RECURSOS AMBIENTALES - Cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de inmuebles / AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA - Creación y funciones / RECURSOS DE DESTINACION ESPECIFICA - Manejo del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales

El Area Metropolitana  del Valle de Aburra  instauró demanda  en ejercicio de la acción de cumplimiento contra le Municipio de Bello para que se ordene a éste, entregue al Area Metropolitana los recursos ambientales que resultan del cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los inmuebles de esa entidad territorial, para lo cual el Concejo de Bello mediante Acuerdo modificó las tarifas del impuesto predial y dispuso que esos mayores ingresos de las nuevas tarifas serían trasladados al Area Metropolitana, para el cumplimiento de sus funciones, toda vez que la entidad demandada no ha trasferido  los recursos del recaudo de la sobretasa del impuesto predial. Y en desarrollo de ese mandato constitucional, la ley 393 de 1997 determina la procedencia de la acción contra toda acción u omisión de la Administración frente al incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos o a la ejecución de hechos o actos de los cuales éste se deduzca. El Area Metropolitana del Valle de Aburra se creó por ordenanza y con la Constitución de 1991 se ratificaron sus funciones de programación y planificación de desarrollo, racionalización de servicios públicos, ejecución de obras de interés metropolitano. Los recursos que los municipios deben ceder a las Areas Metropolitanas tienen destinación específica , pues se utilizan únicamente para el manejo del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales. Estos recursos  no implica gasto alguno para el municipio demandado ya que es una renta propia de las Areas Metropolitanas del Valle de Aburra, por tanto se revocará la sentencia impugnada que había declarado improcedente la Acción de Cumplimiento y en su lugar se ordenará al Municipio de Bello para las vigencias que sigan  a la ejecutoria de esta providencia transferir la sobretasa prevista  en el literal a) artículo 22  de la ley 128 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., primero (1º) de septiembre de dos mil seis (2006)

Radicación numero: 05001-23-31-000-2004-6156-01(ACU)

Actor: AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA

Demandado: MUNICIPIO DE BELLO

Corresponde a la Sala decidir la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Plena de Decisión) el 21 de febrero de 2005, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción.

I.  ANTECEDENTES

1) La demanda

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá, a través de su representante legal, instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento el 17 de septiembre de 2004, dirigida contra el Municipio de Bello (fols. 1 a 15).

1.1) Pretensiones

Que se ordene al Municipio de Bello el cumplimiento del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 y, en consecuencia, a fin de que éste entregue al Area Metropolitana los recursos ambientales que resultan del cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los inmuebles de esa entidad territorial (fols. 1 a 2).

1.2) Hechos:

Los hechos narrados por la parte actora se resumen a continuación:

a) El Area Metropolitana del Valle de Aburra se creó por ordenanza 034 de 1980 y con la Constitución de 1991 se ratificaron sus funciones de programación y planificación de desarrollo, racionalización de servicios públicos, ejecución de obras de interés metropolitano y las mismas a cargo de de las Corporaciones Autónomas Regionales cuando éstas no existan en el municipio, actividades que también están contenidas en la ley 128 de 1994.

b) Los recursos que los municipios deben ceder a las Areas Metropolitanas son, entre otros, los que ordena la ley 128 de 1994, los cuales tienen destinación específica, pues se utilizan únicamente para el manejo del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales.

c) El Area Metropolitana del Valle de Aburrá es la única autoridad ambiental en la zona urbana debido a la inexistencia de una Corporación Autónoma Regional en esa jurisdicción y por lo tanto es la beneficiaria de la sobretasa asignada por ley a su patrimonio, razón por la cual no se requiere de acto administrativo local para la entrega de tales recursos.

d) El Concejo Municipal de Bello expidió el Acuerdo 005 del 29 de junio de 2002 por el cual modificó las tarifas del impuesto predial y dispuso que los mayores ingresos que resultaran de la aplicación de dichas tarifas serían trasladados al Area Metropolitana para el cumplimiento de sus funciones.

e) Esos ingresos que resultan de las nuevas tarifas del impuesto predial son recursos que el Area Metropolitana puede percibir según los literales d) y g) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 y que requieren necesariamente de acto administrativo local, a diferencia del porcentaje que le corresponde en virtud del 2 por mil del impuesto predial de que trata el literal a) de esa misma norma, el cual no requiere de acto administrativo por parte de la entidad territorial.

f) El Municipio de Bello no ha entregado al Area Metropolitana los recursos que señala el literal a) ibídem, sino que transfiere únicamente las partidas destinadas al presupuesto del Municipio en virtud del literal g) de la norma en mención.

g) Ante varios requerimientos que envió el Area Metropolitana al Municipio demandado para el cumplimiento de la ley objeto de este proceso, dicha entidad confunde, como se observa de sus respuestas,  los recursos que señala el literal g), que son para el ejercicio de las funciones asignadas al Area por la Constitución, con los del literal a), que son únicamente para el ejercicio de la autoridad ambiental y que no requieren de acto administrativo local, a diferencia de los primeros.

h) Finalmente, el representante legal de la parte actora anotó que: “Es necesario precisar que nuestra solicitud en nada afecta los ingresos municipales, toda vez que como lo hemos pedido y expuesto insistentemente, el caso se reduce a un problema de distribución de los recursos ambientales, en virtud de la interpretación integral de la normatividad y la jurisprudencia existente sobre la materia, que de ninguna manera se refiere a doble tributación, sino a la transferencia directa de los recursos ambientales a nuestra entidad como autoridad ambiental en el área urbana, en la cual ejercemos jurisdicción; los cuales se reciben por el Municipio de Bello” (fols. 2 a 11).

2) Admisión de la demanda

La demanda fue admitida mediante auto de 27 de septiembre de 2004, que ordenó notificar personalmente al representante legal del Municipio de Bello (fol. 110).

3) Contestación:

El Municipio de Bello se opuso a las pretensiones. Manifestó que la acción resulta improcedente porque, de una parte, la norma cuyo cumplimiento se solicita establece gastos no incluidos en el presupuesto; y de otra parte, existe otro mecanismo judicial para atacar los actos administrativos de carácter particular y contenido económico por los cuales se ordenan las transferencias a favor de las diferentes entidades y se explica su concepto.

Arguyó que el Area pretende el cobro de contribuciones contenidas en el Acuerdo 005 de 2005, que está derogado debido a que aún no es claro quién es el beneficiario de dichas transferencias; que los conceptos de los literales d) y g) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 son facultativos y como no se recaudaron, entonces los pagos que se realizaron obviamente obedecen a aquellos del literal a) de la norma en mención (fols. 118 a 126).

4) Sentencia impugnada:

Declaró improcedente la acción porque en aplicación del criterio de la Corte Constitucional cuando declaró la exequibilidad condicionada del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, las Areas Metropolitanas solo pueden ser beneficiarias del porcentaje del impuesto predial cuando se cumplan dos supuestos: que por ley estén a cargo del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales y, que no existan en la misma jurisdicción otras entidades con las mismas funciones.

Continuó argumentando que en el proceso se demostró que en la misma jurisdicción existe una Corporación Autónoma Regional (CORANTIOQUIA) y, por lo tanto, para establecer si realmente existe una obligación a cargo del Municipio demandado y a favor del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, sería necesaria la interpretación de los artículos 317 de la Carta Política y 66 de la ley 99 de 1993, normas que, por no haber sido objeto de cumplimiento en este juicio, no podría deducirse de ellas una obligación clara y precisa a cargo del demandado (fols. 284 a 295).

4.1) Aclaración de voto

El magistrado Juan Guillermo Arbeláez Arbeláez aclaró el voto (fls. 296 a 297), por considerar que el estudio del asunto debió abordarse a partir de la interpretación que del literal a) de la Ley 128 de 1994 dio la Corte Constitucional en sentencia C-1096 de 2001, en armonía con los artículos 44 y 66 de la Ley 99 de 1993, análisis del cual habrían surgido serias dudas respecto de la exigibilidad de la obligación reclamada por el demandante.

4.2) Salvamento de voto

La magistrada Mercedes Judith Zuluaga Londoño salvó el voto (fls. 298 a 314), pues, a su juicio, la Sala debió ordenar a la entidad demandada la transferencia de los recursos reclamados por la parte actora.  Ello, por cuanto existe claridad sobre la legitimación del Area Metropolitana del Valle de Aburrá para recibir el porcentaje descrito en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, es decir, el 2 por mil sobre el avalúo catastral de los inmuebles, toda vez que desarrolla funciones de autoridad ambiental sin coexistir con una corporación autónoma, como lo condicionó la Corte Constitucional en sentencia C-1096 de 2001.

Siendo la entidad demandante beneficiaria de tales recursos, la orden de cumplimiento era procedente, sin que pudiera contemplarse en este caso la improcedencia de la acción de cumplimiento con base en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, en razón a que la sola transferencia de los recursos no establecería gastos a cargo del Municipio de Bello.

5) Impugnación

La parte demandante, inconforme con la decisión, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones. Alegó la violación al derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica por la inaplicación del fallo de 14 de junio de 2003, en el cual se ordenó al Municipio de Medellín el cumplimiento de la misma norma; y también la configuración de una vía de hecho, por cuanto el A Quo no tuvo en cuenta la prueba documental que se aportó al proceso ni las normas pertinentes, de las cuales se desprende que el Area Metropolitana es la autoridad ambiental competente en la zona urbana de los municipios que la integran y, en consecuencia, es la beneficiaria de los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Sostuvo que el fallo de instancia también desconoció las decisiones del Ministerio del Medio Ambiente, relativas a la falta de competencia del Area Metropolitana para ejercer funciones dentro del perímetro rural y la de CORANTIOQUIA  dentro del perímetro urbano, precisión que aclaró la competencia de cada una de esas entidades y eliminó cualquier conflicto frente al tema.  Lo mismo aseguró respecto de las decisiones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que determinó la distribución de los recursos ambientales de acuerdo con la jurisdicción de cada una de las entidades, es decir, para los de la zona urbana al Area y para la rural a CORANTIOQUIA (fols. 317 a 329).

II. CONSIDERACIONES

1) Competencia

Corresponde a esta Corporación, y en particular a esta Sala, conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, en virtud del parágrafo transitorio del artículo 3° de la ley 393 de 1997 y del artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003 que modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2) Generalidades de la Acción de Cumplimiento:

Se trata de una acción constitucional que consagra el artículo 87 de la Carta Política  con el fin de que cualquier persona acuda a la Administración de Justicia para lograr el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo.

Y en desarrollo de ese mandato constitucional, la ley 393 de 1997 determina la procedencia de la acción contra toda acción u omisión de la Administración frente al incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos o a la ejecución de hechos o actos de los cuales éste se deduzca.

Esa misma ley señala que dicho medio de defensa es subsidiario, en otras palabras, que solo procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial a menos que en caso de no proceder se cause un perjuicio grave e inminente para el actor  siempre que no se trate de la protección de derechos fundamentales pues la ley prevé que ante esas circunstancias la acción procedente es la de tutela (arts. 8 y 9 ley 393 de 1997).

En cuanto a los requisitos de procedibilidad, los artículos 8 y 10 exigen que para la presentación de la demanda el actor debe acreditar, entre otros, la renuencia de la autoridad respectiva frente al cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo.

3) Requisito de la renuencia:

El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento, aún cuando la finalidad de esta exigencia sea que el interesado encuentre satisfechas sus aspiraciones ante la misma Administración para evitar el posterior litigio–

En el caso concreto, el requisito de renuencia está acreditado con el escrito que envió el Director del Area Metropolitana al Alcalde Municipal de Bello el día 17 de febrero de 2003, mediante el cual solicitó el cumplimiento del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 para la transferencia  de la sobretasa del dos por mil del impuesto predial, toda vez que es el destinatario legítimo de dicho porcentaje, necesario para ejercer su competencia ambiental en la zona urbana (documento público que aportó el Area Metropolitana, fols. 21 a 22), petición de cumplimiento frente a la cual el Alcalde Municipal guardó silencio.

Por lo tanto, la Sala estima, al igual que el Tribunal, que dicha exigencia legal sí fue satisfecha por el actor debido a que se cumplen los presupuestos que la jurisprudencia ha identificado como necesarios para efectos de constituir la renuencia del demandado, a saber: a) coincidencia en el escrito de renuencia y en la demanda, de las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) identidad entre el contenido de la pretensión formulada ante la administración y lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la petición de renuencia sea la misma persona que promueve la acción, d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa también sea la misma contra quien se dirige la demanda y, e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado, a través de una respuesta enviada al solicitante dentro de los 10 días siguientes a la petición del escrito o, que haya guardado silencio frente a la solicitu.

En consecuencia, es posible continuar con el análisis de la pretensión de cumplimiento formulada por la demandante.

4) El caso concreto

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá solicita que se revoque la sentencia de 21 de febrero de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la acción y que, en su lugar, se ordene al Municipio de Bello el cumplimiento del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, toda vez que la entidad no ha transferido los recursos ambientales que resultan del cobro del 2 por mil sobre el avalúo catastral de los predios ubicados en el casco urbano municipal.

El Tribunal de instancia consideró que la norma cuyo cumplimiento se solicita, condiciona el derecho que le asiste al Area Metropolitana a recibir la contribución del dos por mil, a la inexistencia de Corporaciones Autónomas Regionales dentro de su jurisdicción.  También estimó que, para concluir si la parte actora es o no destinataria de ésa contribución, es necesario el análisis de otras normas cuyo cumplimiento no fue pedido.

Pues bien, así planteadas las posiciones del a quo y del impugnante, la Sala iniciará por determinar si, de acuerdo con la interpretación condicionada que la Corte Constitucional dio al literal a) del artículo 22 de la ley 128 del 23 de febrero de 1994, el Area Metropolitana del Valle de Aburrá verdaderamente es beneficiaria del recurso previsto por dicha disposición.  

El Area Metropolitana del Valle de Aburrá reclama del Municipio de Bello la transferencia de los recursos descritos en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 del 23 de febrero de 199, cuyo contenido es el siguiente:

“ARTICULO 22. PATRIMONIO. El patrimonio y renta del Area Metropolitana estará constituido por:

a) El producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada Area Metropolitana; (…)–

Individualmente considerada la norma transcrita, no cabe duda de que dentro del patrimonio de las Areas Metropolitanas está incluido un porcentaje de lo percibido por las entidades territoriales de su jurisdicción, por concepto del avalúo catastral que grava los bienes inmuebles.

No obstante, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de ese aparte de la norma a la inexistencia de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro del territorio de las áreas; es decir, que las áreas metropolitanas solo serán destinatarias de ese porcentaje en el evento en que no funcionen dichas corporaciones en el mismo territorio.

Al respecto, esa Corporación explic:

“12.  Conforme a lo anterior, las áreas metropolitanas podrán ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición que estén encargadas por la ley “del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables” y que en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones.   

Este condicionamiento se desprende de la propia Ley Orgánica de las Areas Metropolitanas, en la cual se les asigna, a través de las funciones de la Junta Metropolitana, una competencia supletiva en lo que respecta a la protección de los recursos naturales y al manejo y conservación del ambiente”.

La ley 99 de 1993 dispone que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades públicas dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, integradas por las entidades territoriales que según sus características conforman un mismo ecosistema y que tienen por objeto la administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables dentro del área de su jurisdicción (art. 23 L 99/93).

En virtud de ese objeto, la ley le atribuye las funciones de máxima autoridad ambiental dentro de su jurisdicción y la de imposición, distribución y recaudo de contribuciones de valorización por gravamen de propiedad inmueble (nums. 2 y 25 art. 31 ib).

En cuanto a su jurisdicción, esa ley creó nuevas Corporaciones Autónomas Regionales, entre ellas, la del Centro del Antioquia, con sede principal en Medellín e integrada por los Municipios del Departamento de Antioquia, excepto aquellos que hacen parte de las Corporaciones Autónomas Regionales CORPOURABA y CORNARE (art. 45).

El patrimonio de las Corporaciones Autónomas Regionales está compuesto, entre otros ingresos, por “el producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente Ley” (num. 1 art. 43).

Y el artículo 44 ibídem, sobre rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales dispone:

“ARTICULO 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. ( )

PARAGRAFO 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior a 1'000.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión”.

Al lado de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Ley 99 de 1993 otorgó a las Areas Metropolitanas funciones ambientales similares a las de aquéllas:

“ARTICULO 66. COMPETENCIAS DE GRANDES CENTROS URBANOS. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación”.

En el caso particular del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, la Asamblea Departamental de Antioquia dispuso su funcionamiento a través de la Ordenanza 34 el 27 de noviembre de 1980 (documento público que aportó el Area Metropolitana en copia auténtica, fols. 107 a 109).

Luego, el Alcalde Metropolitano del Area del Valle de Aburrá expidió el decreto metropolitano 011 de 26 de julio de 1994, por el cual asigna al Area las funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en los temas ambientales, de acuerdo con lo dispuesto por las leyes 99 de 1993 y 128 de 1994 (documento público que aportó el Area Metropolitana en copia auténtica, fols. 105 a 106).

Y la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá expidió los Estatutos del Area Metropolitana mediante Acuerdo 001 del 23 de febrero de 1995, que comprenden, entre otros, los siguientes temas:

1. Naturaleza: Es una entidad administrativa, con personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa y patrimonio público.
2. Conformación: Está integrada por los Municipios de Medellín, Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Girardota, Itagüi, La Estrella y Sabaneta.
3. Jurisdicción: Comprende el territorio de los Municipios que la integran.
4. Objeto: El progreso conjunto de los Municipios que la conforman.
5. Funciones: Programar y coordinar el desarrollo del territorio de su jurisdicción; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los Municipios; y ejecutar obras de interés metropolitano.
6. Hechos Metropolitanos: Son los fenómenos ambientales, económicos, sociales, etc., que modifican total o parcialmente la estructura metropolitana.
7. Atribuciones de la Junta: Adoptar el plan integral de desarrollo metropolitano y municipal; fijar el perímetro urbano, suburbano y sanitario de los municipios; asumir la gestión ambiental en el área de su jurisdicción en cumplimiento de la ley 99 de 1993 y desarrollar el manejo integral del medio ambiente, entre otras.
8. Patrimonio: Está constituido por el producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral de las propiedades ubicadas dentro de su jurisdicción, entre otros ingresos; para tal efecto, la tesorería de cada municipio debe consignar en una cuenta especial dichos recursos dentro de los 10 días siguientes a su recaudo y, en caso de incumplimiento, el Tesorero Municipal incurrirá en causal de mala conducta (documento público que aportó el Area Metropolitana en copia auténtica (fols. 87 a 104).

En ejercicio de sus funciones, la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá expidió varios Acuerdos Metropolitanos, por los cuales estableció el presupuesto anual de rentas y gastos y el Plan Operativo Anual de Inversiones para la vigencia fiscal de los años 2003 y 2004, respectivamente, que incluyen en el programa de implementación del plan estratégico ambiental metropolitano ítems destinados al sector del medio ambiente, como consta en los Acuerdos Metropolitanos 016 del 11 de diciembre de 2002 y 09 del 11 de diciembre de 2003.

Como se observa, el Area Metropolitana del Valle de Aburrá ha venido ejerciendo las mismas funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, dentro de su jurisdicción, a pesar de la existencia de CORANTIOQUIA, amparada en las leyes 99 de 1993 y 128 de 1994. Esta situación se explica por el territorio en que ambas entidades ejercen sus funciones, pues de acuerdo con la ley, el Area Metropolitana solo ejerce las funciones de CORANTIOQUIA dentro del área urbana.

Este tema no ha sido pacífico y, por el contrario, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de diferentes autoridades judiciales y ambientales, las cuales han concluido que en realidad el Area Metropolitana del Valle de Aburrá ejerce autoridad ambiental dentro del territorio de su jurisdicción y, en consecuencia, está legitimada para cobrar la contribución de que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha indicado

“En este orden de ideas, las áreas metropolitanas pueden ser destinatarias del porcentaje sobre el impuesto predial, con la condición de que 'estén encargadas por la ley del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables' y que 'en la misma jurisdicción no actúen otras entidades encargadas de las mismas atribuciones'.

En atención a lo anterior las CARs tienen competencia excluyente en las materias aludidas sobre las atribuciones de las áreas metropolitanas.

( ) En principio las Corporaciones Autónomas Regionales CORANTIOQUIA, CRA, CARDER, CORPONOR, CDMB  - artículo 33 de la ley 99 de 1993 - ejercen jurisdicción sobre la totalidad de los territorios de las áreas metropolitanas existentes: las del Valle de Aburrá, Barranquilla, Centro de Occidente, Cúcuta y Bucaramanga,  respectivamente.  

( ) Esta disposición implica que el porcentaje del dos por mil establecido en el artículo 22.a) de la ley 128 de 1994 hace parte del patrimonio de las áreas metropolitanas bajo los siguientes presupuestos:

- que ejerzan funciones ambientales, lo cual se cumple en el perímetro urbano de los grandes centros - los que cuentan con una población igual o superior a un millón de habitantes.

- que las Corporaciones Autónomas Regionales no ejerzan jurisdicción en la totalidad del territorio de las correspondientes áreas metropolitanas, aspecto  que se verifica al cumplir éstas, en lugar de aquéllas, 'las mismas funciones'.

En este orden de ideas, sólo las Areas Metropolitanas que acrediten la población exigida en los municipios que las integran, podrán ejercer las funciones propias de las CARs, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano”.

Por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial conceptuó el 6 de febrero de 2003, a solicitud del Director del Area Metropolitana del Valle de Aburrá, sobre la distribución de los recursos  del recaudo del la sobretasa del impuesto predial y concluyó, en virtud del parágrafo 2 del artículo 44 de la ley 99 de 1993, que el 50% del recaudo se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano cuando el área urbana sea superior a 100.000 habitantes, es decir que el Area Metropolitana es la beneficiaria de la sobretasa que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 de esa mitad, pues el otro 50% de esos recursos son a favor de CORANTIOQUIA debido a que los recaudos a favor de ambas entidades en proporciones iguales deben provenir de uno mismo y no pueden constituir sobretasas independientes (documento público que aportó el Area Metropolitana, fols. 37 a 40).

Y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial nuevamente emitió concepto el 10 de noviembre de 2004, por el cual concluyó, de una parte, que la sobreteasa ambiental se debe calcular sobre la totalidad del recaudo del impuesto predial sobre los predios ubicados en la zona rural de los Municipios que integran el Area Metropolitana del Valle de Aburrá y la sobretasa metropolitana recaerá sobre los predios de la zona urbana y advirtió que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como máxima autoridad en materia presupuestal y financiera del país, prohíbe la coexistencia  sobre los mismos predios de la sobretasa ambiental de la ley 44 de 1993 y de la sobretasa metropolitana del literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 (documento público que aportó el Municipio, fols. 216 a 221).

Entonces, se puede concluir luego del estudio precedente, que el Area Metropolitana del Valle de Aburrá cumple funciones ambientales dentro del perímetro urbano de su jurisdicción, sin perjuicio de las otorgadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, razón por la cual la entidad demandante sí es beneficiaria del ingreso que consagra la norma objeto de cumplimiento.

Definida de esta forma la titularidad del Area Metropolitana del Valle de Aburrá respecto de los recursos de que trata el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994, hay lugar a ordenar al Municipio de Bello que los transfiera, pues ésta entidad territorial se ha negado a hacerlo alegando principalmente que una orden en ése sentido le establece gastos.

Sobre tal argumento, la Sala aclara que la transferencia de los recursos del impuesto predial no implica gasto alguno para el municipio demandado, puesto que por expresa disposición de la Constitución Política (artículo 317, inciso 2º) constituyen una renta propia de las “entidades encargadas del manejo y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción” -que para el caso lo es el Area Metropolitana del Valle de Aburrá-, de manera que frente a tales ingresos los municipios y distritos actúan como simples recaudadores.  Así lo corrobora el parágrafo de la misma norma objeto de cumplimiento, al establecer que: “La Tesorería de cada uno de los municipios integrantes del Area abrirá una cuenta especial a nombre de la respectiva Area Metropolitana, en la que consignará los recursos provenientes de la sobretasa a que se refiere el literal a), dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo.” (Negrillas adicionales).

Precisado aquello, basta señalar que el incumplimiento del Municipio de Bello respecto de la obligación consagrada en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994 está suficientemente comprobado por las manifestaciones expuestas por el apoderado de la entidad en la contestación de la demanda.

En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada, pues en ella el a quo declaró improcedente la acción de cumplimiento por considerar que la parte actora no era beneficiaria de los recursos que reclama.  En su lugar, se ordenará al Municipio de Bello que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

REVOCASE la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de marzo de 2005.  En su lugar:

ORDENASE al Municipio de Bello que para las vigencias que sigan a la ejecutoria de esta providencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa prevista en el literal a) del artículo 22 de la ley 128 de 1994.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

Con salvamento de voto

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON                  FILEMON JIMENEZ OCHOA

   DARIO QUIÑONES PINILLA

ACLARACION DE VOTO

Consejero: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Me permito expresar que si bien comparto la decisión que se adopta en la sentencia en virtud de la cual se ordena al municipio de La Estrella el cumplimiento de lo dispuesto en el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y en consecuencia, transfiera al Area Metropolitana del Valle de Aburrá la sobretasa de que trata esa norma, debo hacer aclaración, para efectuar las siguientes precisiones:

El artículo 44 de la Ley 99 de 1993, establece, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 317 de la Constitución, con destino a la protección del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, en las cantidades que en dicha norma se fijan, porcentaje que siguiendo los parámetros trazados en este artículo debe ser transferido por los Municipios a las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción en ellos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, cuando el Area Metropolitana tiene una población urbana igual o superior a un millón de habitantes debe ejercitar las competencias ambientales, pero solo en el perímetro urbano. La norma no le confiere dicha atribución respecto de la zona rural.

De las disposiciones comentadas se desprende que cuando se dan las condiciones previstas en la normatividad, el ejercicio de las competencias ambientales puede resultar a cargo de dos entidades diferentes: Las Areas Metropolitanas con población urbana igual o superior a un millón de habitantes en la zona urbana y la Corporación Autónoma Regional que tiene jurisdicción allí, en la zona rural.

Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que la sobretasa del impuesto predial, destinada a la protección del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables debe ser transferida haciendo una  aplicación coherente, sistemática y razonada de los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 22 literal a) de la ley 128 de 1994.

La interpretación del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994, no puede efectuarse en forma aislada sino como producto de la aplicación sistemática y coherente de las normas que crean y regulan sobretasas para la protección del medio ambiente. El producto del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de las propiedades no puede entenderse en relación con los inmuebles urbanos y rurales, por cuanto como se ha puntualizado las Areas Metropolitanas solo tienen atribución para ejercitar competencias ambientales  en la zona urbana, razón por la cual debe  inferirse que solo se puede tratar de las propiedades correspondientes a los predios localizados dentro del perímetro urbano.

Como quiera que es la Corporación Autónoma Regional que tiene jurisdicción en los Municipios integrantes del área Metropolitana, la que por ley debe ejercitar las competencias ambientales en la zona rural, la interpretación lógica y razonable que debe darse es la de que por mandato del artículo 44 de la Ley 99 de 1993,los Municipios del Area Metropolitana deben transferir el porcentaje ambiental resultante de la aplicación de esta norma, a favor de la Corporación Autónoma Regional en relación con los inmuebles de la zona rural.

Por lo tanto, no puedo compartir de ninguna forma el planteamiento que se hace en la parte motiva del fallo en cuanto señala que el Area Metropolitana del Valle de Aburrá tiene derecho a que se le transfiera por parte de los Municipios integrantes de dicha área la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de la totalidad de los predios, toda vez que no existe razón jurídica que permita sostener que el Area Metropolitana tenga derecho a recibir sobretasa respecto de los inmuebles situados en la zona rural, toda vez que, se repite, las competencias ambientales en esta zona solo le corresponde a la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en dichos Municipios.

Así las cosas, resultando con claridad meridiana la correcta aplicación de la normatividad respecto a las sobretasas ambientales no cabe duda que la aplicación que debe darse en el caso sub-lite es la de que  los Municipios integrantes del Area Metropolitana del Valle de Aburrá deben transferir el producto de la sobretasa del dos (2) por mil (1000) sobre el avalúo catastral de los predios de la zona urbana al Area Metropolitana y deben transferir a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia la sobretasa o porcentaje ambiental establecido en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, sobre el avalúo catastral de las propiedades de la zona rural.

De otra parte, no comparto el señalamiento que se hace en la parte resolutiva del fallo en cuanto dispone que las transferencias se hagan a partir de la ejecutoria de la sentencia, por cuanto no es materia de estudio de este proceso determinar la fecha a partir de la cual el Municipio de Girardota debe hacer las transferencias al Area Metropolitana y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, puesto que se trata de una controversia que debe ser ventilada por los interesados a través de las acciones judiciales ordinarias.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Consejero