RESOLUCIÓN No.032
( 30 MAYO 2006 )
Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Sociedad PROVIGAS S.A. E.S.P., contra la Resolución CREG 009 de 2006.
LA COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS
en uso de sus facultades legales, en especial, las conferidas por las Leyes 142 de 1994 y 689 de 2001 y en desarrollo del Decreto 2253 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas regular la prestación del servicio de gas combustible;
Que de acuerdo a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 corresponde a la CREG expedir la regulación relacionada con la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la comercialización el GLP;
Que en desarrollo de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, la CREG expidió la Resolución 019 de 2002, por la cual se adopta la regulación aplicable a la reposición y mantenimiento de cilindros y tanques estacionarios utilizados en la prestación del servicio de Gas Licuado del Petróleo (GLP);
Que la Resolución CREG 019 de 2002 establece que la Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá las metas individuales de reposición y mantenimiento;
Que con fundamento en las disposiciones mencionadas la CREG expidió la Resolución CREG 009 de 2006 “Por la cual se programan las metas individuales para el cumplimiento del programa de reposición y mantenimiento de cilindros portátiles utilizados en la prestación del servicio de Gas Licuado del Petróleo (GLP) para el período abril de 2006 a marzo de 2007”;
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Que el representante legal de la Sociedad PROVIGAS S.A. E.S.P., mediante escrito radicado en la CREG con el No. E-2006-002703 presenta como argumentos del recurso de reposición los siguientes:
“En concreto con el recurso se persigue que la CREG aumente tales metas, haciéndolas acorde con las necesidades propias del plan de reposición, de tal manera que se le asigne no menos de 350 cilindros mensuales promedio, pero los primeros 3 unos 2000 (sic).
Para el efecto, solicito a la CREG tener en cuenta las siguientes consideraciones:
1. Las normas sobre las cuales descansa la prestación del servicio público domiciliario de distribución de gas propano colocan en cabeza de las empresas distribuidoras la responsabilidad frente a los usuarios por las condiciones de los recipientes, envases o cilindros, circunstancia que exige que debamos abstenernos de prestarlo en aquellos que no cumplan con las condiciones técnicas.
2. Para poder cumplir las metas de reposición planteadas en las anteriores resoluciones de la CREG, nuestra empresa inició la ejecución de un programa de reposición de cilindros, que si bien ha tenido tropiezos por el rechazo inicial de los usuarios a los nuevos tamaños, requiere de más unidades para la cobertura del mercado.
Frente a este escenario es evidente que con el fin de evitar que la empresa se vea afectada por la insuficiencia o carencia de recipientes en condiciones aptas para el servicio, se debe continuar con un consistente programa de reposición. Otro escenario puede frenar su actividad, colocando en grave riesgo el cumplimiento de sus indicadores financieros.
3. Para lograr una reposición acorde con las necesidades del entorno se requiere un programa más acelerado de reposición que el actual, ligado a unas metas más amplias que las establecidas en la resolución recurrida, solo así el programa podrá adquirir consistencia y seriedad, tendiendo a superar el permanente cambio de tamaños y acercándonos a un parque de solo 33 y 80 libras, estos últimos, muy a pesar de las múltiples quejas de los usuarios, y que hemos remitido a ustedes.
4. El universo de los cilindros de la región atendida, aún se encuentra en un muy alto (sic) índice de reposición y el estado de los cilindros está en muy malas condiciones por las circunstancias especiales de transporte marítimo que ustedes conocen, colocando en riesgo la integridad de los usuarios y del personal que lleva adelante las labores respectivas.
5. El análisis en cifras para nuestra empresa se resume en el siguiente cuadro:
CIL | INVENTARIO ACTUAL DE
CILINDROS
EN PODER
DE LA
EMPRESA | INVENTARIO ACTUAL DE
CILINDROS EN PODER
DE LOS USUARIOS ATENDIDOS POR LA
EMPRESA | ROTACIÓN DE
INVENTARIOS | ROTACIÓN
DE
CILINDROS
PARA
REPOSICIÓN | CILINDROS
DE
RESPALDO
NECESARIOS
PARA
OPERAR |
| 33 LB | 800 | 8000 | 15 DIAS | 2 AÑOS | 600 |
| 20 LB | 400 | 1600 | 15 DIAS |  | 300 |
| 40 LB | 400 | 1200 | 15 DIAS | | 300 |
| 80 LB | 4600 | 6000 | 20 DIAS | 18 MESES | 4000 |
TOTAL 6200 16800 5200
ANALISIS DEL RECURSO
Para hacer el análisis del presente recurso se considera necesario hacer las siguientes consideraciones generales:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, la CREG expide el esquema de administración y recaudo de los recursos provenientes del Margen de Seguridad, así como el esquema de mantenimiento y reposición de cilindros utilizados en la prestación del servicio público domiciliario de GLP.
Que la Resolución CREG 019 de 2002, norma por la cual se adopta la regulación aplicable al esquema de reposición y mantenimiento de cilindros utilizados en la prestación del servicio público domiciliario de GLP establece en su artículo 22 que la Comisión de Regulación de Energía y Gas determinará las metas de reposición y mantenimiento de cilindros. De igual manera el artículo 13 de la Resolución citada dispone que los distribuidores deben cumplir con las metas individuales de reposición y mantenimiento que establezca la regulación.
La Resolución CREG 009 de 2006 expedida con fundamento en las normas anteriormente mencionadas establece metas individuales de reposición de cilindros para el período abril 2006 – marzo 2007 identificando metas trimestrales con el objetivo de que las empresas distribuidoras las ejecuten de manera ordenada y planificada.
Que el artículo 1º de la Resolución CREG 009 de 2006 establece los criterios a tener en cuenta en las actividades de reposición y mantenimiento de cilindros así:
"1. Las metas individuales que se establecen en esta Resolución son las metas mínimas que debe cumplir cada empresa distribuidora de GLP que utilice cilindros portátiles para la prestación del servicio. El incumplimiento de estas metas dará lugar a la aplicación de los correspondientes procedimientos administrativos por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2. El Comité Fiduciario podrá adoptar lineamientos generales, basados en criterios de eficiencia, para coordinar con las empresas distribuidoras de GLP las programaciones que éstas últimas deben realizar para el cumplimiento de sus metas de reposición, respetando las metas individuales fijadas en la presente Resolución.
3. Las empresas distribuidoras de GLP podrán programar, para reposición o mantenimiento, cantidades de cilindros portátiles adicionales a las previstas en esta Resolución, y su ejecución estará sujeta a la aprobación del Comité Fiduciario con base en la disponibilidad de recursos.
4. Los recursos disponibles del Margen de Seguridad provenientes de vigencias anteriores deberán destinarse a la ejecución de un programa acelerado de reposición de cilindros de 100 libras que determinará la CREG en resolución independiente.
5. Las empresas distribuidoras de GLP, que en los términos previstos en el artículo 11.8 de la Ley 142 de 1994 informen del inicio de sus operaciones a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, serán incluidas dentro del programa de reposición y mantenimiento, para lo cual la CREG procederá a fijar las metas individuales correspondientes.
6. Cuando las empresas distribuidoras a las cuales se les ha asignado metas sean sujeto de fusiones, debidamente autorizadas por la autoridad competente, las metas individuales de la sociedad absorbente corresponderán a las metas agregadas de cada una de las empresas absorbidas.
7. Las metas individuales de mantenimiento y reposición se verificarán trimestralmente."
De otra parte para definir las metas individuales de reposición aplicables al año 2006, contenidas en la Resolución CREG 009, se tuvo en cuenta la información de ventas en cilindros reportadas al SUI por cada uno de los distribuidores durante el segundo semestre de 2005. Estas ventas son reportadas mensualmente en volumen para cada tipo de presentación es decir 100 libras, 80 libras, 40 libras y 20 libras a partir de esta información es posible conocer el número de cilindros vendidos mensualmente por cada distribuidor.
Con base en la anterior información y teniendo en cuenta unos parámetros preestablecidos de rotación mensual de cilindros y cilindros de respaldo de los usuarios y de los distribuidores, se estimó el parque en circulación, con criterios uniformes para todas las empresas distribuidoras.
Adicionalmente, en la expedición de la Resolución CREG 009 de 2006 se realizaron algunos ajustes a los parámetros ya mencionados y utilizados para la estimación de metas. Se tomó información actualizada de empresas distribuidoras en relación con duración típica de los cilindros y los cilindros de respaldo requeridos por los distribuidores para atender su mercado diario, así mismo se tuvo en cuenta una encuesta nacional aplicada por la CREG para la estimación del número de cilindros de respaldo que está en poder de los usuarios. Los ajustes dieron como resultado un aumento en el tamaño del parque estimado y por lo tanto en el tamaño del parque de cilindros que se refleja en el mercado a partir de las ventas reportadas.
La Resolución CREG 009 de 2006 no establece obligaciones específicas de reposición para las empresas que culminaron su reposición en alguno de los tamaños. De otra parte, si bien la Resolución CREG 002 de 2005 previó la reposición total del cilindro de 20 libras con el fin de eliminar un tamaño del parque en circulación, la aplicación de la metodología de estimación del parque de cilindros contenida en la Resolución CREG 009 de 2006 tiene como efecto un aumento en el parque correspondiente a este tamaño.
Las metas contenidas en la Resolución CREG 009 de 2006 para los tamaños de 20 y 40 libras se establecieron con base en los recursos que se estima ingresarán a la fiducia durante el período de ejecución de las mismas es decir, abril 2006- marzo 2007.
La Resolución CREG 009 de 2006, no establece metas específicas para la reposición del cilindro de 100 libras pero dispone en el artículo 3º que “Los cilindros de 100 libras que por sus condiciones técnicas y de operación deban ser retirados del servicio deberán reponerse inmediatamente por cilindros de 80 libras”. De igual manera establece que “la Comisión en resolución posterior establecerá medidas para la reposición correspondiente a los cilindros de 100 libras, en razón a que se requiere una programación intensiva de cilindros de este tamaño”. Así mismo, dado que la CREG prevé la necesidad de una reposición masiva de estos cilindros consideró que mientras se hacen algunos ajustes a esta medida, los recursos del Margen de Seguridad provenientes de otras vigencias se utilicen para este propósito una vez la Comisión se pronuncie al respecto.
Finalmente, la Resolución CREG 009 de 2006 estableció una reposición intensiva de cilindros para la ciudad de Bogotá lo cual es el resultado de los comentarios realizados por la industria a la Circular No. 20 emitida por la CREG en el mes de diciembre de 2005.
EN CUANTO A LOS ARGUMENTOS DEL RECURRENTE
1. Manifiesta el recurrente que el recurso interpuesto persigue que la CREG aumente las metas, haciéndolas acorde con las necesidades propias del plan de reposición, de tal manera que se le asigne a la empresa Provigas no menos de 350 cilindros mensuales promedio, pero para los primeros tres meses unos 2000, lo cual reitera posteriormente al solicitar cilindros adicionales para cubrir el mercado que atiende.
Ante todo es preciso manifestar que los recursos provenientes del Margen de Seguridad constituyen una contribución parafiscal que pagan todos los usuarios del servicio en su tarifa. De esta forma todos los usuarios tienen el derecho a gozar de seguridad en la prestación del servicio público domiciliario de GLP y a obtener cilindros en condiciones aptas para su operación. Es así que cuando la CREG estima las metas individuales de reposición y mantenimiento de cilindros debe tener en cuenta que estas sean establecidas (i) de manera equitativa y (ii) conforme a los recursos disponibles para ello.
En las metas establecidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el período abril 2006-marzo 2007 tiene en cuenta además de lo mencionado con anterioridad otros aspectos tales como: la información de ventas en cilindros reportadas al SUI por cada uno de los distribuidores durante el segundo semestre de 2005, rotación mensual de cilindros, cilindros de respaldo de los usuarios y de los distribuidores.
Así mismo, para la expedición de la Resolución CREG 009 de 2006 se realizan ajustes a la metodología de estimación de metas lo que da como resultado un aumento en el tamaño del parque estimado y por lo tanto en el tamaño del parque de cilindros que se refleja en el mercado a partir de las ventas reportadas.
De otra parte la Resolución recurrida establece una reposición intensiva de cilindros para la ciudad de Bogotá, resultado de los comentarios realizados por la industria a la Circular No. 20 de 2005 emitida por la CREG en aras de crear mecanismos que garanticen la efectividad del programa de mantenimiento y reposición de cilindros y se establezca un cubrimiento adecuado del programa.
En la Circular No. 20 ya citada, la CREG invita a las empresas distribuidoras de GLP, y a los gremios a presentar y aportar información y sugerencias respecto a cómo debía realizarse la regionalización de metas de reposición, medida que en su momento había sido solicitada por la industria. Resultado de esos comentarios, se estableció como prioridad para la regionalización de metas una reposición intensiva en la ciudad de Bogotá.
De esta forma la Resolución CREG 009 con base en los recursos disponibles y en los parámetros arriba mencionados, asigna metas de reposición intensivas para los distribuidores de la ciudad de Bogotá con el fin de reponer el 60% del parque regional estimado de 20 y 40 libras. A los distribuidores del resto del país se les asignaron metas para reponer el 6% del parque estimado de cilindros de 20 y 40 libras, con lo cual se atendió al monto estimado de los recursos disponibles.
Es así que, conforme a la metodología utilizada para la asignación de metas se observa como elemento principal de la misma la disponibilidad de recursos lo que no permitió en el momento de la expedición de la Resolución CREG 009 ni actualmente una asignación mayor de las metas.
2. Aduce el representante legal de la empresa Provigas que “las normas sobre las cuales descansa la prestación del servicio público domiciliario de distribución de gas propano colocan en cabeza de las empresas distribuidoras la responsabilidad frente a los usuarios por las condiciones de los cilindros, circunstancia que exige que debamos abstenernos de prestarlo en aquellos que no cumplan con las condiciones técnicas”.
Efectivamente como lo manifiesta el recurrente, los distribuidores son responsables de la seguridad en la prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP y deben asegurarse de envasar sólo en cilindros que cumplan con las condiciones técnicas establecidas en la reglamentación vigente. Es por esto que las empresas distribuidoras son las responsables de programar los cilindros para su reposición y mantenimiento.
De esta forma la programación de la reposición que realicen los distribuidores de los cilindros utilizados en la prestación del servicio debe ser consistente con las metas programadas, por ello los distribuidores deben determinar qué cilindros se deben programar prioritariamente. Lo anterior sin perjuicio de que los distribuidores puedan programar cantidades adicionales de reposición, programación sujeta a la aprobación del Comité Fiduciario con base en la disponibilidad de recursos.
3. Menciona el recurrente que para lograr una reposición acorde con las necesidades del entorno se requiere un programa de reposición más acelerado con metas más amplias que las establecidas en la Resolución recurrida.
La CREG consciente de la necesidad de establecer mecanismos que garanticen la efectividad del programa de mantenimiento y reposición de cilindros y con el propósito de facilitar el control pone a disposición de la industria y gremios involucrados en la prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP la Circular No. 020 con el fin de escuchar propuestas y comentarios al respecto. Así mismo, propone el tema de regionalización de metas de reposición, argumento expuesto por la misma industria en su momento. Para el efecto de hacer los comentarios pertinentes a esta propuesta otorgó un término prudencial.
De esta forma recibidos los comentarios presentados por la industria a la propuesta de regionalización presentada, se selecciona la Ciudad de Bogotá para realizar la reposición intensiva de cilindros.
De igual forma debe observarse en lo referente a la reposición de cilindros de la empresa PROVIGAS lo siguiente:
Las metas totales asignadas a la sociedad PROVIGAS S.A. E.S.P. a febrero del 2006 son 1.043 cilindros de 20 libras y 574 cilindros de 40 libras de las cuales la empresa ha repuesto 1.753 cilindros de 20 libras y 1.599 de 40 libras respectivamente. Lo anterior corresponde al 168% de reposición de cilindros de 20 libras y al 279% de reposición de cilindros de 40 libras a febrero del 2006.
Se colige de lo anterior, que si bien las metas asignadas a la empresa mediante Resolución CREG 009 no son altas, las metas de reposición asignadas a febrero del 2006 y las cantidades adicionales aprobadas le han permitido atender a sus usuarios.
4. Expone el representante legal de la empresa PROVIGAS S.A. E.S.P. que “El universo de los cilindros de la región atendida, aún se encuentra en un muy alto(sic) índice de reposición y el estado de los cilindros está en muy malas condiciones por las circunstancias especiales de transporte marítimo que ustedes conocen, colocando en riesgo la integridad de los usuarios y del personal que lleva adelante las labores respectivas.”
Entendemos que el recurrente hace referencia a que la región que atiende cuenta con un bajo índice de reposición, en este punto debe reiterarse lo expuesto anteriormente en el sentido que las metas asignadas a febrero de 2006 y las cantidades adicionales aprobadas le han permitido a la empresa cumplir ampliamente sus obligaciones con los usuarios es así que, a febrero del 2006 la empresa ha repuesto el 157% de cilindros de 20 libras y el 276% de cilindros de 40 libras respectivamente.
Es importante recalcar que el rubro denominado Margen de Seguridad que se incluye en el precio de venta del cilindro al usuario final tiene como destino exclusivo el mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la Comercialización de GLP, según lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001.
De esta manera, los recursos provenientes del Margen de Seguridad constituyen una contribución parafiscal que pagan todos los usuarios del servicio en su tarifa para gozar de seguridad en la prestación del servicio público domiciliario de GLP y para obtener cilindros en condiciones aptas para su operación.
De igual manera, la regulación vigente reconoce al transportador –ECOPETROL- de GLP a la Isla de San Andrés y Providencia una tarifa correspondiente a una estampilla que pagan los usuarios de todo el país y la cual es suficiente para cubrir todos los gastos necesarios para realizar la actividad.
De lo anterior es preciso concluir que al revisar la ejecución de metas de la empresa PROVIGAS, se observa que con el porcentaje de cilindros repuestos puede atender su demanda, siempre y cuando cumpla con las siguientes obligaciones: i) ingresar al parque en circulación la totalidad de los cilindros repuestos con cargo a los recursos provenientes del Margen de Seguridad y ii) utilizar los cilindros repuestos en la prestación del Servicio Público Domiciliario de GLP para atender a los usuarios finales del servicio y no para otro propósito.
5. Finalmente, el recurrente solicita la modificación de las metas asignadas a la empresa PROVIGAS S.A. E.S.P. para lo cual incopora los cuadros que obran en el numeral 5 del escrito.
En el desarrollo de la presente resolución se ha hecho referencia a la metodología utilizada para la expedición de la Resolución CREG 009 de 2006, indicando que cuando la Comisión estimó las metas individuales de reposición y mantenimiento de cilindros tomó información actualizada de empresas distribuidoras en relación con duración típica de los cilindros y los cilindros de respaldo requeridos por los distribuidores para atender su mercado diario, así mismo tuvo en cuenta una encuesta nacional aplicada por la CREG para la estimación del número de cilindros de respaldo que está en poder de los usuarios. Los ajustes dieron como resultado un aumento en el tamaño del parque estimado y por lo tanto en el tamaño del parque de cilindros que se refleja en el mercado a partir de las ventas reportadas.
Adicionalmente, la CREG debe tener en cuenta que las metas de reposición se establezcan (i) de manera equitativa y (ii) conforme a los recursos disponibles para ello; resultado de lo expuesto son la metas contenidas en la Resolución CREG 009.
Los recursos disponibles permitieron asignar metas para los distribuidores de la ciudad de Bogotá para reponer el 60% del parque regional estimado de 20 y 40 libras. A los distribuidores del resto del país se les asignan metas correspondientes al 6% del parque de 20 y 40 libras estimado.
Las metas de reposición se establecieron con base en los recursos que se prevé ingresarán a la fiducia durante el período de ejecución de estas metas, es decir abril 2006 – marzo 2007. Por lo tanto, para la asignación de nuevas metas no se dispone de suficientes recursos ya que como se menciona, al aplicar la metodología establecida en la Resolución CREG 009 de 2006, se tuvieron en cuenta también los recursos que ingresarán a la fiducia por concepto del Margen de Seguridad vigente.
Que la Comisión de Regulación de Energía y Gas en su sesión No. 291 del día 30 de mayo 2006, acordó expedir la presente Resolución;
R E S U E L V E:
ARTÍCULO 1o. No reponer las metas individuales de reposición establecidas para la empresa PROVIGAS S.A. E.S.P. en la Resolución CREG 009 de 2006.
ARTÍCULO 2o. Notificar personalmente al representante legal de la empresa PROVIGAS S.A. E.S.P. el contenido de esta resolución, y hacerle saber que contra lo dispuesto en este acto no procede recurso alguno por la vía gubernativa.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE
Dada en Bogotá D.C., 30 MAYO 2006