriormente ampliada a los demás municipios a través de la Ley 84 de 1915.

Ante la ausencia de una definición legal del hecho generador del impuesto de alumbrado público, con fundamento en las Leyes 142 y 143 de 1994, la Resolución CREG 043 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006 – normas que delimitan el concepto de servicio de alumbrado público –, esta Sección interpretó -a la luz de tales disposiciones- que dicho hecho generador consiste en «ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público»⁸. Esta interpretación, que fue consolidada en la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009⁹, se fundamentó en la naturaleza colectiva del servicio, que beneficia directa o indirectamente a quienes residen, tienen domicilio o un establecimiento en la jurisdicción municipal.

Con el propósito de superar la indefinición normativa que existía en torno al hecho generador del impuesto de alumbrado público, que había dado lugar a diversos problemas en su aplicación¹⁰, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 estableció una regulación específica sobre este elemento esencial del tributo, como se ve enseguida:

ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.

El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. (...)

Como se observa, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 otorga a los concejos municipales y distritales la facultad de adoptar el impuesto de alumbrado público y de definir sus elementos estructurales, con excepción del hecho generador, que es definido por la propia norma legal. Para interpretar de manera adecuada el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, en lo que tiene que ver con el hecho generador, es

8 Sentencia del 03 de noviembre de 2010, exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

9 Sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de noviembre de 2019, exp. 23103, C.P. Milton Chaves García.

10 En la exposición de motivos de esta ley se señaló que «la falta de definición de los elementos del tributo en la Ley 97 de 1913 (hecho generador, sujetos pasivos, base gravable y tarifa) ha dado lugar a problemáticas, siendo necesaria la fijación legal de sus elementos, permitiendo a los municipios la destinación de los recursos tributarios a la prestación efectiva del servicio».

necesario acudir a los aspectos relevantes de los antecedentes legislativos que se exponen a continuación:

Gaceta del Congreso 894 de 19 de octubre de 2016, página 86, Exposición de Motivos se lee:

3.2 DESCRIPCIÓN. En consideración a lo anterior, se propone definir los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público de acuerdo con los fallos del Consejo de Estado. Esto asegura una aplicación uniforme del impuesto en todo el país y simplifica el cumplimiento de esta carga tributaria por parte de sus sujetos pasivos.

Así, la nueva regulación, a pesar de ser anterior a la sentencia de unificación (producida en el marco de la Ley 97 de 1913) recoge e incorpora la posición jurisprudencial que el legislador juzgó relevante, al momento de modificar el hecho generador del impuesto.

El texto incluido en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional señalaba:

Artículo 297. Hecho generador. Constituye hecho generador del impuesto de alumbrado público la prestación del servicio de alumbrado público en jurisdicción de municipios y distritos.

Durante el primer debate en el Senado se pretendió dar otro alcance, según consta en la Gaceta 1090 (pág. 129), al proponerse el siguiente texto:

Artículo 297 Hecho Generador. Constituye hecho generador del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, autorizado por el literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913, ser usuario potencial del servicio de alumbrado público en la jurisdicción de municipios y distritos. (...).

Ninguno de los textos antedichos quedó incorporado en la versión final de la Ley 1819 de 2016. Para tal efecto el legislador tuvo en cuenta las siguientes consideraciones, tomadas de la ponencia para primer debate:

Artículo 297. Teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado se define el hecho generador del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, asociado a la prestación de dicho servicio y a la posibilidad de ser usuario del mismo, potencialidad que se concreta adelante al definir los sujetos pasivos del impuesto.

Artículo 299. Sujeto Pasivo. Teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, y diferentes comentarios recibidos en foros y de algunas agremiaciones y municipios se define que los sujetos pasivos del impuesto son los suscriptores del servicio público domiciliario de energía eléctrica y los propietarios y poseedores de predios que no sean suscriptores del servicio.

Nótese que el propio legislador entendió que la expresión «potencialidad» quedó limitada por la definición de sujetos pasivos que se planeaba incorporar en la Ley.

Por efecto de lo anterior, se resumió el contenido relevante del impuesto en una sola norma contenida en el artículo 349 de la mencionada Ley, bajo la denominación

«elementos de la Obligación Tributaria», dejando de manera breve y precisa el hecho generador el tributo en los siguientes términos: «el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público». Lo anterior, de manera alguna desdibuja el alcance y contenido del debate parlamentario que sirve para ilustrar la correcta interpretación del texto final acogido como norma legal, ya que la propia norma recalcó que los demás elementos del tributo debían guardar consecutividad con el hecho generador.

Al considerar el debate legislativo previo a la emisión del artículo que se analiza para establecer la legalidad del acuerdo demandado, se concluye que, independiente de la redacción limitada que finalmente quedó incluida en la Ley 1819 de 2016, es posible establecer que la decisión del legislativo está dirigida a eliminar conceptos jurídicos

indeterminados y delimitar el alcance de los entes territoriales en el estricto marco del hecho generador expresamente definido. Esto para garantizar una aplicación armónica e igualitaria del impuesto en las diferentes jurisdicciones municipales.

De acuerdo con lo expuesto, no le es dable al Concejo Municipal de Jericó expandir el alcance del hecho generador para incorporar el concepto indeterminado «beneficio potencial», asociado a poseer un establecimiento en la respectiva jurisdicción, como en efecto lo hizo al acoger el texto del artículo 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, que modificó el artículo 128 del del Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017.

Téngase en cuenta que los entes territoriales deben ceñirse al expreso hecho generador definido en la Ley, que excluye la noción de potencialidad y se centra en el beneficio del servicio. Esta interpretación es coherente con la naturaleza del alumbrado público, como bien público no excluible, ya que, en la práctica, resulta imposible que los habitantes y residentes de un municipio o distrito no se beneficien de la iluminación de calles y espacios públicos. Conforme con el nuevo texto normativo y sus antecedentes, la medición del beneficio se concreta específicamente por dos vías: (i) de manera principal, se evidencia a través del consumo del servicio público domiciliario de energía; o, (ii) de forma supletiva, se presume, por la simple posesión de predios en la respectiva jurisdicción, aún si no disfrutan del servicio público domiciliario de energía.

Por tanto, nótese que el beneficio no es una posibilidad abstracta (potencialidad). Es una realidad concreta que justifica la imposición del tributo, bien por ser consumidores de energía en la respectiva jurisdicción; o, incluso, por la mera posesión o propiedad de predios «que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica» (no son consumidores de energía). Estos últimos de todos modos se verán beneficiados del servicio público de alumbrado, dado el carácter de bien público no excluible de tal servicio, en cuyo caso el cobro del impuesto podrá hacerse a través de una «sobretasa del impuesto predial». En este contexto, el predio funciona como referencia para identificar a quienes se benefician del servicio de iluminación en el espacio público, y, al mismo tiempo, como parámetro objetivo para la liquidación del impuesto.

En suma, conforme al artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio derivado de la prestación del servicio de alumbrado público. Con esta disposición, el legislador zanjó de manera definitiva la ambigüedad normativa que existía en torno a este elemento esencial del tributo, superando la noción de potencialidad que había sido construida por la jurisprudencia en ausencia de una definición legal expresa. A partir de la entrada en vigor de esta norma, los municipios y distritos deben ceñirse a la definición legal vigente, que reconoce como hecho generador el beneficio y no la posibilidad de recibirlo, en coherencia con la naturaleza del alumbrado público como un bien no excluible y de uso colectivo.

Aunque en una decisión anterior¹¹ la Sección sostuvo que las reglas de unificación sobre el hecho generador del impuesto de alumbrado público – en particular, la que lo asociaba con la condición de «ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público» – también regían para hechos ocurridos después de la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, lo cierto es que dicha ley modificó de manera sustancial la definición del hecho generador. Esa transformación normativa exige ajustar las reglas interpretativas, pues ya no es posible aplicar criterios elaborados bajo un marco

11 Ver entre otras, la sentencia del 10 de noviembre de 2022, exp. 26751, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

jurídico distinto¹². En consecuencia, a partir de la Ley 1819, la regla de decisión es la prevista en su artículo 349, que define el hecho generador aplicable.

Aunque en anterior oportunidad la Sección señaló que las reglas de unificación sobre el hecho generador del impuesto de alumbrado público – en particular, aquella que lo vinculaba con la condición de «ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público»¹³ – aplicaban también a los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, es lo cierto que la modificación introducida por la Ley 1819 reconfiguró el hecho generador, lo cual implica necesariamente un cambio en las reglas interpretativas aplicables, pues ya no es posible extender criterios construidos bajo un marco normativo distinto. Por eso, a partir de la reseñada ley, la regla de decisión es que se reconoce como hecho generador lo que se dispone en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala declarará la nulidad de la expresión «es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó», contenida en el artículo 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 013 del 15 de diciembre de 2017. La nulidad de toda la expresión – y no únicamente del término «potencial» – resulta procedente en la medida en que la frase completa está condicionada al concepto de «usuario potencial». Sin embargo, ello no significa que existan establecimientos que queden al margen de la obligación tributaria, pues estos pueden ser gravados:

Como usuarios del servicio domiciliario de energía en cuyo caso la imposición se realizará con base en el elemento objetivo de los kilovatios efectivamente consumidos¹⁴.

O, alternativamente, si existe un establecimiento que no consuma energía propia o del sistema, el gravamen se aplicará mediante una sobretasa del impuesto predial que recaerá sobre el predio donde funciona el establecimiento, sin importar el título de tenencia que este ostente.

Nótese que esta interpretación garantiza una lectura ordenada y homogénea, en consonancia con la intención del legislador, proyectando seguridad y certeza jurídica para los administrados.

Por tanto, la exclusión de toda expresión es necesaria para restablecer la coherencia de la norma local con el hecho generador previsto en el artículo 349 de la 1819 de 2016. Prospera el cargo apelación del demandante.

Segundo cargo: Sobre la vulneración de los principios de consecutividad, progresividad, proporcionalidad y razonabilidad de las bases gravables tarifas demandadas.

12 De este modo también quedó planteado en relación con las tarifas, en la sentencia del 27 de noviembre de 2025, exp. 29620,

C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

¹³ Ver entre otras, la sentencia del 10 de noviembre de 2022, exp. 26751, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

14 Es importante mencionar que, de acuerdo con los antecedentes de la Ley 1819 de 2016, se establecía inicialmente lo siguiente para determinar la tarifa del impuesto: "...para los sujetos que realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario o como autogeneradores, será un valor fijo por kilovatio de energía consumida el cual será fijado anualmente de manera diferencial y progresiva, según el estrato o uso". Nótese que la norma inicial planteaba la posibilidad de que la tarifa se fijara tomando como base gravable el consumo de energía autogenerada y aplicando los mismos criterios diferenciales de estrato y uso que aplicarían para las tarifas establecidas con base en el consumo del servicio de energía domiciliaria. Sin embargo, debido a los límites impuestos por la Corte Constitucional, se consideró que la regulación de todos estos aspectos en la ley le quitaba las facultades a los concejos municipales y distritales de determinación de sus propios tributos, razón por la cual la norma se terminó eliminando del proyecto de ley, para que fueran los respectivos concejos municipales o distritales quienes pudieran regular ese elemento del tributo. En consecuencia, estará en la potestad de estos la determinación de los restantes elementos del tributo de manera específica.

Antes de resolver si las tarifas demandadas cumplen con los principios mencionados, es necesario abordar un aspecto procedimental que antecede a este análisis de fondo: determinar si el municipio estaba obligado a realizar un nuevo estudio de referencia conforme a la Resolución CREG 1010 013 de 2022. Ello, porque de ser cierta la afirmación del demandante, se concluiría que el municipio no fijó las tarifas con base en el estudio técnico exigido por el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 y el reglamento.

2.1- Sobre si el municipio estaba obligado a practicar un nuevo estudio de referencia conforme a la Resolución CREG 1010 013 de 2022.

Sobre el particular, se tiene que:

El artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, establece que, para determinar el valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos «deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio» y, para esos efectos, deberán realizar un estudio técnico conforme a la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que este delegue.

Los requisitos del estudio técnico de referencia fueron definidos en el artículo 5 del Decreto 943 de 2018¹⁵, compilado en el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015¹⁶, norma que, entre otros aspectos, previó la necesidad de que el estudio técnico de referencia se someta a revisión, ajuste, modificación o sustitución en un periodo no mayor a 4 años.

Con fundamento en las Resoluciones CREG 123 de 2011 y 114 de 2012, el municipio de Jericó elaboró en abril de 2021 el Estudio Técnico de Referencia de Costos 1 (ETR1), sobre el cual adoptó las tarifas del impuesto de alumbrado público mediante el Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021.

Posteriormente, la CREG expidió la Resolución 101 013 de 29 de abril de 2022, a través de la cual estableció una nueva metodología para la determinación de los costos máximos asociados a la prestación del servicio de alumbrado público. Esta resolución derogó expresamente las Resoluciones CREG 123 de 2011 y 114 de 2012, que regulaban la materia.

Como algunas empresas generadoras de energía en el municipio se negaron a pagar el tributo, alegando que, al no consumir energía, carecían de una base gravable para su liquidación, y ante la ausencia de regulación expresa en el Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, el municipio expidió el Acuerdo 019 del 29 de noviembre de 2022, con el propósito de establecer reglas específicas para estos contribuyentes y someterlos a tributación.

Teniendo en cuenta los anteriores supuestos fácticos, la Sala comparte el criterio del Tribunal en cuanto a que, para la expedición del Acuerdo 019 de 2022, no era necesario elaborar un nuevo estudio técnico de referencia. Ello, por cuanto la regulación integral del sistema tarifario ya se había realizado mediante el Acuerdo 007 de 2021, y el Acuerdo 019 simplemente respondió a la necesidad de llenar un vacío normativo frente a un grupo específico de contribuyentes.

Además, al momento de expedirse el último acuerdo mencionado, no había transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 5 del Decreto 943 de 2018. Tampoco se estableció en dicha norma que, con la expedición de una nueva metodología para la determinación de los costos máximos del servicio (como la

15 Por el cual se modifica y adiciona la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público.

16 Por la cual medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía.

contenida en la Resolución CREG 101 013 de 2022), los municipios estuvieran obligados a ajustar de inmediato sus tarifas o a elaborar un nuevo estudio técnico.

Por tanto, no le asistía al municipio la obligación de realizar un nuevo estudio técnico de referencia conforme a la metodología de la Resolución CREG 101 013 de 2022 para la expedición del Acuerdo 019 de 2022, ni de modificar su sistema tarifario en función de dicha resolución. No prospera el cargo de apelación del demandante.

2.2- Sobre la vulneración de los principios de consecutividad, proporcionalidad y razonabilidad de las bases gravables y tarifas demandadas.

Conviene precisar que el municipio fijó la base gravable del impuesto de alumbrado público en el artículo 1 del Acuerdo 19 del 29 de noviembre de 2022, que modificó el artículo 128 del Acuerdo 013 del 15 de diciembre de 2017 (Código de Rentas de Jericó), en los siguientes términos:

Es la unidad de medida sobre la cual recaerá la tarifa para generar un resultado impositivo. La base gravable es la suma de la liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEU) antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o post pago, según sea el caso y conforme se determina en el presente Acuerdo, más la energía que se autogenere, cogenere, genere o comercialice por el contribuyente del impuesto. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada, autogenerada, generado y/o comercializada. En los casos en que el impuesto se cobre como una sobretasa del impuesto predial, la base gravable será el valor del avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial. Para cada predio y/o lote que los contribuyentes usen, tengan, posean, sean de su propiedad y/o reciban el servicio público de energía eléctrica se aplicará la Base Gravable respectiva, de conformidad con el presente acuerdo. (Se destaca).

Asimismo, la Sala advierte que las tarifas objeto de demanda corresponden a las fijadas para los «contribuyentes del régimen especial» las cuales aplican para «todos aquellos contribuyentes que, por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal, deben realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de progresividad y gradualidad tributaria» (numeral 5.4 del artículo 128 del Acuerdo nro. 013 de 2017, con la modificación introducida por el artículo 1 del Acuerdo 19 del 29 de noviembre de 2022).

Dichos contribuyentes fueron clasificados en los siguientes grupos:

Régimen especial Grupo A: Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de usuarios regulados o no regulados del servicio de energía eléctrica del sector no residencial, desarrollan, asociado a su consumo de energía eléctrica, algunas de las actividades económicas específicas:

Grupo A1: Contribuyentes que desarrollan actividades económicas tales como: operaciones con moneda extranjera, giros y remesas; servicios de televisión por cable municipal; cajeros automáticos independientes; distribución de GLP; compraventas con retroventa; hoteles, hostales, camping y hospedajes temporales, entre otros; centros de recreación, cultura y deporte; funerarias y crematorios, y actividades producción/comercialización agrícola a nivel nacional e internacional.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes fue fijada de la siguiente manera:

Grupo A2: Incluye contribuyentes que realizan las siguientes actividades económicas: comercialización de semovientes en subasta; casinos y juegos de azar; telefonía fija; estaciones de servicio y venta/distribución de combustibles (gas natural, GLP, derivados del petróleo); centros de acopio y nodos de transporte terrestre, aéreo y fluvial; terminales de transporte de pasajeros o carga; grandes superficies y comercio minorista; servicios de agua potable y disposición de residuos sólidos; entidades públicas y órganos autónomos; actividades agropecuarias y producción artesanal; manufactura (curtido de pieles); centros de salud mental, geriátricos y rehabilitación; organizaciones sin ánimo de lucro; servicios logísticos, aduanas y transporte de mercancías; seguridad privada; exportación de productos agropecuarios; organizaciones de productores de leche; generación de energías renovables (fuentes no convencionales).

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes es la siguiente:

Grupo A3: Comprende contribuyentes que realizan actividades como: producción, distribución y comercialización de señal de TV por cable y telecomunicaciones satelitales; transmisión de señal de radio y TV regional o nacional; infraestructura de telefonía móvil; alquiler de maquinaria, equipos y bienes; transporte y comercialización de gas natural y energía eléctrica; concesiones viales y operación de peajes; actividades financieras (incluidas cooperativas); transporte y comercialización de productos forestales; explotación y comercialización minera; transformación industrial de productos semiacabados; sistemas de transporte aéreo (teleféricos); establecimientos culturales (cine, teatro, conciertos); centros médicos y hospitalarios con investigación y enseñanza; empresas constructoras con capacidad técnica y financiera.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente.

Grupo A4: integrado por contribuyentes que desarrollen la generación de energía eléctrica.

La tabla del factor K y del VMín para estos contribuyentes será la siguiente:

Grupo B: Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de no regulados del servicio de energía eléctrica pueden además acceder mediante la generación, cogeneración, autogeneración, comercialización y/o capacidad instalada de energía eléctrica [...].

La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente:

Como se observa, respecto de algunos contribuyentes del régimen especial, el acuerdo demandado, aunque considera el consumo de energía como base gravable, fija tarifas diferenciadas en función de su «riqueza». Para otros, como los generadores de energía eléctrica, dispone que la liquidación del impuesto se realice no sobre el consumo, sino sobre la energía generada y/o comercializada, estableciendo además un valor mínimo del impuesto equivalente a 1.000 UVT.

Frente a estas situaciones, el demandante plantea que los elementos del tributo deben guardar consecutividad con el hecho generador del tributo; que la Ley 1819 de 2016 fijó un límite frente a las tarifas del impuesto que «no tenía consagración legal anterior»; que la jurisprudencia expedida al amparo de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 perdió vigencia con la entrada en vigor de Ley 1819 de 2016 y que, en la fijación de las tarifas, el municipio demandado excedió lo autorizado por la Constitución y la ley, al establecer unas tarifas que no son proporcionales y razonables, en tanto que exceden los costos de prestación del servicio público. Al mismo tiempo, sostiene que no «existe justificación objetiva alguna para determinar distintas tarifas entre usuarios».

Ahora bien, como se indicó al resolver el cargo anterior, el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 dispuso que «en los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial», y que los demás componentes del impuesto «guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo. Lo anterior bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia».

Esto implica que los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas deben mantener coherencia y relación directa con el hecho generador. Como se observa, la norma misma incorporó como aditivo del hecho generador del tributo el ser usuario del servicio de energía eléctrica y, en caso de no tener tal calidad, ser propietario o poseedor de predios.

En consecuencia, conforme al principio de consecutividad, únicamente pueden ser sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público los consumidores de energía, bien sea en calidad de usuarios del servicio domiciliario de energía o de autogeneradores (cuando hagan consumos de energía propia) y, a falta de tal calidad, los propietarios y/o poseedores de los predios a través de sobretasa. Así, las bases gravables y las tarifas deben fijarse en función de los consumos de energía, aplicando tarifas diferenciadas según los principios de progresividad y equidad; de manera supletoria, estos elementos deberán determinarse considerando el avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial, cuando el cobro del tributo se realice mediante la sobretasa.

Dado que, por regla general, la base gravable del impuesto de alumbrado público está supeditada por el consumo de energía eléctrica, consecutivamente la fijación de las tarifas debe atender los criterios del sistema tarifario del servicio público de energía, garantizando coherencia con el hecho generador. Si el generador o autogenerador de energía no hace ningún tipo de consumo de energía en calidad de usuario del servicio domiciliario, el cobro del impuesto de alumbrado público podrá ser definido a través de una sobretasa del impuesto predial, como lo prevé el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.

En ese entendido, las tarifas deben estructurarse considerando las categorías establecidas para el servicio eléctrico, que reflejan diferencias objetivas en el uso y la demanda, a saber: (i) sector residencial, segmentado por estratos socioeconómicos (1, 2, 3, 4, 5 y 6), que permiten diferenciar la capacidad de consumo, capacidad económica y el nivel de aprovechamiento del servicio; (ii) sectores no residenciales, como el comercial, industrial, oficial y otros, cuya actividad económica implica patrones de consumo distintos y, por tanto, una relación diferenciada con el beneficio del alumbrado público.

Este esquema asegura que el impuesto se calcule sobre parámetros verificables, objetivos y proporcionales, evitando arbitrariedad y garantizando que la carga tributaria se distribuya conforme al principio de consecutividad y respetando los principios de progresividad y equidad.

Nótese que estos mismos criterios se respetarían cuando el cobro del impuesto se hace por vía de sobretasa del impuesto predial, tributo en el que, tanto las bases gravables como tarifas, tienen en cuenta los sectores residenciales (estratos socioeconómicos) y no residencial (usos comercial, industrial, oficial u otros usos especiales definidos por el municipio); predios rurales, entre otros.

Así, cuando la sobretasa se determina con base en el avalúo de los predios, conforme lo dispone la norma, el impuesto de alumbrado público mantiene la debida correspondencia respecto al hecho generador. De igual manera, si el tributo se calcula tomando como referencia el consumo del servicio domiciliario de energía eléctrica, el principio de consecutividad se preserva, siempre que las tarifas se definan conforme a los criterios que rigen el sistema tarifario de dicho servicio. Esto incluye, como se anticipó, la posibilidad de aplicar esos criterios al consumo de energía autogenerada, en consonancia con el propósito original del legislador, quien buscaba regular la tarifa del tributo, aunque finalmente no lo hizo por razones de conveniencia constitucional, como se explicó en apartados anteriores.

En efecto, lo anterior se alinea con el propósito del legislador al redefinir el impuesto de alumbrado público mediante la Ley 1819 de 2016. En la Gaceta del Congreso 894, correspondiente al proyecto de ley radicado en la Cámara, se lee¹⁷:

17 Pág. 84.

Artículo 301. Tarifa. La tarifa del impuesto de Alumbrado Público será establecida por cada Concejo municipal o distrital así:

Para los sujetos pasivos que realicen consumos de energía eléctrica, bien sea como usuarios del servicio público domiciliario o como autogeneradores, será un valor fijo por cada kilovatio de energía consumida, el cual será fijado anualmente de manera diferencial y progresiva, según el estrato y uso.

En los demás casos, la tarifa corresponderá a un porcentaje del impuesto predial del respectivo predio, teniendo en cuenta el área de cobertura del servicio de alumbrado público (se destaca).

Luego, en la ponencia para primer debate (Gaceta 1090), se propuso lo siguiente¹⁸:

Artículo 301. Tarifa. La tarifa del impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público será establecida por cada concejo municipal o distrital, con criterios diferenciales y progresivos así:

Para los sujetos pasivos usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica se aplicará una tarifa que no podrá exceder el 10% del valor facturado por concepto de este servicio, en el sector residencial, hasta el 12% para sector comercial y de servicios y hasta el 15% para el sector industrial.

Para los propietarios y/o poseedores de predios, que no sean usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica se aplicará una tarifa que no podrá exceder el 10% del valor del impuesto predial unificado del correspondiente año se destaca).

Aunque la regulación detallada del impuesto fue retirada de la Ley 1819 de 2016, con el fin de evitar el vaciamiento de la capacidad impositiva de los entes territoriales, conferida directamente por la Constitución Política [con los límites allí previstos, arts. 287.3, 300.4, 313.4 y 338], según se lee en la ponencia para primer debate en Senado¹⁹, ello no desdibuja que el legislador fijó como propósitos el garantizar una

«aplicación uniforme del impuesto en todo el país y simplifica[r] el cumplimiento de esta carga tributaria por parte de sus sujetos pasivos» en todos los municipios y distritos del país, así como «definir reglas claras y límites para su cobro a los sujetos pasivos»²⁰.

Lo anterior se corrobora en el reglamento, pues el numeral 2 del artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto 1073 de 2015 (que compila el artículo 5 del Decreto 943 de 2018) establece, como «criterio técnico» para la determinación del impuesto de alumbrado público y con el propósito de «evitar abusos en su cobro», lo siguiente:

Clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público: La clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica se destaca).

De igual manera, en el juicio de constitucionalidad adelantado en la sentencia C-130 de 2018, relativo a los artículos 150 y 151 de la Ley 1819 de 2016, la Corte Constitucional resaltó la necesidad de establecer criterios homogéneos y comunes a todos los municipios para la determinación del impuesto, orientados a evitar abusos y disparidades en su cobro. Al respecto, señaló lo siguiente:

134. Sin embargo, hay que tener en cuenta, en el análisis de constitucionalidad, que la misma norma señala que los criterios técnicos dispuestos por el Gobierno nacional en la reglamentación del impuesto, tiene como objetivo la de "evitar abusos en su cobro". Como se ha venido explicando la finalidad de la regulación fue la de establecer que se evitarán los excesos en el

18 Pág. 129.

19 Gaceta 1090, pág. 3. Allí se lee: [...] viii) Eliminar todos los artículos del impuesto de alumbrado público porque la Corte Constitucional no permite que el legislador fije todos los elementos de los impuestos territoriales.

20 Gaceta del Congreso 894, pág. 140.

cobro de las tarifas de alumbrado público, por parte de los diferentes municipios y distritos, así como determinar unos criterios básicos y generales para que se homologara el cobro de las tarifas dentro de los municipios y distritos, pero del mismo modo la norma estableció que estos criterios no pueden de ninguna manera eliminar o restringir la autonomía y las competencias de los entes territoriales.

De acuerdo con lo expuesto, la reconfiguración del impuesto de alumbrado público introducida por la Ley 1819 de 2016 no se limita al hecho generador, sino que, conforme al principio de consecutividad, impacta todos los elementos del tributo²¹ lo que implica la necesidad de nuevas reglas interpretativas. En consecuencia, los criterios jurisprudenciales – incluidos los fijados en la sentencia de unificación²² – para definir bases gravables y tarifas, adecuados en su momento bajo las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, deben analizarse a la luz del nuevo marco legal, manteniendo únicamente aquellos que conserven una relación directa e inherente con el consumo de energía y descartando otros, como la «capacidad instalada», que en su momento fue válida, pero que hoy carece de correspondencia con el hecho generador previsto en la ley.

A partir de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que las bases gravables y tarifas fijadas para los denominados «contribuyentes del régimen especial» no tienen consecutividad con el hecho generador del tributo y, por ende, no pueden ser proporcionales ni razonables en la medida que no consultan en estricto sentido el criterio del consumo de energía eléctrica.

Al respecto, se advierte que, aunque para los grupos A1, A2, A3 y B se toma como base gravable el consumo de energía medido en kilovatios hora (kW), el sistema tarifario no está diseñado en función de los criterios relacionados con los estratos socioeconómicos (sector residencial) o los usos (sector no residencial), sino, en función de la «riqueza» de los contribuyentes, que no es parámetro objetivo ni consecutivo con el hecho generador, debido a que no se trata de un impuesto a la riqueza. Y si bien, la ley exige que el impuesto sea progresivo y equitativo, estos principios constitucionales se cumplen cuando el impuesto se determina siguiendo los mismos criterios del sistema tarifario del servicio domiciliario, que también son progresivos y equitativos en tanto que consultan la capacidad contributiva o económica de los usuarios.

Por otro lado, se constata que, en relación con los contribuyentes especiales del grupo A4 se establece que como base gravable la generación y/o comercialización de energía y como tarifa criterios distintos al estrato socioeconómico o el uso del predio, lo cual se aparta aún más del principio de consecutividad y, por ende, de los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

Esto se evidencia en que, para este grupo – según consta en el expediente, en el municipio de Jericó existen dos autogeneradores de energía –, se fijó una tarifa mínima mensual de 1.000 UVT, lo que equivale a un impuesto anual de $456.048.000 para cada uno y un total de $912.096.000, considerando la UVT vigente en 2022²³. Por su parte, el costo total de la prestación del servicio para ese año se estimó, según el ETR1 y el dictamen pericial, en $992.909.100. En la práctica, esto significa que la carga del servicio de alumbrado público recae casi por completo sobre estos dos contribuyentes. Tal circunstancia pone de manifiesto una evidente falta de proporcionalidad y razonabilidad en la determinación de las tarifas aplicables a este grupo, puesto que

21 Así también se consideró en la sentencia del 27 de noviembre de 2025, exp. 29620, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

22 En la sentencia de unificación se señaló que «subregla. g. la capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica» (sentencia del 6 de noviembre de 2019, exp. 23103 - 2019CE-SUJ-4-, C.P. Milton Chaves García).

23 Se toma en consideración el año 2022. toda vez que el estudio técnico de referencia de costos (ETR1) estimó los costos de prestación del servicio por ese año.

dichos costos deben ser repartidos progresiva y proporcionalmente entre todos los contribuyentes de la jurisdicción.

De acuerdo con lo expuesto, en el caso debatido, no existe fundamento legal para clasificar a los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público «por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal» o en razón de las actividades económicas que estos desarrollan, pues dichos criterios se apartan del parámetro esencial que rige este tributo: el consumo de energía eléctrica y la clasificación económica de los usuarios que orienta la estructura del sistema tarifario del servicio domiciliario de energía y compromete el cumplimiento de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, progresividad, equidad y eficiencia del tributo.

Esto no implica que las tarifas del impuesto de alumbrado público deban coincidir con las del servicio domiciliario de energía, puesto que los municipios y distritos conservan plena autonomía para fijarlas, siempre que lo hagan bajo los mismos criterios económicos que orientan el sistema tarifario de dicho servicio y aplicando los parámetros técnicos establecidos en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, el Decreto 943 de 2018 y las Resoluciones CREG 123 de 2011, 114 de 2012 y 101 013 de 29 de

abril de 2022.

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Sala declara la nulidad de las tarifas demandadas que aplican para los denominados «contribuyentes del régimen especial», así como de la expresión «es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó», contenida en el artículo 128 del del Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, bajo las siguientes reglas:

1. De conformidad con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación de este servicio.
2. Los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas del impuesto de alumbrado público deben mantener una relación directa y coherente con el hecho generador del tributo, en aplicación del principio de consecutividad.
3. Este principio implica que la base gravable del impuesto se determine, por regla general, a partir del consumo de energía eléctrica; supletoriamente, la base gravable para la sobretasa será el avalúo que sirve de base para liquidar el impuesto predial.
4. En virtud del principio de consecutividad, los sujetos pasivos serán los consumidores de energía eléctrica y, en ausencia de esta condición, los propietarios o poseedores de predios.
5. Para los usuarios del servicio domiciliario de energía la tarifa debe fijarse siguiendo los criterios económicos que rigen el sistema tarifario del servicio de energía eléctrica. Si el generador no hace ningún tipo de consumo de energía vía servicio público domiciliario, el impuesto de alumbrado público podrá ser definido a través de la sobretasa del impuesto predial, una vez verificada la posesión o propiedad de predios.

Para los propietarios o poseedores de predios (sobretasa al impuesto predial) la tarifa será una sobretasa que no podrá exceder el 1 x 1.000 del avalúo que constituye la base del impuesto predial.

3. Conclusión.

Las razones que anteceden son suficientes para revocar la sentencia apelada. En su lugar, se declara la nulidad de la expresión «es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó», contenida en el artículo 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, que modificó el artículo 128 del del Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017.

Asimismo, se declara la nulidad de las tarifas previstas en el numeral 5.4 del artículo 128 del Acuerdo nro. 013 de 2017, con la modificación introducida por los artículos 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021 y 1 del Acuerdo 19 del 29 de noviembre de 2022, para los contribuyentes del régimen especial por no consultar los principios de consecutividad, proporcionalidad, razonabilidad, progresividad y equidad.

4. Condena en costas. No procede la condena en costas en consideración del artículo 188 del CPACA, por cuanto en el presente asunto se debate una pretensión de nulidad general, la cual lleva inmersa un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. Revocar la sentencia apelada. En su lugar dispone:

Primero: Declarar la nulidad de la expresión «es decir, el ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, lo cual se entiende ocurre cuando se tiene establecimiento en el Municipio de Jericó», contenida en el artículo 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021, que modificó el artículo 128 del del Acuerdo nro. 013 del 15 de diciembre de 2017 y del numeral 5.4 del artículo 128 del Acuerdo nro. 013 de 2017, con la modificación introducida por los artículos 1 del Acuerdo 007 del 27 de agosto de 2021 y 1 del Acuerdo 19 del 29 de noviembre de 2022, para los contribuyentes del régimen especial por no consultar los principios de consecutividad, proporcionalidad, razonabilidad, progresividad y equidad, en atención a las reglas que motivaron este fallo.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad de este documento se pueden comprobar a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx